Décision (UE) 2015/320 de la Commission du 27 janvier 2015 concernant l'aide d'État SA.26547 (11/C) (ex NN 49/10 et CP 241/2008) — Belgique — Fondation pour le développement durable de la pêche — Application abusive de l'aide N 274/03 [notifiée sous le numéro C(2015) 321] Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE

(1)

Le 26 juin 2003, la Belgique a notifié à la Commission européenne un régime d'aides d'État destiné au financement et à l'établissement de la Stichting Duurzame Visserij Ontwikkeling (ci-après «la SDVO»), une organisation sans but lucratif en faveur du développement durable de la pêche en Belgique. Les dispositions notifiées concernent le financement de la SDVO et incluent ses statuts. Le régime a été approuvé par la Commission le 16 décembre 2003 (2).

(2)

Le 9 septembre 2008, la Commission a reçu une plainte (enregistrée sous la référence CP 241/2008) dénonçant l'application abusive par la SDVO d'une partie de l'aide versée au titre du régime.

(3)

Par lettre datée du 17 novembre 2008, la Commission a demandé des éclaircissements aux autorités belges. Par lettre datée du 18 décembre 2008, les autorités belges ont demandé une prolongation d'un mois du délai imparti, qui leur a été accordée. Par lettre datée du 16 janvier 2009, les autorités belges ont apporté des informations complémentaires à la Commission.

(4)

Par lettre datée du 10 septembre 2009, les autorités belges ont transmis à la Commission le rapport annuel (2008) de la SDVO, conformément à l'article 21 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (3) (ci-après «le règlement de procédure»).

(5)

Par lettre datée du 19 janvier 2010, la Commission a demandé des éclaircissements supplémentaires aux autorités belges. Par lettre datée du 18 février 2010, les autorités belges ont demandé une prolongation du délai jusqu'au 9 avril 2010, prolongation qui a été accordée. Par lettre datée du 12 avril 2010, les autorités belges ont transmis des informations à la Commission.

(6)

Par lettre datée du 19 janvier 2010, la Commission a demandé au plaignant s'il souhaitait maintenir sa plainte étant donné que la société cvba Schelpdier en vis, une filiale créée par la SDVO, avait cessé ses activités.

(7)

Par lettre datée du 18 février 2010, le plaignant a indiqué les raisons pour lesquelles il souhaitait maintenir sa plainte.

(8)

Le 22 octobre 2010, le dossier a été enregistré en tant que dossier NN.

(9)

Par lettre datée du 23 mars 2011, la Commission a informé la Belgique de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) à l'encontre de cette aide.

(10)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure est parue au Journal officiel de l'Union européenne (4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.

(11)

Par lettre datée du 7 juin 2011, la Commission a reçu de la part du bénéficiaire du régime des observations concernant la décision relative à l'ouverture de la procédure formelle d'examen, transmises par les autorités belges. La Commission n'a pas reçu d'autres observations de la part du plaignant ou d'une autre partie intéressée.

(12)

Le régime initial a été notifié par lettre datée du 26 juin 2003. Il a été enregistré sous le numéro N 274/03.

(13)

Le régime prévoyait le paiement annuel à la SDVO d'un montant d'environ 2 millions d'EUR provenant de ressources d'État afin de permettre à la SDVO d'œuvrer en faveur du développement durable de la pêche au moyen de différentes actions ou de différents projets, conformément à ses statuts.

(14)

Le régime est financé par des ressources nationales qui se composent d'une fraction du précompte professionnel (impôt sur les rémunérations) payé par les employeurs du secteur de la pêche.

(15)

Le régime a été jugé compatible avec le marché intérieur par la Commission européenne au regard de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, en particulier parce que les informations figurant dans la notification ainsi que les statuts de la SDVO montraient que cette dernière mettrait en œuvre des projets d'intérêt collectif à durée limitée correspondant aux mesures énumérées à l'article 15 du règlement (CE) no 2792/1999 du Conseil (5).

