2013/323/UE: Décision d'exécution du Conseil du 21 juin 2013 modifiant la décision d'exécution 2011/344/UE sur l'octroi d'une assistance financière de l'Union au Portugal

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Le 17 mai 2011, le Conseil a octroyé au Portugal, sur sa demande, une assistance financière (décision d'exécution 2011/344/UE du Conseil (2)) afin de soutenir un ambitieux programme de réformes économiques et financières (ci-après dénommé "programme") destiné à rétablir la confiance, à permettre à l'économie de renouer avec une croissance durable et à préserver la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l'Union.

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Conformément à l'article 3, paragraphe 10, de la décision 2011/344/UE, la Commission, en collaboration avec le Fonds monnaitaire international (FMI) et en liaison avec la Banque centrale européenne (BCE), a procédé, entre le 25 février et le 14 mars 2013, à la septième évaluation de l'avancement de la mise en œuvre, par les autorités portugaises, des mesures convenues en vertu du programme. Elle s'est ensuite livrée, entre le 14 et le 17 avril 2013 et entre le 8 et le 11 mai 2013, à une évaluation complémentaire portant sur certaines mesures budgétaires.

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Un allongement de l'échéance moyenne maximale des prêts de l'Union serait bénéfique, en ce qu'il soutiendrait le Portugal dans ses efforts pour retrouver pleinement l'accès aux marchés et sortir avec succès du programme. Pour tirer le meilleur parti de l'allongement de l'échéance moyenne maximale de ces prêts de l'Union, la Commission devrait être autorisée à repousser l'échéance de tranches et de versements échelonnés.

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Le produit intérieur brut (PIB) réel a chuté de 3,2 % en 2012 après la contraction d'une ampleur imprévue enregistrée au dernier trimestre par l'activité économique et l'emploi. Cette évolution a imposé une révision à la baisse des perspectives économiques: l'on s'attend désormais à ce que le PIB réel se contracte de 2,3 % en 2013 en raison de ce report négatif de 2012 plus important que prévu, d'un repli plus marqué de la consommation intérieure sur fond de hausse du chômage supérieure aux anticipations, et d'une détérioration des perspectives de demande extérieure. La reprise économique devrait également être plus modérée que prévu, le PIB réel atteignant son plus bas niveau au second semestre avant d'augmenter à nouveau en 2014 à un rythme annuel moyen de 0,6 %. La croissance du PIB réel devrait atteindre 1,5 % en 2015. Le taux de chômage devrait culminer à 18 ½ % de la population active en 2014.

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Le déficit des administrations publiques a atteint 6,4 % du PIB en 2012, ce qui est supérieur à l'objectif de 5 % du PIB visé dans le programme. Le déficit a été creusé par un certain nombre d'importantes opérations financières exceptionnelles, dont l'impact budgétaire n'était pas connu lors de la précédente évaluation. Ces opérations incluent une injection de capitaux dans la banque publique CGD (0,5 % du PIB), la réorientation par le gouvernement de la conversion en fonds propres d'avances d'actionnaires de Parpública à SAGESTAMO, deux entreprises qui ne sont pas dans la sphère publique (0,5 % du PIB), et les réductions de valeur liées au transfert d'actifs de BPN (0,1 % du PIB). De plus, suite à l'avis d'Eurostat, le produit de la vente de la licence d'exploitation des principaux aéroports portugais a été comptabilisé comme le résultat d'un retrait de capital et est donc resté sans effet sur le solde budgétaire, contrairement à ce que le gouvernement avait prévu dans le budget (0,7 % du PIB). Sans tenir compte de l'impact de ces facteurs exceptionnels dans le solde nominal, le déficit public aurait été de 4,7 % du PIB, c'est-à-dire inférieur à l'objectif. Il était difficile de maintenir le déficit à ce niveau, car le manque à gagner d'origine macroéconomique enregistré du côté des recettes a dû être compensé par des économies plus importantes que prévu dans le budget, notamment sur les salaires de la fonction publique, les consommations intermédiaires et l'octroi de crédits à de nouveaux projets d'investissement.

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Dans l'ensemble, l'effort budgétaire pour 2012, mesuré à l'aune de l'amélioration du solde structurel, a atteint 2,4 % du PIB, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil du 9 octobre 2012 visant à mettre un terme à la situation de déficit public excessif au Portugal. L'amélioration du solde primaire structurel a même été encore plus nette, à 2,7 % du PIB.

