Décision (UE) 2019/293 de la Commission du 8 novembre 2018 concernant l'aide d'État SA.43785 (2018/C) (ex 2015/PN, ex 2018/NNN) mise à exécution par la Roumanie pour la restructuration de Complexul Energetic Hunedoara [notifiée sous le numéro C(2018) 7308] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)

(1)

Par lettre du 12 mars 2018, la Commission a notifié à la Roumanie sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne («TFUE») en ce qui concerne l'aide à la restructuration en faveur de Complexul Energetic Hunedoara S.A. («CE Hunedoara»). La décision d'ouvrir la procédure a fait suite à des notifications et des contacts antérieurs entre la Commission et la Roumanie concernant des aides d'État octroyées à CE Hunedoara ou à ses prédécesseurs, comme décrit plus en détail dans la décision d'ouvrir la procédure et au point 2.1 ci-dessous.

(2)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations à ce sujet.

(3)

Le 15 mai 2018, la Roumanie a présenté ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure. La Commission n'a pas reçu d'observations de la part des parties intéressées. Le 31 juillet 2018, la Commission a également tenu une vidéoconférence avec les autorités roumaines en sus des observations reçues le 15 mai 2018.

(4)

Le 22 février 2012, la Commission avait décidé de ne pas soulever d'objections à l'égard du projet d'octroi d'une aide d'un montant total de 1 169 000 000 RON (± 251 300 000 EUR) pour la fermeture de trois des sept mines de charbon exploitées par National Hard Coal Company JSC Petrosani (3) («décision concernant la première aide aux mines de charbon»). Dans cette décision, la Commission avait conclu que, conformément à la décision 2010/787/UE du Conseil (4) («la décision du Conseil concernant les aides aux mines de charbon»), l'aide envisagée était compatible avec le marché intérieur.

(5)

Le 20 avril 2015, la Commission avait établi, qu'entre 2009 et 2011, Electrocentrale Paroșeni et Electrocentrale Deva, deux producteurs d'électricité qui avaient fusionné pour donner naissance à CE Hunedoara en 2012, avaient reçu des aides d'État au fonctionnement jugées incompatibles avec le marché intérieur. Dans sa décision (5) («la décision concernant les aides incompatibles»), la Commission a sommé la Roumanie de récupérer les aides et les intérêts auprès de CE Hunedoara en tant qu'entreprise ayant succédé aux deux producteurs d'électricité, au cas où les bénéficiaires ne les rembourseraient pas. Le 10 juin 2015, les autorités roumaines ont fourni des informations montrant que CE Hunedoara avait transféré la somme de 34 785 015,45 RON (± 7 480 000 EUR) couvrant le montant des aides à récupérer et les intérêts applicables à la récupération au ministère roumain de l'énergie en exécution de la décision de récupération.

(6)

Le 21 avril 2015, la Commission a décidé de ne pas soulever d'objection à l'égard d'une aide d'État prévue en faveur de CE Hunedoara sous la forme de prêts spécifiques d'un montant maximal de 167 000 000 RON (± 37 700 000 EUR) (6) (la «décision sur l'aide au sauvetage») (7). Dans cette décision, la Commission a considéré que les prêts constituaient une aide au sauvetage en faveur de CE Hunedoara et a déclaré l'aide compatible avec le marché intérieur conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (les «lignes directrices S&R») (8), en tenant compte de plusieurs engagements pris par la Roumanie (voir les considérants 120 et 123 ci-dessous).

(7)

Le 21 octobre 2015, six mois après la décision sur l'aide au sauvetage, la Roumanie a transmis un plan de restructuration pour CE Hunedoara (le «premier plan de restructuration») (9). L'objectif de la Roumanie était de prolonger la période de remboursement du prêt au sauvetage, qui faisait l'objet de la décision sur l'aide au sauvetage, et d'accorder une aide à la restructuration à CE Hunedoara afin qu'elle finance les coûts inclus dans le premier plan de restructuration. Par lettre transmise le 3 décembre 2015, la Roumanie a fait part de son intention de fournir des informations sur l'aide à la restructuration quatre semaines plus tard. Le lendemain, la Commission a ouvert la procédure administrative SA.43785 (2015/PN) concernant l'aide à la restructuration en faveur de CE Hunedoara.

(8)

Le 8 janvier 2016, la Roumanie a prénotifié son intention d'accorder une aide à la restructuration en faveur de CE Hunedoara sur la base d'un nouveau plan de restructuration, modifié par rapport au premier plan (le «plan de restructuration modifié») et a fourni des informations complémentaires, qui ont encore été complétées le 11 janvier 2016. Le 12 janvier 2016, une réunion s'est tenue avec les autorités roumaines au sujet des informations communiquées.

(9)

Le 15 janvier 2016, la Roumanie a été informée qu'il serait souhaitable qu'elle apporte des modifications importantes à l'aide à la restructuration envisagée et au premier plan de restructuration avant de procéder à une notification formelle. La Roumanie n'a pas fourni de nouveau plan de restructuration par la suite.

(10)

En janvier 2016, CE Hunedoara a été soumise à la procédure formelle d'insolvabilité prévue par le droit roumain, qui a toutefois été rejetée ultérieurement par une juridiction nationale.

(11)

Par la suite, la Roumanie a estimé que, même si CE Hunedoara devait en définitive être liquidée, il serait nécessaire de maintenir temporairement en service certaines des unités de production d'électricité, ainsi que certaines mines de charbon et les services connexes de préparation du charbon, moyennant une compensation pour les coûts de production. Sur la base de ces considérations et de nouveaux plans concernant le ou les successeurs éventuels de CE Hunedoara qui reprendrai(en)t une partie des actifs de cette dernière, les autorités roumaines ont, à la demande de la Commission, présenté des informations le 12 mai 2016, le 18 mai 2016 lors d'une vidéoconférence, les 9, 25 et 29 août 2016, le 12 octobre 2016 lors d'une réunion, ainsi que les 9 novembre 2016, 17 mai 2017 et 1er septembre 2017. Les informations fournies le 17 mai 2017 comprenaient en particulier un échéancier pour l'éventuelle liquidation de CE Hunedoara.

(12)

Le 24 novembre 2016, sur la base d'une notification distincte, la Commission a décidé de ne pas soulever d'objections concernant le projet d'octroyer la somme de 447 800 000 RON (± 96 200 000 EUR) à CE Hunedoara pour la fermeture de deux des quatre mines de charbon encore exploitées par l'entreprise, qui ne faisaient pas l'objet de la décision concernant la première aide aux mines de charbon (10) («décision concernant la deuxième aide aux mines de charbon»). Dans cette décision, la Commission a estimé que l'aide envisagée était compatible avec le marché intérieur conformément à la décision du Conseil concernant les aides aux mines de charbon.

(13)

CE Hunedoara est un producteur d'électricité verticalement intégré dont le siège social est établi à Petrosani, dans le comté de Hunedoara. Ses actions sont détenues à 100 % par l'État roumain. CE Hunedoara utilise principalement du charbon indigène, qu'elle extrait de ses mines de charbon afin de produire de l'électricité et de la chaleur pour les villes environnantes. Ses deux centrales électriques, Deva (11) et Paroseni (12), ont une puissance nominale installée totale de 1 225 MW. CE Hunedoara produit environ 4,2 % de l'électricité consommée en Roumanie, où elleest l'unique grand producteur d'électricité desservant les régions du centre et du nord-ouest du pays. L'entreprise emploie environ 6 600 personnes, dont 1 750 dans la production d'électricité et 4 700 dans l'exploitation minière.

(14)

CE Hunedoara a été créée en novembre 2012 par la fusion de deux entreprises publiques, Electrocentrale Paroseni et Electrocentrale Deva (les «sociétés ayant précédé CE Hunedoara ou les sociétés l'ayant précédée»), naguère en faillite et aujourd'hui en liquidation. Après la liquidation de National Hard Coal Company JSC Petrosani, quatre mines de charbon devaient rester en activité, sans bénéficier d'aides à la fermeture conformément à la décision concernant la première aide aux mines de charbon. Elles ont été intégrées à CE Hunedoara, ainsi que les unités de production d'électricité, le personnel administratif et le patrimoine immobilier correspondants d'Electrocentrale Paroseni et d'Electrocentrale Deva, étant donné que la quasi-totalité du charbon fourni par les quatre mines de charbon était utilisée par Electrocentrale Paroseni et Electrocentrale Deva comme combustible pour la production d'électricité et de chaleur. En particulier,

(15)

Selon le régulateur roumain de l'énergie (15), la part de la production nette d'électricité de CE Hunedoara entre 2013 et 2015 était la suivante:

Tableau 1

Production totale d'électricité de CE Hunedoara en 2013-2015 par rapport à la production totale

(16)

En Roumanie, l'électricité est produite par différents types de centrales électriques dont les coûts de production varient. Depuis juillet 2012, l'électricité est négociée en gros sur les marchés au comptant et à terme de la Bourse roumaine de l'électricité («OPCOM»).

