2013/551/UE: Décision du Parlement européen du 17 avril 2013 concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2011, section X — Service européen pour l’action extérieure

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vu le budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2011 (1),

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vu les comptes annuels consolidés de l’Union européenne relatifs à l’exercice 2011 [COM(2012) 436 – C7-0235/2012] (2),

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vu le rapport annuel de la Cour des comptes sur l’exécution du budget relatif à l’exercice 2011, accompagné des réponses des institutions (3),

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vu la déclaration d’assurance (4) concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes fournie par la Cour des comptes pour l’exercice 2011 conformément à l’article 287 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

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vu l’article 314, paragraphe 10, et les articles 317, 318 et 319 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

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vu le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (5), et notamment ses articles 50, 86, 145, 146 et 147,

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vu le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (6), et notamment ses articles 164, 165, 166 et 167,

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vu l’article 77 et l’annexe VI de son règlement,

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vu le rapport de la commission du contrôle budgétaire et l’avis de la commission des affaires étrangères (A7-0099/2013),

A.

considérant que le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a été créé par l’article 27, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne et est devenu opérationnel le 1er janvier 2011;

B.

considérant qu’en vertu du considérant 1 de la décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure (7), le SEAE est un «organe de l’Union fonctionnant de manière autonome sous l’autorité du haut représentant [de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité]» (ci-après dénommé «haut représentant»);

C.

considérant que la Commission bénéficie de la primauté juridique sur la gestion des dépenses opérationnelles; considérant que les responsabilités ont été partagées entre le SEAE et le service des instruments de politique étrangère relevant de la Commission;

D.

considérant que le SEAE est chargé de la gestion financière des dépenses administratives de son siège et des délégations de l’Union;

E.

considérant que le budget du SEAE pour 2011 consistait en des virements de crédits au prorata de la Commission et du secrétariat général du Conseil;

1.

note que sur la base de ses travaux d’audit, la Cour des comptes a conclu que les paiements relatifs à l’exercice clos le 31 décembre 2011 pour les dépenses administratives et autres des institutions et des organes sont, dans l’ensemble, exempts d’erreur significative;

2.

relève que si 2011 a été le premier exercice du SEAE, ce dernier est néanmoins pleinement responsable de l’exercice 2011 et doit veiller à respecter scrupuleusement la législation; demande instamment au SEAE d’examiner les leçons qui peuvent être tirées de la première année de fonctionnement;

3.

souligne que dans le rapport annuel 2011, la Cour des comptes a intégré des observations sur le SEAE concernant le paiement des indemnités et des prestations à caractère social aux agents, la conclusion de contrats avec des agents temporaires, la gestion d’un contrat pour la prestation de services de sécurité et les procédures de passation de marchés; prie instamment le SEAE de prendre les mesures nécessaires pour répondre à ces observations;

4.

se déclare préoccupé par le fait que la Cour des comptes ait relevé que le non-respect des règles a entraîné un nombre limité de paiements erronés au bénéfice d’agents, une insécurité juridique pour le personnel temporaire et pour le SEAE, le non-respect du règlement financier, le non-recouvrement de la TVA et une violation des règles applicables aux marchés publics auxquelles l’ensemble des institutions de l’Union doivent se conformer; souligne que le SEAE est pleinement responsable de son fonctionnement et relève que le SEAE a indiqué qu’il avait pris les mesures nécessaires pour éviter la répétition des cas de non-respect des règles; demande que, dans le cadre de la procédure de décharge 2012, le SEAE informe le Parlement des résultats obtenus;

5.

prend acte des réponses fournies à la Cour des comptes et souscrit aux recommandations de la Cour selon lesquelles des mesures doivent être prises pour s’assurer que les agents présentent, à intervalles appropriés, des documents justifiant leur situation personnelle; note que le SEAE et l’Office de gestion et de liquidation des droits individuels (PMO) prévoient de mettre en place un système permettant d’assurer un contrôle de ces documents en temps opportun; en outre, le SEAE devrait encore améliorer la conception, la coordination et l’exécution des procédures de passation de marchés au moyen de contrôles appropriés et de meilleurs orientations;

6.

regrette que d’après les observations formulées par la Cour des comptes, le risque d’effectuer des paiements erronés ou indus si la situation de membres du personnel a changé se maintienne en 2012, et ce malgré le mécanisme de mise à jour annuelle mis en place par le SEAE; demande au SEAE de faire figurer des informations sur la mise en œuvre de ce nouveau mécanisme dans son rapport annuel d’activités pour 2012;

7.