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À la suite des changements survenus en 2012, le nouveau scénario budgétaire de référence pour 2013 prévoit un report du manque à gagner en termes de recettes et de l'augmentation des transferts sociaux en nature, tout en considérant comme temporaires une grande partie des réductions de dépenses du dernier trimestre 2012, d'où un report négatif sur 2013 d'environ 0,4 % du PIB. En outre, la détérioration significative des perspectives macroéconomiques en 2013 s'est traduite par une nouvelle réduction, de 0,5 % du PIB, du budget de référence. Compte tenu de cette évolution, les objectifs budgétaires fixés lors de la cinquième évaluation du programme (4,5 % du PIB en 2013 et 2,5 % du PIB en 2014) ne sont plus réalisables. Cet écart étant considéré comme échappant en grande partie au contrôle du gouvernement, une révision de l'ajustement budgétaire semble indiquée.

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Les objectifs de déficit ont donc été ajustés à 5,5 % du PIB en 2013, 4,0 % du PIB en 2014 et 2,5 % du PIB en 2015. Cette trajectoire budgétaire a été recalibrée, de façon à maintenir un ajustement primaire structurel de près de 9 % sur la période 2011-2015, tout en permettant aux stabilisateurs automatiques de fonctionner et en tenant compte des contraintes liées au financement et à la dette ainsi que des coûts sociaux de l'ajustement. Même après révision des objectifs, des mesures d'assainissement conséquentes, équivalant à 3,5 % du PIB en 2013 et à 2 % du PIB en 2014, seront nécessaires. L'ajustement prévu pour la période de programmation s'accompagne d'une série de mesures structurelles portant sur les dépenses et les recettes. La trajectoire d'assainissement devrait être maintenue au-delà de la période de programmation, afin de ramener le déficit sous le seuil de 3 % d'ici à 2015.

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La loi budgétaire pour 2013 comportait des mesures discrétionnaires de nature structurelle représentant un peu plus de 3 % du PIB, une fois pris en compte le rétablissement de l'une des deux primes versées aux salariés du secteur public et de 110 % des deux primes aux retraités qui avaient été supprimées en 2012. Or, la Cour constitutionnelle a rejeté le 5 avril 2013 une partie des dispositions de ce budget 2013, notamment la suppression de l'autre prime versée aux salariés du secteur public, la suppression de 90 % de la prime versée aux retraités et la levée d'un nouvel impôt supplémentaire sur les prestations chômage et maladie, ce qui s'est traduit par un manque à gagner budgétaire de 0,8 % du PIB. Pour combler cet écart et assurer l'ajustement budgétaire nécessaire en 2014 et 2015, le gouvernement a adopté en avril et en mai un train de mesures permanentes de compression des dépenses, qui devrait rapporter au total 4,7 milliards d'euros, soit 2,8 % du PIB sur la période 2013-2014, et dont certaines mesures (équivalant à 0,8 % du PIB) seront appliquées de façon anticipée en 2013. En 2014, l'équilibre entre les assinissements portant sur les dépenses et les recettes sera rétabli.

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Par ailleurs, du fait du rétablissement intégral des deux primes versées aux fonctionnaires et aux retraités, l'effort d'assainissement budgétaire prévu en 2013 reposera pour plus des deux tiers sur l'augmentation des recettes et pour moins d'un tiers sur la baisse des dépenses, contrairement à l'intention initiale qui consistait à axer l'assainissement sur les dépenses.

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Les mesures de 2013 incluent, du côté des recettes, une restructuration de l'impôt sur le revenu des personnes physiques; un prélèvement supplémentaire de 3,5 % sur la part du revenu imposable dépassant le salaire minimum; un impôt de solidarité sur les tranches supérieures de revenus; l'élargissement de l'assiette fiscale et des modifications de la fiscalité des entreprises destinées à accroître les recettes; l'augmentation des droits d'accise sur le tabac, l'alcool et le gaz naturel; un élargissement de l'assiette de l'impôt foncier après la réévaluation des biens et une contribution de solidarité exceptionnelle sur les retraites, afin de pouvoir relever les défis budgétaires posés par le vieillissement de la population. Du côté des dépenses, les mesures prévues incluent une réduction substantielle de l'enveloppe salariale du secteur public, qui passera par une meilleure affectation des ressources et une révision des effectifs et, à moyen terme, par une réduction de la rémunération des heures supplémentaires, des avantages annexes et des allocations versées en cas de congé exceptionnel. Parmi les autres mesures de réduction des dépenses figurent la poursuite des efforts de rationalisation dans le secteur de la santé, la simplification des prestations sociales et un meilleur ciblage de l'aide sociale, la réduction de la consommation intermédiaire dans tous les ministères, et l'obtention d'économies par la renégociation des contrats de partenariat public-privé et par de nouveaux efforts de restructuration dans les entreprises publiques. Certaines des économies prévues découlent d'une application anticipée des mesures définies dans le cadre du réexamen des dépenses publiques.