(17)

Un critère important pour l'exploitation d'une centrale électrique est la comparaison du prix du marché à un jour avec les coûts marginaux pour la production d'électricité dans cette centrale. Dans le cas des centrales thermiques, les principaux coûts marginaux sont les coûts du combustible, les coûts des certificats d'émission de CO2 et les coûts opérationnels marginaux.

(18)

CE Hunedoara a enregistré un coût de production moyen de 274,27 RON/MWh (± 59 EUR/MWh) en 2013, 310,19 RON/MWh (± 67 EUR/MWh) en 2014 et 358,90 RON/MWh (± 77 EUR/MWh) en 2015. En outre, le coût moyen de l'extraction de la houille (le combustible) au sein de CE Hunedoara s'élevait à environ 126 RON/MWh (± 27 EUR/MWh) contre un coût d'achat moyen sur le marché d'environ 40 RON/MWh (± 9 EUR/MWh) (16).

(19)

Le prix annuel moyen pondéré de l'électricité sur le marché à un jour sur OPCOM était cependant de 165,06 RON/MWh (± 35 EUR/MWh) en 2013, 158,93 RON/MWh (± 34 EUR/MWh) en 2014 et 166,35 RON/MWh (± 36 EUR/MWh) en 2015. De même, sur le marché centralisé bilatéral d'OPCOM, le prix annuel moyen de l'électricité a oscillé entre 182,94 RON/MWh (± 39 EUR/MWh) et 162,41 RON/MWh (± 35 EUR/MWh) de 2013 à 2015 (17). Autrement dit, entre 2013 et 2015, lorsque les prêts en cause ont été accordés, les coûts moyens de production de CE Hunedoara étaient de 66 à 116 % supérieurs aux prix auxquels l'électricité était négociée sur le marché à un jouret de 50 à 121 % supérieurs aux prix sur le marché centralisé bilatéral de la bourse roumaine.

(20)

Il convient de souligner que, dans le cadre de ces prix du marché, CE Hunedoara ne pouvait pas fonctionner de manière rentable et durable, étant donné que les prix à un jour et les prix à terme étaient inférieurs aux coûts de production de CE Hunedoara. Dans un marché concurrentiel de l'électricité, on s'attendrait à ce que toute production soit vendue à un prix supérieur à ses coûts marginaux afin de dégager une marge bénéficiaire. Or, CE Hunedoara n'a manifestement pas été en mesure de le faire à quelques occasions près, et ce dès sa constitution, comme en témoigne le fait qu'elle n'a pas été à même de mettre suffisamment de recettes d'exploitation de côté pour acheter les certificats d'émission de CO2 nécessaires en 2014 et 2015. Les centrales électriques au charbon fonctionnent généralement comme des centrales de base avec un facteur de charge égal ou supérieur à 70 % (18). Il ressort toutefois des données de production d'électricité du tableau 1 que le facteur de charge de CE Hunedoara était de 30,8 % en 2013 et 2014 et a chuté en dessous de 20 % en 2015. Cela peut s'expliquer par le fait que les moyens de production, à savoir les mines de charbon et les deux centrales électriques qui ont fusionné pour donner naissance à CE Hunedoara en novembre 2012, étaient les mêmes que ceux qui étaient exploités auparavant par les entreprises qui les ont précédées et qui ont fait faillite, sans qu'aucune amélioration productive ou technologique significative n'ait été apportée pour réduire les coûts de production. En conséquence, CE Hunedoara a vendu sa production à un prix moyen de 199,22 RON/MWh (± 43 EUR/MWh) en 2013, 167,68 RON/MWh (± 36 EUR/MWh) en 2014 et 181,52 (± 39 EUR/MWh) en 2015 (19) et, à l'instar des entreprises qui l'ont précédée, a été incapable de générer suffisamment de bénéfices pour couvrir les coûts opérationnels et les dettes, y compris les dettes envers les entités publiques, comme illustré dans le tableau 2 ci-dessous.

(21)

Comme le montre le tableau 2 ci-dessous, CE Hunedoara a réalisé en 2012, lors de sa première année d'exploitation, un bénéfice (revenus nets) de 37 900 000 RON (± 8 100 000 EUR). Mais à partir de 2013, date à laquelle les quatre mines de charbon et l'unité de préparation du charbon correspondante ont été transférées, CE Hunedoara a commencé à enregistrer des pertes croissantes s'élevant à 147 600 000 RON (31 700 000 EUR) en 2013 et de 352 300 000 RON (76 000 000 EUR) en 2014, avec des indicateurs financiers en baisse pour le résultat d'exploitation, le ratio dette/fonds propres et les liquidités. Fin 2015, les fonds propres de CE Hunedoara présentaient un solde négatif de 1 082 600 000 RON (232 700 000 EUR). Fin 2017, ce solde négatif avait doublé, s'établissant à 2 842 700 000 RON (– 611 180 000 EUR). À partir de 2013, le résultat d'exploitation était négatif et l'entreprise ne disposait plus d'un flux de trésorerie suffisant pour assurer le service de la dette financière et des paiements, sans compter les autres dettes envers les organismes non commerciaux de l'État, par exemple l'administration fiscale.

Tableau 2

Résultats financiers de CE Hunedoara 2012-2017

(22)

Au plus tard en avril 2015, CE Hunedoara remplissait les critères pour faire l'objet de la procédure collective d'insolvabilité prévue par le droit roumain (20). En janvier 2016, CE Hunedoara a fait l'objet d'une procédure d'insolvabilité temporaire. En mars 2016, l'administrateur judiciaire de CE Hunedoara a publié un rapport (le «rapport de l'administrateur judiciaire») contenant des informations sur les dettes de l'entreprise, dont il ressort que CE Hunedoara était redevable d'environ 2 360 000 000 RON (± 507 400 000 EUR) à divers organismes publics. Ce montant englobait notamment les prêts couverts par la présente décision, ainsi que les amendes infligées par l'Agence de l'environnement pour non-acquisition des quotas carbone, les certificats verts et d'autres dettes envers l'État et le budget de la sécurité sociale. Selon la Roumanie, l'Agence de l'environnement, à l'instar d'autres créanciers privés, a également requis le paiement de sommes dont CE Hunedoara lui était redevable.

(23)

Comme le montre la situation des fonds propres de CE Hunedoara, l'entreprise est techniquement en faillite, mais continue de fonctionner au détriment du paiement de la majorité de ses dettes et de ses dettes fiscales. Selon les informations communiquées par la Roumanie, conformément aux règles nationales applicables, le processus de liquidation de CE Hunedoara pourrait durer au moins trois ans s'il était engagé par l'État roumain en sa qualité d'actionnaire et de principal créancier de CE Hunedoara. À ce jour, les demandes d'insolvabilité déposées auprès du tribunal national des sociétés n'ont pas abouti à la déclaration d'insolvabilité permanente de CE Hunedoara.

(24)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a examiné cinq prêts financés ou soutenus par l'État qui ont été accordés à CE Hunedoara ou en sa faveur pour ses activités actuelles de production d'électricité et qui, au 30 juin 2016, représentaient un montant total restant dû à l'État roumain de 337 107 835 RON (± 72 480 000 EUR), ce qui inclut le principal, les intérêts, les intérêts de retard et les autres coûts. Le tableau 3 ci-dessous présente les informations actualisées de la Roumanie concernant l'encours de ces prêts au 31 mars 2018.

(25)

Faisant à la suite de la décision d'ouvrir la procédure, les autorités roumaines ont fourni les contrats de prêt montrant que les principales conditions initiales des prêts étaient les suivantes:

(26)

Ce prêt concernait le projet de réhabilitation et de modernisation du bloc énergétique no 3 de CET Mintia.

(27)

À cet effet, en août 1995, RENEL (Regia Autonomă de Electricitate), la direction autonome de l'énergie électrique, a contracté un prêt de la Banque mondiale pour un montant de 110 000 000 USD, dont 33 500 000 USD ont ensuite été annulés en février 2001. Le 17 mai 2001, date à laquelle l'accord a été suspendu par la BIRD, des prélèvements d'un montant total de 10 930 016 USD avaient été effectués.

(28)

Le 31 mai 2002, la BIRD a repris le contrat de prêt avec Electrocentrale Deva. Ce contrat était garanti par le gouvernement roumain et prévoyait qu'Electrocentrale Deva pourrait disposer d'un montant maximal de 69 908 805 USD (dont un montant de 1 162 752 USD a été annulé par la suite, en février 2005).

(29)

La date d'échéance de l'emprunt était le 1er novembre 2015 et l'échancier prévoyait un remboursement en semestrialités (payables en mai et novembre) sur 14 ans, à compter de 2002.

(30)

Le taux d'intérêt est égal au coût des prêts qualifiés et est déterminé sur la base du semestre précédent majoré d'un demi-point de pourcentage; en outre, pour les montants pour lesquels aucun prélèvement n'a été effectué, Electrocentrale Deva devait également payer une commission d'engagement de 0,25 %.

(31)

Ce prêt a été contracté pour le financement de 25 % d'un projet de grande envergure dénommé «Centrala Electrica Paroseni», concernant l'installation de désulfuration des gaz résiduaires et le changement de la technologie pour la collecte, le transport et le dépôt des scories et des cendres. Le financement des autres parties a été assuré par un prêt de la BRD [couvrant 25 % des coûts totaux; des informations sur ce prêt sont fournies au point d) ci-dessous] et un prêt de la Banque européenne d'investissement («BEI») (pour 50 % des coûts totaux; ce prêt n'est pas couvert par la décision d'ouvrir la procédure).

(32)

Dans le cadre d'un contrat de prêt conclu le 3 décembre 2013 entre la BCR et le ministère des finances publiques, un prêt d'investissement a été accordé par la banque à l'emprunteur, qui l'a ensuite accordé à son tour à CE Hunedoara au moyen d'un contrat de prêt subsidiaire conclu le 5 décembre 2013.

(33)

Le contrat de prêt et le contrat de prêt subsidiaire concernaient tous deux le même montant en principal, à savoir 83 485 450 RON (soit 17 950 000 EUR); qui avait été initialement accordé par la banque au ministère des finances publiques, puis par ce dernier à CE Hunedoara.

(34)

Le prêt avait une durée de 15 ans, avec un délai de grâce de 3 ans. L'échéancier prévoyait un remboursement en 25 semestrialités égales. Le taux d'intérêt était fixé à 4,20 % par an.

(35)

Les garanties couvrant ce prêt de la BCR, mais servant aussi de garanties pour le prêt de la BRD d'un montant de 14 700 000 EUR (soit 68 369 000 RON), dont il est question au point d) ci-dessous, ainsi que pour un prêt connexe de la BEI d'un montant de 32 650 000 EUR (soit 151 855 150 RON), non traité dans la décision d'ouvrir la procédure, ont été constituées au moyen d'une hypothèque sur le patrimoine immobilier et mobilier de CE Hunedoara pour un montant de 93 323 204 EUR (soit 417 481 353,09 RON).

(36)

Dans le cadre de ce prêt de la BCR, CE Hunedoara devait également verser au ministère des finances publiques une commission de risque de 2,5 %, soit 448 750 EUR répartis en huit tranches égales, au profit du «Fonds de risque pour la dette publique».

(37)

Ce prêt a été contracté pour financer le projet «Centrala Electrică Paroșeni».

(38)

Dans le cadre d'un contrat de financement conclu le 19 mai 2014 entre la BRD et le ministère des finances publiques, un prêt a été accordé par la banque à l'emprunteur, qui l'a ensuite accordé à son tour à CE Hunedoara dans le cadre d'un contrat de prêt subsidiaire conclu le 5 juin 2014.

(39)

Le contrat de financement susmentionné et le contrat de prêt subsidiaire concernaient tous deux le même montant en principal de 68 371 170 RON (± 14 700 000 EUR), initialement accordé par la banque au ministère des finances publiques, puis par cette dernière à CE Hunedoara.

(40)

Le prêt avait une durée de 15 ans et un délai de grâce de 3 ans. L'échéancier prévoyait un remboursement en 25 semestrialités égales. Le taux d'intérêt était fixé à 3,79 % par an.

(41)

Les garanties liées à ce prêt de la BRD, mais servant également de garanties pour le prêt de la BCR d'un montant de 17 950 000 EUR (± 83 485 450 RON) visé au point c) ci-dessus, ainsi que pour un prêt connexe de la BEI d'un montant de 32 650 000 EUR (± 151 855 150 RON) non visé par la décision d'ouvrir la procédure, ont été constituées au moyen d'une hypothèque sur le patrimoine immobilier et mobilier pour un montant total de 93 323 204 EUR (± 417 481 353,09 RON).

(42)

Dans le cadre de ce prêt de la BRD, CE Hunedoara devait également verser au ministère des finances publiques une commission de risque de 2,5 %, soit 367 000 EUR répartis en huit tranches égales, au profit du «Fonds de risque pour la dette publique».

(43)

Le prêt de la BRD et le prêt de la BCR ont financé des investissements visant à assurer la mise en conformité avec la législation environnementale de l'usine de Paroseni (normes européennes fixées dans la directive sur les émissions industrielles). Ces investissements ne pouvaient ni générer de production supplémentaire ni réduire les coûts de production, ce qui aurait permis de dégager des revenus d'exploitation supplémentaires pour rembourser les prêts. Ils n'étaient qu'une condition préalable à la poursuite de l'exploitation de l'usine. En réalité, le recours à des prêts privés accordés à l'État roumain, puis accordés à leur tour par l'État roumain, afin de financer la mise en conformité avec la législation environnementale en 2013-2014 est comparable à un cas où la Roumanie avait accordé des subventions pour le même type d'installation (désulfuration des gaz de combustion) pour d'autres centrales thermiques en 2010 (CE Turceni) et en 2011 (CE Craiova II) et pour lequel des échanges avec les autorités roumaines avaient eu lieu en 2012 (21). Il semble donc approprié de considérer que le prêt de la BRD et le prêt de la BCR transférés par l'État et finançant la mise en conformité avec la législation environnementale étaient des subventions de fait, comme des prêts antérieurs octroyés à d'autres centrales électriques en 2011 et 2012.

(44)

Sur la base de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 11 du 13 mai 2015 relative à l'octroi d'un prêt à CE Hunedoara S.A., une convention de prêt a été conclue le 9 juin 2015 entre le ministère des finances publiques, CE Hunedoara et le ministère de l'énergie, des PME et du monde des entreprises.

(45)

La convention de prêt susmentionnée accordait à CE Hunedoara un prêt d'un montant en principal de 34 785 015 RON (± 7 478 778 EUR). Ce prêt a été utilisé pour rembourser l'aide incompatible visée au considérant 5.

(46)

Le prêt a été conclu pour une durée de 90 jours et était donc exigible le 8 septembre 2015. Le taux d'intérêt du prêt était fixé à la valeur du ROBOR à 3 mois plus 5 %, soit 6,27 % par an, et devait rester fixe pendant toute la durée du prêt.

(47)

Conformément à l'article 2, paragraphe 2, de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 11 du 13 mai 2015 précitée, des garanties ont été constituées pour un montant de 49 380 000 RON (± 10 616 700 EUR), soit 120 % du prêt.

(48)

Sur la base de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 22 du 24 juin 2015 relative à l'octroi d'un prêt à CE Hunedoara S.A., une convention de prêt a été conclue le 14 juillet 2015 entre le ministère des finances publiques, CE Hunedoara et le ministère de l'énergie, des PME et du monde des entreprises.

(49)

La convention de prêt susmentionnée prévoyait l'octroi d'un montant en principal de 167 000 000 RON (± 35 905 000 EUR) à CE Hunedoara, divisé en deux tranches, dont la première, d'un montant de 98 476 900 RON (± 21 172 533 EUR), a été accordée le 20 juillet 2015, et la seconde, d'un montant de 68 523 100 RON (± 14 732 466 EUR), n'a plus été accordée, CE Hunedoara n'ayant pas remboursé un autre prêt qui avait été octroyé en vertu de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 11/2015 et qui concernait le remboursement visé dans la décision relative à l'aide incompatible [voir point d) ci-dessus].

(50)

L'échéance du prêt d'aide au sauvetage était de six mois, couvrant donc la période d'avril à septembre 2015, mais pour les raisons susmentionnées, CE Hunedoara n'a reçu que la première tranche du prêt.

(51)

Le taux d'intérêt du prêt a été fixé à la valeur de ROBOR à 6 mois plus 5 %, soit 6,57 % par an, et devait rester fixe pendant toute la durée du prêt.

(52)

Conformément à l'article 3, paragraphe 3, de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 22 du 24 juin 2015 précitée, des garanties ont été constituées pour un montant de 123 960 000 RON (± 26 651 400 EUR), soit 120 % du prêt.

(53)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a conclu à titre préliminaire que les cinq prêts financés ou soutenus par l'État qui étaient accordés ou profitaient à CE Hunedoara pouvaient constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE pour un montant total restant dû de 337 000 000 RON (± 73 000 000 EUR) au 30 juin 2016.

(54)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a également émis des doutes quant au respect des conditions de compatibilité avec le marché intérieur prévues à l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE pour les aides à la restructuration énoncées dans les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. La Commission a souligné que les autorités roumaines n'avaient pas présenté de plan de restructuration valable ou de plan de liquidation clair dans un délai raisonnable pour l'entreprise et qu'il n'a pas été possible de déterminer une quelconque contribution identifiable et valable de CE Hunedoara aux coûts de restructuration ou quelconque autre mesure limitant les distorsions de concurrence, qui constituent des conditions de conformité de l'aide à la restructuration avec les lignes directrices S&R. Enfin, CE Hunedoara n'avait remboursé ni les aides au sauvetage autorisées ni le prêt qui lui permettait de rembourser une ancienne aide jugée incompatible.

(55)

Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a demandé à la Roumanie, afin de pouvoir déterminer si les prêts en cause auraient été mis à la disposition de CE Hunedoara sur les marchés financiers et s'ils ont été accordés aux conditions du marché, de présenter

(56)

Dans les observations qu'elle a soumises en réponse à la décision d'ouvrir la procédure de la Commission, la Roumanie présente les informations suivantes, ainsi qu'un nombre d'observations.

(57)

Pour commencer par la tranche due en novembre 2014, compte tenu des difficultés financières rencontrées, CE Hunedoara n'était plus en mesure d'effectuer les paiements et a demandé à son garant, le ministère des finances publiques, de payer les semestrialités restantes.

(58)

Le ministère des finances publiques, en tant que garant de CE Hunedoara, a versé les trois semestrialités restantes (à savoir novembre 2014, mai 2015 et novembre 2015) et a calculé les pénalités et intérêts de retard dus par CE Hunedoara. L'encours de la dette de CE Hunedoara envers le ministère des finances publiques (comprenant les trois tranches et les pénalités et intérêts correspondants) s'élevait à 60 711 568 RON (soit environ 13 052 987 EUR) au 31 mars 2018.

(59)

En octobre 2015, en raison de ses difficultés financières, CE Hunedoara a informé le ministère des finances publiques qu'elle ne pouvait plus honorer ses paiements. Au 31 décembre 2017, CE Hunedoara était redevable envers le ministère des finances publiques d'une somme de 5 343 411 EUR (± 24 853 078 RON) correspondant aux montants dus en principal, aux intérêts et à la commission de risque, auxquels s'ajoutent 564 163 EUR (± 2 763 553 553 RON) sous forme d'intérêts de retard et de pénalités.

(60)

Le 31 mars 2018, sur le montant principal de 17 950 000 EUR (± 83 485 450 RON), le montant de 2 154 000 EUR avait été remboursé (± 10 018 254 RON) et 15 796 000 EUR (± 73 467 196 RON) restaient donc dus.

(61)

En février 2016, en raison de ses difficultés financières, CE Hunedoara a informé le ministère des finances publiques qu'elle ne pouvait plus honorer ses paiements. Le 31 mars 2018, CE Hunedoara devait au ministère des finances publiques un montant de 3 000 357 EUR (± 13 955 150 RON) correspondant aux montants dus en principal, aux intérêts et à la commission de risque, aux intérêts de retard et aux pénalités.

(62)

Le 31 mars 2018, sur le montant principal de 14 700 000 EUR (± 68 371 170 RON), le montant de 1 764 000 EUR avait été remboursé (± 8 204 364 RON) et 12 936 000 EUR (± 60 166 806 RON) restaient donc dus.

(63)

Le 8 septembre 2015, date à laquelle le prêt était exigible, mais non remboursé, des intérêts de retard ont été calculés et comptabilisés par le ministère des finances publiques par jour de retard. Le 31 mars 2018, l'encours de la dette de CE Hunedoara lié à ce prêt s'élevait à 42 339 794,26 RON (± 9 103 055 EUR), dont 34 785 015 RON (± 7 478 778 EUR) en principal, 545 255,11 RON (± 117 229 EUR) en intérêts de prêt et 7 009 525,58 RON (± 1 507 048 EUR) d'intérêts de retard.

(64)

Sur le montant de 98 476 900 RON (± 21 172 533 EUR) représentant la première tranche, CE Hunedoara n'a utilisé que 93 450 841,17 RON (± 20 091 930 EUR) et a remboursé la différence de 5 026 058,86 RON (± 1 080 602 EUR) au ministère des finances publiques. Le 31 mars 2018, l'encours de la dette de CE Hunedoara liée à ce prêt s'élevait à 112 579 946,05 RON (± 24 204 688 EUR), soit 93 450 841,17 RON (± 20 091 930 EUR) en principal et 3 306 854,30 RON (± 710 973 EUR) d'intérêts de prêt et 15 822 250,68 RON (± 3 401 783 EUR) d'intérêt moratoire.

Tableau 3

Informations de la Roumanie concernant, au 31 mars 2018, l'encours en capital et les montants dus concernant les cinq prêts

(65)

La Roumanie a tout d'abord clarifié le prêt d'aide au sauvetage qui avait été approuvé par la décision de la Commission du 21 avril 2015. Comme indiqué également dans la décision d'ouvrir la procédure, au moment de l'approbation du prêt au sauvetage, la Roumanie s'était engagée à présenter, dans un délai maximal de six mois à compter de la date de la décision d'octroi de l'aide au sauvetage, les documents suivants: 1) la preuve que le prêt a été remboursé ou 2) un plan de restructuration valable ou 3) un plan de liquidation motivé exposant les étapes menant à la liquidation de CE Hunedoara dans un délai raisonnable, sans autre aide. À cet égard, la Roumanie a confirmé qu'elle avait effectivement opté pour l'alternative de la restructuration de CE Hunedoara.

(66)

Deuxièmement, en ce qui concerne la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie a fait valoir que, selon elle, le prêt d'aide au sauvetage approuvé par la décision d'aide au sauvetage n'accordait aucun avantage économique réel au bénéficiaire (c'est-à-dire CE Hunedoara). La Roumanie a fait valoir que le prêt a été accordé conformément aux conditions existantes sur le marché bancaire, c'est-à-dire sur la base d'une analyse économique et financière réalisée par EximBank et qu'en outre, les garanties imposées par l'administration fiscale nationale ont pris en compte la valeur de marché de la garantie, qui couvrait au moins 120 % du montant du prêt.

(67)

Troisièmement, en ce qui concerne le processus de liquidation de CE Hunedoara et la séparation juridique entre les activités d'extraction de charbon et les activités de production d'électricité, la Roumanie a expliqué que: 1) le manque de ressources financières, 2) le fait que CE Hunedoara a fait l'objet à deux reprises de manière temporaire d'une procédure d'insolvabilité à la demande de la société en 2016, puis a été sortie de la procédure d'insolvabilité à chaque fois, et 3) le fait qu'au moment de l'introduction de la demande de la Roumanie, les tribunaux nationaux n'avaient pas encore statué sur une autre procédure de faillite sont autant de raisons qui ont empêché la séparation juridique entre l'extraction de charbon et la production électrique.

(68)

La Roumanie a expliqué que la séparation juridique exige le respect de certaines étapes de la procédure prévues par la loi et qu'en l'absence d'intervention de tiers intéressés, le processus devrait normalement durer entre 6 et 9 mois. La Roumanie a en outre souligné que des comptes séparés sont néanmoins tenus pour les activités d'extraction de charbon et les activités de production d'électricité et que l'aide au sauvetage serait utilisée exclusivement pour le secteur de l'énergie, comme cela avait également été présenté dans la notification de l'aide au sauvetage.

(69)

Quatrièmement, en ce qui concerne la décision d'ouvrir la procédure relative aux conditions d'octroi d'aides aux prestataires de services d'intérêt économique général («SIEG»), la Roumanie a fait valoir que CE Hunedoara fournirait des services indispensables au fonctionnement du réseau national d'approvisionnement électrique, ce qui lui donnerait en fait le droit à une compensation, conformément aux dispositions légales en vigueur (22). À cet égard, la Roumanie a ajouté qu'elle a commencé à fournir les informations nécessaires à la définition des SIEG, à son mandat, au calcul de la compensation et à la durée à la Commission à partir de 2016 et que la transmission des informations était sur le point d'être achevée.

(70)

Cinquièmement, la Roumanie a également fait valoir que selon des études réalisées par la Compagnie nationale de transport d'énergie électrique Transelectrica S.A., l'arrêt des deux centrales électriques Mintia et Paroseni aurait une incidence négative sur le fonctionnement du réseau national d'approvisionnement électrique.

(71)

Sixièmement, selon les estimations de la Roumanie, d'autres unités de production d'énergie électrique devraient être indisponibles dans un très proche avenir en raison de l'entrée en vigueur de la décision d'exécution (UE) 2017/1442 de la Commission (23).

(72)

La Roumanie n'a toutefois fourni aucune information attestant d'une évaluation ex ante par les autorités roumaines ou les acteurs du marché avant l'octroi des prêts et aucune preuve à l'appui de la compatibilité de ces prêts avec les règles relatives aux aides d'État.

(73)

Dans ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie n'a pas contesté que le prêt d'aide au sauvetage, le prêt accordé pour rembourser l'aide incompatible et les trois autres prêts constituent des ressources d'État et qu'ils sont imputables à l'État.

(74)

La présente décision concerne les cinq prêts financés ou soutenus par des fonds publics qui sont décrits au point 2.4.

(75)

La présente décision ne préjuge pas de l'appréciation de toute autre mesure d'aide accordée à CE Hunedoara. Cela inclut, en particulier, le report ou l'annulation de dettes par des organismes publics au profit direct de CE Hunedoara, comme indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, ainsi que les précédentes annulations ou précédents abandons de dettes publiques de la National Hard Coal Company JSC Petrosani avant sa liquidation au cas où CE Hunedoara serait considérée comme le successeur économique de cette dernière entreprise.

(76)

La Commission examinera tout d'abord si les cinq mesures en cause comportent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. La Commission examinera ensuite si l'aide a déjà été mise à exécution et si elle pourrait être compatible avec le marché intérieur.

(77)

À titre préliminaire, la Commission exprime son désaccord avec les observations de la Roumanie en ce qui concerne les prêts de la BCR et de la BRD. Premièrement, si la Roumanie a effectivement payé une partie du montant principal à la BCR et à la BRD respectivement (en sa qualité d'emprunteur), cela ne s'applique pas à CE Hunedoara, étant donné que cette dernière n'a remboursé aucune partie du principal (des prêts subordonnés) à l'État roumain de sorte que c'est l'intégralité — et pas seulement une partie — du capital initial (des prêts subordonnés) qui reste en cours. Deuxièmement, la Commission n'est pas non plus d'accord avec les observations de la Roumanie sur les montants dus au ministère des finances au 31 mars 2018 pour ces deux prêts; en effet, comme elle l'explique ci-dessous, la Commission considère que l'ensemble des montants en principal des prêts (subordonnés) — et pas seulement les tranches en principal payables au 31 mars 2018 selon l'échéancier — de la BCR et de la BRD est déjà entièrement dû par CE Hunedoara à l'État roumain.

(78)

En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(79)

La qualification d'une mesure en tant qu'aide au sens de la présente disposition exige donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: i) la mesure doit être imputable à l'État et financée au moyen de ressources d'État, ii) elle doit conférer un avantage à son bénéficiaire, iii) cet avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

(80)

Comme l'a indiqué la Cour (24), pour que des avantages puissent être qualifiés d'aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, ils doivent, d'une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État par tout organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés et, d'autre part, être imputables à l'État. La notion d'État membre englobe tous les niveaux de pouvoirs publics, qu'il s'agisse d'une autorité nationale, d'une autorité régionale ou d'une autorité locale (25).

(81)

En ce qui concerne le prêt de la BIRD, la Roumanie a expliqué qu'il était le résultat d'un accord signé le 31 mai 2002 entre la BIRD et Electrocentrale Deva, le prédécesseur légal de CE Hunedoara. Le gouvernement roumain s'était porté caution pour ce prêt. Selon la jurisprudence (26), la création d'un risque concret faisant peser une charge supplémentaire sur les ressources de l'État à l'avenir, par la constitution d'une garantie ou d'une offre contractuelle, est suffisante pour tomber sous le coup de la notion d'aide d'État établie à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. En soi, la garantie du prêt de la BIRD a mobilisé des ressources provenant du budget de l'État.

(82)

Concernant le prêt de la BCR, la Roumanie a confirmé qu'il résultait d'un contrat conclu le 3 décembre 2013 entre la BCR et le ministère des finances publiques pour financer un quart du projet d'investissement «Centrala Electrică Paroșeni». Ce prêt a ensuite été accordé à CE Hunedoara dans le cadre d'un contrat de prêt subsidiaire conclu le 5 décembre 2013. En soi, le contrat de prêt subsidiaire (lié au prêt de la BCR contracté par l'État roumain) a été proposé à CE Hunedoara sur des ressources provenant du budget de l'État.

(83)

En ce qui concerne le prêt de la BRD, la Roumanie a confirmé qu'il était le résultat d'un accord signé le 19 mai 2014 entre la BRD et le ministère des finances publiques. Ce prêt a été accordé par la banque à l'emprunteur qui l'a ensuite accordé à CE Hunedoara dans le cadre d'une convention de prêt subsidiaire conclue le 5 juin 2014 pour financer un autre quart du projet «Centrala Electrică Paroșeni». En soi, le contrat de prêt subsidiaire (lié au prêt de la BCR contracté par l'État roumain) a été proposé à CE Hunedoara sur des ressources provenant du budget de l'État.

(84)

Le prêt d'aide au sauvetage, y compris sa partie prolongée et non remboursée, et le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible impliquent des ressources de l'État puisqu'ils ont été fournis sur des fonds réservés et provenant du budget de l'État.

(85)

Les divers actes par lesquels le ministère des finances a contracté, subordonné ou garanti des prêts à CE Hunedoara, que ce soit de sa propre initiative, en vertu des pouvoirs d'État qui lui sont conférés ou sur instruction du Conseil des ministres de Roumanie, sont imputables à l'État roumain.

(86)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les cinq prêts en question impliquent des ressources d'État et sont imputables à l'État roumain.

(87)

L'article 107, paragraphe 1, du TFUE exige qu'une mesure, pour être qualifiée d'aide d'État, favorise certaines entreprises ou certaines productions. Les prêts ou garanties accordés directement ou indirectement par l'État peuvent favoriser l'entreprise bénéficiaire lorsqu'ils mettent à disposition des fonds que le bénéficiaire ne trouverait pas sur les marchés financiers aux mêmes conditions ou ne trouverait pas du tout. Afin de vérifier si une entreprise a bénéficié d'un avantage économique, la Commission applique le critère du «principe de l'opérateur en économie de marché» («principe OEM»). Selon ce principe, l'appréciation se concentre sur l'opération du point de vue d'un créancier/investisseur privé hypothétique et prudent, dans une situation la plus proche possible de celle de l'État (27).

(88)

En l'espèce, l'État roumain est à la fois un créancier et le principal actionnaire de CE Hunedoara. Dans un tel contexte, la Roumanie ne pouvait accorder ou garantir un prêt conforme au principe OEM ou une garantie sur une base autonome que si les conditions auxquelles le prêt est concédé sont conformes aux conditions du marché, à condition qu'il existe une probabilité de remboursement ou de rendement accru pour l'actionnaire sous une forme différente.

(89)

Par conséquent, l'appréciation des conditions auxquelles les prêts sont accordés par un actionnaire doit tenir compte des rendements possibles de la participation que l'actionnaire peut raisonnablement attendre en sa qualité d'actionnaire. En l'espèce, il est manifeste, à la lumière i) des chiffres financiers de CE Hunedoara présentés dans le tableau 2 ci-dessus, ii) des coûts marginaux de production sensiblement plus élevés de CE Hunedoara par rapport aux prix du marché et iii) de l'historique des sociétés prédécesseurs, que l'État roumain, ou tout investisseur privé se trouvant dans une situation similaire, ne pouvait espérer de rendement possible sous forme de dividendes ou de gains en capital sur ses participations dans CE Hunedoara à partir de 2013.

(90)

Premièrement, pour les trois prêts de la BIRD, de la BCR et de la BRD qui ont été contractés ou garantis par le ministère roumain des finances au profit de CE Hunedoara, la situation financière de l'entreprise et l'historique de ses prédécesseurs doivent être pris en compte pour l'appréciation, comme l'aurait fait tout prêteur ou investisseur prudent sur le marché. Même avant avril 2015, date à laquelle CE Hunedoara aurait été dans l'impossibilité d'accéder au financement aux conditions du marché, l'entreprise était constamment déficitaire depuis sa première année de pleine exploitation, englobant les mines de charbon et la production d'électricité sous l'égide de la même société.

(91)

Deuxièmement, en ce qui concerne le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible, la décision d'ouvrir la procédure a relevé qu'un avantage économique de nature similaire (à celui lié au prêt d'aide au sauvetage) a été conféré à CE Hunedoara en tant que société succédant à Electrocentrale Paroșeni et Electrocentrale Deva pour l'exploitation des actifs de production électrique au moyen des aides d'État faisant l'objet de la décision concernant les aides incompatibles adoptée le 20 avril 2015 et, par voie de conséquence, au moyen du prêt public consenti à CE Hunedoara pour les rembourser. Le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible a été accordé à un moment où, selon la Roumanie, CE Hunedoara remplissait les critères pour faire l'objet d'une procédure d'insolvabilité en vertu du droit roumain et il peut donc être exclu que l'entreprise eût pu trouver ce financement aux conditions du marché.

(92)

Troisièmement, en ce qui concerne le prêt d'aide au sauvetage, comme indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, les autorités roumaines ont déclaré que CE Hunedoara n'était pas en mesure de l'obtenir auprès de banques commerciales et, plus généralement, elles ont reconnu qu'il procurait un avantage (sélectif) (28). La partie prolongée et non encore remboursée du prêt d'aide au sauvetage détenu par CE Hunedoara comporte également un avantage économique que l'entreprise ne pourrait obtenir aux conditions du marché, par exemple en refinançant et en remboursant la partie non remboursée par un prêt d'une banque commerciale.

(93)

Dans ses observations concernant la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie a déclaré qu'elle avait effectivement l'intention de restructurer CE Hunedoara et de transformer le prêt de sauvetage en une aide à la restructuration. La Commission note toutefois que la Roumanie n'a pas présenté de plan de restructuration valable conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration et que la seule intention de procéder à une restructuration ne supprime pas l'avantage accordé par le prêt d'aide au sauvetage, étant donné qu'il n'a pas été remboursé dans les six mois suivant l'octroi de l'aide.

(94)

Dans ses observations relatives à la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie a en outre fait valoir que le prêt de sauvetage avait été accordé «aux conditions existantes sur le marché bancaire» conformément à une analyse effectuée par l'EximBank et qu'il était garanti. Le simple fait que CE Hunedoara n'a pas été en mesure d'obtenir le prêt auprès de banques commerciales, comme indiqué aux considérants 100 et 101 de la présente décision, prouve toutefois que cette affirmation est fausse. La Roumanie n'a, par ailleurs, pas fourni l'analyse du risque de crédit réalisée par l'EximBank.

(95)

Quatrièmement, les sociétés qui ont précédé CE Hunedoara n'ont pas non plus été en mesure d'honorer leurs engagements, et ont laissé plus de 1,2 milliard d'euros d'impayés dans la masse de liquidation. En tant qu'entreprise de création récente, bien qu'elle ait été exemptée de la plupart des dettes d'Electrocentrale Paroșeni et d'Electrocentrale Deva, ainsi que de National Hard Coal Company JSC Petroșani, CE Hunedoara ne disposait d'aucun antécédent de crédit fiable et solide, ce qui rendait les prêteurs du marché peu disposés à financer ses opérations. En effet, les cinq prêts faisant l'objet de la présente procédure ont tous été accordés sur des ressources appartenant au budget de l'État (voir point 4.1.1 ci-dessus). En revanche, rien ne prouve qu'un créancier du marché privé aurait accordé des prêts à CE Hunedoara dans une mesure comparable. Bien que la Commission l'eût invitée à le faire, dans la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie n'a pas fourni de preuves d'offres de prêts faites à CE Hunedoara par des institutions financières ou des banques de marché entre 2012 et 2016, précisant si une garantie publique ou d'État était ou non demandée; aucune offre ou preuve d'évaluation positive par les prêteurs du marché n'a été fournie.

(96)

Cinquièmement, comme expliqué au considérant 20 ci-dessus, les actifs productifs de CE Hunedoara étaient également ceux que les sociétés prédécesseurs exploitaient sans qu'aucune amélioration productive ou technologique significative ne permette aux parties prenantes de s'attendre raisonnablement à des ventes d'électricité et de chaleur de meilleure qualité ou plus rémunératrices sur le marché roumain. Les autorités roumaines, propriétaires à 100 % de CE Hunedoara et de ses prédécesseurs, tout en étant également leur principal créancier, ne pouvaient ignorer l'incapacité structurelle de CE Hunedoara à générer suffisamment de bénéfices d'exploitation pour honorer ses engagements. Au moyen des fonds publics, elles ont fourni le financement que CE Huneadoara n'aurait de toute façon pas été en mesure d'obtenir sur le marché financier.

(97)

Les cinq faits susmentionnés influencent la solvabilité de CE Hunedoara et rendent invraisemblable le fait que, sans l'intervention de l'État, CE Hunedoara aurait trouvé des prêteurs consentants aux conditions du marché, convaincus que CE Hunedoara rembourserait ces prêts. De même, il est peu probable que la Roumanie puisse attendre des retours sur sa participation dans CE Hunedoara et, en particulier, sur les revenus perdus lors de l'octroi à CE Hunedoara de prêts inférieurs aux conditions du marché.

(98)

En conclusion, les prêts en question semblent avoir favorisé CE Hunedoara. CE Hunedoara était en effet un emprunteur dont les prédécesseurs à l'historique de crédit médiocre étaient insolvables et en liquidation et elle n'avait, elle-même, aucun antécédent de crédit en 2012-2013, lors de sa constitution. CE Hunedoara a enregistré des pertes d'exploitation croissantes qui n'ont pas permis de faire face au service de la dette à partir de 2013-2014 et l'entreprise a même manqué à ses obligations, ce qui l'a potentiellement conduite à faire l'objet d'une procédure de faillite à partir de 2015. En outre, rien n'indique que les autorités roumaines aient pris, en temps utile, les mesures qu'un créancier diligent prendrait pour recouvrer ses créances, notamment en mettant l'emprunteur en demeure de rembourser les prêts ou en demandant l'exécution forcée des paiements correspondant aux remboursements en souffrance. Bien que la demande d'ouverture d'une procédure d'insolvabilité à l'encontre de CE Hunedoara ait été déposée en janvier 2016 (voir considérant 22 ci-dessus), elle n'a, à ce jour, donné lieu à aucune récupération effective. Compte tenu de la situation financière difficile de l'entreprise et de la faible probabilité d'un remboursement au moment de l'octroi ou de la prolongation des prêts, ceux-ci ont conféré à CE Hunedoara un avantage économique sous la forme de financements et d'apports de fonds qu'elle n'aurait pu obtenir sur le marché.

(99)

En ce qui concerne la quantification de cet avantage économique, au considérant 34 de la décision d'ouvrir la procédure, la Commission s'est référée à l'arrêt Larko du Tribunal (29) selon lequel, lorsque l'emprunteur se trouve dans une situation financière délicate, notamment à cause de la diminution constante du montant de son chiffre d'affaires, de l'existence de fonds propres négatifs et d'une incapacité à rembourser les prêts sur ses fonds propres, l'avantage économique intégré dans un prêt peut atteindre le montant total du prêt, même si l'État ne fait que garantir le prêt. Les autorités roumaines n'ont fourni aucune preuve que CE Huneadoara avait accès au financement du marché aux conditions du marché et montrant que CE Hunedoara a tenté d'emprunter sur le marché, voire y est parvenu, sans l'aide de l'État.

(100)

Comme indiqué au considérant 43, le prêt de la BRD et le prêt de la BCR transférés par l'État roumain pour financer la mise en conformité avec la législation environnementale en 2013-2014 s'inscrivent dans la ligne de situations où la Roumanie avait octroyé des subventions pour le même type d'installation (désulfuration des gaz de combustion) à d'autres centrales thermiques en 2010 (CE Turceni) et en 2011 (CE Craiova II) et décidé de ne plus les accorder en tant qu'instruments d'aide. Toutefois, compte tenu des caractéristiques, de l'objet et de la situation financière de CE Hunedoara, il semble approprié de considérer que le prêt de la BRD et le prêt de la BCR transférés par l'État et finançant la mise en conformité avec la législation environnementale étaient de facto des subventions en dépit de leur qualification juridique.

(101)

Entre-temps, le recours au transfert par l'État roumain des prêts qui lui ont été accordés par la BDR et la BCR montre que ces banques privées n'ont pas voulu prendre de risque de liquidité sur CE Hunedoara, car elles estimaient que le défaut de remboursement était pratiquement certain.

(102)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les cinq prêts accordés à CE Hunedoara lui ont procuré un avantage économique et elle considère que cet avantage est égal au montant total du principal des prêts accordés.

(103)

L'article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose que pour être qualifiée d'aide d'État, une mesure doit favoriser certaines entreprises ou certaines productions. La Commission constate que les cinq prêts ont été accordés sur une base ponctuelle à CE Hunedoara pour soutenir la poursuite de ses activités dans des situations spécifiques nécessitant des investissements pour la mise en conformité avec la législation environnementale, des coûts de fonctionnement ou le remboursement d'aides incompatibles et ne s'inscrivaient pas dans une mesure plus large de politique économique générale visant à soutenir des entreprises, dans une situation juridique et économique comparable, actives dans le secteur de la production électrique ou d'autres secteurs économiques. Par conséquent, la Commission conclut que ces prêts sont sélectifs au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(104)

Lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces dernières doivent être considérées comme influencées par l'aide (30). Il suffit que le destinataire de l'aide soit en concurrence avec d'autres entreprises sur les marchés ouverts à la concurrence (31).

(105)

CE Hunedoara fournit de l'électricité et de la chaleur en Roumanie. Conformément aux règles de l'Union applicables au marché intérieur de l'électricité (32), les fournisseurs d'électricité peuvent librement établir leurs activités et rechercher des clients en Roumanie. C'est effectivement ce qu'ont fait divers concurrents roumains (par exemple, SN Nuclearelectrica, SN Hidroelectrica) ou d'autres États membres (par exemple CEZ, Alpiq). La Commission constate que le système électrique roumain est actuellement interconnecté avec les systèmes électriques de la Bulgarie et de la Hongrie, de sorte que des flux d'électricité sont produits et échangés entre ces États membres.

(106)

Par conséquent, la Commission conclut que les prêts examinés sont susceptibles d'affecter les échanges de l'Union européenne et de fausser ou de menacer de fausser la concurrence sur le marché intérieur.

(107)

La Commission conclut, sur la base des arguments présentés ci-dessus, que le prêt de la BIRD garanti par l'État roumain en faveur de CE Hunedoara, les prêts de la BCR et de la BRD contractés au profit de CE Hunedoara, le prêt accordé pour rembourser une aide antérieure incompatible et le prêt d'aide au sauvetage, y compris sa partie prolongée et non remboursée, constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(108)

Le contrat de prêt de la BIRD garanti par l'État en faveur de CE Hunedoara a été signé le 31 mai 2002 avec Electrocentrale Deva, l'un des prédécesseurs juridiques de CE Hunedoara, c'est-à-dire avant l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne en 2007; à ce titre, le prêt de la BIRD n'était pas illégal, même si l'on devait conclure que le prêt en question comportait une aide d'État. Par conséquent, les paiements effectués par l'État en tant que garant, même s'ils interviennent après l'adhésion, constituent une aide existante et ne sont pas, comme tels, illégaux, sans préjudice de la qualification, au titre des règles relatives aux aides d'État, d'une éventuelle future défaillance de l'État quant à l'exercice de son droit de recours contre CE Hunedoara.

(109)

Toutefois, le prêt de la BCR, le prêt de la BRD et le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et, puisqu'ils ont été versés en violation de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, ils constituent des aides illégales.

(110)

Le prêt d'aide au sauvetage au sujet duquel la Commission n'a soulevé aucune objection dans sa décision d'aide au sauvetage du 21 avril 2015 n'a pas été mis à exécution avant la décision de la Commission et ne constitue donc pas une aide d'État illégale. Toutefois, sa prolongation excessive et son non-remboursement bien au-delà de la période de six mois pour laquelle elle a été accordée rendent cette prolongation illégale.

(111)

La Commission doit apprécier si les mesures d'aide identifiées ci-dessus peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. Selon la jurisprudence de la Cour, c'est à l'État membre qu'il incombe d'indiquer les raisons justifiant la compatibilité de la mesure en cause avec le marché intérieur, et de démontrer que les conditions de compatibilité sont réunies (33). À l'exception, dans un premier temps, du prêt d'aide au sauvetage et de sa prolongation après six mois à compter de la décision de la Commission du 21 avril 2015 et du prêt de la BIRD, qui n'était pas notifiable puisqu'il a été accordé avant l'adhésion de la Roumanie à l'Union, la Roumanie n'a ni notifié le prêt accordé pour rembourser l'aide incompatible, le prêt de la BCR et le prêt de la BRD, ni invoqué des motifs possibles de compatibilité avec le marché intérieur.

(112)

Sur la base des informations disponibles et comme indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission considère que la seule base de compatibilité possible pour les mesures en cause serait les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Ces lignes directrices prévoient des règles et des conditions aux fins de l'appréciation de la compatibilité des aides au sauvetage et à la restructuration accordées à des entreprises en difficulté conformément à l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

(113)

Conformément aux points 137 et 138 des lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration, «[l]a Commission examinera la compatibilité avec le marché intérieur de toute aide au sauvetage ou à la restructuration octroyée sans son autorisation, et donc en violation de l'article 108, paragraphe 3,[TFUE], sur la base des présentes lignes directrices si l'aide, ou une partie de celle-ci, a été octroyée après leur publication au Journal officiel de l'Union européenne» et «[d]ans tous les autres cas, elle en fera l'examen sur la base des lignes directrices qui s'appliquaient au moment de l'octroi de l'aide».

(114)

Le prêt d'aide au sauvetage et le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible ont été accordés après l'entrée en vigueur des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, le 1er août 2014. Par conséquent, les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration sont applicables à ces deux prêts.

(115)

En outre, les prêts de la BCR et de la BRD n'ont pas été notifiés à la Commission, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. Il s'ensuit que, même si ces deux prêts avaient été accordés avant le 1er août 2014, dans la mesure où ils doivent être appréciés conjointement dans le cadre d'une opération unique d'aide à une entreprise en difficulté, les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration s'appliqueraient également aux prêts de la BCR et de la BRD.

(116)

Seules les entreprises en difficulté au sens du point 20 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration et qui ne sont pas actives dans les secteurs du charbon, de l'acier et des services financiers au sens du point 16 de celles-ci peuvent bénéficier d'aides au sauvetage ou à la restructuration. Comme indiqué dans la décision relative à l'aide au sauvetage, en avril 2015, CE Hunedoara remplissait déjà les critères d'ouverture d'une procédure collective d'insolvabilité énoncés au point 20 c) des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration et en janvier 2016, l'entreprise a, de fait, engagé une telle procédure (voir considérant 22 ci-dessus). CE Hunedoara peut donc être considérée comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration.

(117)

La Commission note tout d'abord que la Roumanie n'a fourni aucune preuve du respect éventuel des conditions de compatibilité des aides au sauvetage ou à la restructuration énoncées dans les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration.

(118)

En ce qui concerne le prêt de la BCR, le prêt de la BRD et le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible, la Commission les appréciera conjointement dans les paragraphes qui suivent parce qu'ils ont été octroyés à une entreprise en difficulté en tant qu'aide à l'investissement ou au fonctionnement permettant à CE Hunedoara de couvrir ses coûts en l'absence d'accès aux marchés financiers (voir considérant 99). Sur cette base, la Commission considère que les conditions de compatibilité des aides à la restructuration fixées dans les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration ne sont pas remplies, car i) le plan de restructuration (présenté en octobre 2015 et modifié en janvier 2016) n'était pas valable, d'entrée de jeu, dans la mesure où il ne pouvait assurer la viabilité à long terme de CE Hunedoara sans autre aide continue et n'a pas été poursuivi, ii) il n'existe pas de contribution propre visible de CE Hunedoara conformément aux points 62 à 64 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration et iii) aucune mesure limitant les distorsions de concurrence conformément aux points 74 à 86 desdites lignes directrices n'a pu être constatée.

(119)

En ce qui concerne les points 99 à 103 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, même s'ils prévoient des conditions spécifiques pour les aides en faveur des prestataires de SIEG en difficulté, la Commission estime que les prêts en cause ne peuvent être appréciés ou pris en compte en tant que compensation pour la fourniture de tels services, comme indiqué au point 100 desdites lignes directrices. Premièrement, il n'est ni affirmé ni établi que CE Hunedoara a opéré sur la base d'actes de mandatement valables qui mettent en évidence toute différence justifiable avec la production d'électricité par d'autres producteurs d'électricité actifs en Roumanie; selon la jurisprudence constante de la Cour de justice européenne (34), la présence d'un tel acte est une condition essentielle pour que les aides d'État soient considérées comme une compensation valable d'un service d'intérêt économique général. Deuxièmement, les prêts en cause étaient des prêts ponctuels destinés à des fins spécifiques et n'ont pas été accordés eu égard aux coûts supplémentaires identifiables et justifiés liés à la prestation de services. Troisièmement, les montants des prêts n'ont pas été fixés, de manière individuelle ou cumulative, sur la base de paramètres objectifs fixés à l'avance et calibrés spécifiquement pour les coûts déterminés du SIEG en tenant compte de tous les revenus et coûts de CE Hunedoara. Par conséquent, en vertu des points 100 et 101 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, la Commission ne peut admettre que les prêts en question doivent être considérés comme des compensations valables en vertu de la décision SIEG (35) ou de l'encadrement SIEG (36).

(120)

La Roumanie n'a pas non plus respecté son engagement de séparer juridiquement les mines de charbon de la production d'électricité au sein de CE Hunedoara, engagement qu'elle avait pris lors de l'autorisation de l'aide au sauvetage et qui, selon ses observations, pouvait prendre entre six et neuf mois. Deux mines de charbon bénéficient d'aides au fonctionnement en vue de leur fermeture en application de la décision relative à la deuxième aide aux mines de charbon (considérant 12 ci-dessus). Dans ses observations relatives à la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie a fait valoir que des comptes séparés sont tenus pour les activités d'extraction minière et les activités de production d'électricité; toutefois, les comptes séparés eux-mêmes n'empêchent pas le financement croisé de l'activité minière. La Roumanie n'a pas démontré qu'il n'y a pas de financement croisé, par exemple en apportant la preuve que l'utilisation de l'aide d'État profite uniquement à l'activité de production d'électricité. En l'absence de ces éléments de preuve indispensables, il ne saurait être exclu que certains des prêts couverts par la présente décision aient bénéficié directement ou indirectement aux mines de charbon de CE Hunedoara, en violation du point 16 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, qui excluent le secteur du charbon de telles aides.

(121)

Enfin, il convient de souligner que le produit du prêt octroyé pour le remboursement de l'aide incompatible reste à la disposition de CE Hunedoara. Conformément au principe de Deggendorf (37), l'accumulation d'un prêt non remboursé octroyé pour rembourser une ancienne aide incompatible avec les trois autres prêts ne permet pas de considérer que l'éventuelle aide à la restructuration en faveur de CE Hunedoara est compatible avec le marché intérieur sur la base du point 94 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Et pourtant, tout en bénéficiant d'aides d'État sous la forme des prêts en cause, dans la mesure où ils n'ont pas été remboursés, CE Hunedoara continue de fonctionner au détriment de ses concurrents.

(122)

En conclusion, sur la base de ce qui précède, la Commission considère que les prêts de la BCR et de la BRD contractés au profit de CE Hunedoara, évalués conjointement avec la prolongation excessive du prêt d'aide au sauvetage qui le transforme en prêt d'aide à la restructuration, et le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible, ne sont pas compatibles avec le marché intérieur.

(123)

En ce qui concerne le prêt d'aide au sauvetage, conformément au point 55, paragraphe d), des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, la Roumanie s'est engagée à présenter, dans un délai maximal de six mois à compter de la date de la décision d'aide au sauvetage ou du versement de la première tranche (considérant 54 de la présente décision), soit une preuve du remboursement du prêt, soit un plan de restructuration valable, soit un plan de liquidation motivé définissant les étapes menant à la liquidation du CE Hunedoara dans un délai raisonnable, sans aide supplémentaire. La Roumanie n'a pas respecté cet engagement puisque i) le prêt d'aide au sauvetage n'a pas été intégralement remboursé et ii) la Roumanie a été informée que le plan de restructuration (présenté par la Roumanie en octobre 2015 et modifié en janvier 2016) ne garantissait pas que CE Hunedoara puisse atteindre la viabilité à long terme sans autre aide continue.

(124)

En plus de ce qui précède, la Commission constate que l'échéancier de liquidation de CE Hunedoara, d'une durée minimale de trois ans, présenté par la Roumanie en mai 2017 (soit un an et demi après la date limite d'octobre 2015, c'est-à-dire six mois après l'octroi de l'aide au sauvetage approuvée par la décision d'aide au sauvetage), apparaît plutôt long.

(125)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la prolongation du prêt d'aide au sauvetage est incompatible avec le marché intérieur.

(126)

Conformément au TFUE et à la jurisprudence constante de la Cour, la Commission est compétente, lorsqu'elle constate l'incompatibilité d'une aide avec le marché intérieur, pour décider que l'État membre concerné doit la supprimer ou la modifier (38). La Cour a également toujours considéré que l'obligation faite à un État membre de supprimer les aides considérées par la Commission comme incompatibles avec le marché intérieur vise à rétablir la situation antérieure (39).

(127)

Dans ce contexte, la Cour a établi que cet objectif est atteint dès lors que le bénéficiaire a remboursé les montants octroyés au titre d'aides illégales, perdant ainsi l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et que la situation antérieure au versement de l'aide est rétablie (40).

(128)

À cet égard, l'article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (41) dispose que «[e]n cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire […]».

(129)

Ainsi, i) le prêt de la BCR, ii) le prêt de la BRD, iii) le prêt pour le remboursement de l'aide incompatible et iv) le prêt d'aide au sauvetage, qui est devenu illégal à partir du moment où celle-ci n'a pas été remboursée dans les six mois suivant son octroi et/ou versement, ont été exécutés en violation de l'article 108, paragraphe 3, TFUE et doivent être considérés comme une aide illégale et incompatible et doivent être récupérés afin de rétablir la situation qui existait sur le marché avant leur octroi. La récupération doit couvrir la période comprise entre le moment où l'avantage a été accordé au bénéficiaire, c'est-à-dire le moment où l'aide sous forme de prêt a été illégalement mise à sa disposition, et celui où elle a été effectivement récupérée, et les sommes à récupérer doivent porter intérêt jusqu'à leur récupération effective. Les intérêts de récupération sont distincts des intérêts contractuels, des intérêts de retard ou d'autres sommes liées aux prêts en question dont CE Hunedoara est redevable à l'État.

(130)

Selon une jurisprudence constante, l'insolvabilité du bénéficiaire et son incapacité à rembourser l'aide ne constituent pas un motif valable pour l'exempter de son obligation de rembourser l'aide (42). En l'espèce, le rétablissement de la situation existant avant le versement de l'aide et l'élimination de la distorsion de concurrence peuvent en principe être obtenus en inscrivant la responsabilité relative au remboursement de l'aide dans le tableau des engagements dans le cadre de la procédure de liquidation judiciaire supervisée. Lorsque l'État membre n'est pas en mesure de récupérer le montant total de l'aide, l'enregistrement de la responsabilité peut satisfaire à l'obligation de récupération à condition que la procédure d'insolvabilité aboutisse à la liquidation de l'entreprise qui a reçu l'aide illégale, c'est-à-dire à la cessation définitive de ses activités (43). La liquidation de CE Hunedoara en cas de non-recouvrement de l'aide au sauvetage dans un délai de six mois à compter de son approbation ou de son versement est également envisagée dans les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la récupération, dans la décision relative à l'aide au sauvetage [considérants 20, 21 et 52, point d)].

(131)

La Commission prend acte des récentes discussions avec la Roumanie, au cours desquelles il a été établi que la liquidation de CE Hunedoara pourrait conduire à la liquidation et à la vente de ses actifs afin de faire face aux engagements, y compris ceux résultant de la mise en œuvre de la récupération imposée à la Roumanie en vertu de la présente décision. En tout état de cause, les autorités roumaines ont confirmé l'existence, dans la législation nationale, de dispositions légales qui assureraient la continuité de l'exploitation et ont mentionné à cet égard la loi no 123 du 10 juillet 2012 sur l'énergie électrique et le gaz naturel, notamment le chapitre sur la sécurité et la sûreté.

(132)

Dans le cadre d'une liquidation et compte tenu de son obligation légale d'assurer la continuité de l'approvisionnement, la Roumanie peut envisager d'adopter des mesures visant à éviter toute interruption brutale de l'approvisionnement en électricité et en chaleur de la région dans laquelle CE Hunedoara opère et fournit ses services. Toutefois, ces mesures doivent être proportionnées, raisonnables et limitées dans le temps et dans leur portée à ce qui est indispensable pour maintenir la valeur des actifs de production d'électricité. En application de la présente décision, la Commission doit être préalablement informée et en mesure de vérifier que ces conditions sont remplies. Par conséquent, la présente décision s'applique généralement sans préjuger des mesures utiles et du processus concernant le transfert des actifs de production d'électricité.

(133)

En outre, comme cela a été évoqué lors de la vidéoconférence du 31 juillet 2018 (voir le considérant 3 ci-dessus), la Roumanie a exprimé son intention de prendre une mesure appropriée pour poursuivre le processus de transfert des actifs de production d'électricité de CE Hunedoara vers une nouvelle société (NewCo) qui doit encore être constituée. Il est prévu que cela prenne la forme d'une ordonnance gouvernementale d'urgence par laquelle un transfert en trois temps tenant lieu de paiement (en roumain «dare în plată») serait effectué en ce qui concerne uniquement les actifs de production d'électricité, c'est-à-dire sans les mines. Conformément au procès-verbal approuvé par la Roumanie, ce processus devrait impliquer:

(134)

La présente décision s'applique sans préjudice d'un tel transfert d'actifs par le biais du projet d'ordonnance gouvernementale d'urgence, à condition que le transfert envisagé ci-dessus soit effectué par les autorités roumaines conformément aux exigences légales, y compris, en particulier, une évaluation appropriée de ces actifs.

(135)

En conséquence, la Commission conclut que la Roumanie a accordé à CE Hunedoara une aide d'État illégale qui est incompatible avec le marché intérieur et qui doit être récupérée,