2013/460/UE: Décision d’exécution de la Commission du 17 septembre 2013 portant refus d’accorder une dérogation à la décision 2001/822/CE du Conseil pour ce qui concerne les règles d’origine applicables au sucre de Curaçao [notifiée sous le numéro C(2013) 5826]

(1)

L’annexe III de la décision 2001/822/CE concerne la définition de la notion de «produits originaires» et les méthodes de coopération administrative. L’article 37 de cette annexe prévoit que des dérogations aux règles d’origine peuvent être accordées lorsque le développement d’industries existantes ou l’implantation d’industries nouvelles dans un pays ou un territoire le justifient.

(2)

L’annexe III, article 5, paragraphe 1, points g), j), k) et o), de la décision 2001/822/CE dispose que la mouture partielle ou totale, le criblage et la mise en sacs du sucre sont considérés comme des opérations insuffisantes pour conférer le caractère de produit originaire.

(3)

L’annexe III, article 6, paragraphe 4, de la décision 2001/822/CE dispose que le cumul d’origine ACP/PTOM/CE est progressivement supprimé pour tous les produits du secteur du sucre relevant du chapitre 17 du SH, et réduit progressivement les quantités pour lesquelles ce cumul est autorisé. La quantité autorisée au 1er janvier 2011 étant fixée à zéro tonne, la suppression progressive a finalement abouti à l’interdiction de ces cumuls à compter de cette date.

(4)

En 2002, les Pays-Bas ont demandé une dérogation à la règle d’origine pour les produits du secteur du sucre relevant des codes NC 1701 11 90 , 1701 99 10 et 1701 91 00 transformés aux Antilles néerlandaises, pour une quantité annuelle de 3 000 tonnes. Cette demande a été acceptée, et la dérogation a pris fin le 31 décembre 2007.

(5)

En 2009, les Pays-Bas ont soumis une demande de prorogation de la dérogation accordée en 2002, qui a été rejetée par la décision 2009/699/CE de la Commission (2). Cette décision acceptait cependant une nouvelle demande de dérogation incluse dans la demande de prorogation, dans les limites des quantités pour lesquelles des certificats d’importation pour le sucre avaient été accordés aux Antilles néerlandaises, en 2009 et en 2010.

(6)

En 2010, les Pays-Bas ont sollicité une nouvelle dérogation pour les produits du secteur du sucre transformés aux Antilles néerlandaises durant la période 2011-2013. La dérogation a été accordée par la décision 2011/47/UE de la Commission (3) conformément à l’annexe III, article 37, paragraphes 1, 3 et 7, de la décision 2001/822/CE et sous réserve du respect de certaines conditions visant à trouver un équilibre entre les intérêts légitimes des pays et territoires d’outre-mer (PTOM) et les objectifs de l’organisation commune du marché du sucre de l’Union. Les produits bénéficiant de la dérogation faisaient l’objet de véritables activités de transformation aux Antilles néerlandaises, et on estime que la valeur ajoutée au sucre brut dans ce territoire représentait au moins 45 % de la valeur du produit fini.

(7)

Dans sa décision 2011/47/UE, la Commission a expliqué que la suppression progressive du cumul d’origine ACP/PTOM/CE pour le sucre prévue à l’annexe III, article 6, paragraphe 4, de la décision 2001/822/CE illustrait la volonté de l’Union d’orienter les préférences commerciales vers les activités économiques qui contribuent durablement au développement des PTOM, tout en tenant dûment compte du secteur du sucre de l’Union. Ce principe a été appliqué aux fins de la détermination des quantités pouvant bénéficier de la dérogation accordée par la décision 2011/47/UE. La demande soumise en 2010 indiquait également que l’entreprise de Curaçao qui avait bénéficié des dérogations précédentes souhaitait diversifier ses activités et ne pas se limiter à la production de sucre nécessitant l’obtention de nouvelles dérogations. C’est pourquoi les quantités couvertes par une dérogation ont été progressivement réduites (5 000 tonnes pour 2011, 3 000 tonnes pour 2012 et 1 500 tonnes pour 2013).