(16)

D'après le plaignant, la SDVO et la cvba Schelpdier en vis ont utilisé une aide d'État initialement destinée à aider le secteur de la pêche dans son ensemble pour lancer un projet d'aquaculture commerciale relatif aux moules, faussant ainsi la concurrence sur le marché.

(17)

Le plaignant a ajouté qu'en exerçant une activité commerciale sur le marché et en créant ensuite une filiale commerciale, la SDVO avait agi en violation de ses statuts et en contradiction avec son statut juridique d'association sans but lucratif.

(18)

À l'appui de sa plainte, le plaignant a souligné que la SDVO avait mis au point une marque commerciale, lancé une grande campagne publicitaire et procédé à la vente de moules. Le plaignant considérait toutes ces activités et mesures comme typiques d'une activité commerciale.

(19)

Concernant la distorsion de la concurrence, le plaignant indiquait que lui-même expérimentait la culture des moules en mer le long de la côte belge depuis 1994. Il avait développé sa propre marque (les Belgica mussels). C'est en 2008 qu'il avait vendu sa première récolte.

(20)

Le plaignant a conclu en affirmant que, dans la mesure où la SDVO faussait la concurrence sur le marché, elle ne pouvait être considérée comme agissant dans l'intérêt collectif du secteur de la pêche et de l'aquaculture.

(21)

Concernant la liquidation de la cvba Schelpdier en vis, le plaignant a indiqué que, selon lui, la distorsion de concurrence n'avait pas disparu avec la liquidation de la filiale de la SDVO étant donné que cette dernière avait poursuivi ses activités dans le secteur des moules après la liquidation de la cvba Schelpdier en vis.

(22)

Dans sa décision relative à l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Commission exprime ses doutes quant à la conformité de certains des projets mis en œuvre par la SDVO avec les statuts notifiés à la Commission et approuvés par elle. La Commission suspecte donc la SDVO d'avoir appliqué abusivement l'aide octroyée au titre du régime.

(23)

Les projets concernés sont les suivants:

(24)

En ce qui concerne le projet consacré aux moules, la Commission a considéré que la SDVO avait agi en violation de ses statuts (et donc des dispositions du régime), qui prévoient explicitement que la SDVO renforcera l'image de la pêche en mer, mais sans cibler une société particulière et sans faire référence à l'origine géographique des produits, et interdisent les mesures de promotion basées sur une marque commerciale et/ou faisant référence à l'origine géographique des produits. En outre, la Commission a exprimé des doutes sur le fait qu'en exploitant 87 cages supplémentaires, la SDVO ait agi conformément à ses statuts et à la décision N 274/03; en fait, le projet ne peut guère être considéré comme une action à durée limitée, mais correspond plutôt à un investissement à long terme difficilement conciliable avec le concept d'action à durée limitée.

(25)

Pour ce qui est du projet consacré à la recherche de nouveaux stocks de coquillages, la Commission observe que la découverte de nouveaux stocks de coquillages ne figure pas parmi les missions de la SDVO énumérées dans ses statuts. En particulier, elle ne semble pas correspondre aux missions décrites sous la rubrique c) «Amélioration de la gestion des ressources aquatiques vivantes et du contrôle de la pêche». En effet, la découverte de nouveaux stocks de coquillages exploitables d'un point de vue commercial n'équivaut pas à la surveillance permanente de la qualité et de la quantité des ressources aquatiques vivantes, ni à la surveillance de la situation socio-économique du secteur de la pêche ou à la fourniture de conseils au gouvernement concernant le contrôle de l'effort de pêche. La découverte de stocks de coquillages exploitables du point de vue commercial sur le plateau continental belge ne semble pas avoir pour objectif la conservation de ces stocks, mais bien leur exploitation.

(26)

Enfin, en ce qui concerne la campagne de promotion Dagverse Vis , la Commission note qu'en vantant l'origine belge des produits (poisson capturé par la flotte côtière belge) par rapport au poisson capturé par des navires étrangers, la SDVO a fait référence à l'origine géographique des produits, contrevenant ainsi à ses statuts et à la décision N 274/03. Néanmoins, la Commission a pris note du fait que la campagne Dagverse Vis a été adaptée et qu'il n'était déjà plus fait référence à l'origine géographique des produits au moment de l'adoption de la décision d'ouverture.

