Décision (UE) 2019/1144 de la Commission du 17 décembre 2018 concernant l'aide d'État SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) mise en œuvre par la Roumanie en faveur d'Oltchim SA [notifiée sous le numéro C(2018) 8592] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.)

(1)

Le 17 juillet 2009, les autorités roumaines ont notifié à la Commission la conversion prévue d'une dette publique d'Oltchim S.A. (ci-après «Oltchim») en actions. Le 7 mars 2012, par la décision 2013/246/UE (2) dans l'affaire SA.29041 — Mesures de soutien en faveur d'Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (ci-après la «décision de la Commission de 2012»), la Commission a conclu que la conversion de la dette d'un montant de 1 049 000 000 RON (231 000 000 EUR) ne constituait pas une aide d'État. Cette conclusion était fondée sur l'engagement ferme du gouvernement roumain de privatiser intégralement Oltchim, y compris le paquet entier d'actions revenant aux autorités publiques après la conversion de la dette.

(2)

Après la tentative infructueuse de privatiser Oltchim, les autorités roumaines ont engagé des contacts avec la Commission en octobre 2012 afin de préparer la notification formelle de l'aide au sauvetage accordée à Oltchim (enregistrée sous le numéro de référence SA.35558).

(3)

En novembre 2012, la presse a indiqué que les autorités roumaines avaient conclu un accord avec les banques créancières d'Oltchim en vue du financement de la reprise de la production d'Oltchim. Dans ce contexte, la Commission a décidé d'ouvrir une enquête d'office enregistrée sous le numéro de référence SA.36086 et, par lettre du 18 janvier 2013, a demandé à la Roumanie de fournir des informations. La Roumanie a répondu à cette demande le 7 février 2013. Le 18 février 2013, la Commission a demandé des informations supplémentaires, que la Roumanie a fournies le 11 mars 2013. La Roumanie a présenté des informations supplémentaires lors d'une réunion en juin 2013 et par lettre du 25 septembre 2013.

(4)

Par lettres du 5 août 2014, du 16 octobre 2014 et du 3 mars 2015, la Commission a demandé des informations supplémentaires, que la Roumanie a fournies respectivement le 15 septembre 2014, le 26 novembre 2014, le 26 mars 2015 et le 16 avril 2015. Le 11 mai 2015, la Commission a demandé des informations supplémentaires, que la Roumanie a fournies lors d'une réunion le 26 mai 2015 et par lettres des 10 juin et 25 juin 2015. Le 3 septembre 2015, la Commission a demandé des informations supplémentaires que la Roumanie a fournies le 10 septembre 2015. La Roumanie a également présenté des informations de manière spontanée le 22 octobre 2015 et a demandé la tenue de réunions, qui ont eu lieu le 23 octobre 2015 et le 22 janvier 2016.

(5)

Par lettre datée du 8 avril 2016, la Commission a informé la Roumanie de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE dans l'affaire SA.36086. La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission a invité les parties intéressées à présenter des observations au sujet de l'aide.

(6)

La Commission a reçu des observations initiales de la Roumanie (15 juin 2016) et de quatre parties intéressées. Les observations des tiers ont été transmises à la Roumanie, qui a eu la possibilité de réagir; ses observations ont été reçues par lettre datée du 28 novembre 2016.

(7)

Par lettre du 29 juillet 2016, la Roumanie a proposé de modifier la procédure de vente d'Oltchim pour parvenir à une discontinuité économique. Les autorités roumaines ont transmis des informations supplémentaires (le 14 septembre 2016, le 4 novembre 2016 et le 5 décembre 2016) et ont modifié les modalités de la procédure de vente initiale.

(8)

À la suite des échanges susmentionnés, la société de conseil AT Kearney, en sa qualité de représentante d'Oltchim (ci-après le «vendeur»), a présenté plusieurs rapports successifs sur l'état d'avancement de la vente des actifs d'Oltchim le 27 janvier 2017, le 4 avril 2017, le 25 juillet 2017, le 15 septembre 2017, le 21 novembre 2017, le 18 janvier 2018 et le 16 juillet 2018. (4)

(9)

Durant la procédure de vente, certains tiers sont intervenus et les autorités roumaines ont présenté des observations sur chacune de ces interventions.

(10)

Le 26 janvier 2018, une demande d'informations supplémentaires a été envoyée à la Roumanie à laquelle celle-ci a répondu le 16 mai 2018.

(11)

Oltchim est l'une des plus importantes entreprises pétrochimiques de Roumanie et du sud-est de l'Europe. L'État roumain (actuellement par l'intermédiaire du ministère de l'économie) détient une participation majoritaire de 54,8 % dans l'entreprise.

(12)

Oltchim produit principalement de la soude caustique liquide, des polyols à base d'oxyde de propylène, des plastifiants et des oxo-alcools. Oltchim est le plus grand producteur de soude caustique liquide sur le marché européen (avec une part de marché au niveau de l'Union européenne de 41 % en 2015), le seul producteur de perles de soude caustique en Europe centrale, ainsi que le seul producteur de polyvinylchlorure et de polyéther en Roumanie et le troisième en Europe. L'entreprise exporte plus de 74 % de sa production, tant en Europe qu'en dehors de celle-ci (5).

(13)

Oltchim est le principal employeur industriel de Vâlcea [une région de Roumanie qui bénéficie d'aides au sens de l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE]. En 2015, Oltchim comptait 2 208 salariés, dont 1 982 sur le site de Râmnicu Vâlcea et 226 sur le site de Pitești — division pétrochimique de Bradu.

(14)

L'histoire d'Oltchim est depuis longtemps marquée par les difficultés économiques. Au cours de la période 1995-2000, l'entreprise a contracté une série de prêts commerciaux, garantis au moyen de garanties d'État. Oltchim n'ayant pu rembourser ses emprunts, les banques ont exécuté les lettres de garantie émises par l'État. En 2002, le ministère des finances a transféré la dette d'Oltchim provenant des garanties d'État à l'organisme de privatisation roumain [ci-après l'«AAAS» (6)]. Le ministère des finances a continué à effectuer des paiements sur le compte des garanties d'État jusqu'en décembre 2006 et a de nouveau transféré à l'AAAS toutes les créances découlant des paiements ultérieurs effectués sur la base des garanties activées.

(15)

Au cours de la période 2007-2012, Oltchim a vu sa situation financière se détériorer et a systématiquement affiché une augmentation des pertes d'exploitation, des pertes cumulées et des fonds propres négatifs. Le 31 décembre 2012 (avant l'ouverture de la procédure d'insolvabilité), la situation financière d'Oltchim faisait apparaître des pertes d'exploitation à hauteur de 62 900 000 EUR, une perte nette de 127 800 000 EUR et des pertes cumulées égales à 383 000 000 EUR.

(16)

La Roumanie a fait plusieurs tentatives de privatisation d'Oltchim (en 2001, 2003, 2006, 2007 et 2008) qui ont toutes échoué.

(17)

Plus précisément, en 2001, l'État a négocié et signé avec la société minière canadienne Exall Resources la vente d'une part de 53,2 %. L'acheteur n'ayant pu payer la valeur des actions [10 000 000 USD, soit environ 8 900 000 EUR (7)] ni garantir les investissements technologiques et environnementaux promis, l'accord a été abandonné (8). En 2002, l'État a décidé de lancer un nouvel appel à la privatisation, optant pour la conversion de la dette d'AVAS (précurseur de l'AAAS) en actions. Toutefois, la date limite de dépôt des offres ayant été reportée à deux reprises et étant donné l'opposition d'un investisseur potentiel et des actionnaires minoritaires notamment par une action en justice, l'offre a été retirée en 2003 (9). Par la suite, après l'annulation en 2006 d'une conversion de la dette initialement approuvée en 2003, les autorités roumaines ont de nouveau tenté de privatiser Oltchim ainsi que ses dettes en 2006 et 2008. Toutefois, selon les autorités roumaines, aucun investisseur ne souhaitait acquérir Oltchim dans ces conditions (10).

(18)

Selon la décision de la Commission de 2012, la Commission a décidé que la conversion planifiée en actions de la dette envers l'AAAS d'un montant de 1 049 000 000 RON (11) (environ 231 000 000 EUR) ne constituait pas une aide d'État. Cette décision était fondée sur l'engagement ferme de la Roumanie de céder l'intégralité des parts de l'État résultant de la conversion de la dette avant la fin du mois de mai 2012, au plus tard, comme exprimé dans deux lettres des Premiers ministres respectifs à cette époque (12).

(19)

La Commission a adopté cette position après avoir analysé de manière critique les rapports préparés par des consultants indépendants (13) et soumis par les autorités roumaines au cours de la procédure. Ces rapports ont comparé le produit d'une liquidation d'Oltchim à celui d'une privatisation. Dans le scénario de la liquidation, la valeur des actifs d'Oltchim était estimée à 692 055 000 RON (152 200 000 EUR), dont 264 119 000 RON pour les actifs gagés et 427 936 000 RON pour les actifs non gagés (14).

(20)

Selon le rapport Raiffeisen de 2011, dans l'hypothèse de la liquidation, l'AAAS aurait recueilli environ 105 400 000 RON (environ 23 000 000 EUR), représentant 12 % de sa créance totale.

(21)

Ce montant a été comparé à la valeur de la créance de l'AAAS dans l'hypothèse d'une conversion de la dette et de sa privatisation. Dans cette hypothèse, en fonction de la méthode utilisée pour évaluer la valeur de l'entreprise, la valeur de marché d'Oltchim était estimée à entre 28 000 000 EUR et 97 000 000 EUR. À l'issue de la conversion de sa dette en actions suivie d'une privatisation, l'AAAS obtiendrait entre 22 900 000 EUR et 79 500 000 EUR (15).

(22)

Au vu de cette comparaison, la Commission a conclu que: «si l'entreprise est intégralement privatisée à court terme après la conversion de la dette, il est possible de conclure que la mesure notifiée (conversion de la dette suivie d'une privatisation intégrale) n'entraîne aucun avantage pour l'entreprise Oltchim, cette mesure permettant au créancier public AVAS (AAAS) de récupérer davantage que s'il décidait de liquider l'entreprise. À cet égard, la Commission prend acte de l'engagement des autorités roumaines de privatiser intégralement l'entreprise avant la fin mai 2012» (16).

(23)

Toutefois, Oltchim n'a pas procédé à la conversion en actions de la dette de l'AAAS telle qu'elle avait été approuvée par la décision de la Commission de 2012. La production venait d'être suspendue en août 2012 à la suite du refus du principal fournisseur d'électricité d'Oltchim, Electrica S.A. (ci-après «Electrica») de fournir ses services à titre gratuit.