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Outre les mesures durables visées ci-dessus, le gouvernement adoptera aussi des mesures temporaires, qui passera notamment par le transfert, de projets peu avancés vers d'autres projets plus matures, des ressources du Fonds de cohésion, et une nouvelle réduction des dépenses d'investissement (programme POLIS).

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En plus des mesures d'assainissement inscrites dans le budget supplémentaire, toutes les autres modifications et propositions législatives nécessaires pour mettre en œuvre les réformes liées au réexamen des dépenses publiques seront adoptées par le gouvernement ou soumises au parlement, selon le cas, d'ici la fin de la session législative, à la mi-juillet 2013.

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En 2014, l'ajustement budgétaire se poursuivra sur la base du réexamen des dépenses publiques entrepris il y a quelques mois par le gouvernement, et inclura des mesures de réduction permanente des dépenses de 2 % du PIB en 2014. Les mesures prises dans le cadre de ce réexamen des dépenses publiques s'articuleront autour de trois grands axes: 1) réduction de la masse salariale du secteur public; 2) réduction des prestations de retraite, et 3) réduction des dépenses sectorielles des différents ministères et programmes. Les mesures prises dans le cadre de ce réexamen des dépenses publiques s'inscrivent dans le cadre d'un effort général de réforme de l'État visant à accroître l'équité et l'efficience des transferts sociaux et des services publics. La réduction de la masse salariale prévue en 2014 vise à réduire les effectifs du secteur public en accroissant la proportion d'agents très qualifiés, en alignant le droit du travail sur celui du secteur privé et en appliquant une politique de rémunération plus transparente et reposant davantage sur le mérite. Les réformes spécifiques comprennent la transformation du régime de mobilité spécial en programme de requalification, l'alignement de la durée du travail sur celle du secteur privé (de 35 à 40 heures de travail par semaine), la création d'une banque d'heures, la réduction des congés annuels, la mise en œuvre d'un programme de départs volontaires (qui devrait coûter au départ environ 0,3 % du PIB, en tant que dépense unique) et l'instauration d'une échelle unique des salaires et des compléments de salaire. Une autre part importante des économies visées proviendra d'une réforme générale des retraites, fondée sur des principes d'équité et de progressivité des revenus, qui préservera ainsi les retraites les plus modestes. Cette réforme visera en particulier à réduire les écarts qui existent actuellement entre le régime des fonctionnaires (CGA) et le régime général, à relever l'âge légal de départ à la retraite par une modification du facteur de viabilité démographique et par l'instauration, si cela s'avère absolument indispensable, d'une contribution progressive de viabilité. Enfin, des économies supplémentaires seront réalisées au niveau de la consommation intermédiaire et des programmes de dépenses des ministères.

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Étant donné les risques politiques et juridiques qui pèsent sur leur mise en œuvre, certaines des mesures prévues dans le cadre du réexamen des dépenses publiques pourraient être remplacées par d'autres mesures d'ampleur et de qualité équivalentes lors de la consultation en cours avec les partenaires sociaux et politiques.

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Le processus d'ajustement budgétaire s'accompagne d'une série de mesures budgétaires structurelles visant à renforcer le contrôle sur les dépenses publiques et à améliorer la collecte des recettes. Le cadre budgétaire fait notamment l'objet, aux niveaux central, régional et local, d'une réforme complète destinée à l'aligner sur les meilleures pratiques en matière de procédures et de gestion. La loi-cadre budgétaire a été modifiée afin d'y inclure le cadre de gouverance budgétaire renforcé de l'Union, en transposant les exigences établies par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire et par le paquet de gouvernance économique connu sous le nom de "six-pack". Le nouveau système de contrôle des engagements donne des résultats, mais sa mise en œuvre doit être étroitement suivie pour faire en sorte que les engagements aillent de pair avec le financement. Les réformes se poursuivront dans l'administration publique, avec une importante rationalisation de l'emploi public et des différentes entités publiques. La mise en œuvre du programme de réformes de l'administration fiscale progresse et les autorités ont entrepris de renforcer l'application et le contrôle du respect des obligations fiscales. La renégociation des partenariats public-privé a commencé et devrait permettre d'importantes économies en 2013 et au-delà. En moyenne, les entreprises publiques étaient parvenues à l'équilibre opérationnel fin 2012; des mesures d'efficience supplémentaires sont prévues afin d'en améliorer encore les résultats. Les réformes dans le secteur des soins de santé produisent des économies significatives, et leur mise en œuvre se poursuit en respectant globalement les objectifs.