(27)

À la suite de la publication au Journal officiel de la décision de 2011 relative à l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Commission a reçu des observations de la part du bénéficiaire du régime, à savoir la Stichting Duurzame Visserij Ontwikkeling (SDVO), transmises par les autorités nationales.

(28)

Le plaignant n'a fait parvenir aucune observation complémentaire.

(29)

Le bénéficiaire a réitéré sa position, exposée ci-après.

(30)

Le projet consacré aux moules a été mis en œuvre en deux étapes. Durant la première étape, 13 prototypes de cages à moules, conçus pour répondre aux exigences climatologiques et nautiques de la côte belge, ont été déployés. Au cours de la seconde phase, 87 cages à moules supplémentaires ont été déployées.

(31)

Pour déterminer la viabilité économique du projet, il a fallu passer par l'ensemble du processus de production et de commercialisation. Les différentes étapes du processus, y compris les activités de promotion, ont dû être mises en œuvre de manière effective.

(32)

La campagne publicitaire a été menée en 2007, 2008 et 2009 et, contrairement aux affirmations de la Commission, a été d'ampleur et de durée limitées.

(33)

Cette campagne publicitaire peut être considérée comme étant d'intérêt général. En effet, il était prévu dès le départ que, une fois le stade de la recherche terminé, le projet serait converti en coopérative ouverte à tous, y compris au plaignant.

(34)

L'intention de la SDVO était de développer la marque commerciale Flanders Queen pour les besoins spécifiques du projet. La marque commerciale ne devait être utilisée qu'une seule fois. Une fois le projet terminé, la marque commerciale devait disparaître. Il semble toutefois que, au moment du transfert du projet à la VSVC, il ait été décidé de poursuivre la vente des moules sous cette dénomination.

(35)

La mise au point du projet et la campagne de promotion ne devraient pas être considérées comme des dépenses réalisées au cours d'un processus de production normal. Le projet est allé au-delà de ce qui aurait été mis en œuvre par une entreprise privée, car les coûts associés seraient très élevés. Une entreprise privée n'aurait tout simplement pas été prête à réaliser les investissements qui sont nécessaires ne serait-ce que pour tester la meilleure méthode à appliquer ou pour repérer les zones se prêtant à la mytiliculture.

(36)

La SDVO estime que la recherche de nouveaux stocks de coquillages entre dans le champ de ses statuts, cette activité faisant, selon elle, partie des mesures de contrôle et de conservation prévues dans ses statuts [catégorie c)].

(37)

En outre, le projet s'inscrit dans le cadre de la conversion de la flotte de pêche rendue nécessaire notamment par la perte de lieux de pêche résultant de l'installation de parcs éoliens en mer.

(38)

La SDVO a souligné que cette campagne de promotion avait été revue et que la référence initiale à l'origine géographique avait été supprimée.

(39)

Comme expliqué ci-dessus, la SDVO a lancé une grande campagne de publicité pour faire la promotion de ses moules. Au lieu d'organiser la promotion des moules en général, les supports publicitaires concernent une marque commerciale particulière (Flanders Queen Mussel), ciblent une entreprise particulière (la SDVO) et contiennent plusieurs références à l'origine géographique des produits (à savoir la Flandre).

(40)

Par conséquent, la SDVO a agi en violation de ses statuts (et donc des dispositions du régime), car ceux-ci prévoient explicitement que la SDVO renforcera l'image de la pêche en mer, mais sans cibler une société particulière et sans faire référence à l'origine géographique des produits, et interdisent les mesures de promotion basées sur une marque commerciale et/ou faisant référence à l'origine géographique des produits. De plus, la SDVO a agi en contradiction avec la décision N 274/03, qui prévoit explicitement qu'aucune référence géographique n'est autorisée.

(41)

Les autorités belges ont affirmé que la marque commerciale avait été développée uniquement pour le projet pilote. Elle ne devait être utilisée qu'une seule fois et disparaître à la fin du projet.