note qu’à la fin de 2011, le budget définitif pour le siège du SEAE s’élevait à 188 000 000 EUR, avec un taux d’exécution de 91 %, et s’élevait à 276 100 000 EUR pour les délégations, avec un taux d’exécution plus faible d’environ 89 %; prend acte du fait que le budget des délégations a dû être complété par la Commission pour un montant total de 252 400 000 EUR, avec un taux d’exécution de 85 %; relève également qu’à la fin de 2012, l’exécution définitive du budget 2011 a affiché un taux d’exécution de 97 % pour le siège et de 97 % pour les délégations;

8.

se déclare préoccupé par le fait que la sous-utilisation et le report de crédits se maintiennent à un niveau élevé après qu’il a été procédé à l’adoption d’un budget rectificatif et à certains transferts par la Commission et entre les services en 2011; propose que soient élaborés des indicateurs de performance clés pour contrôler les domaines les plus importants, et ce afin d’améliorer l’exécution du budget au cours des prochaines années;

9.

rappelle que le SEAE est une structure qui a été créée récemment, qu’elle résulte de la consolidation de plusieurs services différents et que 2011 était sa première année de fonctionnement, marquée par de nombreux défis techniques à relever, en particulier en ce qui concerne la passation des marchés et le recrutement; note, en outre, que la situation de charge administrative excessive qui a découlé de la mise en place de dispositifs a peu de chances de se reproduire dans les années à venir;

10.

se félicite vivement des réponses détaillées apportées au grand nombre de questions écrites et orales posées par les membres de la commission du contrôle budgétaire du Parlement qui ont nettement dépassé le sujet des dépenses administratives du SEAE;

11.

relève les observations faisant état de certaines faiblesses dans les procédures de passation de marchés publics et les appels d’offres, et invite le SEAE à y remédier dans les meilleurs délais;

12.

note l’importance que revêt la décharge actuelle dans le cadre de la définition du cadre pour les futurs exercices de décharge et estime que cela renforcera les attentes en matière d’évolutions et d’améliorations futures de l’efficacité du SEAE et de ses opérations; invite le haut représentant à fournir pour la mi-2013 au plus tard une vue d’ensemble de l’organisation et du fonctionnement du SEAE accompagnée, au besoin, de propositions de révision de la décision 2010/427/UE;

13.

estime que la procédure de décharge ne peut être utilisée pour effectuer des comparaisons détaillées entre les conditions dans lesquelles le SEAE est tenu d’exercer ses activités dans 140 endroits, dont certains sont en paix et ordonnés tandis que d’autres sont effectivement des zones de guerre; considère que ces endroits présentent une large variété de cadres de vie;

14.

reconnaît que les difficultés d’exécution du budget dans les pays tiers sont bien différentes de celles que l’on rencontre au sein de l’Union; demande que soient assurées une répartition et une coordination bien définies des rôles et des responsabilités entre la Commission et le SEAE dans la programmation et l’exécution du budget dans les pays tiers;

15.

note qu’il y a eu une période de recrutement intense au cours de la première année de fonctionnement du SEAE pour que l’institution soit dotée dans les meilleurs délais de sa pleine capacité en termes de personnel; note, en outre, que certaines délégations particulières peinent à pourvoir des postes en raison du niveau de risque des régions où elles se situent;

16.

regrette que la proportion de personnel issu des nouveaux États membres soit très faible par rapport à celle du personnel issu des quinze anciens États membres de l’Union européenne; souligne qu’il est nécessaire d’assurer un meilleur équilibre entre les hommes et les femmes et, dans la mesure du possible, géographique, lors du recrutement et de la nomination du personnel; invite instamment le SEAE à élaborer des mécanismes appropriés et à prendre les mesures qui s’imposent pour se doter d’une représentation plus adéquate et plus équilibrée en temps opportun; salue le fait que le nombre de postes vacants soit en baisse; prie instamment le SEAE d’utiliser les postes vacants pour améliorer l’équilibre géographique de son personnel à tous les niveaux;

17.

note que certaines directions comptent 22, 27 ou 29 membres du personnel et que certaines directions générales comptent 44 membres du personnel; souligne le nombre élevé de postes d’encadrement par rapport à d’autres institutions et le nombre relativement très élevé de postes aux grades les plus élevés, qui est extrêmement disproportionné par rapport aux autres institutions; demande au SEAE de préciser les raisons qui justifient cette situation et demande instamment que le haut représentant réduise cette administration disproportionnée; considère que les explications transmises jusqu’à présent par le SEAE à cet égard sont partiellement légitimes et demande aux services compétents de définir, à moyen et à long terme, une feuille de route et des méthodes appropriées pour corriger ce déséquilibre relatif;