(24)

Immédiatement après l'arrêt des activités d'Oltchim, les autorités roumaines ont commencé à adresser des signaux clairs au grand public quant à leur intention de faire tout leur possible pour sauver Oltchim. Quelques jours seulement après la date de privatisation, le ministre roumain de l'économie de l'époque a indiqué que la production d'Oltchim reprendrait dans un délai de deux à quatre semaines. Il a déclaré qu'il avait «discuté avec la direction du complexe qui a un plan de relance des installations» (17).

(25)

Le 22 septembre 2012, la procédure de privatisation a échoué, quelques affaires liées à la procédure de privatisation étant en cours devant les juridictions nationales (18).

(26)

Après l'échec de la privatisation, la situation financière d'Oltchim s'est encore détériorée. Au cours de la période qui a immédiatement suivi cet échec, les autorités roumaines ont répété qu'elles étaient prêtes à faire le nécessaire pour sauver Oltchim (19).

(27)

Le 1er octobre 2012, une nouvelle stratégie pour la préparation de l'activité d'Oltchim comprenant une aide financière sous la forme d'une aide au sauvetage a été envisagée. Dans un article de presse, le Premier ministre roumain de l'époque a expliqué que la procédure de privatisation avait échoué et a ajouté ce qui suit: «[n]ous devons expliquer aujourd'hui le plan de réserve pour reprendre les activités, sauver les emplois et préparer une nouvelle procédure de privatisation, dans des conditions très différentes et considérablement améliorées» (20). Dans le même ordre d'idées, le Premier ministre a annoncé un accord futur avec divers créanciers pour sauver l'entreprise: «Le plan de relance d'Oltchim sera présenté jeudi et définira les prochaines étapes pour le site de Vâlcea […] Le ministre de l'économie, du commerce et du milieu des affaires […] et le ministre des finances lanceront officiellement des discussions avec tous les principaux créanciers, AVAS, Electrica et les trois banques qui sont les principaux créanciers d'Oltchim: BCR, Banca Transilvania et CEC. Tous ensemble, nous présenterons jeudi le plan pour relancer Oltchim, qui définit clairement les étapes nécessaires à une nouvelle gestion d'Oltchim, en vue de financer la reprise de la production, la période de l'activité, le paiement des salaires dus et la préparation de la privatisation qui devrait avoir lieu au cours de l'année 2013, dans des conditions différentes de celles dans lesquelles elle a lieu actuellement.» (21)

(28)

Le 17 octobre 2012, le secrétaire d'État du ministère de l'économie a déclaré à la presse que des parties d'Oltchim devaient rouvrir quelques jours plus tard et que le gouvernement avait l'intention d'accorder une aide au sauvetage de 20 000 000 EUR à Oltchim (22).

(29)

Le 24 octobre 2012, Oltchim est parvenue à reprendre sa production grâce à de nouvelles conditions commerciales que lui ont accordées deux entreprises publiques (CET Govora et la société nationale du sel Salrom) (23):

(30)

Le 15 novembre 2012, le ministre de l'économie a fait des déclarations à la presse concernant l'engagement du gouvernement de maintenir Oltchim en vie: «L'idée d'insolvabilité est écartée à condition que nous trouvions un accord avec les principaux créanciers. C'est la raison pour laquelle nous avons conclu un accord de réorganisation, une restructuration contrôlée, en coopération avec les grands créanciers d'Oltchim. Et ce afin de ne pas nous retrouver demain avec les grands créanciers d'Oltchim — les banques, les créanciers privés, les négociants, les fournisseurs de matières premières — réclamant son insolvabilité. Notre objectif, avec cet accord, est de pouvoir relancer, sauver, restructurer Oltchim de manière contrôlée, avec l'accord des créanciers.» (25)

(31)

Le 23 novembre 2012, le ministère des finances, le ministère des affaires économiques, le ministère des transports et de l'infrastructure, l'AAAS et l'OPSPI (26) ont signé un protocole d'accord (ci-après le «protocole») avec les créanciers d'Oltchim, à savoir diverses banques publiques et privées, ainsi que des entreprises publiques telles qu'Electrica, Salrom et CFR Marfă SA. Les parties au protocole ont décidé que le ministère de l'économie et l'OPSPI enregistreraient une entité ad hoc exempte de dettes au capital entièrement public (Oltchim SPV), au plus tard le 1er janvier 2013, de sorte que les banques puissent apporter en toute sécurité l'aide financière nécessaire à la reprise de la production d'Oltchim. À cet égard, par ordonnance gouvernementale d'urgence no 59/2012, le gouvernement a donné instruction au ministère des affaires économiques d'engager les procédures juridiques pour créer une entité ad hoc.

(32)

Toutefois, si le protocole et ses objectifs ont été maintenus, le ministère des affaires économiques a temporairement abandonné le projet de créer à court terme l'entité ad hoc Oltchim SPV. En revanche, Oltchim, à sa propre demande, a fait l'objet de la procédure d'insolvabilité régie par la loi no 85/2006 (ci-après la «loi sur l'insolvabilité») à partir du 30 janvier 2013.

(33)

La loi sur l'insolvabilité définit une procédure collective destinée à couvrir les dettes d'un débiteur en situation d'insolvabilité.

(34)

Lorsqu'une entreprise fait l'objet d'une procédure collective d'insolvabilité, le pouvoir décisionnel sur les activités administratives de cette entreprise passe des actionnaires à un administrateur spécial qui doit agir au mieux des intérêts de l'entreprise (27). Après le retrait du droit d'administrer, l'entreprise est représentée et gérée par un administrateur/liquidateur nommé par la justice, en fonction de l'option retenue. Le mandat de l'administrateur spécial se limite ensuite à représenter au mieux les intérêts des actionnaires.

(35)

L'assemblée générale des actionnaires de l'entreprise nomme l'administrateur spécial qui doit être approuvé par la justice (un «administrateur judiciaire»). Dans un délai fixé par le juge-syndic (un juge aux pouvoirs spéciaux dans les procédures de faillite et d'insolvabilité), l'administrateur judiciaire ou le liquidateur prépare et présente au juge-syndic un rapport sur les motifs et les circonstances qui ont entraîné l'insolvabilité du débiteur (28). Le rapport précise s'il est possible de réorganiser l'activité du débiteur ou les motifs qui empêchent cette réorganisation. Dans ce dernier cas, l'administrateur judiciaire devrait ouvrir la procédure de faillite. Si l'administrateur judiciaire indique la reprise possible de l'activité du débiteur selon un plan de réorganisation judiciaire (ci-après le «plan de réorganisation» ou le «plan»), il précise qui prépare ce plan de réorganisation (le débiteur ou l'administrateur judiciaire, seul ou en collaboration avec un ou plusieurs créanciers).

(36)

Une fois que la procédure de faille est engagée, toutes les créances des créanciers sont suspendues et aucune nouvelle créance ne peut être produite (29). Aucun prestataire de service (électricité, gaz, eau, téléphonie) ne peut modifier, refuser ou interrompre temporairement le service fourni au débiteur si ce dernier a la qualité de consommateur captif (30).

(37)

L'administrateur judiciaire informe les créanciers qu'ils doivent présenter un état des créances sur le débiteur dans un délai légal fixé par la décision du juge-syndic d'engager la procédure d'insolvabilité. Sur cette base, l'administrateur judiciaire prépare une liste dite liste préliminaire des créanciers. Cette liste répartit les créanciers en deux grandes catégories: les créanciers privilégiés (des créanciers ayant des créances détenues par des entités qui bénéficient de garanties sur les biens du patrimoine du débiteur, qu'il s'agisse du débiteur principal ou d'un garant tiers pour les personnes bénéficiant des garanties) et les créanciers chirographaires (les créanciers ayant des créances qui ne bénéficient d'aucune garantie sur les biens du patrimoine du débiteur). Les autres catégories de créances à inclure dans la liste sont les salaires et les créances budgétaires.

(38)

Le débiteur, les créanciers et toute autre partie intéressée ont le droit de former auprès du juge-syndic un recours contre la liste préliminaire de créanciers (31). Après le règlement de tous les recours, l'administrateur judiciaire prépare une liste définitive des créanciers, indiquant le montant, la priorité et la nature — garantie ou non garantie — de chaque créance et l'envoie au tribunal pour approbation. Une fois que tous les recours ont été réglés, la liste devient définitive.

(39)

La loi sur l'insolvabilité prévoit deux procédures possibles:

(40)

La réorganisation judiciaire est la procédure appliquée au débiteur pour rembourser ses dettes à la suite d'une réorganisation de ses activités et selon un échéancier de paiement. Cette procédure implique la préparation, l'approbation, la mise en œuvre et le respect d'un plan de réorganisation, qui peut prévoir, comme un tout ou séparément, a) la restructuration opérationnelle et/ou financière du débiteur; b) la restructuration de l'entreprise en modifiant la structure du capital; ou c) la limitation de l'activité par liquidation de certains actifs.

(41)

L'administrateur judiciaire prépare le plan de réorganisation ainsi que la liste des créanciers et les envoie au tribunal pour approbation. Le plan doit également être examiné et approuvé par les créanciers. La loi sur l'insolvabilité prévoit les catégories distinctes de créances suivantes, qui font l'objet d'un vote séparé: a) les créances garanties, b) les créances salariales, c) les créances budgétaires, d) les créances non garanties au sens de l'article 96, paragraphe 1, à savoir les «fournisseurs dits essentiels», e) les autres créances non garanties (32).

(42)

Conformément aux articles 100 et 101 de la loi sur l'insolvabilité:

(43)

Conformément à la définition figurant à l'article 3, paragraphe 21, de la loi sur l'insolvabilité, on entend par «catégorie défavorisée» une catégorie de créances pour laquelle le plan de réorganisation prévoit au moins une des modifications suivantes:

(44)

Lorsque la décision confirmant un plan devient effective, l'activité du débiteur est réorganisée en conséquence, les créances et les droits des créanciers et des autres parties concernées étant modifiés conformément au plan. Si aucun plan n'est confirmé, le juge-syndic ordonne l'ouverture immédiate de la procédure de faillite.

(45)

La procédure de faillite signifie la liquidation des actifs du débiteur en vue du règlement du passif, suivie de la radiation du débiteur du registre.

(46)

Conformément à l'article 107 de la loi sur l'insolvabilité, un débiteur fait l'objet d'une procédure de faillite dans les cas suivants:

(47)

Durant la procédure de faillite, il existe deux catégories d'actifs mis en vente (les actifs gagés/garantis et les actifs non gagés/non garantis) et donc deux méthodes de répartition entre les créanciers du produit d'une vente (l'article 121 pour les actifs gagés et l'article 123 pour les actifs non gagés et pour tout excédent après la vente des actifs gagés). La liquidation commence immédiatement après que le liquidateur a finalisé l'inventaire des actifs du patrimoine du débiteur. Les actifs peuvent être vendus ensemble — en tant que groupe opérationnel — ou séparément. En fonction des circonstances et dans la mesure du possible, les actifs du débiteur sont évalués séparément et ensemble, en tant que groupe fonctionnel.

(48)

Selon l'article 121 de la loi sur l'insolvabilité, les fonds tirés de la vente des actifs gagés du débiteur sont distribués dans l'ordre suivant: 1) taxes, timbres et autres dépenses relatives à la vente de ces actifs, y compris les dépenses encourues pour leur conservation et leur gestion, ainsi que la rémunération des liquidateurs, et 2) créances des créanciers privilégiés.

(49)

Si le produit de la vente des actifs gagés est insuffisant pour rembourser intégralement les créanciers privilégiés, les créanciers privilégiés bénéficient de créances non garanties pour la différence. En cas d'excédent après le paiement des montants aux créanciers privilégiés, cet excédent sera réparti entre les créanciers chirographaires.

(50)

Conformément à l'article 123 de la loi sur l'insolvabilité, les créances sont remboursées comme suit: 1) taxes, timbres et autres dépenses relatives à la procédure, 2) créances salariales, 3) crédits accordés par des établissements de crédit après l'ouverture de la procédure, ainsi que les créances dues à la préservation de l'activité du débiteur après la procédure d'ouverture (dettes courantes), 4) créances budgétaires, 5-7) autres créances (telles que les allocations pour les enfants, les allocations familiales, les prêts bancaires), 8) autres créances non garanties.

(51)

Par décision des créanciers adoptée lors de la réunion du 15 avril 2013, Rominsolv S.p.r.l et B.D.O. — Business Restructuring S.p.r.l. (ci-après «R/BDO») ont été nommées administrateurs judiciaires d'Oltchim (ci-après le «consortium»). Cette nomination a été confirmée par le tribunal le 13 mai 2013.

(52)

Lors de l'audience du 19 juin 2013, Oltchim a exprimé son intention de faire l'objet d'une réorganisation judiciaire et de rembourser les créances au moyen d'un plan de réorganisation. Cette demande était fondée sur un «rapport concernant les causes de l'insolvabilité» préparé par le consortium conformément à l'article 59, paragraphes 1 à 3, de la loi sur l'insolvabilité. Le rapport concernant les causes d'insolvabilité indiquait l'existence d'une réelle possibilité de réorganisation effective de l'activité du débiteur, dans le cadre d'un plan de réorganisation supervisé par la justice, que le débiteur entendait préparer et présenter au tribunal.

(53)

Le 3 juin 2013, les administrateurs judiciaires ont chargé Winterhill S.r.l d'évaluer la valeur de marché et la valeur de liquidation des actifs d'Oltchim (ci-après le «rapport Winterhill»), une étape nécessaire à la préparation de l'échéancier de paiement.

(54)

Winterhill S.r.l. a déterminé la valeur de marché des actifs d'Oltchim et leur valeur de liquidation conformément aux normes internationales d'évaluation comme suit:

(55)

Le rapport Winterhill a évalué les différentes catégories d'actifs d'Oltchim (34) selon plusieurs méthodes d'évaluation en fonction du type d'actif évalué (méthode de comparaison de marchés ou méthode du coût de remplacement net).

(56)

En ce qui concerne l'évaluation des actifs immobilisés (usines, équipements et machines), le rapport Winterhill a estimé une valeur de marché dite in situ et une valeur de marché dite ex situ. Selon ce rapport, la valeur de marché in situ implique que l'usine est pleinement opérationnelle pour une utilisation ultérieure sur son site d'exploitation. Cette valeur tient compte des coûts d'installation, c'est-à-dire des coûts électriques et mécaniques, qui sont significatifs dans le cas de telles usines. La valeur de marché ex situ implique que l'usine n'est pas opérationnelle et que les actifs individuels sont évalués en tenant compte de leur enlèvement à la charge de l'acheteur. Dans le cas d'Oltchim, les équipements électriques et mécaniques ont été considérés comme n'ayant pas de valeur significative et, en fonction de leur complexité, comme ayant même une incidence négative sur la valeur d'un actif. La valeur de liquidation des actifs immobilisés a été définie dans le rapport Winterhill comme la valeur de marché ex situ moins les coûts estimés pour le démantèlement et l'enlèvement des sites industriels. Cette valeur comprenait une estimation des coûts de nettoyage et de préparation des actifs mis en vente, qui devaient être significatifs dans le cas d'Oltchim compte tenu de la nature polluante et dangereuse de nombreux équipements utilisés dans les usines. Elle comprenait également des dotations pour les frais de commercialisation, les frais de vente, les taxes pour les vendeurs et les coûts de personnel impliqués.

(57)

Le 20 juillet 2013, Winterhill S.r.l. a terminé son évaluation. Selon le rapport Winterhill, la valeur de marché d'Oltchim est estimée à 293 700 000 EUR (environ 1 270 000 000 RON) et la valeur de liquidation à 141 000 000 EUR (636 000 000 RON), dont 108 000 000 EUR (491 000 000 RON) pour les actifs garantis et environ 32 000 000 EUR (145 000 000 RON) pour les actifs non garantis (35).

(58)

Le rapport Winterhill a été présenté à la réunion des créanciers le 2 décembre 2013 et approuvé le 4 décembre 2013. Au départ, l'AAAS a contesté l'évaluation contenue dans le rapport Winterhill et a déposé une plainte contre la décision de la réunion des créanciers l'approuvant. Par la suite, le tribunal a approuvé une double vérification du rapport d'évaluation et a finalement rejeté la plainte de l'AAAS, soulignant que l'AAAS n'avait pas fait dépendre son vote sur le plan du résultat d'un réexamen de ce rapport (36).

(59)

Sur la base du rapport Winterhill, en juillet 2013, les administrateurs judiciaires ont préparé le plan de réorganisation d'Oltchim. Le principal objectif du plan était de trouver un nouvel investisseur qui reprendrait les actifs/activités d'Oltchim. La vente pouvait avoir lieu selon l'une des trois options proposées:

(60)

Oltchim SPV devait être une entreprise exempte de dettes. Oltchim SPV reprendrait la partie fonctionnelle d'Oltchim SA en continuité d'exploitation. (37) Oltchim SPV serait détenue à 100 % par Oltchim SA et destinée à être vendue d'ici un à trois ans à un investisseur. Le prix de vente des actions d'Oltchim SPV était estimé à 306 000 000 EUR et le prix de départ minimal devait être fixé à un niveau supérieur à ce montant. Ce prix était estimé par référence à la valeur de marché de 293 700 000 EUR établie dans le rapport Winterhill (38).

(61)

Étant donné que certains actifs transférés à Oltchim SPV étaient hypothéqués en faveur de certains créanciers d'Oltchim SA, l'objet de leur garantie serait remplacé par les actions émises par Oltchim SPV proportionnellement au montant de leur garantie. Les créanciers privilégiés pourraient ainsi (dans un délai de 10 jours à partir de la confirmation du plan de réorganisation par le juge-syndic) choisir de supprimer les garanties existantes sur les actifs après la réception de la totalité du paiement du prix des actions d'Oltchim SPV.

(62)

Les créanciers d'Oltchim devaient être remboursés conformément aux montants prévus dans l'échéancier de paiement (voir le tableau 3 ci-après).

(63)

Les créanciers d'Oltchim pourraient convertir leurs créances en capital (actions d'Oltchim SA) proportionnellement et conformément aux montants prévus dans l'échéancier de paiement (voir le tableau 3 ci-après); ou

(64)

Certaines créances envers l'État seraient remboursées par le transfert des actifs d'Oltchim SA, à savoir des terrains et des bâtiments, à titre gratuit.

(65)

Le plan prévoyait deux scénarios pour la poursuite de l'activité d'Oltchim, à savoir:

(66)

Le plan précisait la période de mise en œuvre, à savoir trois ans à partir de la confirmation du plan par le juge. Durant cette période, l'administrateur spécial assure la gestion d'Oltchim, sous la supervision de l'administrateur judiciaire.

(67)

Après le règlement de tous les recours, le 9 janvier 2015, l'administrateur judiciaire a finalisé et envoyé au tribunal la liste définitive des créanciers d'Oltchim, indiquant le montant, la priorité et la nature — garantie ou non garantie — de chaque créance. La liste comprenait cinq catégories de créanciers: 1) créanciers privilégiés, 2) créances salariales, 3) créanciers fiscaux, 4) créanciers chirographaires en vertu de l'article 96 de la loi sur l'insolvabilité (les «fournisseurs essentiels») et 5) autres créanciers chirographaires, comme présenté dans le tableau 1 ci-après.

Tableau 1

Liste des créanciers comme présentée dans le tableau des créances

(68)

Les dettes d'Oltchim envers l'État et les entreprises publiques s'élevaient à environ 519 000 000 EUR, dont environ 264 000 000 EUR envers l'AAAS, environ 232 000 000 EUR envers diverses entreprises publiques (dont environ 145 000 000 EUR envers Electrica), environ 19 000 000 EUR envers des organismes nationaux et régionaux (par exemple, environ 13 000 000 EUR envers l'Administration du Fonds pour l'environnement) et environ 12 000 000 EUR envers la banque publique CEC Bank.

Tableau 2

Créanciers publics d'Oltchim

(69)

Les créanciers suivants détenaient les principales créances sur Oltchim: l'AAAS (environ 35 % de la dette totale), Electrica (19 % de la dette totale), Erste Group Bank AG (10 % de la dette totale), MFC Commodities Gmbh (4,71 % de la dette totale), Banca Transilvania S.A. (4,63 % de la dette totale), CET Govora (3,96 % de la dette totale), CFR Marfă (3,34 % de la dette totale) et CEC Bank (1,63 % de la dette totale).

(70)

L'administrateur judiciaire a envoyé le plan de réorganisation ainsi que la liste des créanciers au tribunal le 4 février 2015. Lors de la réunion du 9 mars 2015, les créanciers ont examiné puis approuvé le plan conformément à l'article 101 de la loi sur l'insolvabilité.

(71)

Plus concrètement, dans le cadre du plan approuvé:

(72)

Selon l'échéancier de paiement susmentionné, le remboursement suivant s'appliquera:

(73)

Ce plan entraîne donc une annulation substantielle de la dette, notamment de la part des créanciers fiscaux comme indiqué dans les tableaux 4 et 5 ci-après.

Tableau 4

Dette à annuler

Tableau 5

Dette publique à annuler

(74)

Ce plan a été soumis au vote des créanciers. D'après le compte rendu de l'assemblée des créanciers du 9 mars 2015 (à noter: seuls les principaux créanciers publics et privés et les salariés sont présentés ci-après):

(75)

Le plan a été approuvé car il remplissait les conditions de la loi sur l'insolvabilité, à savoir:

(76)

Lors de l'audience du 25 mars 2015, le juge-syndic a demandé que des précisions soient apportées au sujet du plan et a reporté l'audience au 22 avril 2015. Lors de l'audience du 22 avril 2015, le tribunal a adopté le plan en n'approuvant que la première option, à savoir l'annulation partielle de la dette telle que décidée par les créanciers ainsi que la création d'une nouvelle entité (Oltchim SPV) et le transfert de tous les actifs viables d'Oltchim SA à cette dernière. Le 24 septembre 2015, la Cour d'appel de Pitești a rejeté les appels introduits par l'ANAF (Agenția Națională de Administrare Fiscală) et par Electrica Furnizare contre l'arrêt approuvant le plan de réorganisation. Par cet arrêt, le plan est devenu définitif.

(77)

Durant la procédure d'insolvabilité, avant l'approbation du plan de réorganisation, Oltchim a mis en œuvre une série de mesures en vue de réduire ses coûts, notamment le licenciement de 918 salariés en juin 2013 (un autre licenciement de 225 salariés devait avoir lieu au plus tard en novembre 2015). En juin 2014, Oltchim a changé un électrolyseur dans les grandes installations de production (pour un coût total de 800 000 EUR). Pour améliorer encore ses résultats avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement («EBITDA»), Oltchim a fait redémarrer l'usine de production d'oxo-alcools le 9 septembre 2014.

(78)

Les autorités roumaines ont indiqué (43) qu'Oltchim avait amélioré ses résultats économiques et financiers. En 2015, son chiffre d'affaires a augmenté de 31 % par rapport à 2014, et de 59 % par rapport à 2013, grâce à une hausse des ventes des principaux produits fabriqués (33 % d'augmentation pour les polyols de polyéther, 7 % d'augmentation pour les produits de chlore et de soude). L'EBITDA s'est amélioré de 109 000 000 RON par rapport à 2013.

(79)

De nouvelles tentatives de privatisation de l'entreprise ont eu lieu à partir de juin 2013, mais ont de nouveau échoué dans le courant de l'année.

(80)

Selon le plan adopté par les créanciers et approuvé par le tribunal (voir le tableau 5 ci-dessus), les créanciers fiscaux et les entreprises publiques doivent annuler au total 408 500 000 EUR de dettes (environ 216 000 000 EUR pour l'AAAS, représentant 81,9 % de sa créance totale, et 174 300 000 EUR pour les entreprises publiques).

(81)

Les «fournisseurs essentiels» (à savoir CET Govora SA et l'Administration nationale des eaux) ont dû annuler respectivement 21 200 000 EUR et 2 200 000 EUR de dettes, soit 70 % à 71 % de leurs créances totales. Electrica a dû annuler 112 000 000 EUR de dettes, représentant 77,6 % de sa créance totale.

(82)

En plus des montants correspondant à l'abandon de créances des divers créanciers publics indiqués dans le tableau 5, le tableau 6 ci-après présente les montants correspondants des créances à recouvrer dans le scénario d'une vente en bloc d'Oltchim SPV prévue dans le plan de réorganisation à la suite de l'annulation maximale approuvée de la dette.

Tableau 6

Créanciers publics (annulation de la dette et recouvrement de créances dans le cadre du plan)

(83)

Après l'approbation du plan de réorganisation, une annulation significative de la dette a eu lieu. La Roumanie a indiqué dans ses observations d'octobre 2015 qu'environ 2 358 000 000 RON (518 000 000 EUR) de créances avaient été annulées durant la période d'avril à octobre 2015 (44).

(84)

Les autorités roumaines ont également indiqué qu'une offre de vente d'Oltchim SPV avait été adressée à toutes les chambres de commerce bilatérales en Roumanie (juillet 2015) et à trente autres chambres de commerce dans le monde (en septembre 2015). Les premières réunions avec des acheteurs potentiels ont eu lieu en septembre/octobre 2015.

(85)

Le 8 avril 2016, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen. Elle a émis des doutes concernant trois mesures de soutien:

(86)

Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a considéré dans un premier temps que les mesures décrites ci-dessus comportaient des ressources d'État et étaient imputables à l'État. En outre, étant donné la faible probabilité qu'un opérateur privé rationnel ait prévu ces mesures en faveur d'Oltchim, la Commission a également estimé à titre préliminaire que les mesures donnaient à Oltchim un avantage indu, cet avantage étant sélectif dans la mesure où Oltchim en était le seul bénéficiaire.

(87)

La Commission a également souligné que les mesures étaient susceptibles d'affecter les échanges entre États membres étant donné qu'Oltchim était en concurrence avec d'autres producteurs chimiques d'autres États membres et du reste du monde. Ces mesures ont permis à Oltchim de poursuivre ses activités et d'échapper ainsi, contrairement à d'autres concurrents, aux conséquences qu'auraient normalement dû avoir ses mauvais résultats financiers.

(88)

La Commission a également exprimé des doutes quant à la compatibilité des mesures, notamment parce que les autorités roumaines n'ont pas donné de motifs possibles de compatibilité. La Commission a estimé dans un premier temps qu'Oltchim pouvait être considérée comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices de 2014 concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (ci-après les «lignes directrices S&R de 2014») (48), compte tenu notamment de la procédure d'insolvabilité lancée le 30 janvier 2013. Toutefois, aucune des mesures ne semble satisfaire aux critères relatifs aux aides au sauvetage ou à la restructuration compatibles énoncés dans les lignes directrices S&R. En particulier, en l'absence d'un plan de restructuration notifié (les autorités roumaines ne font pas valoir l'éligibilité des mesures en tant qu'aides à la restructuration), la Commission n'a pas pu évaluer les éléments du plan de réorganisation, notamment les mesures d'investissement et de modernisation, ni évaluer si ces mesures auraient rétabli la viabilité à long terme de l'entreprise et auraient été réduites au minimum, afin d'éviter des distorsions indues de concurrence.

(89)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission a estimé à titre préliminaire que les mesures semblaient constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. En outre, étant donné que les mesures d'aide auraient été accordées en violation des obligations de notification et de non-mise à exécution énoncées à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a souligné qu'elles semblaient constituer une aide d'État illégale. En l'absence de notification du plan de restructuration à la Commission, ces mesures n'ont pas pu être déclarées compatibles avec le marché intérieur.

(90)

Dans les observations qu'elle a soumises en réponse à la décision d'ouvrir la procédure de la Commission, la Roumanie présente un certain nombre de commentaires concernant chacune des trois mesures décrites ci-dessus.

(91)

La Roumanie soutient qu'au cours de la période comprise entre septembre 2012 et janvier 2013, l'AAAS a agi comme un créancier privé et que la non-exécution des créances était pleinement justifiée durant cette courte période de cinq mois étant donné les limitations juridiques et les limitations de fait.

(92)

Les limitations juridiques concernent les effets de la «procédure d'administration spéciale» [article 16, paragraphe 5, point c), de la loi roumaine no 137/2002] en vertu de laquelle les détenteurs de créances fiscales et sociales ne peuvent pas les recouvrer tant qu'il est prévu de privatiser l'entreprise. Cela aurait empêché l'AAAS de demander l'exécution immédiate de ses créances dans le contexte du processus de privatisation mis en place par le ministère de l'économie, du commerce et du milieu des affaires, même après l'échec de la privatisation en septembre 2012. La Roumanie fait également valoir que le manque d'actifs vendables non utilisés comme garanties pour les créanciers privilégiés a limité de facto la capacité de l'AAAS à faire exécuter ses créances et expliquerait aussi pourquoi les créanciers privés n'ont pas non plus recouvré leurs créances. À cet égard, la Roumanie cite l'exemple de la banque privée Banca Comercială Română, qui n'a pas activé la procédure d'exécution forcée et a même accordé un financement supplémentaire s'élevant au total à environ 1 000 000 EUR en faveur de la reprise de la section des polyols de polyéther, et celui d'une étude de consultants sur la possibilité de relancer les activités d'Oltchim.

(93)

En outre, la Roumanie indique que l'AAAS n'a pas demandé l'exécution immédiate de ses créances également en raison de l'ouverture par la Roumanie d'une procédure de prénotification auprès de la Commission européenne concernant une aide au sauvetage (aide qui s'est ensuite avérée ne pas être compatible avec le principe de non-récurrence des lignes directrices S&R de 2014).

(94)

La Roumanie observe que, selon l'étude Raiffeisen, tout en tenant compte des déductions à faire concernant le passif environnemental, l'AAAS aurait recouvré 10 % et non 12 % de sa créance dans le scénario de liquidation puisque la créance de l'AAAS sur Oltchim était près de 1,2 fois supérieure à celle prise en compte par Raiffeisen en 2011 lors de la comparaison entre les valeurs de marché et de liquidation d'Oltchim. Dans ses observations de mai 2018, la Roumanie va même plus loin, arguant qu'en cas de faillite, le passif environnemental à rembourser en priorité dans le cas d'Oltchim aurait dépassé les recettes totales escomptées d'une vente forcée dans le scénario de liquidation, et conclut que le niveau de recouvrement de la créance de l'AAAS aurait été de zéro.

(95)

La Roumanie soutient que l'AAAS s'est attachée à obtenir des informations détaillées concernant la situation d'Oltchim à cette époque afin de pouvoir prendre une décision en toute connaissance de cause et que les quelques mois écoulés entre la tentative ratée de privatisation et l'ouverture de la procédure d'insolvabilité correspondaient à une période de réflexion acceptable.

(96)

Enfin, la Roumanie souligne que l'AAAS avait facturé à Oltchim des intérêts aux taux du marché jusqu'à la procédure d'insolvabilité. Selon la Roumanie, cela prouve que la non-exécution immédiate de ses créances ne constitue pas une aide d'État, ce qui, toujours selon la Roumanie, est conforme à l'approche suivie dans les paragraphes 98 et suivants de la décision de la Commission de 2012. La Roumanie considère également que l'accumulation des dettes est due à des intérêts imputés à une dette déjà existante, ce qui revêt une importance mineure dans le cas où le recouvrement du principal est dès le départ totalement irréaliste.

(97)

Selon la Roumanie, lorsqu'elles ont décidé de poursuivre les livraisons et de modifier favorablement leurs conditions commerciales, CET Govora et Salrom «ont agi comme des créanciers privés dans la mesure où elles garantissaient les nouvelles créances» et parce que leurs décisions de livrer les matières premières nécessaires à la reprise de l'activité d'Oltchim étaient semblables à celles prises par certaines entreprises privées. Cette décision semble faire suite à la perspective de recouvrer une part plus importante de la dette en cas de reprise de l'activité. En outre, la Roumanie indique qu'étant donné leur interdépendance technologique concernant l'approvisionnement d'Oltchim en eau industrielle et déminéralisée, Salrom (bien que de manière moins distincte) et CET Govora ont agi comme des fournisseurs essentiels rationnels. Sachant qu'Oltchim représentait 14 % du chiffre d'affaires de Salrom en 2015 et 39 % des recettes de CET Govora, cette dernière n'avait aucune solution concrète pour remplacer les achats de vapeur industrielle d'Oltchim.

(98)

En ce qui concerne Salrom, la Roumanie ajoute avoir reçu un paiement total de plus de 33 000 000 RON après qu'Oltchim est devenue insolvable, ce qui subordonnait à des paiements anticipés toute nouvelle livraison à Oltchim après l'ouverture de la procédure d'insolvabilité à son encontre, une condition qui a été approuvée et respectée par Oltchim à l'issue de négociations.

(99)

Pour ce qui est des livraisons de CET Govora, la Roumanie considère que le prix de vente de l'électricité et de la vapeur à Oltchim est conforme au marché et a été payé dans son intégralité entre le 1er février 2013 et le 31 mars 2016 (476 000 000 RON).

(100)

La Roumanie estime que le vote positif de l'AAAS et des entreprises publiques était conforme au principe du créancier en économie de marché, tel qu'il est résumé ci-après.

(101)

Premièrement, la Roumanie soutient que la valeur du scénario de faillite d'Oltchim est négative. Pour étayer ce point de vue, la Roumanie cite les valeurs fournies dans les rapports d'évaluation de Romcontrol de février 2009 (– 281 000 000 EUR) et de décembre 2010 (– 407 000 000 EUR). Elle cite également les estimations de Winterhill en termes de recouvrement dans le scénario de liquidation qui s'élèvent à environ 108 000 000 EUR pour les actifs garantis et à 32 000 000 EUR pour les actifs non grevés (22 200 000 EUR auraient été déduits de ce dernier montant pour le paiement des indemnités de cessation d'emploi aux salariés licenciés).

(102)

En référence au considérant 120 de la décision d'ouvrir la procédure, la Roumanie ajoute que le passif environnemental mentionné dans le rapport Winterhill ne concerne que le nettoyage et la préparation des actifs pour la vente et ne comprend pas la fermeture des décharges pour les déchets non dangereux et dangereux ainsi que le démantèlement et la démolition des équipements et des bâtiments, et le rétablissement des sols et de l'environnement à leur état initial. Le passif environnemental estimé par Oltchim s'élève à environ 464 000 000 EUR et serait donc supérieur aux recettes estimées par Winterhill pour les créanciers chirographaires dans la procédure de liquidation.

(103)

La probabilité que l'AAAS et les entreprises publiques obtiennent un remboursement de la part d'Oltchim était nettement plus élevée dans la procédure de réorganisation.

(104)

Deuxièmement, la Roumanie soutient qu'un recouvrement de créances dans le cadre de l'ouverture, par l'AAAS et Electrica, de la procédure de faillite à l'égard d'Oltchim était impossible étant donné que les exigences de l'article 1er, paragraphe 2, de la loi sur l'insolvabilité n'étaient pas satisfaites en ce sens.

(105)

Troisièmement, la Roumanie indique que même si l'examen du critère du créancier privé en économie de marché appliqué à l'AAAS a été préparé avant l'approbation du plan de réorganisation lors de la réunion des créanciers du 9 mars 2015, l'étude menée par l'AAAS est adaptée et suffisante pour considérer la décision de l'AAAS d'approuver le plan de réorganisation comme semblable à celle d'un créancier privé. Le rejet du plan aurait entraîné la faillite de l'entreprise et la dette n'aurait pas pu être recouvrée, étant donné la faible part de créances de l'AAAS qui était garantie et la valeur élevée des obligations environnementales en cas de travaux écologiques pour assainir les terres. L'étude menée par l'AAAS à ce sujet a donc démontré que l'AAAS aurait récupéré davantage en cas d'approbation du plan de réorganisation que dans le scénario de liquidation d'Oltchim où le passif environnemental est réglé en priorité en vertu de l'ordonnance no 195/2005.

(106)

La Roumanie considère que le recouvrement de 20 % des créances de l'AAAS à la suite de la mise en œuvre du plan de réorganisation était une estimation crédible au moment du vote.

(107)

Quatrièmement, la Roumanie a souligné que la demande de rejet du plan de réorganisation des trois créanciers a été rejetée par le tribunal dans l'arrêt no 892 du 22 avril 2015. Cet arrêt a confirmé que le plan de réorganisation servait mieux les intérêts des créanciers que le scénario de faillite, notamment sur la base d'un montant des créances environnementales de premier rang estimé à 464 000 000 EUR, ce qui est nettement supérieur au montant du recouvrement estimé par Winterhill dans le scénario de liquidation, d'environ 108 000 000 EUR pour les actifs garantis et de 32 000 000 EUR pour les actifs non grevés.

(108)

La Roumanie soutient que les créanciers fiscaux et chirographaires et les autres entreprises publiques telles que l'AAAS et Electrica ont agi comme des opérateurs de marché en optant pour le plan de réorganisation plutôt que pour la liquidation d'Oltchim: ils ont agi comme des entreprises privées telles que Erste Group Bank AG et Bulrom Gas Impex SRL, qui détenaient à la fois des créances garanties et non garanties et ont également approuvé le plan. La Roumanie considère aussi qu'avant l'ouverture de la procédure d'insolvabilité, Salrom a subordonné le fait de devenir un créancier privilégié à l'établissement d'une garantie immobilière.

(109)

Cinquièmement, dans ses observations, la Roumanie a indiqué qu'Electrica avait pris toutes les mesures autorisées par la loi pour recouvrer ses créances dans le cadre de la procédure d'insolvabilité, afin d'éviter de dépendre d'un plan de réorganisation. Or ces mesures ont été rejetées par les juridictions roumaines. Le vote du plan était donc le dernier recours possible, ce qui montre qu'Electrica a agi comme un opérateur en économie de marché. Le vote en faveur du plan de réorganisation était la seule option pour le remboursement des créances d'Electrica inscrites à la fois en tant que créances garanties et chirographaires.

(110)

La Roumanie considère qu'un opérateur/créancier en économie de marché aurait opté pour le plan de réorganisation car il s'agit de l'option qui, dans les cas d'insolvabilité roumains et dans ceux connus par Electrica, offre généralement les plus grandes chances de recouvrement des créances. La Roumanie souligne que les administrateurs judiciaires chargés d'élaborer le plan ont l'obligation légale d'optimiser les actifs du débiteur et peuvent être tenus pour personnellement responsables s'ils n'obtiennent pas les meilleurs résultats pour les créanciers.

(111)

La Roumanie a également expliqué que le rapport corroboré par le plan indiquait de manière plausible que la seule possibilité pour Electrica de recouvrer une partie de ses créances était de procéder à la réorganisation. Selon la Roumanie, il est absurde d'affirmer qu'Electrica aurait dû engager des dépenses importantes pour mener une étude distincte afin d'obtenir confirmation des données établies par des professionnels renommés, confirmées par les juridictions nationales et démontrées par l'expérience économique: les coûts concernant le respect des obligations environnementales d'Oltchim dans le cadre de la procédure de faillite auraient rendu moins probable, voire impossible, le recouvrement par Electrica de ses créances sur Oltchim.

(112)

À titre de comparaison, le recouvrement potentiel de 160 000 000 RON pour Electrica offert par le plan de réorganisation, même s'il s'accompagnait d'un délai plus long et de certains risques, était certainement la solution préférable, comme l'ont également démontré les actions d'autres créanciers privés comme Erste Group Bank AG.

(113)

La Roumanie estime que si Salrom et CET Govora avaient voté contre le plan de réorganisation, elles n'auraient pas récupéré la part non garantie de leurs créances; la meilleure option pour elles était donc d'approuver le plan de réorganisation en vertu duquel les créanciers privilégiés acceptaient un abandon de créances en échange d'un recouvrement partiel de leurs créances non garanties.

(114)

Quatre parties intéressées ont présenté des observations sur la décision d'ouvrir la procédure — PCC (un actionnaire minoritaire d'Oltchim), Electrica, le consortium des administrateurs judiciaires Rominsolv et BDO (chargés de l'administration judiciaire d'Oltchim), et une autre partie intéressée qui a souhaité rester anonyme.

(115)

Rominsolv et BDO sont les administrateurs judiciaires d'Oltchim qui ont élaboré le plan de réorganisation, ensuite approuvé par les créanciers d'Oltchim. Ils avancent plusieurs arguments en faveur du plan de réorganisation.

(116)

S'agissant de la mesure 1, R/BDO font valoir ce qui suit:

(117)

S'agissant de la mesure 2, R/BDO font valoir ce qui suit:

(118)

Enfin, BDO estime que la Commission n'a pas tenu compte de l'importance de l'interdépendance technologique des quatre grands acteurs (Oltchim, CET Govora, Uzinele Sodice Govora et Salrom), dont les activités sont dépendantes sur le plan technologique, chacun étant en même temps fournisseur et client de l'autre.

(119)

S'agissant de la mesure 3, R/BDO font valoir ce qui suit:

(120)

Electrica fait valoir l'absence d'imputabilité de sa décision de voter en faveur du plan à l'État. Selon elle, la décision de se prononcer sur le plan a été déléguée par la réunion des actionnaires au directeur général d'Electrica SA qui était la seule personne responsable du vote en faveur du plan. Par conséquent, selon Electrica, la mesure 3 ne peut pas être imputable à l'État.

(121)

En outre, Electrica soutient que même si la décision avait pu être considérée comme émanant des pouvoirs publics, il s'agissait d'une décision commerciale judicieuse conforme au principe du créancier en économie de marché. En substance, Electrica estime que sa décision de soutenir le plan n'a conféré aucun avantage à Oltchim; selon elle, cela est confirmé par le comportement semblable d'autres créanciers privés dans une situation comparable à celle d'Electrica qui ont également voté en faveur du plan.

(122)

Electrica soutient également qu'elle n'a pas procédé à un examen du critère du créancier en économie de marché car R/BDO avaient l'obligation légale de conseiller les créanciers sur la manière d'optimiser les recettes.

(123)

La partie anonyme partage les doutes émis par la Commission. Elle souligne également les effets de distorsion des mesures de soutien, notamment sur le marché des produits de chlore et de soude (soude caustique). La partie anonyme considère que la solution proposée consistant à vendre Oltchim est une impasse: les multiples tentatives infructueuses de vendre Oltchim révèlent le manque d'intérêt du marché pour Oltchim; les rapports financiers d'Oltchim de l'époque indiquent un niveau de rentabilité beaucoup trop faible pour rendre l'activité durable sur le long terme. Dans ce contexte, la seule solution réaliste pour Oltchim serait de restructurer entièrement son activité en procédant à des fermetures d'usines, à une réduction des capacités et à une éventuelle sortie du marché.

(124)

La partie anonyme souligne également qu'une part significative des bénéfices réalisés par Oltchim en 2015 et de ceux prévus pour 2016 a été générée par des ventes de soude caustique dont le prix de vente est cyclique et a atteint en 2015 le «sommet des cycles». En outre, les taux d'exploitation d'Oltchim sont exceptionnellement bas (30 % du taux d'utilisation global de la capacité, ce qui est très faible par rapport aux niveaux moyens de 80 % dans l'industrie du chlore et de la soude dans l'Union européenne). Tout acheteur potentiel devrait donc procéder à des investissements supplémentaires très conséquents, ce qui est en contradiction avec le faible EBITDA d'Oltchim.

(125)

Selon PCC, si l'AAAS avait agi comme un créancier privé, elle aurait privilégié l'exécution de ses créances sur Oltchim après l'échec du processus de privatisation en septembre 2012: l'AAAS aurait pu ainsi recouvrer 12 % de ses créances plutôt que choisir d'attendre un recouvrement incertain durant toute la procédure de réorganisation.

(126)

PCC estime qu'après l'échec de la privatisation en septembre 2012, il était encore plus évident que le marché n'était pas intéressé par l'achat d'Oltchim. Attendre quelques années de plus pour élaborer un plan de restructuration et quelques années encore pour le mettre en œuvre comportait un risque élevé pour la valeur marchande des actifs d'Oltchim. Au fil du temps, les actifs d'Oltchim devenaient obsolètes et inutiles.

(127)

PCC soutient que l'AAAS aurait dû recourir à la législation roumaine spécifique sur le recouvrement des dettes publiques provenant des garanties d'État à l'égard du ministère des finances (ordonnance no 29/2002) qui prévoit que les accords de recouvrement transférant les garanties d'État du ministère des finances à l'AAAS sont reconnus en vertu de la loi comme des titres exécutoires. Ainsi, selon PCC, l'AAAS aurait pu poursuivre l'exécution de ces titres exécutoires sans autres formalités. L'AAAS disposait de différentes méthodes d'exécution de ces créances dans les cas prévus par l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 51/1998 sur la réalisation des actifs de l'État.

(128)

De plus, parmi les créanciers publics privilégiés, l'AAAS ne semblait pas exiger la levée de la suspension de ses droits d'exécution dans le cadre de la procédure d'insolvabilité, contrairement à la tentative infructueuse d'Electrica en ce sens. L'AAAS n'a donc pas utilisé tous les instruments juridiques à sa disposition pour gérer le défaut de paiement de l'entreprise.

(129)

PCC considère que CET Govora et Salrom n'ont pas agi comme des opérateurs en économie de marché en poursuivant les livraisons à Oltchim malgré le non-paiement des créances à recouvrer et que leurs décisions étaient imputables à l'État.

(130)

Contrairement à Electrica et Electrica Furnizare, CET Govora a effectivement décidé de continuer d'approvisionner Oltchim en électricité et en vapeur industrielle, même si Oltchim n'honorait pas sa dette à son égard et contre l'avis de ses propres banques; cette décision a entraîné l'insolvabilité de CET Govora elle-même le 6 mai 2016: PCC indique que, selon l'administrateur judiciaire de CET Govora, CET Govora a subventionné Oltchim.

(131)

PCC soutient que la décision de CET Govora de reprendre l'approvisionnement d'Oltchim après l'échec de la privatisation en septembre 2012 est imputable à l'État. Selon PCC, la décision de CET Govora de poursuivre l'approvisionnement d'Oltchim a été prise à la suite des décisions correspondantes de son propriétaire (le conseil du comté de Vâlcea), alors que l'incapacité d'Oltchim à payer était largement connue. PCC cite également le syndic de CET Govora soulignant que «la décision de livrer de l'électricité à Oltchim n'avait aucun fondement économique et reposait sur des motifs politiques; il s'agit d'un excellent exemple de l'interférence politique dans la gestion du débiteur […]».

(132)

Tout en reconnaissant qu'Oltchim était un client important de Salrom, PCC soutient qu'un opérateur en économie de marché n'aurait pas poursuivi ses livraisons à Oltchim compte tenu de sa situation financière; la liquidation potentielle d'Oltchim n'aurait eu des conséquences que sur une filiale de Salrom et seuls 60 lieux de travail auraient été touchés. Par conséquent, tout créancier privé dans une situation semblable à celle de Salrom n'aurait pas accepté l'accumulation de dettes, mais aurait préféré voir son chiffre d'affaires baisser pour maintenir son entreprise en bonne santé.

(133)

PCC affirme que la décision de Salrom de reprendre l'approvisionnement d'Oltchim après l'échec de la privatisation en septembre 2012 est imputable à l'État qui contrôle Salrom; le conseil d'administration de Salrom est effectivement nommé par l'assemblée générale des actionnaires dans un contexte où l'État roumain détient la majorité (51 %) des parts de Salrom et nomme les représentants de l'État au sein du conseil d'administration.

(134)

PCC soutient qu'en acceptant l'effacement des dettes au lieu de recouvrer leurs créances, l'AAAS, CET Govora et Electrica n'ont pas agi comme des créanciers en économie de marché.

(135)

Elle souligne que le plan de réorganisation approuvé par les créanciers ne contient pas les éléments d'une véritable restructuration (51) et se limite à une simple restructuration de la dette et liquidation. PCC estime qu'un plan de réorganisation préparé par les actionnaires aurait pu être une meilleure option, mais qu'un tel plan n'a pas été mis en œuvre malgré ses propositions car il n'avait pas été approuvé par les autorités roumaines.

(136)

Sans mesures de restructuration à long terme de ses principales activités, Oltchim n'a aucune chance de rester viable et rentable.

(137)

D'une part, PCC souligne que la valeur de marché établie en 2013 par Winterhill Roumanie était très incertaine et qu'un opérateur en économie de marché prudent ne l'aurait pas considérée comme correcte pour déterminer sa position sur le plan de réorganisation deux ans plus tard, en avril 2015.

(138)

Les nombreuses tentatives infructueuses de privatisation d'Oltchim en 2001, 2003, 2006, 2007, 2008 et 2012 indiquaient clairement, selon PCC, qu'aucun investisseur ne souhaitait acquérir des parts dans la privatisation en créant une entité ad hoc comme proposé par les administrateurs judiciaires. PCC ajoute que le prix fixé pour la privatisation n'est pas étayé et ne saurait être considéré comme un motif solide pour approuver le plan. Selon lui, le plan est uniquement un moyen de maintenir en vie une entreprise non rentable et de retarder la faillite effective d'Oltchim.

(139)

PCC considère également que le prix à payer pour Oltchim aurait sûrement baissé entre 2013 et 2015 puisqu'il aurait été impossible de faire redémarrer des installations à l'arrêt depuis deux ans. Ainsi, la seule valeur du site de Bradu pouvait être ses terrains, malgré le passif environnemental qui y était attaché.

(140)

À l'appui de ses dires, PCC cite le prix d'environ 45 000 000 EUR proposé dans le processus de privatisation infructueux de 2012 par un particulier (M. Diaconescu), soit six fois moins que le prix estimé pour Oltchim par Winterhill. De même, un représentant de Chimcomplex qui avait fait une offre en 2016 pour acquérir les actifs fonctionnels d'Oltchim a souligné en 2016 que la valeur d'Oltchim était nettement inférieure au prix demandé dans le cadre du plan de réorganisation.

(141)

PCC a souligné que les décisions des créanciers publics ont été prises dans un contexte où Oltchim restait non rentable en l'absence d'un réel plan de restructuration; en outre, les bénéfices enregistrés par Oltchim étaient générés de manière artificielle par les abandons de créances et ne prouvaient pas une amélioration de la situation financière d'Oltchim. Les résultats positifs dans les états financiers étaient simplement le résultat de diverses méthodes comptables. Selon un rapport indépendant commandé par l'entreprise […] pour le compte de PCC, Oltchim a continuellement enregistré des pertes entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2016 après avoir neutralisé des éléments exceptionnels (comme l'effacement de dettes de 2015) en raison d'actifs improductifs tels que l'unité pétrochimique de Bradu, VCM et PVC. Ce rapport conclut également que la valeur des actifs corporels non courants au 31 décembre 2015 représentant plus de 84 % des actifs d'Oltchim devait être comprise entre 14 000 000 EUR et 128 000 000 EUR en fonction de la vente escomptée d'Oltchim SPV entre décembre 2013 et décembre 2014 et du scénario (A ou B) prévu dans le plan de réorganisation préparé par les administrateurs judiciaires (52), soit une valeur inférieure à la valeur de liquidation estimée par Winterhill (141 000 000 EUR).

(142)

Selon PCC, la comparaison de la valeur de marché estimée d'Oltchim avec sa valeur de liquidation était incorrecte pour les raisons suivantes.

(143)

Premièrement, d'autres solutions existaient, comme la vente actuellement en cours d'Oltchim par lots d'actifs.

(144)

Deuxièmement, dans la mesure où il ne repose pas sur des rapports externes indépendants, le montant du passif environnemental calculé par Oltchim (463 700 000 EUR) dans le scénario de liquidation semble être amplifié afin de soutenir le plan de réorganisation et non la liquidation d'Oltchim. Rien n'explique pourquoi les administrateurs judiciaires n'ont pas demandé une nouvelle étude. L'acheteur potentiel d'Oltchim SPV aurait dû également tenir compte dans son offre de ce passif environnemental estimé par Oltchim dans le scénario de liquidation. Enfin, PCC partage l'avis de la Commission et considère que dans le scénario de liquidation, une grande partie des actifs pourrait être acquise par un acheteur poursuivant des activités industrielles sur le site d'Oltchim, évitant ainsi la démolition totale du site supposée par cette estimation. En revanche, PCC souligne l'incertitude liée au montant du passif environnemental d'Oltchim dans le plan de réorganisation de 2015.

(145)

Troisièmement, dans un contexte où de nouvelles créances deviennent des créances de premier rang après l'ouverture de la procédure d'insolvabilité à l'encontre d'Oltchim par rapport à la dette préexistante, certains créanciers auraient pu avoir intérêt à demander l'entrée dans la phase de liquidation d'Oltchim plutôt que d'attendre l'accumulation de ces nouvelles dettes qui auraient réduit leurs chances de recouvrement. PCC considère également que la dette contractée par Oltchim après l'ouverture de la procédure d'insolvabilité a peut-être été sous-estimée. Si tel était le cas, cela aurait diminué les perspectives de recouvrement et augmenté les abandons de créances pour les créanciers dans le scénario du plan de réorganisation.

(146)

En outre, PCC estime que les créanciers publics auraient également dû tenir compte de la durée de la phase de réorganisation par rapport à la durée de la procédure de faillite. La préparation d'un plan de restructuration viable et sa mise en œuvre prennent beaucoup plus de temps que la liquidation d'Oltchim dans le cadre d'une vente immédiate de ses actifs.

(147)

En outre, les créanciers publics auraient dû profiter de leur situation:

(148)

Enfin, PCC indique que, bien que certains créanciers privés aient été dans une situation similaire à celle de l'État, qui a voté en faveur du plan de réorganisation, il serait erroné d'insinuer que les créanciers publics, dont l'AAAS, étaient dans une situation similaire à celle d'opérateurs de marché prudents en raison du vote de certains créanciers privés en faveur du plan: contrairement à ces derniers qui détenaient à la fois des créances privilégiées et non garanties, la quasi-totalité des créances de l'AAAS n'étaient pas garanties; en outre, ces créanciers privés savaient que l'État roumain prendrait toutes les mesures nécessaires pour assurer à tout prix la survie d'Oltchim et ont donc décidé de «soutenir» l'État dans ces efforts.

(149)

PCC estime que la mesure 3 est imputable à l'État dans la mesure où le plan de restructuration n'aurait pas pu être approuvé sans l'accord des créanciers publics qui détenaient la majorité des voix (plus de 50 %) dans la majorité des catégories de créanciers: l'État a en effet contrôlé la décision dans toutes les catégories de créanciers sauf celles des créances privilégiées et des salariés. Ainsi, les créanciers privés qui ont approuvé le plan de réorganisation ont davantage suivi la décision de l'État que soutenu ce plan. PCC ajoute être «consciente que certains créanciers privés ont visiblement adopté la même approche que l'État (c'est-à-dire qu'ils ont également voté pour le plan qui ne leur semblait pourtant pas favorable, dans la mesure où ils avaient d'importants abandons de créances)». Toutefois, PCC considère que «c'est l'État qui a créé cette “pratique commerciale” et non l'inverse (l'État qui aurait suivi cette tendance), et ce parce qu'il contrôlait Oltchim avant son insolvabilité, qu'il a contrôlé le vote sur le plan de réorganisation et qu'il était évident pour les autres créanciers que l'État prendrait toutes les mesures pour assurer à tout prix la survie d'Oltchim».

(150)

La Roumanie considère que l'AAAS a agi comme un créancier privé «juridiquement limité» en calculant les intérêts jusqu'à l'ouverture de la procédure d'insolvabilité à l'encontre d'Oltchim et conteste les allégations de PCC concernant l'absence de mesures prises par l'AAAS pour faire exécuter ses créances. La Roumanie indique en effet que le protocole d'entente a été proposé par le ministère des finances publiques et le ministère de l'économie, du commerce et du milieu des affaires, ainsi que par l'OPSPI. Concernant les limitations de fait, la Roumanie explique que l'AAAS n'a pas pu pratiquer une saisie sur les comptes bancaires car ceux-ci étaient déjà saisis par Electrica.

(151)

La Roumanie critique la logique de l'argument de PCC selon lequel l'AAAS aurait dû demander l'exécution de ses créances: dans ce cas, Oltchim aurait alors été amenée à engager une procédure d'insolvabilité. Cette situation aurait empêché l'AAAS de recouvrer ces créances dans le cadre d'une telle procédure, contrairement à ce que prétend PCC.

(152)

La Roumanie qualifie l'avis de PCC selon lequel l'AAAS aurait dû saisir les biens et actifs d'Oltchim d'irréaliste, compte tenu du fait que les créanciers privés ne l'ont pas fait.

(153)

En ce qui concerne CET Govora et Salrom, la Roumanie indique que les dettes à court terme après la procédure d'insolvabilité ont été remboursées sans délai par Oltchim.

(154)

Selon la Roumanie, les entreprises publiques ont agi comme des entreprises privées, telles que Bulrom Gas Impex (un fournisseur local d'Oltchim), et leur comportement satisfaisait donc au critère du créancier privé et de l'acheteur privé.

(155)

Tout d'abord, la Roumanie indique que la solution évoquée par PCC dans ses observations de concevoir un plan de réorganisation géré par les actionnaires ne pouvait plus s'appliquer dans le cadre de la loi sur l'insolvabilité, après l'ouverture de la procédure judiciaire de réorganisation; selon la Roumanie, la procédure de réorganisation proposée par PCC favoriserait les actionnaires au détriment des créanciers et ne serait donc pas approuvée par ces derniers.

(156)

La Roumanie conteste la vision qu'a PCC de la situation financière d'Oltchim, qui la déclare «au-dessous des normes acceptables […] et générant encore des pertes» et souligne qu'Oltchim a été classée 63e sur 100 dans le classement des entreprises les plus rentables du sud-est de l'Europe réalisé par SeeNews (54).

(157)

Concernant l'évaluation des actifs d'Oltchim effectuée par […] et communiquée par PCC, la Roumanie ne contredit pas l'ajustement de normalisation de […] concernant les abandons de créances, mais rejette notamment l'utilisation de la méthode du flux monétaire actualisé pour évaluer les actifs d'Oltchim. La Roumanie fait référence à des documents de formation des universités de Harvard et de Stern pour soutenir que la méthode du flux monétaire actualisé sert à estimer la valeur d'une entreprise et n'est pas adaptée pour évaluer des actifs.

(158)

La Roumanie rejette également l'idée soutenue par PCC selon laquelle le comportement des créanciers privés aurait été influencé par l'AAAS puisqu'au moins deux des banques signataires (à savoir Erste Bank AG et Banca Transilvania) sont des établissements indépendants et renommés au niveau mondial.

(159)

La Roumanie souligne que c'était essentiellement aux créanciers privés qu'appartenait la décision clé concernant le plan de réorganisation d'Oltchim, notamment dans la mesure où ils représentaient 61,5 % des créanciers privilégiés qui jouaient un rôle décisif en approuvant un abandon partiel de créances, indispensable à l'approbation du plan par chaque catégorie.

(160)

La Roumanie avance que le recouvrement prévu pour les entreprises publiques dans le cadre du plan de réorganisation proposé par l'administrateur judiciaire s'élevait à 500 000 000 RON, soit sept fois plus qu'un recouvrement potentiel de 72 000 000 RON dans le cadre de la procédure de faillite.

(161)

En outre, selon la Roumanie, l'AAAS pouvait recouvrer plus de 18 % de ses créances totales grâce au plan de restructuration contre seulement 12 % dans le cadre de la procédure de liquidation fondée sur l'étude Raiffeisen.

(162)

La Roumanie ajoute que selon les administrateurs judiciaires d'Oltchim, en cas de faillite, le non-paiement ou la sous-estimation des coûts environnementaux aurait des conséquences sur le plan pénal selon le droit roumain.

(163)

La Roumanie affirme (55) qu'en vertu des règles de vote, le plan de réorganisation ne pouvait être adopté sans l'accord des créanciers privilégiés en tant que catégorie défavorisée selon la loi. Ce sont donc les créanciers privés, lesquels détenaient une majorité dans la catégorie des créanciers privilégiés, qui ont lancé et permis l'adoption du plan; à ce titre, ils n'ont pas simplement suivi les créanciers publics contrairement à ce que prétend PCC. La Roumanie précise (56) que les créanciers privilégiés étaient une catégorie défavorisée. Ainsi, s'ils avaient rejeté le plan, la condition énoncée à l'article 101, paragraphe 2, point c), de la loi sur l'insolvabilité n'aurait pas été remplie, empêchant d'autres catégories de faire adopter le plan.

(164)

La Roumanie souligne également la différence entre les anciennes tentatives infructueuses de privatisation et le processus mené en 2012 qui reposait sur la vente des actifs d'Oltchim transférés à une entité ad hoc, ce qui signifiait que l'acheteur n'aurait pas acheté la totalité du patrimoine d'Oltchim y compris les passifs, mais seulement ses actifs.

(165)

La Roumanie indique que la valeur des dettes courantes diminue en raison de l'EBITDA positif d'Oltchim.

(166)

En outre, la Roumanie conteste l'avis de la [partie anonyme] selon lequel Oltchim serait «structurellement non rentable»: les difficultés d'Oltchim seraient plutôt dues, en grande partie, à de mauvaises décisions en matière de gestion.

(167)

Dans leurs observations du 16 mai 2018, les autorités roumaines ont souligné les éléments suivants, en plus de ceux susmentionnés.

(168)

Premièrement, aucun avantage n'a été octroyé par les créanciers publics à Oltchim car on pouvait considérer qu'ils ont agi pari passu avec les créanciers privés dans toutes les catégories (créanciers privilégiés, créanciers fiscaux, fournisseurs essentiels et créanciers chirographaires).

(169)

En particulier, une majorité de créanciers privilégiés ont voté pour le plan car ils étaient convaincus qu'ils n'obtiendraient pas un montant couvrant l'intégralité de leurs créances dans le cas d'une liquidation. Le simple fait que l'AAAS détienne des créances à la fois dans la catégorie des créances privilégiées et dans celle des créances budgétaires n'a pas d'incidence sur cette observation relative au caractère pari passu puisque l'AAAS pouvait seulement espérer obtenir davantage grâce au plan de réorganisation que dans le cas d'une liquidation.

(170)

Le fait que les créanciers privilégiés aient voté en faveur du plan et aient accepté un effacement des dettes dans le cadre de ce plan signifie que les créances des créanciers fiscaux étaient sans valeur dans le scénario de liquidation. En particulier, pour s'assurer du vote positif des créanciers fiscaux concernant le plan, les créanciers privilégiés ont accepté de limiter leur part des recettes (en acceptant une annulation de facto de leurs créances de 20 % à 27 %) en faveur des catégories inférieures qui n'auraient rien obtenu en cas de liquidation.

(171)

Le vote positif de la majorité des créanciers chirographaires (dont 40,5 % des créances étaient détenues par Electrica) prouve également leur confiance dans le plan, bien que leur vote soit d'une importance limitée dans la mesure où ils ne pouvaient espérer aucun remboursement ni dans le scénario de liquidation ni dans celui du plan de réorganisation.