(8)

Dans la demande soumise en 2010, les Pays-Bas ont souligné que l’entreprise de Curaçao qui avait bénéficié des dérogations précédentes souhaitait diversifier ses activités en produisant des mélanges et du «sucre bio», produits qui ciblent clairement des marchés différents de ceux des produits du secteur du sucre couverts par la demande de 2010. La dérogation demandée en 2010 était indispensable pour réunir les capitaux nécessaires aux investissements requis pour cette diversification. En conséquence, au moment de l’octroi de la dérogation par la décision 2011/47/UE, on s’attendait à ce que la dérogation génère le chiffre d’affaires requis pour financer lesdits investissements en vue de la diversification des produits et des activités, de manière que l’entreprise bénéficiant de la dérogation ne soit plus amenée à demander de nouvelles dérogations.

(9)

Le 11 février 2013, les Pays-Bas ont demandé, au nom du gouvernement de Curaçao, une nouvelle dérogation aux règles d’origine énoncées à l’annexe III de la décision 2001/822/CE pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013, date d’expiration de la décision 2001/822/CE. La demande couvrait une quantité annuelle totale de 5 500 tonnes de produits du secteur du sucre relevant du code NC 1701 14 90 , décrits comme «sucre bio», provenant de pays tiers et transformés à Curaçao en vue de leur exportation vers l’Union.

(10)

Cette demande a été officiellement retirée par les Pays-Bas, le 17 avril 2013, au motif que les activités de transformation décrites dans la demande n’étaient plus réalisées aux Antilles néerlandaises. L’entreprise de Curaçao avait transféré une partie de ses activités de transformation du sucre, et notamment la fabrication de sucre en morceaux à partir de sucre de canne brut, conditionné pour la vente au détail, vers la Belgique, d’où elle approvisionne actuellement des supermarchés situés aux Pays-Bas. Elle a réorienté la chaîne de production restante vers le criblage, le nettoyage, la mouture et le simple mélange de sucre bio et son conditionnement en sacs de 1 000 kg en vue du transport.

(11)

Le 17 avril 2013, les Pays-Bas ont soumis une deuxième demande de dérogation pour 5 000 tonnes de produits du secteur du sucre, décrits comme du sucre de canne brut biologique relevant du code NC 1701 14 90 , pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Les Pays-Bas ont expliqué qu’il était apparu, lors de discussions avec les autorités de Curaçao, que les quantités pour lesquelles une dérogation avait été accordée pour 2013 par la décision 2011/47/UE ne seraient pas suffisantes pour permettre à l’entreprise réalisant la transformation du sucre à Curaçao de poursuivre ses activités.

(12)

La deuxième demande était essentiellement motivée par une modification de la situation de l’entreprise concernée (laquelle avait réorienté ses activités vers la transformation de sucre de canne biologique), par l’évolution du marché mondial du sucre (l’Union européenne étant devenue un importateur net de sucre), par le fait que la valeur ajoutée aux matières premières en provenance de pays tiers représentait plus de 45 % du prix départ usine du produit fini, et par la volonté de créer des emplois directs et indirects à Curaçao. Le 14 juin et le 28 juin 2013, les Pays-Bas ont communiqué des informations complémentaires à l’appui de leur demande du 17 avril 2013.

(13)

Par lettre du 16 juillet 2013, la Commission a demandé aux autorités néerlandaises de prendre note de son évaluation de leur demande, ainsi que de son intention de recommander qu’elle soit rejetée. La Commission a également demandé aux autorités néerlandaises de transmettre cette évaluation à l’entreprise potentiellement concernée par la dérogation afin de permettre à la fois aux Pays-Bas et à l’entreprise en question de soulever les questions de fait ou de droit liées à la demande avant que la Commission n’arrête sa décision finale. Le délai de réponse était fixé au 25 juillet 2013. Une réponse a été reçue des autorités néerlandaises le 24 juillet 2013.