18.

réitère son souci de voir se mettre en place dans les meilleurs délais une politique des ressources humaines qui reflète les priorités politiques de l’Union et les besoins réels sur le terrain; rappelle à cet égard qu’une approche concertée avec la Commission est indispensable pour optimiser le profil du personnel des délégations (8);

19.

demande que soit instaurée une transparence accrue en ce qui concerne les compétences de la structure administrative du SEAE et que les chevauchements de compétences soient réduites; demande que soit publié un tableau des responsabilités; estime que la situation actuelle, qui est inefficace, risque de générer une très fâcheuse réputation pour le SEAE;

20.

note avec satisfaction les résultats obtenus et la façon avec laquelle ont été gérés les 8 800 candidats, les 1 300 entretiens et les 118 postes vacants à pourvoir; regrette, cependant, qu’il n’existe pas de vue d’ensemble de la fréquence à laquelle les candidats ont été invités à un entretien et que, par conséquent, la procédure ne peut être considérée comme totalement transparente; invite le SEAE à fournir un meilleur aperçu du coût des entretiens;

21.

demande instamment que le personnel du SEAE récemment nommé produise une déclaration sur l’honneur attestant qu’il n’a pas travaillé pour des services de renseignements par le passé;

22.

considère que les responsabilités des représentants spéciaux de l’Union ne sont pas du tout claires; demande que lui soit transmise une note éclairée sur la façon dont le budget qu’ils reçoivent pour mettre en œuvre leur mandat est utilisé;

23.

relève que 39,5 % des ambassadeurs de l’Union sont issus des États membres; rappelle l’accord selon lequel un tiers des postes devrait être occupé par du personnel des États membres; invite instamment le haut représentant à mettre en œuvre l’accord, ce qui signifie que les postes intermédiaires et supérieurs doivent être intégrés dans ce quota;

24.

souligne qu’il y a un déséquilibre dans les délégations entre les membres du personnel du SEAE et de la Commission; demande instamment que du personnel du SEAE soit transféré en plus grand nombre du siège vers les délégations dans les limites du budget;

25.

souligne les conditions difficiles dans lesquelles se trouvent les délégations les moins dotées en personnel du fait de la complexité et de la rigidité des règles propres à la délégation d’autorisation de paiement entre les personnels du SEAE et de la Commission; invite ces deux institutions à étudier les moyens de faciliter la procédure d’autorisation des financements dans le respect des règles de contrôle financier;

26.

souligne l’importance de veiller à ce que le personnel opérationnel, le personnel financier et le personnel de gestion et d’audit possèdent les qualifications nécessaires pour effectuer leurs tâches; demande que le SEAE et la Commission axent leurs programmes de formation sur l’amélioration de ces qualifications et présentent au Parlement un rapport sur les progrès qui auront été accomplis;

27.

attire l’attention sur la procédure coûteuse que représente la méthode d’adaptation annuelle des rémunérations pour le personnel local dans les délégations de l’Union; estime que cette méthodologie peut être rendue plus efficace et moins coûteuse; demande au SEAE d’utiliser des méthodes de calcul basées sur une sélection indépendante et objective d’organisations de référence situées au même endroit ou dans des endroits semblables; propose qu’une agence des Nations unies présente sur place soit ajoutée en tant qu’élément fixe ainsi que deux ambassades d’États membres et deux employeurs locaux, l’un déterminé par l’employé et l’autre par l’employeur, afin de pouvoir déterminer une moyenne raisonnable; demande instamment qu’un mécanisme soit mis en place pour libérer l’ambassadeur de l’Union de sa responsabilité en ce qui concerne les négociations salariales avec le personnel local et le choix des organisations de référence pour une période de cinq ans;

28.

se déclare préoccupé par le taux élevé d’absence dans les délégations de l’Union et suggère au SEAE de réexaminer les raisons justifiant de telles absences; invite instamment le SEAE à corriger les déséquilibres sur la base des résultats de l’examen et à fournir au Parlement les chiffres de l’absentéisme sur une base annuelle; suggère de réexaminer les procédures dans ce contexte pour que le personnel de la délégation combine, dans la mesure du possible, ses périodes de formation professionnelle à Bruxelles avec le reste de ses congés; invite la Commission, lors de la révision de l’annexe X du statut des fonctionnaires (pays tiers), à aligner les droits à congé et les autres jours fériés locaux du personnel des délégations sur ceux des autres représentations diplomatiques situées sur le même lieu;

29.