(42)

La Commission observe toutefois que la marque commerciale a continué d'être utilisée même après la fin du projet pilote. En fait, lors du transfert du projet consacré aux moules à la VSVC, la vente des moules s'est poursuivie sous le nom de Flanders Queen Mussel. En outre, le site web de la SDVO contenait des informations sur les endroits où il était possible de se procurer des Flanders Queen Mussels.

(43)

La Commission note également que la SDVO a organisé un certain nombre d'événements promotionnels et publicitaires pour la Flanders Queen Mussel au cours de 2007, 2008 et 2009. Le fait que ces activités aient eu lieu de manière répétée pendant un certain nombre d'années indique qu'il ne s'agissait pas d'une campagne de faible ampleur ou temporaire, et qu'elle ne peut, par conséquent, être considérée comme une campagne de promotion limitée du point de vue de sa durée et de sa portée. En outre, une partie des activités publicitaires (2008 et 2009) a en fait été réalisée après la production des résultats des études demandées dans le cadre du projet pilote. En effet, le rapport final concernant la faisabilité économique du projet consacré aux moules a été rendu le 22 novembre 2007, et les résultats de l'évaluation de la mise en œuvre du plan de commercialisation ont été présentés le 21 février 2008.

(44)

En tout état de cause, la Commission observe que l'interdiction de promouvoir des marques particulières et de faire référence, dans des actions publicitaires, à l'origine géographique des produits s'applique à toutes les opérations. Ainsi, même les projets à durée limitée (financés par des fonds publics) ne sont pas autorisés à avoir pour objectif la promotion de marques particulières et à faire référence à des régions géographiques. Le régime d'aides et la décision N 274/03 ne prévoient aucune exception à cette règle et n'auraient pas pu en prévoir dans la mesure où cela aurait été contraire aux lignes directrices concernant la pêche de 2001.

(45)

En outre, la Commission estime qu'il est peu probable qu'une campagne publicitaire d'une telle ampleur puisse raisonnablement être considérée comme une action d'intérêt collectif, notamment parce qu'elle n'a pas un caractère général, mais cible une marque commerciale spécifique. Cette conclusion s'impose d'autant plus qu'une entreprise concurrente était en train de développer sa propre marque.

(46)

Enfin, le développement d'une dénomination commerciale pour un produit qui va être vendu sur le marché et le lancement d'une campagne publicitaire correspondent à des dépenses qui découlent du processus de production normal et n'étaient donc pas autorisés au titre du régime.

(47)

La Commission estime dès lors qu'en développant la dénomination commerciale et en lançant la campagne de promotion et de publicité en faveur de la Flanders Queen Mussel, la SDVO a agi en dehors du champ d'application de ses statuts et de la décision N 274/03.

(48)

Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que la SDVO a appliqué abusivement l'aide octroyée au titre du régime pour ce qui est du développement d'une dénomination commerciale et la réalisation d'actions publicitaires.

(49)

La Commission a connaissance du fait que le projet consacré aux moules comporte plusieurs parties. Elle ne met pas en cause la première partie du projet, et ce sont plutôt les investissements réalisés après l'achèvement du projet pilote qui la préoccupent. La Commission est d'avis qu'en acquérant et en exploitant les 87 cages supplémentaires, la SDVO n'a pas agi conformément à ses statuts et à la décision N 274/03.

(50)

Les autorités belges considèrent que l'exploitation des 87 cages supplémentaires était une action d'intérêt collectif à durée limitée. Elles font en outre valoir que, avec l'augmentation du nombre de cages, l'action est allée au-delà de ce qui relève normalement de l'entreprise privée, dans la mesure où une entreprise privée n'investirait pas à si grande échelle sans savoir si l'opération peut être rentable.

(51)

Toutefois, la Commission doute que l'acquisition et l'exploitation de 87 cages supplémentaires puissent être considérées comme des actions à durée limitée.

(52)

Premièrement, la Commission estime que l'acquisition de 87 cages supplémentaires représente un investissement à long terme difficilement conciliable avec le concept d'action à durée limitée.