(14)

L’annexe III, article 37, paragraphe 7, de la décision 2001/822/CE dispose que les dérogations sont accordées lorsque la valeur ajoutée aux produits non originaires mis en œuvre dans le PTOM concerné est au moins de 45 % de la valeur du produit fini, pour autant que la dérogation ne soit pas de nature à causer un préjudice grave à un secteur économique de l’Union ou d’un ou de plusieurs de ses États membres.

(15)

Les informations concernant le calcul de la valeur générée à Curaçao pour la production de «sucre de canne bio» en 2013, communiquées par l’entreprise de Curaçao et transmises par les Pays-Bas, indiquent la valeur ajoutée par la transformation de 5 000 tonnes de «sucre bio». L’entreprise a également indiqué le prix d’achat d’une tonne de «sucre bio» brut en provenance de pays tiers, ainsi que le prix de vente départ usine d’une tonne de «sucre bio». Selon l’entreprise en question, ces chiffres font apparaître une valeur ajoutée représentant 52 % du prix départ usine. D’après les mêmes informations, la production de 1 500 tonnes de «sucre bio» générerait une valeur ajoutée représentant 88 % du prix départ usine.

(16)

Les informations concernant le calcul de la valeur générée à Curaçao pour le «sucre brun cristallisé» au 1er janvier 2013, communiquées par l’entreprise et transmises par les Pays-Bas, indiquent la valeur ajoutée par l’ouvraison et la transformation de 5 500 tonnes de «sucre brun cristallisé». Si l’on considère que la valeur ajoutée la plus élevée par tonne de «sucre brun cristallisé» est réaliste, la valeur ajoutée représente environ 52,4 % du prix départ usine. Toutefois, les opérations de transformation effectuées sur le «sucre bio» sont moins importantes que celles effectuées sur le «sucre cristallisé» conditionné pour la vente au détail. La valeur ajoutée inhérente à ces opérations et les coûts de transformation réels sont donc forcément moins élevés pour le «sucre bio» conditionné pour le transport en sacs de 1 000 kg que pour le «sucre brun cristallisé» conditionné pour la vente au détail.

(17)

D’après le rapport intitulé «Global Sugar Outlook – 2013 Report» (4), le coût de production du sucre de canne au Brésil, qui est la région la plus compétitive au monde en ce qui concerne la production de sucre, s’élève à 224,7 USD/tonne pour la production de la canne et à 95 USD/tonne pour la transformation de la canne en sucre brut. Les coûts totaux, y compris les frais administratifs, s’élèvent à 367,8 USD/tonne ou, si l’on se base sur un taux de change de 1 EUR = 1,3 USD, à 283 EUR/tonne de sucre de canne brut. Compte tenu des travaux agricoles et des opérations de transformations nécessaires pour produire le sucre brut à partir de la canne, il semble peu probable que les coûts liés aux seuls nettoyage, mouture et conditionnement du sucre de canne biologique, qui ne représentent qu’une fraction du processus de production, soient supérieurs. Si l’on part du principe qu’un montant de 283 EUR par tonne représente un coût de production réaliste pour le calcul de la valeur ajoutée du nettoyage, de la mouture et du conditionnement de sucre de canne brut biologique dans l’entreprise de Curaçao, on obtient un prix départ usine de 1 020,19 EUR/tonne, dans lequel la valeur ajoutée ne représente que 32,2 %.

(18)

Dans la simulation de coûts comparables figurant au considérant 17, la valeur ajoutée n’atteindrait pas 45 %. Il est dès lors irréaliste d’affirmer que l’entreprise de Curaçao pourrait générer une valeur ajoutée aussi élevée en réalisant de simples opérations de transformation. Il convient plutôt de considérer que les chiffres transmis à la Commission incluent d’autres frais généraux et bénéfices ne correspondant pas à des montants profitant à la population de Curaçao.

(19)

En vertu de l’annexe III, article 37, paragraphe 3, point c), de la décision 2001/822/CE, l’examen des demandes de dérogation tient compte des cas où il peut être clairement démontré que d’importants investissements dans une industrie pourraient être découragés par les règles d’origine et où une dérogation favorisant la réalisation d’un programme d’investissement permettrait de satisfaire, par étapes, à ces règles.

(20)

L’entreprise de Curaçao était informée de la suppression du cumul d’origine ACP/PTOM/CE pour le sucre au 1er janvier 2011 et disposait de suffisamment de temps pour s’y préparer et diversifier ses activités en les réorientant vers la fabrication de produits ne nécessitant pas de dérogation.

(21)

Durant la période 2009-2013, l’entreprise de Curaçao a bénéficié de dérogations qui l’ont aidée à générer un chiffre d’affaires suffisant pour diversifier ses activités et s’orienter vers la fabrication de produits ne nécessitant pas de dérogation aux règles d’origine. D’après les informations communiquées par cette entreprise, les investissements ont été très faibles, en 2009, et inexistants entre 2010 et 2012. Les dérogations n’ont donc servi qu’à permettre de maintenir les activités existantes de l’entreprise de Curaçao, sans contribuer réellement au développement d’industries existantes ou à l’implantation d’industries nouvelles. Il est donc peu probable qu’une nouvelle dérogation encourage l’entreprise à réaliser de nouveaux investissements.

(22)

Pour que les mélanges de sucre de la position 2106 du SH contenant de la pectine ou de la caséine puissent être considérés comme originaires de Curaçao et bénéficier à ce titre d’un accès préférentiel au marché de l’Union, il faut que la valeur du sucre non originaire utilisé dans la fabrication du produit fini ne dépasse pas 30 % du prix départ usine du produit. Si elle diversifiait sa production vers ce type de mélanges, comme elle le propose dans sa demande actuelle, l’entreprise devrait encore obtenir une dérogation pour pouvoir respecter les règles d’origine.

(23)

En vertu de l’annexe III, article 37, paragraphe 3, point b), de la décision 2001/822/CE, l’examen des demandes de dérogation doit tenir compte des cas où l’application des règles d’origine existantes affecterait sensiblement la capacité, pour une industrie existante dans un PTOM, de poursuivre ses exportations vers l’Union, et particulièrement des cas où cette application pourrait entraîner des cessations d’activités.

(24)

La Commission dresse un bilan afin d’analyser le marché du sucre et de déterminer si les stocks de sucre sont suffisants, si des quantités supplémentaires de sucre sont nécessaires ou s’il convient de retirer du sucre du marché afin de maintenir un niveau de prix proche du prix de référence. Ce bilan fait constamment apparaître une quantité de 50 000 à 60 000 tonnes de sucre importées au taux plein de droits de douane.

(25)

Les produits du secteur du sucre relevant du code NC 1701 14 90 sont soumis, dans l’Union, à des droits de douane de 419 EUR par tonne. Étant donné que le prix du marché mondial pour le sucre blanc, y compris les coûts de raffinage, pratiqué sur le marché à terme de Londres se situe aux alentours de 380 EUR/tonne, et que ce produit est soumis à des droits de douane de 419 EUR/tonne, le prix de ce sucre serait d’au moins 800 EUR/tonne, après dédouanement, à sa livraison dans l’Union. Le prix moyen des produits du secteur du sucre correspondants fabriqués dans l’Union, tel qu’il a été communiqué par les États membres conformément à l’article 9 du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil (5), est d’environ 725 EUR/tonne. Dans ces conditions, il y a peu de chances que les produits du secteur du sucre en question puissent être importés dans l’Union dans des conditions économiquement rentables, à moins qu’il ne s’agisse de produits haut de gamme comme le sucre biologique ou le sucre issu du commerce équitable, qui sont vendus à des prix nettement plus élevés que les autres produits du secteur du sucre.

(26)

Il est dès lors probable qu’une part importante des importations dans l’Union au taux plein de droits de douane soit constituée de sucre biologique ou de sucre issu du commerce équitable, le prix de ce type de sucre dans le commerce de détail pouvant atteindre 3 000 EUR/tonne. Le volume des importations dans l’Union, au taux plein de droits de douane, de sucre de canne biologique indique que, dans le monde, les exportateurs de sucre parviennent à survivre dans le marché actuel.

(27)

Si l’on ajoute au prix d’achat du sucre brut communiqué par l’entreprise 283 EUR/tonne en tant que coût de production réaliste pour le calcul de la valeur ajoutée correspondant à la mouture et au conditionnement de sucre de canne brut bio par l’entreprise de Curaçao, ainsi que la marge bénéficiaire et les frais d’expédition communiqués par l’entreprise et les droits à l’importation à acquitter dans l’Union, l’entreprise de Curaçao devrait encore être en mesure d’exporter du «sucre bio» vers l’Union dans des conditions économiquement rentables sans devoir obtenir une dérogation exemptant l’importateur de l’Union de l’obligation d’acquitter les droits à l’importation exigibles. En outre, le niveau du prix de vente par tonne pratiqué pour le «sucre bio» envers l’acheteur néerlandais, tel qu’il a été communiqué par les Pays-Bas dans leur demande, peut être considéré comme suffisamment élevé pour compenser l’impact de l’application du taux plein de droit de douane.

(28)

En tant qu’opérateur des PTOM, l’entreprise de Curaçao qui réalise les opérations de transformation sur les produits du secteur du sucre se positionne sur le marché mondial. Elle est libre d’exporter ses produits partout dans le monde, y compris dans l’Union. Cette entreprise peut donc être comparée aux autres opérateurs du monde entier qui exercent la même activité. En particulier, le niveau des frais d’expédition du PTOM vers l’Union, lesquels, selon les informations transmises par l’entreprise de Curaçao, s’élèvent à 42,59 EUR/tonne, ne placent pas cette dernière dans une position défavorable par rapport aux autres acteurs du marché, étant donné qu’elle est libre de vendre ses produits sur des marchés plus proches de son lieu d’exploitation que ne l’est l’Union.

(29)

Les exportations de sucre, de mélasse et de miel ne représentent que 6 % de l’ensemble des exportations en provenance de Curaçao, à l’exclusion des produits pétroliers. Les activités de manutention de conteneurs liées à l’importation et à l’exportation de produits du secteur du sucre ne représentent quant à elles que 2 % de l’ensemble des activités de manutention de conteneurs en rapport avec les importations et les exportations. Ces exportations ne sauraient donc contribuer que dans une mesure limitée au développement du territoire.

(30)

En termes d’emploi, la dérogation devrait créer dix emplois supplémentaires. Ce chiffre est anormalement faible, compte tenu de l’augmentation requise du volume de production. En particulier, le nombre d’emplois supplémentaires qui devraient être créés (à savoir dix) est inférieur au nombre d’emplois perdus entre la demande de 2010, dans laquelle les Pays-Bas avaient indiqué que l’entreprise de Curaçao employait trente-cinq personnes, et la deuxième demande de 2013, selon laquelle elle en employait quinze.

(31)

Le rejet de la nouvelle demande de dérogation du 17 avril 2013 aurait un impact minime. Il n’aurait pour effet ni d’empêcher l’entreprise de poursuivre ses exportations de produits du secteur du sucre vers l’Union, ni de dissuader les investissements dans l’industrie sucrière à Curaçao, dans la mesure où la marge bénéficiaire resterait suffisamment élevée pour permettre les investissements, même en cas d’acquittement du taux plein de droit de douane dans l’Union.

(32)

La dérogation demandée n’est donc pas justifiée au regard de l’annexe III, article 37, paragraphe 1, paragraphe 3, points b) et c), et paragraphe 7, de la décision 2001/822/CE.

(33)

Les mesures prévues à la présente décision sont conformes à l’avis du comité du code des douanes,