se déclare préoccupé par les insuffisances administratives dans les délégations de l’Union en Afghanistan, à Djibouti, au Guyana, aux Îles Salomon et en Zambie; demande qu’un rapport soit élaboré sur l’état de ces insuffisances ainsi que sur les contrats de sécurité; attend également un rapport sur la situation des normes de contrôle interne dans les délégations de l’Union au Liberia et en Iraq; demande un état de la situation relative aux taux de conformité dans les délégations de l’Union en Égypte et au Malawi ainsi qu’une actualisation sur les contrats de sécurité dans les délégations de l’Union en Cisjordanie, en Haïti, en Arabie saoudite, au Pakistan, au Sri Lanka, en Libye et au Liban;

30.

demande des éclaircissements quant au fait qu’une société de services de sécurité sous contrat avec la délégation de l’Union en Afghanistan, qui fait l’objet d’une enquête de l’OLAF, a obtenu récemment un nouveau contrat de 50 millions EUR environ avec la même délégation;

31.

note avec satisfaction que les synergies mises en place avec la direction générale pour le développement et la coopération de la Commission – EuropAid et les services diplomatiques nationaux fonctionnent correctement et invite le SEAE à en tenir informé le Parlement; accepte que des progrès restent à faire en ce qui concerne les services consulaires; demande à la commission des affaires étrangères du Parlement de s’atteler à cette tâche;

32.

demande instamment au SEAE de transmettre son rapport décrivant la situation du personnel au Parlement;

33.

demande instamment au SEAE de tirer le plus grand profit des économies d’échelle en créant de nouvelles synergies au siège du SEAE et au sein de ses délégations, ainsi que dans le cadre de la coopération avec les États membres et les services diplomatiques nationaux, dans l’esprit d’un authentique corps diplomatique de l’Union; souligne la nécessité, à cet égard, de s’efforcer, dans la mesure du possible, de parvenir à une colocalisation des services dans les pays tiers afin de faciliter les échanges d’informations et de réaliser des économies;

34.

dans le contexte de l’entrée en vigueur prochaine de l’accord d’association UE-Amérique centrale, souligne la nécessité pour l’Union de disposer d’une délégation au Panama, partenaire important et unique pays de la région à ne pas en disposer; invite le SEAE à entamer dans les meilleurs délais les démarches en ce sens;

35.

demande des explications concernant le rappel de l’ambassadeur de l’Union européenne en Libye;

36.

demande au SEAE de lui transmettre toutes les informations relatives aux accords de services conclus respectivement avec le Conseil et avec la Commission;

37.

salue le fait que le règlement financier révisé oblige le SEAE à communiquer au Parlement, pour le 1er juin de chaque année au plus tard, un document de travail sur sa politique immobilière; souligne que le règlement financier révisé permet au SEAE de contracter des emprunts pour l’achat de ses bureaux et résidences; demande instamment au SEAE de veiller à préserver la rentabilité de son fonctionnement et à trouver des formules de financement appropriées après consultation de la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission;

38.

se déclare préoccupé par le loyer de plus en plus élevé des bureaux et résidences du SEAE (augmentation de plus de 50 % des bureaux de la délégation de l’Union à Moscou entre 2010 et 2011, par exemple); demande instamment au SEAE de veiller à préserver la rentabilité de son fonctionnement et de communiquer toutes les informations nécessaires à l’autorité de décharge;

39.

estime que la prochaine révision du SEAE constitue le cadre approprié pour effectuer une analyse détaillée de la compatibilité entre les ressources disponibles, les fonctions qui doivent être exercées par le SEAE et toute modification requise pour garantir le niveau d’efficacité le plus élevé de ses opérations; estime qu’une évaluation des biens immobiliers utilisés par le SEAE devrait intégrer des comparaisons avec d’autres missions diplomatiques sur le même site plutôt qu’entre des installations du SEAE dans des pays très différents; estime que pour l’évaluation des biens immobiliers, les contrats doivent faire l’objet d’un suivi actif au bénéfice de l’Union et être modifiés au besoin; l’évaluation doit également indiquer clairement si le bien immobilier est utilisé à d’autres fins, outre les fins résidentielles, ainsi que la part du bien immobilier qui y est affectée, pour quelle durée et la façon dont elle est utilisée; estime également qu’on ne doit pas relever d’écart entre les logements, que ceux-ci doivent être similaires sans présenter d’abus, de sorte que la qualité de vie en ce qui concerne les logements soit comparable de lieu en lieu, tout comme la disponibilité et le coût des biens immeubles; demande qu’un plan pluriannuel soit présenté pour les bâtiments de l’Union et la sécurité des collaborateurs et des bâtiments dans tous les pays tiers ayant des représentations de l’Union;

40.

invite le SEAE à identifier et à étudier, dans le respect de ses obligations politiques et contractuelles, toutes les options possibles pour réaliser de substantielles économies sur le long terme, de manière que la variation de son budget annuel — dont l’accroissement est, pour des raisons légitimes, proportionnellement plus important que dans les autres institutions — puisse avoir un effet multiplicateur;

41.

attire l’attention sur la nécessité de garantir une vérification de sécurité complète des agents locaux présents dans les délégations;

42.

soutient vivement l’initiative relative à des économies intelligentes lancée par le SEAE; demande au SEAE de présenter un rapport d’exécution indiquant les résultats financiers obtenus et la façon dont l’argent ainsi économisé a été réutilisé; demande à la Commission de souscrire également à cette initiative;

43.

note que le personnel des délégations de l’Union effectue très fréquemment des déplacements vers le siège pour des motifs divers; regrette qu’il ne soit pas possible de se doter d’une autorité d’inspection indépendante chargée d’évaluer la nécessité de ces voyages officiels; demande que cette question soit prise en considération par le haut représentant et qu’un rapport sur cette question soit présenté à la commission du contrôle budgétaire du Parlement; demande qu’une étude soit réalisée sur la question des déplacements effectués fréquemment par le personnel des délégations de l’Union propre à évaluer la faisabilité de la mise en place de la vidéoconférence afin de réduire les frais de déplacement et le volume du temps consacré au déplacement du personnel;

44.

se félicite des économies déjà effectuées grâce à des solutions novatrices telles que la visioconférence pour les entretiens de recrutement; invite le SEAE à présenter, dans la mesure du possible, des propositions analogues pour la formation de son personnel;

45.

invite instamment le SEAE, eu égard aux modalités de déplacement de ses délégations vers son siège, à adopter des pratiques similaires à celles appliquées par les États membres en pareilles circonstances; demande que pour ce qui est des déplacements en avion, le SEAE s’adapte aux usages des États membres;

46.

se félicite de la création d’un groupe de travail chargé d’examiner les moyens d’améliorer les méthodes de travail appliquées au siège ainsi que du fait que les conclusions auxquelles le groupe est parvenu ont déjà été mises en œuvre; demande à être informé de ces conclusions et des améliorations de performances obtenues;

47.

estime que certains des indicateurs analysés dans le cadre de l’autoévaluation des standards de contrôle interne devraient être révisés ou mis à jour;

48.

considère que les statistiques qui figurent dans le rapport annuel d’activités, en particulier celles qui concernent les données relatives aux délégations, ne sont pas suffisamment précises; invite le SEAE à améliorer ses résultats en instaurant des indicateurs de performance clés qui permettront d’assurer une certaine continuité de l’évaluation des performances des délégations; demande au haut représentant de présenter un rapport à la commission du contrôle budgétaire à cet égard;

49.

salue le fait que le SEAE se soit engagé à coopérer pleinement avec l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et mette la dernière touche à un protocole d’accord spécifique avec l’OLAF afin de relever leur niveau de coopération;

50.

est d’avis que des améliorations doivent être apportées à la qualité de la gestion financière et administrative des délégations de l’Union et dans certains services du siège qui n’ont pas été cités dans le rapport annuel d’activités; espère que le rapport de l’année prochaine citera les services en question et présentera un rapport sur les progrès qui auront été accomplis;

51.

demande au SEAE d’exposer les détails analytiques du fonctionnement de son mécanisme interne de contrôle et d’inspection en ce qui concerne la gestion financière et les dépenses; demande également au SEAE de préciser en quoi consiste sa politique en matière d’accès du Parlement aux rapports d’inspection internes;

52.

souligne qu’une série de délégations du SEAE fonctionnent dans un environnement à haut risque en termes de corruption et de fraude; estime que pour la protection des intérêts financiers de l’Union, il est capital que le personnel du SEAE reçoive une formation adéquate et soit sensibilisé à ces phénomènes afin de détecter tout comportement suspect; estime qu’une politique globale de dénonciation des dysfonctionnements est indispensable à la protection des intérêts financiers de l’Union;

53.

considère que les systèmes de soutien budgétaire destinés aux gouvernements des pays tiers ne sont pas audités correctement et demande qu’un meilleur contrôle des opérations financières soit effectué à un stade plus précoce; demande instamment que l’existence d’un organisme d’audit national indépendant soit une condition absolue pour l’octroi de l’appui budgétaire;

54.

rappelle au SEAE qu’il est de sa responsabilité de parvenir à des résultats concrets et insiste sur la réciprocité entre les services rendus et le montant global du budget.