(53)

Deuxièmement, la Commission observe que la SDVO ne semble pas avoir envisagé l'acquisition des 87 cages supplémentaires comme une action à durée limitée qui servirait exclusivement à rendre l'étude possible. La SDVO a considéré l'acquisition des cages comme un investissement et a cherché des moyens d'obtenir un retour sur investissement. En effet, en 2008 déjà, elle avait pour projet de poursuivre ses activités par l'intermédiaire d'une nouvelle filiale. Par ailleurs, en 2009, lorsque la SDVO a officiellement arrêté de vendre la Flanders Queen Mussel, elle a néanmoins continué à exploiter les 87 cages supplémentaires. En fait, elle louait ses infrastructures et ses services de récolte à une autre entreprise et exerçait donc une activité commerciale. Le fait qu'une filiale commerciale ait été créée pour exploiter le projet consacré aux moules semble confirmer que la SDVO n'avait effectivement pas l'intention de produire des résultats pour le seul bénéfice du secteur.

(54)

Dans ce contexte, la Commission note que les accords conclus en 2009 entre la SDVO et la VSVC contenaient des dispositions destinées à protéger les intérêts commerciaux de la VSVC (accord de garantie, dispositions pour la prévention de tout conflit d'intérêts entre la VSVC et d'autres producteurs, par exemple). Ces types d'arrangements et de dispositions tendraient à confirmer que l'exploitation de cages supplémentaires était une activité commerciale qui n'était pas dans l'intérêt collectif.

(55)

De l'avis de la Commission, les 87 cages supplémentaires correspondent à des dépenses de production normale. En effet, la Commission pense qu'une fois la viabilité économique et biologique d'un produit testée et confirmée, l'acquisition et l'extension des moyens de production d'une entreprise relèvent du processus normal de production et de développement de cette entreprise.

(56)

La Commission conteste l'argument des autorités belges selon lequel aucune entreprise n'investirait dans des moyens de production supplémentaires sans avoir au préalable la garantie que la production à plus large échelle serait rentable. En effet, il arrive que des entreprises investissent dans une production à plus large échelle, même lorsque aucune autre entreprise n'a auparavant tenté de produire à cette même échelle. Elles se basent pour ce faire sur leurs expériences passées de production à plus petite échelle et sur les prévisions futures. Un principe d'économie générale veut que, grâce aux économies d'échelle, ce qui est possible et rentable à petite échelle soit également possible et encore plus rentable à plus grande échelle dans la mesure où les coûts fixes seront répartis sur une plus grande quantité de produits.

(57)

Enfin, la Commission ne pense pas qu'en élargissant ses moyens de production, la SDVO ait entrepris une action dans l'intérêt du secteur. Étant donné qu'un autre opérateur établi dans ce secteur était déjà en train de développer une activité à l'échelle réelle, l'acquisition et l'exploitation de 87 cages supplémentaires ont eu de fait une incidence directe sur le marché et sur la concurrence. En atteste le fait que la SDVO est apparue comme un concurrent et non comme une entité qui réalise une expérience.

(58)

Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que la SDVO a appliqué abusivement l'aide octroyée au titre du régime pour ce qui est de l'exploitation des 87 cages supplémentaires.

(59)

La Commission note qu'en vantant l'origine belge des produits (poisson capturé par la flotte côtière belge) par rapport au poisson capturé par des navires étrangers, la SDVO a effectivement fait référence à l'origine géographique des produits, contrevenant ainsi à ses statuts et à la décision N 274/03.

(60)

La Commission a pris toutefois note du fait que la campagne Dagverse Vis a été adaptée et qu'elle a cessé de faire référence à l'origine géographique des produits.

(61)

Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que la SDVO a appliqué abusivement l'aide octroyée au titre du régime pour ce qui est de la campagne de promotion faisant référence à l'origine géographique.

(62)

La Commission observe que la découverte de nouveaux stocks de coquillages ne figure pas parmi les missions de la SDVO énumérées dans ses statuts. En particulier, elle ne semble pas correspondre aux missions décrites sous la rubrique c) «Amélioration de la gestion des ressources aquatiques vivantes et du contrôle de la pêche». En effet, la découverte de nouveaux stocks de coquillages exploitables d'un point de vue commercial n'équivaut pas à la surveillance permanente de la qualité et de la quantité des ressources aquatiques vivantes, ni à la surveillance de la situation socio-économique du secteur de la pêche ou à la fourniture de conseils au gouvernement concernant le contrôle de l'effort de pêche.

(63)

Par conséquent, la Commission estime que ces mesures ne font pas partie du type de mesures approuvées par la Commission dans sa décision N 274/03. Il ne s'agit ni d'une mesure de contrôle, ni d'une mesure de conservation. Au contraire, la mesure vise l'exploitation commerciale des stocks qui pourraient être découverts et conduira en définitive à une augmentation de l'effort de pêche.

(64)

La Commission observe, qui plus est, que la découverte de nouveaux stocks de coquillages exploitables du point de vue commercial n'aurait pas pu faire partie des mesures approuvées par la Commission dans sa décision N 274/03 parce que, conformément à l'article 17 du règlement (CE) no 2792/1999, auquel les lignes directrices concernant la pêche de 2001 font référence, les projets de pêche expérimentale sont éligibles au titre de l'IFOP (6) pour autant qu'ils aient pour objectif la conservation des ressources halieutiques.

(65)

Comme mentionné précédemment, la découverte de stocks de coquillages exploitables du point de vue commercial sur le plateau continental belge ne semble pas avoir pour objectif la conservation de ces stocks, mais bien leur exploitation.

(66)

En outre, la recherche de nouveaux stocks exploitables constitue une action normalement menée par des entreprises privées, et les dépenses liées à celle-ci représentent des coûts de production normaux et ne peuvent donc pas être financées au titre du régime.

(67)

Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que la SDVO a appliqué abusivement l'aide octroyée au titre du régime pour ce qui est de l'initiative consacrée à la recherche de nouveaux stocks de coquillages.

(68)

La Commission conclut qu'en mettant en œuvre les projets mentionnés aux paragraphes 6.1 à 6.4, la SDVO n'a pas agi conformément à ses statuts notifiés à la Commission et approuvés par celle-ci dans sa décision du 16 décembre 2003. La Commission considère donc que la SDVO a appliqué abusivement une partie de l'aide octroyée au titre du régime.

(69)

Dans ce contexte, la Commission tient à souligner qu'il est de pratique constante, conformément à l'article 107, de récupérer auprès du bénéficiaire l'aide qui a fait l'objet d'une application abusive. Cette pratique est confirmée par l'article 14 du règlement de procédure.

(70)

La Belgique doit donc prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de son bénéficiaire l'aide appliquée abusivement. Il convient qu'elle récupère la totalité des montants dépensés pour le développement des projets mentionnés aux paragraphes 6.1 à 6.4. À cette fin, la Belgique doit enjoindre au bénéficiaire de rembourser l'aide dans les quatre mois à compter de la date de notification de la décision.

(71)

Conformément à l'article 14, paragraphe 2, du règlement de procédure, l'aide à récupérer en vertu d'une décision de récupération comprend des intérêts calculés sur la base d'un taux approprié fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l'aide appliquée abusivement a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération.

(72)

Les intérêts sont calculés conformément aux dispositions du chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (7). La Commission demande à la Belgique d'exiger que le bénéficiaire rembourse l'aide, intérêts compris, dans un délai de quatre mois à compter de la date de la présente décision, comme indiqué ci-dessous.

(73)

La Commission invite la Belgique à fournir les données demandées sur la base du questionnaire joint à l'annexe I de la présente décision, en indiquant clairement les mesures prévues et les mesures déjà prises pour récupérer sans délai et de manière effective l'aide appliquée de manière abusive. La Commission demande à la Belgique de présenter, dans les deux mois à compter de la décision, tous les documents prouvant l'ouverture de la procédure de récupération auprès du bénéficiaire de l'aide appliquée de manière abusive (tels que circulaires, ordres de recouvrement, etc.),