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Selon les projections actuelles de la Commission concernant la croissance du PIB nominal (-1,0 % en 2013, 1,6 % en 2014 et 3,3 % en 2015) et le déficit public en pourcentage du PIB (5,5 % en 2013, 4,0 % en 2014 et 2,5 % en 2015), le ratio de la dette au PIB devrait se chiffrer à 122,9 % en 2013, 124,2 % en 2014 et 123,1 % en 2015. Le ratio dette/PIB devrait donc suivre une trajectoire décroissante après 2014, si la réduction du déficit se poursuit. La dynamique de la dette est influencée par plusieurs opérations hors budget, parmi lesquelles des acquisitions importantes d'actifs financiers, destinées notamment à recapitaliser des banques et à financer des entreprises publiques, et par des écarts entre intérêts courus et intérêts versés.

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Les augmentations de capital bancaire, qui ont pris fin en 2012, ont permis aux banques participantes de se doter des coussins de fonds propres imposés par l'Autorité bancaire européenne et d'atteindre, mi-2012, l'objectif du ratio de 10 % de fonds propres de base de catégorie 1, pour 2012. L'objectif indicatif d'un ratio prêts/dépôts de 120 % d'ici à 2014 devrait être atteint, certaines banques se situant déjà sous ce seuil fin 2012. Les efforts de diversification des sources de financement des entreprises s'intensifient. Les possibilités d'amélioration des résultats et de la gestion des lignes de crédits publics sont à l'étude. Les plans de redressement des banques sont analysés et des plans de résolution sont en préparation.

(19)

De nouveaux progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre de réformes structurelles visant à promouvoir la croissance et la compétitivité. Outre le renforcement des politiques actives de l'emploi, les autorités ont adopté un programme de réforme complète du marché du travail. Ce nouveau cadre juridique a pour but de promouvoir la flexibilité du marché du travail et la création d'emplois en réduisant les indemnités de licenciement, en assouplissant les conditions de licenciement, en augmentant la flexibilité du temps de travail, en élargissant les marges de négociation au niveau des entreprises et en revoyant le système d'allocations de chômage pour renforcer l'incitation à se remettre rapidement au travail, tout en garantissant un niveau suffisant de protection. La mise en œuvre des plans d'action concernant l'enseignement secondaire et la formation professionnelle progresse globalement comme prévu.

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La mise en œuvre de la directive2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (3), qui vise à réduire les barrières à l'entrée et à stimuler la concurrence et l'activité économique en facilitant l'accès au marché de nouveaux entrants dans les différents régimes économiques, progresse à grands pas. Une loi-cadre définissant les principes de base du fonctionnement des autorités nationales de régulation les plus importantes, et leur conférant notamment un degré élevé d'indépendance et d'autonomie, doit maintenant être soumise au parlement. Des progrès substantiels ont été accomplis dans la transposition du troisième paquet "énergie" et la réduction de la dette liée aux tarifs de l'électricité, destinée à assurer la pérennité du système, est en cours. Les procédures d'octroi de licences et d'autres formalités administratives sont en voie de simplification dans différents secteurs économiques, notamment l'environnement et l'aménagement du territoire, l'agriculture et le développement rural, l'industrie, le tourisme et la géologie.

(21)

Une réforme complète du marché de la location de logements, entrée en vigueur en novembre 2012, devrait redynamiser le marché de logements. Les réformes du système judiciaire se poursuivent selon le calendrier fixé. Des progrès ont été accomplis dans la résorption de l'arriéré judiciaire et dans des réformes plus vastes comme la réorganisation géographique des juridictions et la réforme du code de procédure civile.

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Compte tenu de ces évolutions, la décision d'exécution 2011/344/UE devrait être modifiée,

1)

L'article 1er est modifié comme suit:

2.

L'article 3 est modifié comme suit: