2014/539/UE: Décision de la Commission du 27 mars 2014 concernant l'aide d'État SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) accordée par la Grèce à Larco General Mining & Metallurgical Company SA [notifiée sous le numéro C(2014) 1818] Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE

(1)

Dans le cadre de son programme d'ajustement économique, la Grèce met en œuvre un programme de privatisation (2). Larco General Mining & Metallurgical Company SA («Larco»), une entreprise publique, est destinée à la privatisation.

(2)

En mars 2012, le Hellenic Republic Asset Development Fund («HRADF») (3) a informé la Commission de la proposition de privatisation de Larco. Afin de clarifier si des questions liées aux aides d'État sont susceptibles de se poser dans le cadre du projet de privatisation, la Commission a ouvert un dossier d'office et a lancé une évaluation préliminaire en avril 2012.

(3)

Dans le cadre de ces discussions, la réponse donnée le 16 mars 2012 par les autorités grecques dans un questionnaire a mis en évidence le fait que Larco avait déjà bénéficié d'interventions de l'État. La Commission a demandé des informations supplémentaires par courriels datés du 18 avril 2012, du 24 avril 2012, du 5 juillet 2012, du 22 août 2012 et du 7 décembre 2012, et par courriers du 4 mai 2012 et du 14 janvier 2013, auxquels les autorités grecques ont répondu les 20 avril 2012, 26 avril 2012, 3 octobre 2012, 13 novembre 2012, 15 novembre 2012, 7 décembre 2012, 24 décembre 2012 et 18 janvier 2013. Des réunions entre les services de la Commission et des représentants des autorités grecques ont eu lieu le 30 avril 2012 et le 11 septembre 2012 à Athènes et le 25 janvier 2013 à Bruxelles.

(4)

Par lettre du 6 mars 2013 (la «décision du 6 mars 2013»), la Commission a informé la Grèce de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité à l'encontre de certaines mesures d'aide décrites à la section 2.2 ci-dessous (la «procédure formelle d'examen»).

(5)

La décision du 6 mars 2013 a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission a invité les autorités grecques et les tiers intéressés à présenter leurs observations sur les mesures.

(6)

La Commission a reçu des commentaires de la part des autorités grecques le 30 avril 2013. Elle n'en a reçu aucun de la part des tiers intéressés.

(7)

Dans un courriel du 21 janvier 2014, les autorités grecques ont informé la Commission qu'elles consentaient à ce que la décision soit adoptée en anglais.

(8)

Larco est une entreprise spécialisée dans l'extraction et la transformation du minerai de latérite, l'extraction de lignite et la production de ferronickel et de sous-produits. Ses activités comprennent la prospection, le développement, l'exploitation minière, la fusion et la négociation de ses produits dans le monde entier. Larco est un des plus gros producteurs de ferronickel au monde. En 2012, Larco comptait 960 salariés, ce qui faisait d'elle une grande entreprise (5).

(9)

À l'époque de la procédure formelle d'examen, l'État grec détenait 55,2 % des actions de Larco, par l'intermédiaire du HRADF, la National Bank of Greece SA («NBG», un établissement financier privé) en détenait 33,4 % et la Public Power Corporation («PPC», l'actuel producteur d'électricité en Grèce, dont l'État est l'actionnaire majoritaire) 11,4 %.

(10)

Larco exploite une installation de fusion à Larymna, en Grèce centrale. Elle détient également des droits d'exploitation minière à différents endroits en Grèce, répartis sur quatre sites: les mines d'Agios Ioannis (près de Larymna), les mines d'Eubée, les mines de Kastoria et la mine de lignite de Servia.

(11)

Larco a été créée en 1989 sous la forme d'une nouvelle entreprise à la suite de la liquidation de Hellenic Mining and Metallurgical SA, à Larymna (l'«ancienne société Larco»). L'ancienne société Larco est toujours en liquidation, mais son actif ainsi que le passif correspondant ont été transférés à Larco en 1989. L'ancienne société Larco est dès lors un créancier de Larco.

(12)

En avril 1998, un accord de règlement de dettes a été signé entre Larco et ses créanciers principaux, à savoir l'ancienne société Larco, la PPC et l'État grec. En vertu de cet accord de 1998, les dettes de Larco vis-à-vis de ces créanciers devaient être payées avec un intérêt de 6 % par an. Cependant, la dette vis-à-vis de l'État grec est restée stable ou a légèrement augmenté, du moins depuis 2004 (6), tandis que la dette vis-à-vis de la PPC et de l'ancienne société Larco a disparu ou diminué (7).

(13)

Il semble dès lors que l'État ait traité son crédit vis-à-vis de Larco d'une manière différente de celle des deux autres créanciers.

(14)

Le 22 décembre 2008, l'État a fourni une garantie relative à un prêt de 30 millions d'euros accordé par ATE Bank à Larco. Cette garantie couvrait 100 % du prêt pendant une durée maximale de 3 ans et prévoyait une prime de garantie de 1 % par an.

(15)

En 2009, considérant ses fonds propres négatifs, le conseil d'administration de Larco a proposé une augmentation du capital social de 134 millions d'euros, ce que les trois actionnaires ont approuvé. Toutefois, seul l'État grec a exercé pleinement ses droits, tandis que NBG les a exercés partiellement et que la PPC n'a aucunement participé à l'augmentation du capital social. Aucun nouvel actionnaire n'a contribué à cette augmentation du capital social.

(16)

L'augmentation réelle du capital social ne s'est élevée qu'à 65,5 millions d'euros, car l'État a contribué à hauteur d'environ 45 millions d'euros (69 % de l'injection totale de capital) et NBG à hauteur de 20,5 millions d'euros (31 %). Malgré la mauvaise situation financière de Larco, il semble que cette augmentation de capital ne se fondait pas sur un plan de restructuration visant à rétablir la viabilité de la société, tandis que NBG semble avoir annulé la valeur comptable de la société «parce que le Groupe ne prévoit pas de récupérer la valeur comptable de l'investissement étant donné que la société rencontre des difficultés financières considérables» (8) (voir le considérant 45 de la décision du 6 mars 2013).

(17)

Le 10 mai 2010, l'État a fourni une garantie pour couvrir une lettre de garantie que NBG fournirait à Larco pour le montant d'environ 10,8 millions d'euros. Cette garantie couvrait 100 % de la lettre de garantie; sa durée était indéterminée et elle prévoyait une prime de garantie de 2 % par an.

(18)

En 2010, les autorités fiscales grecques ont audité les états financiers de Larco et ont rejeté le traitement comptable de certaines pertes résultant de contrats de couverture concernant le prix du nickel. En raison de l'enregistrement injustifié des pertes, une amende fiscale de 190 millions d'euros a été imposée (9).

(19)

Larco a, par la suite, contesté l'imposition de cette amende fiscale devant les tribunaux grecs. En vertu du droit grec (10), toute entité qui se voit infliger une amende fiscale doit prépayer 25 % du montant de celle-ci afin de pouvoir la contester devant un tribunal (dans le cas d'espèce, 25 % représenteraient 47 millions d'euros).

(20)

Cependant, dans le cas de Larco, un tribunal administratif grec a dispensé l'entreprise de l'obligation de prépayer les 25 % de l'amende fiscale, obligation qu'il a remplacée par le dépôt de lettres de garantie à hauteur de 1,5 million d'euros seulement.

(21)

Le 30 décembre 2011, l'État a accordé deux garanties pour deux prêts, respectivement de 30 millions d'euros et de 20 millions d'euros, consentis par ATE Bank. L'un de ces prêts (celui de 20 millions d'euros) restait impayé lorsque la garantie a été accordée. La garantie couvrait 100 % de ce prêt et prévoyait une prime de 1 % par an.

(22)

Dans la décision du 6 mars 2013 (considérants 18 à 25), la Commission a estimé que, depuis 2007, Larco pouvait être considérée comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration (11). Dans ce contexte, la Commission a estimé à titre provisoire que l'ensemble des six mesures constituaient des aides d'État et elle a exprimé des doutes quant à leur compatibilité avec le marché intérieur.

(23)

Si les mesures recensées devaient constituer des aides d'État, elles auraient été accordées en violation des obligations de notification et d'interdiction de mise à exécution établies à l'article 108, paragraphe 3, du traité.

(24)

Dans leurs observations formulées dans le cadre de la procédure formelle d'examen, les autorités grecques ont soutenu que Larco n'était pas une entreprise en difficulté en 2008 et 2009 parce que les pertes enregistrées étaient imputables à la diminution du prix global du ferronickel au cours de ces années. Les autorités grecques ont indiqué que Larco n'était en difficulté que depuis 2010.

(25)

Les autorités grecques ont soutenu que le crédit accordé à Larco par l'État ne correspondait pas à des ressources publiques puisqu'il s'agissait à l'origine d'un crédit privé accordé par l'Organisation pour la restructuration des entreprises [Organisation for Entreprise Restructuring SA (OER)]. Lorsque l'OER a été liquidée, en vertu de la loi no 2741/1999, toutes ses créances ont été transférées à l'État.

(26)

En outre, elles ont expliqué que l'accord de règlement de dettes de 1998 contenait des règles particulières concernant le traitement et le recouvrement des créances impayées qui s'appliqueraient au terme de chaque exercice financier comme suit:

(27)

Si Larco n'a enregistré aucun profit après 1999, les créanciers avaient le droit de chercher le remboursement de leur dette par plusieurs voies: par exemple obtenir une contrepartie au paiement dû, capitaliser la dette, etc. Les créanciers n'avaient toutefois pas le droit d'avoir recours à des exécutions forcées pour récupérer les créances impayées, comme la saisie des avoirs de l'entreprise ou le lancement forcé de la procédure de faillite contre l'entreprise.

(28)

Jusqu'en 2003, les créanciers ont reçu des intérêts cumulés comme convenu. Pour la période 2004-2007, Larco n'a enregistré aucun profit et les intérêts cumulés n'ont dès lors pas été remboursés. En 2007, la PPC a conclu un accord avec Larco portant sur des matières premières, accord approuvé par tous les créanciers et par lequel Larco s'engageait à fournir du lignite à la PPC, ce qui a dès lors contribué à réduire sa dette. La dette à l'égard de la PPC a complétement disparu en 2011.

(29)

L'administrateur de l'ancienne société Larco tente d'obtenir le recouvrement de la dette par l'intermédiaire de moyens judiciaires et il semble que certaines sommes aient déjà été payées. En 2011, l'ancienne société Larco avait recouvré 5 millions d'euros de créances impayées en vertu de l'accord de 1998. Étant donné que l'ancienne société Larco a aussi des dettes à l'égard de l'État grec, ce dernier a recouvré la totalité de ces 5 millions d'euros.

(30)

En ce qui concerne les créances directes de Larco à l'égard de l'État grec, ce dernier envoie régulièrement des factures à Larco concernant le montant annuel des créances, incluant les intérêts cumulés annuels.

(31)

Les autorités grecques ont dès lors soutenu que la dette découlant de l'accord de 1998 ne pouvait équivaloir à des ressources publiques et, quoi qu'il en soit, qu'il n'existait pas d'avantages sélectifs en faveur de Larco.

(32)

Les autorités grecques ont invoqué la communication relative aux garanties (12) et en particulier la section 3.2 de la communication, qui inclut les conditions en vertu desquelles la Commission peut exclure la présence d'une aide d'État dans le cadre d'une garantie accordée individuellement. Selon les autorités grecques:

(33)

Les autorités grecques ont dès lors soutenu que la garantie de l'État de 2008 ne constituait pas une aide d'État.

(34)

Les autorités grecques ont précisé que la mesure 2 avait été octroyée en vertu de la décision ministérielle YA 2/93378/0025 datée du 22 décembre 2008 et qu'elle couvrait la somme exacte de 30 000 000 EUR.

(35)

Les autorités grecques ont indiqué que la participation de l'État à l'augmentation de capital visait à protéger la valeur de l'entreprise, en vue de sa prochaine privatisation et afin de mettre en œuvre un plan de restructuration. Dans sa décision, l'État a pris en considération la croissance potentielle de Larco, la valeur de son actif et la situation générale du marché du ferronickel ainsi que les mesures de restructuration et de réduction des coûts.

(36)

NBG a contribué à cette augmentation de capital à hauteur de 31 %. Contrairement à l'État, NBG a décidé de n'exercer ses droits que partiellement. Les autorités grecques ont indiqué que l'objectif de NBG était de maintenir un certain contrôle sur l'entreprise et que dès lors il ne convenait pas de considérer ses actions comme un manque de confiance en l'avenir de Larco. En effet, NBG a réduit sa part de capital au sein de Larco au minimum nécessaire en vertu de la législation grecque afin de disposer d'un droit de veto à l'égard de certaines décisions importantes du conseil d'administration.

(37)

Le troisième actionnaire, la PPC, a explicitement décidé de ne pas participer à l'augmentation de capital et a accepté que sa part de capital soit dissoute. Les autorités grecques ont indiqué que la PPC s'était abstenue de participer parce que son intention était de permettre à l'État de disposer d'une participation majoritaire plus large, en vue de la privatisation de l'entreprise.

(38)

En conclusion, les autorités grecques ont indiqué que l'État avait agi comme un investisseur dans une économie de marché et que, dès lors, l'augmentation de capital de 2009 ne constituait pas une aide d'État.

(39)

En ce qui concerne la date de l'octroi, les autorités grecques n'ont pas communiqué d'informations concluantes. Le procès-verbal de la réunion des actionnaires indique que l'État grec a contribué à hauteur de 15 000 000 EUR à l'augmentation de capital le 15 avril 2009, conformément au document Οικ2/27694/0025 du ministère des finances, dans le cadre de la contribution totale de l'État à l'augmentation du capital social, qui s'élevait à 44 999 999,40 EUR. Les états financiers de Larco de 2009 indiquent que cette augmentation de capital a été décidée le 14 mai 2009, mais ne précisent pas quand l'injection de nouveaux capitaux a réellement eu lieu.

(40)

Les autorités grecques ont expliqué que, dans le cadre de l'accord de 1998, l'ancienne société Larco avait tenté d'obtenir le remboursement de la dette de Larco devant les tribunaux grecs et qu'une série de décisions et d'annulations avaient été rendues, concernant entre autres une dette d'environ 10,5 millions d'euros (13).

(41)

Dans le cadre d'un recours introduit par Larco et à cause du danger de dommages irréparables, la Cour suprême grecque a suspendu le paiement de la dette d'environ 10,5 millions d'euros, jusqu'à ce que le tribunal compétent rende une décision définitive. La suspension a été accordée à condition que Larco fournisse une lettre de garantie à l'ancienne société Larco en ce qui concerne le montant en suspens. NBG a fourni à Larco la lettre de garantie relative à environ 10,8 millions d'euros (10,5 millions d'euros de la dette contestée à l'origine + 0,3 million d'euros pour les frais judiciaires). Cette lettre de garantie a ensuite été couverte par une garantie de l'État pour le montant total, avec une prime de 2 % par an pendant une période illimitée.

(42)

Les autorités grecques ont expliqué que cette mesure avait été fournie par l'État en sa qualité d'actionnaire afin de remplir les conditions de la suspension et de protéger ses investissements contre toute déclaration de dettes impayées. Dans le cas contraire, la suspension n'aurait pas pu être appliquée et l'ancienne société Larco aurait eu le droit de solliciter le recouvrement de la dette, par exemple en saisissant les avoirs de Larco. Larco aurait par la suite pu tomber en faillite. D'après les autorités grecques, NBG n'aurait pas accordé la lettre de garantie en l'absence de la garantie de l'État.

(43)

Les autorités grecques ont précisé que la mesure 4 avait été accordée en vertu de la décision ministérielle YA 2/923/0025 du 10 mai 2010 et qu'elle couvrait le montant exact de 10 510 824,95 EUR et 310 000 EUR relatifs à des frais judiciaires, pour un total de 10 820 824,95 EUR.

(44)

Les autorités grecques ont précisé que la mesure en question concerne une taxe supplémentaire plutôt qu'une amende fiscale. Cette taxe supplémentaire a été imposée parce que les autorités fiscales n'ont pas accepté que les pertes découlant de contrats de couverture soient déduites des recettes nettes de Larco, comme Larco le soutenait. Les autorités grecques ont également précisé que le tribunal avait invité Larco à fournir des lettres de garantie pour une valeur totale de 4,7 millions d'euros.

(45)

Les autorités grecques ont fourni des preuves selon lesquelles Larco avait été autorisée à remplacer le paiement à l'avance de la taxe supplémentaire par des lettres de garantie sur la base d'une disposition juridique générale. Dans sa décision autorisant Larco à remplacer le paiement à l'avance de la taxe supplémentaire par des lettres de garantie, en vertu de la législation nationale (14), le tribunal a appliqué le test de mise en balance, en prenant en considération les profits du créancier (l'État) et la viabilité du débiteur (Larco) et a dès lors décidé de suspendre temporairement l'obligation de prépaiement du montant de 47 millions d'euros (c'est-à-dire 25 % de la taxe supplémentaire), et de la remplacer par des lettres de garantie pour un total de 4,7 millions d'euros. Cette suspension devait s'appliquer jusqu'à ce que le tribunal rende une décision définitive dans le cadre du procès intenté par Larco contre l'État et relatif à l'imposition de cette taxe supplémentaire.

(46)

En outre, les autorités grecques ont soutenu que l'État ne peut être tenu responsable des décisions des tribunaux nationaux.

(47)

Les autorités grecques ont également expliqué que, malgré cette suspension temporaire, l'État avait, dans la pratique, annulé les effets financiers de cette suspension, en mettant en balance la taxe supplémentaire due par Larco et les montants dus par l'État à Larco, comme l'impôt sur les revenus ou les déclarations de TVA. Une modification récente de la législation visant à accélérer le recouvrement des impôts en Grèce le permet.

(48)

Il semble dès lors que l'État ait en effet déjà recouvré au moins 16,1 millions du montant dû en ce qui concerne le paiement à l'avance de la taxe supplémentaire de Larco.

(49)

Les autorités grecques ont précisé qu'aucun des deux prêts pour lesquels les garanties ont été accordées n'était impayé. Le prêt de 20 millions d'euros a été consenti par ATE Bank dans le cadre du refinancement d'un ancien prêt de 20 millions d'euros qui restait impayé.

(50)

Les autorités grecques ont indiqué qu'aucune des deux garanties de l'État n'englobaient de ressources publiques, étant donné que l'État devait 60 millions d'euros à Larco relatifs à des déclarations de TVA. Dès lors, si les garanties étaient mobilisées, les montants pouvaient compenser les créances impayées de l'État.

(51)

Les autorités ont également soutenu que, si la mesure constituait une aide, elle devait être considérée comme compatible avec le marché intérieur, dans la mesure où elle respectait le cadre temporaire (15) et le régime grec temporaire de garanties de prêts («régime temporaire de garanties») (16). En particulier, les autorités ont considéré que, en outre du fait que Larco était une entreprise en difficulté à l'époque où la mesure a été accordée, les autres conditions du régime avaient été respectées:

(52)

Enfin, les autorités grecques ont indiqué que si la Commission concluait que la mesure constituait une aide et que les conditions du régime temporaire de garanties n'étaient pas respectées, la mesure devait être considérée comme une aide au sauvetage. Cette aide aurait dû être considérée comme ayant été notifiée, dans la mesure où la Commission a été avertie de la mesure via la réponse au questionnaire datée du 16 mars 2012, lorsque la procédure en était à l'étape de l'enquête préliminaire d'office.

(53)

D'après les autorités grecques, l'aide respectait les exigences des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, étant donné:

(54)

Les autorités grecques ont précisé que la mesure 6 avait été accordée en vertu i) de la décision ministérielle YA 2/95156/0025 du 30 décembre 2011 couvrant le montant exact de 30 000 000 EUR et ii) de la décision ministérielle YA 2/95161/0025 du 30 décembre 2011 en ce qui concerne le montant exact de 20 000 000 EUR.

(55)

Cette décision aborde en premier lieu la question de savoir si Larco est une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Cette décision examinera ensuite si les mesures à l'examen constituent des aides d'État en faveur de Larco au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité et, enfin, si cette aide pourrait être compatible avec le marché intérieur.

(56)

Dans la décision du 6 mars 2013 et en particulier à ses considérants 18 à 25, la Commission a conclu, à titre provisoire, que Larco était une entreprise en difficulté à l'époque où les 6 mesures en question ont été accordées. Les données financières principales de Larco pour les exercices 2007-2011 figurent dans le tableau:

Principales données financières de Larco pour les exercices 2007-6/2012 (millions d'euros)

(57)

Le point 10, sous a), des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration indique qu'une société à responsabilité limitée est considérée comme étant en difficulté «lorsque plus de la moitié de son capital social a disparu et que plus du quart de ce capital a été perdu au cours des douze derniers mois». Cette disposition reflète la supposition selon laquelle une entreprise connaissant une perte massive de capital social ne sera pas en mesure d'enrayer les pertes qui la condamneront presque certainement à cesser ses activités à court ou à moyen terme (comme indiqué au point 9 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration).

(58)

En outre, d'après le point 11 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, une entreprise peut être considérée comme étant en difficulté «si l'on est en présence des indices habituels d'une entreprise en situation de difficulté, tels que le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la surcapacité, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, la progression des charges financières ainsi que l'affaiblissement ou la disparition de la valeur de l'actif net». À cet égard, d'après le Tribunal, «l'existence d'un capital propre négatif […] peut être considéré comme un indicateur important d'une situation de difficulté financière d'une entreprise» (17).

(59)

D'après les états financiers de Larco pour les exercices 2007-1er semestre 2012, le capital social de l'entreprise n'a pas diminué de plus de la moitié. Cependant, pendant la même période, les fonds propres de l'entreprise se sont avérés négatifs. Dans des cas précédents, la Commission a considéré que lorsqu'une entreprise dispose de fonds propres négatifs, ce constat laisse penser que l'ensemble du capital social de cette entreprise a été perdu et qu'on peut supposer a priori que les critères du point 10, sous a), des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration sont respectés (18).

(60)

Dans le cas de Larco, la Commission considère que son capital social semble uniquement ne pas avoir diminué de plus de la moitié parce que l'entreprise n'a pas adopté de mesures appropriées, comme la législation grecque le prévoit normalement (19). Ces mesures appropriées visent à faire passer les fonds propres d'une entreprise du négatif au positif et, parallèlement, à les augmenter à un niveau adéquat. Ces mesures appropriées peuvent consister en la capitalisation des pertes ou une augmentation du capital, voire les deux.

(61)

À cet égard, la Commission considère qu'une capitalisation des pertes aurait engendré la perte de l'ensemble du capital social de l'entreprise étant donné que les pertes accumulées étaient supérieures au capital social. C'est la raison pour laquelle la Commission considère que les critères du point 10, sous a), des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration sont respectés dans ce dossier depuis 2008.

(62)

En outre, en ce qui concerne les critères du point 11 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, Larco a subi une diminution considérable de son chiffre d'affaires entre 2007 et 2009 et des pertes considérables en 2008 et 2009, pour un montant total de 221 millions d'euros (respectivement 116 millions d'euros et 105 millions d'euros). En 2010 et 2011, l'entreprise avait augmenté son chiffre d'affaires et ses revenus, mais ces augmentations n'étaient pas suffisantes pour permettre le redressement financier de Larco. Au cours de la même période, ses fonds propres sont restés négatifs et sa dette a continué d'augmenter. En outre, les activités de Larco étaient à nouveau déficitaires au premier semestre de 2012.

(63)

La Commission ne partage pas l'argument des autorités grecques selon lequel Larco n'était pas en difficulté en 2008 et 2009 parce que les pertes étaient dues à la baisse du prix du ferronickel.

(64)

Premièrement, le fait qu'une baisse du prix du ferronickel ait engendré des pertes et ait contribué aux difficultés de Larco n'atténue pas en lui-même la conclusion selon laquelle Larco présentait les signes habituels d'une entreprise en difficulté. Une entreprise saine doit adapter ses coûts à ces modifications de prix afin d'éviter les pertes.

(65)

Deuxièmement, en 2008 et 2009, l'entreprise disposait de fonds propres négatifs et d'une dette en hausse (augmentation de 63 % entre 2007 et 2008). Bien que le prix du ferronickel et le chiffre d'affaires aient considérablement augmenté après 2010, les résultats financiers ultérieurs de Larco indiquent que ses difficultés ont persisté. On ne peut dès lors conclure que les pertes de 2008 et 2009 n'étaient dues qu'à la faiblesse des prix du ferronickel.

(66)

À la lumière de ce qui précède, on peut conclure qu'à l'époque où les six mesures en question ont été accordées, Larco était une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration.

(67)

L'article 107, paragraphe 1, du traité déclare incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(68)

D'après la pratique établie de la Commission et tel que confirmé par la jurisprudence, le critère visant à évaluer si une opération entre un organe public et une entreprise est une aide d'État est le principe de l'investisseur ou du créancier privé en économie de marché (20). Il découle de ce principe que, lorsque l'État agit sur un marché en tant qu'opérateur commercial, il doit le faire d'une manière comparable à un opérateur privé. Si l'État n'agit pas de la sorte, il est possible qu'il y ait une aide d'État. En d'autres termes, le critère pour apprécier si une opération englobe une aide d'État est le suivant: un opérateur privé se trouvant dans une situation similaire se serait-il comporté de la même manière? Si on applique ce principe, les considérations non économiques ne peuvent être considérées comme des raisons pour accorder des mesures d'aide.

(69)

Sur la base des informations disponibles, la Commission ne peut accepter l'argument des autorités grecques selon lequel le crédit de l'OER était un crédit privé. D'après la loi grecque no 1386/1983 (article 1) (21) établissant l'OER, «l'OER agira en faveur de l'intérêt social et sous le contrôle de l'État». En vertu de l'article 3 de ladite loi, l'État était le seul actionnaire de l'OER. En outre, l'État avait la possibilité de nommer directement le président ainsi que deux des huit membres du conseil d'administration et, indirectement, quatre autres membres. Il résulte de ce qui précède que les ressources de l'OER sont des ressources publiques et que tout crédit octroyé par l'OER semble devoir être attribué à l'État.

(70)

Les éléments de preuve fournis par les autorités grecques indiquent que la dette de Larco à l'égard de l'OER (transférée ensuite à l'État) avait été régulièrement signalée et facturée, conformément à l'accord de règlement de dettes de 1998. Une partie de la dette a été recouvrée lorsque la rentabilité de l'entreprise l'a permis. Larco a investi au cours de cette période, ce qui a eu pour effet de réduire les remboursements, mais tous les créanciers avaient consenti à ces investissements. En vertu de l'accord, les créanciers n'avaient pas le droit d'avoir recours à des exécutions forcées pour récupérer les créances impayées.

(71)

À la lumière de ce qui précède, la mesure 1 était conforme au principe du créancier privé en économie de marché, étant donné que l'État, en tant que créancier, a agi de manière comparable à celle d'un créancier privé dans la mesure où il a utilisé tous les moyens à sa disposition et a opéré conformément au cadre convenu afin de recouvrer ses créances.

(72)

Les garanties d'État comportent un risque pour les ressources de l'État, parce qu'elles entraînent une dépense à charge du budget de l'État si elles sont effectivement mobilisées. De plus, toute garantie non rémunérée correctement implique une perte de ressources financières pour l'État. Dès lors, le critère des ressources de l'État et de la responsabilité de l'État est respecté pour cette mesure et les autorités grecques ne le contestent pas.

(73)

La Commission n'est pas d'accord avec l'argument des autorités grecques selon lequel les conditions de la section 3.2 de la communication relative aux garanties sont remplies. La Commission a prouvé que Larco était une entreprise en difficulté en 2008. En outre, une prime de garantie annuelle de 1 % ne peut être considérée comme reflétant le risque de défaut pour les prêts garantis, étant donné les difficultés financières considérables de Larco et en particulier le ratio élevé dettes/fonds propres.

(74)

La Commission considère qu'un créancier privé raisonnable n'aurait pas fourni de garanties à Larco à ces conditions. Étant donné que cette mesure a été fournie de manière ponctuelle à Larco, la Commission conclut que la garantie de l'État de 2008 a fourni un avantage sélectif au bénéficiaire.

(75)

Larco est actif dans un secteur dans lequel les produits sont commercialisés dans les États membres et elle exporte la plupart de sa production vers d'autres États membres. Par ailleurs, outre la Grèce, six États membres sont actifs dans l'exploitation minière, la fusion et le raffinage de nickel, à savoir, l'Autriche, la Finlande, la France (Nouvelle-Calédonie), l'Espagne, la Suède et le Royaume-Uni (22). Le nickel est commercialisé dans presque tous les États membres (23).

(76)

Les mesures en question permettent à Larco de continuer ses activités de sorte que, contrairement aux autres concurrents connaissant des difficultés financières, elle est épargnée par les conséquences découlant normalement des résultats financiers difficiles. Ces mesures faussent la concurrence dans la mesure où d'autres entreprises actives sur les mêmes marchés doivent fonctionner sans une telle aide de l'État.

(77)

La mesure 2 constitue dès lors une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La Commission considère que cette aide équivaut au montant du prêt garanti parce qu'il est douteux que Larco, vu ses difficultés économiques, ait trouvé des financements sur le marché, et ce quelles que soient les conditions de prêt. En d'autres termes, la Commission considère que Larco a reçu un avantage égal au montant du prêt garanti, parce que sans la garantie de l'État elle n'aurait pas été en mesure de recevoir ce financement de la part du marché.

(78)

La Commission ne dispose pas d'informations indiquant que la garantie a été mobilisée.

(79)

La participation de l'État à l'augmentation du capital social de Larco en 2009 englobe des ressources de l'État et est imputable à ce dernier. Ce critère est dès lors rempli et les autorités grecques ne le contestent pas.

(80)

La Commission n'a reçu aucune preuve convaincante de la part des autorités grecques qui justifierait leur argument selon lequel l'État a agi en tant qu'investisseur privé raisonnable. En effet, les procès-verbaux des réunions des actionnaires fournis en tant qu'éléments de preuve laissent entendre qu'aucun plan de restructuration n'a été fourni aux actionnaires avant l'augmentation de capital, malgré le fait que Larco était une entreprise en difficulté. En outre, le montant final de l'augmentation de capital a finalement été insuffisant pour couvrir les fonds propres négatifs de Larco et ne pouvait dès lors pas été considéré comme une mesure protégeant la valeur de l'entreprise et encourageant sa restructuration.

(81)

En ce qui concerne la participation de NBG, la Commission rappelle ce qu'a précisé le Tribunal, à savoir que «la concomitance ne saurait à elle seule, même en présence d'investissements privés significatifs, être suffisante pour conclure à une absence d'aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE sans prendre en considération les autres éléments pertinents de fait ou de droit» (24).

(82)

En effet, la participation partielle de NBG ne peut être utilisée comme preuve de concomitance entre l'État et les actionnaires privés parce que NBG était exposée à Larco non seulement en tant qu'actionnaire, mais également en tant que créancier. Sa décision de participer partiellement à l'augmentation de capital était dès lors un moyen de protéger non seulement la valeur de ses investissements mais également sa position en tant que créancier.

(83)

Par ailleurs, l'État avait déjà fourni une garantie à Larco en 2008. Comme établi par la jurisprudence en la matière, la participation de l'État à l'augmentation du capital de 2009 ne peut dès lors être considérée séparément, mais doit l'être dans le contexte d'autres mesures d'aide (25).

(84)

Enfin, les procès-verbaux des réunions des actionnaires n'appuient pas l'argument des autorités grecques selon lesquelles l'intention de la PPC était de donner à l'État une participation majoritaire. La PPC a, au contraire, déclaré qu'elle ne participerait pas à l'augmentation du capital social.

(85)

La Commission considère dès lors qu'un investisseur privé raisonnable n'aurait pas participé à l'augmentation du capital social de Larco dans ces conditions. Étant donné que la mesure a été accordée de manière ponctuelle à Larco, la Commission conclut que la participation de l'État à l'augmentation de capital de 2009 a donné au bénéficiaire un avantage sélectif.

(86)

Pour les raisons citées aux considérants 75 et 76 ci-dessus, cette mesure dispose du potentiel pour affecter les échanges entre les États membres et pour fausser la concurrence.

(87)

La mesure 3 constitue dès lors une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Étant donné qu'il n'est pas contesté que l'État a exercé pleinement ses droits à l'égard de l'augmentation du capital social [unclear], la valeur de la mesure 3 s'élève à 44 999 999,40 EUR.

(88)

En ce qui concerne la date d'octroi, il découle du procès-verbal de la réunion des actionnaires du 14 mai 2009 que l'État grec a contribué à hauteur de 15 000 000 EUR à l'augmentation de capital le 15 avril 2009 (26), dans le cadre de la contribution totale de l'État à l'augmentation du capital social [unclear] qui s'élevait à 44 999 999,40 EUR. La Commission ne dispose pas d'informations quant à la date à laquelle le montant restant de la contribution de l'État en faveur de l'augmentation du capital social de l'entreprise a été octroyé.

(89)

Pour la même raison que celle mentionnée pour la mesure 2, le critère des ressources de l'État et de la responsabilité de l'État est respecté pour la mesure 4 et les autorités grecques ne l'ont pas contesté.

(90)

La Commission reconnaît que l'octroi de garanties peut constituer une pratique commerciale répandue pour les actionnaires dans des circonstances similaires à celles-ci. Cependant, étant donné que NBG était aussi actionnaire de Larco, la Commission considère qu'il serait normal que les actionnaires partagent proportionnellement le risque découlant de la garantie en question. Au contraire, l'État a assumé la totalité du risque, et fourni une garantie pour une dette alors que Larco était en difficulté et avait déjà accumulé une dette.

(91)

En ce qui concerne la mesure 2, les conditions de la section 3.2 de la communication relative aux garanties ne sont pas non plus respectées pour cette mesure étant donné qu'une prime de 2 % ne peut être considérée comme reflétant le risque du défaut de Larco.

(92)

La Commission considère dès lors qu'un créancier privé raisonnable n'aurait pas accordé de garantie à Larco dans ces conditions. Étant donné que cette mesure a été accordée de manière sélective à Larco, la Commission conclut qu'elle a donné un avantage sélectif au bénéficiaire.

(93)

Pour les raisons citées aux considérants 75 et 76 ci-dessus, cette mesure est susceptible d'affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence.

(94)

La mesure 4 constitue dès lors une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La Commission considère que le montant de ladite aide est égal au montant garanti parce qu'il est évident que, indépendamment des conditions, aucun acteur raisonnable présent sur le marché n'aurait été en mesure de garantir ce montant pour Larco, en raison de ses difficultés économiques. En d'autres termes, la Commission considère que Larco a reçu un avantage égal au montant garanti, parce que sans la garantie de l'État elle n'aurait pas été en mesure de recevoir de garantie de la part du marché.

(95)

La Commission ne dispose pas d'informations indiquant que la garantie a été mobilisée.

(96)

La Commission prend note des précisions fournies par les autorités grecques en ce qui concerne le contexte factuel de la mesure 5.

(97)

À la lumière des éléments de preuve fournis par les autorités grecques, la Commission reconnaît que le droit de remplacer le paiement à l'avance de la taxe supplémentaire par des lettres de garantie a été accordé à Larco par le tribunal sur la base de critères objectifs, ce qui aurait été le cas pour toute entreprise se trouvant dans une situation similaire. La mesure 5 n'entraînait dès lors aucun avantage sélectif pour Larco.

(98)

La Commission prend note des précisions fournies par les autorités grecques en ce qui concerne le contexte factuel de la mesure 6.

(99)

La Commission n'est pas d'accord avec les autorités grecques qui estiment que la mesure 6 n'englobe pas de ressources de l'État. Premièrement, comme expliqué en ce qui concerne la mesure 2, les garanties d'État comportent un risque pour les ressources de l'État, parce qu'elles entraînent une dépense à charge du budget de l'État si elles sont effectivement mobilisées. De plus, toute garantie non rémunérée correctement par une prime du marché implique une perte de ressources financières pour l'État. En outre, l'argument quant aux créances impayées à hauteur de 60 millions d'euros de TVA semble être en contradiction avec les commentaires relatifs à la mesure 5, selon lesquels les autorités grecques ont soutenu qu'elles n'avaient pas remboursé la TVA, légalement et intentionnellement, afin de compenser la suspension du paiement à l'avance de la taxe supplémentaire.

(100)

La Commission considère dès lors que le critère des ressources de l'État et de la responsabilité de l'État est rempli pour cette mesure.

(101)

Comme pour les mesures 2 et 4, les conditions de la section 3.2 de la communication relative aux garanties ne sont pas non plus remplies pour cette mesure.

(102)

La Commission considère dès lors qu'un créancier privé raisonnable n'aurait pas accordé une garantie à Larco dans ces conditions. Étant donné que cette mesure a été fournie de manière ponctuelle à Larco, la Commission conclut qu'elle a donné un avantage sélectif au bénéficiaire.

(103)

Pour les raisons citées aux considérants 75 et 76 ci-dessus, cette mesure dispose du potentiel pour affecter les échanges entre les États membres et pour fausser la concurrence.

(104)

La mesure 6 constitue dès lors une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Comme pour la mesure 2, la Commission considère que le montant de cette aide équivaut au montant des prêts garantis parce qu'il est douteux que Larco, vu ses difficultés économiques, ait trouvé des financements sur le marché et ce quelles que soient les conditions de prêt.

(105)

La Commission ne dispose pas d'informations indiquant que la garantie a été mobilisée.

(106)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que les mesures 1 et 5 ne constituent pas des aides d'État tandis que les mesures 2, 3, 4 et 6 constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(107)

Dès lors, l'aide d'État contenue dans la mesure 2 s'élève à 30 000 000 EUR et a été octroyée le 22 décembre 2008. L'aide d'État contenue dans la mesure 3 s'élève à 44 999 999,40 EUR mais la (les) date(s) d'octroi doit (doivent) être précisée(s) par les autorités grecques. L'aide d'État contenue dans la mesure 4 s'élève à 10 820 824,95 EUR et a été octroyée le 10 mai 2010. L'aide d'État totale de la mesure 6 s'élève à 50 000 000 EUR (30 000 000 EUR + 30 000 000 EUR) et a été octroyée le 30 décembre 2011.

(108)

Les mesures 2, 3, 4 et 6 constituent des aides d'État et ont été accordées en violation des obligations de notification et d'interdiction de mise à exécution établies à l'article 108, paragraphe 3, du traité. Ces mesures constituent par conséquent une aide d'État illégale.

(109)

Dans la mesure où certaines mesures constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, leur compatibilité doit être évaluée à la lumière des exceptions prévues aux paragraphes 2 et 3 dudit article.

(110)

Selon la jurisprudence de la Cour de justice, c'est à l'État membre qu'il incombe d'indiquer les raisons justifiant la comptabilité de la mesure en cause, et de démontrer que les conditions de compatibilité sont réunies (27).

(111)

En ce qui concerne les mesures 2 et 4, les autorités grecques n'ont indiqué aucune raison possible justifiant la compatibilité parce qu'elles ont estimé que ces mesures ne constituaient pas une aide d'État.

(112)

Étant donné que ces mesures constituent une aide d'État, elles devraient être évaluées pour ce qui est de leur compatibilité à l'égard de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité et en particulier des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, étant donné que Larco est une entreprise en difficulté depuis 2008 au moins. D'après le point 20 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, «une entreprise en difficulté ne saurait être considérée comme un instrument approprié pour promouvoir des objectifs relevant d'autres politiques publiques tant que sa viabilité n'est pas assurée. La Commission considère par conséquent que les aides à des entreprises en difficulté ne peuvent contribuer au développement d'activités économiques sans affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté que si les conditions définies dans les présentes lignes directrices sont remplies».

(113)

Les conditions pertinentes des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration (section 3.1) ne sont cependant pas remplies dans ce cas. Les garanties n'ont pas pris fin après 6 mois et les autorités grecques n'ont pas notifié un plan de restructuration qui aurait restauré la viabilité de l'entreprise, tandis qu'aucune mesure de compensation n'était mise en œuvre pour atténuer les distorsions de la concurrence. Enfin, aucun élément de preuve n'indique que l'aide était limitée au minimum nécessaire, en particulier par l'intermédiaire d'une contribution propre considérable du bénéficiaire de l'aide. Les autorités n'ont pas fourni de plan de liquidation.

(114)

En ce qui concerne la mesure 6, les autorités grecques ont indiqué qu'elle est compatible avec le cadre temporaire et le régime temporaire de garanties et qu'elle fait partie, en tout état de cause, de la catégorie des aides au sauvetage.

(115)

La Commission conteste les arguments des autorités grecques. Elle considère que les conditions du cadre temporaire et du régime temporaire de garanties n'ont pas été remplies dans la mesure où Larco était une entreprise en difficulté. Le montant total des deux garanties dépassait la masse salariale annuelle de Larco, la garantie dépassait 90 % du prêt et une prime de 1 % par an ne pouvait pas être considérée comme une prime de marché, reflétant le risque de défaut du montant garanti.

(116)

En ce qui concerne l'argument selon lequel la mesure équivalait à une aide au sauvetage, bien que la Commission ait tenu des discussions avec les autorités grecques concernant Larco depuis 2011, les autorités n'ont jamais mentionné que les garanties de 2011 devaient être considérées comme une aide au sauvetage et n'ont jamais fourni de notification à cet égard. En effet, dans leur réponse du 16 mars 2012 au questionnaire, les autorités grecques ont explicitement déclaré que l'entreprise n'avait pas bénéficié d'aide au sauvetage et/ou à la restructuration au cours des 10 années précédentes.

(117)

Les conditions pertinentes des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration ne sont non plus aucunement remplies dans ce cas. Les garanties de 2011 n'ont pas pris fin après 6 mois et les autorités grecques n'ont notifié ni plan de restructuration ni plan de liquidation. Le plan d'exploitation justifiant la nécessité de 30 millions d'euros en faveur d'investissements ne peut former la base d'un plan de restructuration compatible aux fins des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Cela s'explique par le fait que ce plan ne visait pas à rétablir la viabilité de l'entreprise et aucune mesure compensatoire n'était envisagée ni mise en œuvre pour atténuer les distorsions de la concurrence. Enfin, aucun élément de preuve n'indiquait que l'aide était limitée au minimum nécessaire, en particulier par l'intermédiaire d'une contribution propre considérable du bénéficiaire de l'aide. Les autorités n'ont pas non plus fourni de plan de liquidation.

(118)

La Commission n'a indiqué aucune autre raison possible justifiant la compatibilité des mesures 2, 4 et 6.

(119)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que les mesures 2, 4 et 6 sont incompatibles avec le marché intérieur.

(120)

Les autorités grecques n'ont indiqué aucune raison possible justifiant la compatibilité de la mesure 3 parce qu'elles ont soutenu que cette mesure ne constituait pas une aide d'État.

(121)

Étant donné que cette mesure constitue une aide d'État, elle devrait être évaluée pour ce qui est de sa compatibilité en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, et ce pour les raisons mentionnées au point 112 ci-dessus. Les conditions pertinentes des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration ne sont cependant pas non plus remplies dans ce cas. Les autorités grecques n'ont jamais notifié de plan de restructuration qui rétablirait la viabilité de l'entreprise et aucune mesure compensatoire n'a été mise en œuvre pour atténuer les distorsions de la concurrence. Enfin, aucun élément de preuve n'indique que l'aide était limitée au minimum nécessaire, en particulier par l'intermédiaire d'une contribution propre considérable du bénéficiaire de l'aide.

(122)

La Commission n'a indiqué aucune autre raison possible justifiant la compatibilité de cette mesure.

(123)

Dans ce contexte, la Commission considère que la mesure 3 est incompatible avec le marché intérieur.

(124)

Selon le traité et la jurisprudence constante de la Cour, lorsque la Commission constate l'incompatibilité d'une aide avec le marché intérieur, elle est compétente pour décider que l'État membre intéressé doit la supprimer ou la modifier (28). La Cour a également statué à plusieurs reprises que l'obligation d'un État membre donné de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise à rétablir la situation antérieure (29). Dans ce contexte, la Cour de justice a jugé que l'objectif ainsi visé est atteint une fois que le bénéficiaire a remboursé les montants reçus par ses soins au titre de l'aide illégale, en renonçant ainsi à l'avantage dont il a bénéficié par rapport à ses concurrents, et en rétablissant, de la sorte, la situation antérieure au versement de l'aide (30).

(125)

Conformément à la jurisprudence, l'article 14, paragraphe 1, du règlement CE no 659/1999 (31) a disposé que «en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire».

(126)

Dès lors, étant donné qu'aucune des mesures en question n'a été notifiée à la Commission, ce qui constitue une violation de l'article 108 du traité, et qu'elles doivent donc être considérées comme des aides illégales et incompatibles, elles doivent être recouvrées afin de rétablir la situation qui existait sur le marché avant leur octroi. Le recouvrement doit couvrir la période comprise entre le moment où le bénéficiaire a profité de l'avantage, c'est-à-dire lorsque l'aide a été mise à sa disposition, et le moment du recouvrement effectif, et les sommes à recouvrer doivent produire des intérêts jusqu'au recouvrement effectif.

(127)

Les mesures 1 et 5 ne constituent pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.

(128)

La Grèce a illégalement mis en œuvre les mesures 2, 3, 4 et 6, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité.

(129)

En particulier, les mesures 2, 4 et 6 (garanties de l'État de 2008, 2010 et 2011) en faveur de Larco constituaient des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité et étaient incompatibles avec le marché intérieur parce que les conditions pertinentes des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration n'ont pas été respectées et qu'aucune autre raison justifiant la compatibilité n'a été établie.

(130)

La mesure 3 (participation de l'État à l'augmentation du capital de Larco en 2009) constituait également une aide d'État et était incompatible avec le traité parce que les conditions pertinentes des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration n'ont pas été respectées et qu'aucune autre raison justifiant la compatibilité n'a été établie.

(131)

La Commission note que la Grèce consent à ce que la présente décision soit adoptée en anglais,