(172)

Deuxièmement, les autorités roumaines auxquelles la Commission a donné la possibilité de s'exprimer sur un examen provisoire du critère de l'opérateur en économie de marché préparé par la Commission du point de vue des créanciers privilégiés, des créanciers fiscaux, des fournisseurs essentiels et des créanciers chirographaires sur la base des données probantes disponibles à l'époque (dont la version finale se trouve à l'annexe I de la présente décision) ont présenté différentes observations à ce sujet. Les autorités roumaines relativisent notamment la différence entre la vente d'Oltchim SPV prévue dans le plan de réorganisation et la vente in situ considérée par la Commission comme l'un des trois scénarios possibles de liquidation. La Roumanie souligne qu'il ne fallait pas s'attendre à ce que le scénario de la liquidation génère des recettes plus élevées que le plan de réorganisation. Pour finir, la Roumanie a présenté différentes observations techniques sur la manière dont un créancier en économie de marché aurait estimé les recettes et les coûts à la fois dans le scénario du plan de réorganisation et dans celui de la liquidation, hormis le passif environnemental dont la Roumanie conteste la neutralisation.

(173)

Troisièmement, dans l'ensemble, l'option retenue par les créanciers, à savoir voter en faveur du plan, était clairement à leur avantage dans la mesure où le produit de la vente par lots des actifs opérationnels — même s'il ne représentait que 57 % — offrait beaucoup plus d'avantages que le scénario moyen en cas de faillite. En plus de ce qui précède, des recettes supplémentaires devaient être obtenues de la vente des 43 % d'actifs restants et leur bénéfice aurait donc été supérieur dans la procédure de réorganisation. Par ailleurs, il est prévu qu'Oltchim paye environ 8 000 000 EUR de sa dette courante au cours du premier semestre 2018, ce qui entraînerait une diminution de la dette courante et une plus grande distribution aux créanciers dans le cadre de la procédure de réorganisation.

(174)

Dans sa décision d'ouvrir la procédure (voir le considérant 85), la Commission a constaté que la procédure de vente définie dans le plan de restructuration initialement approuvé pouvait donner lieu à une continuité économique entre Oltchim SA et un acquéreur potentiel d'Oltchim SPV. Afin d'empêcher tout transfert d'aides d'État potentiellement incompatibles aux acheteurs des actifs d'Oltchim, les autorités roumaines ont décidé de restructurer la procédure de vente afin de garantir la discontinuité économique entre Oltchim et ses acquéreurs potentiels.

(175)

Plus précisément, en juillet et août 2016, avec l'aide de conseillers, Oltchim a procédé à une analyse de ses actifs et a examiné les possibilités d'une offre de lots d'actifs en vue d'obtenir le prix de vente cumulé le plus élevé possible. Neuf lots ont ainsi pu être recensés (57). À la suite de l'annonce publique de la vente d'Oltchim au cours du mois d'août 2016, une note d'information a été diffusée auprès de 23 soumissionnaires et le délai pour le dépôt d'offres contraignantes a été prolongé à plusieurs reprises, d'autres contrôles préalables (notamment des visites sur site et des vérifications techniques) ayant aussi été prévus.

(176)

Le plan révisé reposant sur la vente d'Oltchim par lots (et non par l'intermédiaire d'une entité ad hoc) a été officiellement adopté par l'assemblée générale des créanciers le 6 mars 2017. Le juge-syndic a confirmé le plan de réorganisation modifié le 28 juin 2017 et sa décision est devenue définitive le 16 octobre 2017 (après le rejet par la juridiction supérieure d'un recours formé par un tiers).

(177)

À la suite de la réception des offres contraignantes, le vendeur (AT Kearney pour le compte d'Oltchim) a constaté les combinaisons possibles suivantes d'offres contraignantes présentant la valeur agrégée la plus élevée pour les créanciers:

(178)

L'assemblée générale des créanciers a eu lieu le 18 décembre 2017 et a approuvé l'accord de vente des actifs conclu avec Chimcomplex tout en rejetant toutes les autres offres (58). La décision de l'assemblée des créanciers ayant été contestée devant les tribunaux, la date d'échéance initiale a été reportée au 17 octobre 2018.

(179)

S'agissant du lot no 6, le prix de vente a été négocié avec DSG et est passé de 1 900 000 EUR à 2 600 000 EUR. Sur cette base, un accord d'achat des actifs a été signé le 1er février 2018. La vente a été approuvée par l'assemblée des créanciers le 26 février 2018 et conclue le 12 juin 2018.

(180)

Concernant les lots d'actifs restants (lot no 7 — traitement du PVC, lot no 8 — usine pétrochimique de Bradu, lot no 9 — anhydride phtalique et certains actifs du lot no 7 — CVM/PVC), l'assemblée des créanciers a tenté d'obtenir de meilleures offres en termes de prix mais les négociations ont échoué.

(181)

Un nouvel appel d'offres a été lancé en mai 2018 pour les lots d'actifs (non fonctionnels) restants nos 8 et 9 ainsi que pour la partie non vendue du lot no 7 (59). La date limite prévue pour la liquidation des actifs restants est avril 2019.

(182)

Dans un premier temps, la Commission examinera si les mesures 1 à 3 en faveur d'Oltchim impliquent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE (voir la section 6.1 ci-après). Elle évaluera ensuite si Oltchim était une entreprise en difficulté (voir la section 6.2 ci-après) Enfin, elle examinera si l'aide a déjà été mise en œuvre (voir la section 6.3 ci-après) et, par conséquent, si cette aide est compatible avec le marché intérieur (voir la section 6.4 ci-après).

(183)

En vertu de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(184)

Les critères énoncés à l'article 107, paragraphe 1, TFUE sont cumulatifs. La qualification d'aide d'État d'une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies:

(185)

Comme l'a indiqué la Cour (60), pour que des avantages puissent être qualifiés d'aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, ils doivent, d'une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État par tout organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés et, d'autre part, être imputables à l'État. La notion d'État membre englobe tous les niveaux de pouvoirs publics, qu'il s'agisse d'une autorité nationale, d'une autorité régionale ou d'une autorité locale (61).

(186)

Comme souligné au considérant 14 ci-dessus, l'AAAS fait partie de l'administration publique, subordonnée au gouvernement. Par conséquent, la non-exécution des créances échues (capital et intérêts) par cet organisme, l'accumulation des dettes ainsi que l'annulation de créances qui auraient dû être payées à l'AAAS pèsent sur le budget de l'État et mobilisent des ressources d'État.

(187)

Compte tenu de ce qui précède, la mesure 1 est imputable à l'État et implique un transfert de ressources d'État.

(188)

Dans les cas où un pouvoir public accorde un avantage à un bénéficiaire, l'avantage est par définition imputable à l'État, même si le pouvoir public en question est autonome sur le plan juridique par rapport à d'autres pouvoirs publics.

(189)

Toutefois, l'imputabilité est moins évidente si l'avantage est octroyé par des entreprises publiques (62). En pareil cas, il est nécessaire de déterminer si les autorités publiques peuvent être considérées comme ayant été impliquées, d'une manière ou d'une autre, dans l'adoption de la mesure (63).

(190)

Par définition, l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide prise par une entreprise publique peut être déduite d'un ensemble d'indices résultant des circonstances de l'espèce et du contexte dans lequel cette mesure est intervenue (64). Les indices possibles pour déterminer si une mesure d'aide est imputable à l'État sont notamment les suivants:

(191)

Concernant Salrom, la Commission observe que le conseil d'administration de l'entreprise est nommé par l'assemblée générale des actionnaires, dans un contexte où l'État roumain détient la majorité (51 %) des parts de Salrom et nomme les représentants de l'État au sein du conseil d'administration.

(192)

En outre, Salrom étant considérée comme une entreprise publique, son budget annuel doit être approuvé par l'État. Cette approbation ex ante concerne notamment les montants correspondant aux créances commerciales des clients (tels qu'Oltchim).

(193)

Dans tous les cas, il n'est pas nécessaire de conclure que les actions de Salrom sont imputables à l'État concernant la mesure 2 étant donné que la Commission constate que la mesure 2 ne constitue pas une aide pour Salrom (voir le considérant 263 ci-après).

(194)

En ce qui concerne CET Govora, la Commission observe que l'entreprise est enregistrée en tant qu'entreprise entièrement détenue par l'État avec pour seul actionnaire le comté de Vâlcea et qu'avant de faire l'objet d'une procédure d'insolvabilité, elle a été gérée par le conseil du comté de Vâlcea (66).

(195)

En outre, la Commission note que les décisions de signer un nouveau contrat d'électricité avec Oltchim puis d'augmenter les livraisons ont été prises dans le cadre de la mise en œuvre de plusieurs décisions (67) émanant du conseil du comté de Vâlcea afin de garantir l'approvisionnement d'Oltchim.

(196)

De même, il est peu vraisemblable de penser que CET Govora n'a subi aucune influence de l'État si l'on examine le comportement de l'entreprise dans un contexte plus général; par exemple, immédiatement après l'échec de la privatisation, le PDG de CET Govora a immédiatement été nommé PDG d'Oltchim en octobre 2012 et est ensuite revenu chez CET Govora en février 2013, juste après l'ouverture de la procédure d'insolvabilité à l'encontre d'Oltchim (68).

(197)

Bien que la Roumanie soutienne que le PDG de CET Govora a conseillé au conseil de Vâlcea de prendre des décisions dans le meilleur intérêt de l'entreprise durant la période examinée, d'autres éléments mis en lumière par les scandales de corruption à haut niveau dans lesquels le PDG de CET Govora était impliqué (et pour lesquels il a finalement été condamné par les juridictions pénales nationales avec un membre du gouvernement) contredisent cette affirmation (69). Plus précisément, en juin 2018, les juridictions pénales nationales ont condamné le ministre des transports de l'époque qui était poursuivi pour trafic d'influence sur le PDG de CET Govora, afin d'obtenir de ce dernier qu'il signe plusieurs contrats désavantageux et inutiles au nom de CET Govora, avec pour but ultime de détourner des fonds de l'entreprise. Pour leur activité criminelle conjointe d'abus de pouvoir et de trafic d'influence menée de façon ininterrompue entre octobre 2011 et juillet 2014, tant le ministre que le PDG de CET Govora ont été condamnés par les juridictions pénales nationales.

(198)

Par conséquent, et indépendamment de la position subjective de CET Govora quant au bien-fondé de la poursuite des livraisons à Oltchim, la Commission observe que CET Govora n'a pas pu prendre la décision contestée sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics et que les directives émanant des organismes publics (c'est-à-dire les décisions du conseil du comté de Vâlcea) étaient finalement la base sur laquelle CET Govora a agi. À ce titre, la Commission conclut que la mesure est imputable à l'État dans le cas de CET Govora.

(199)

CET Govora étant une entreprise publique, la Commission conclut que sa décision de reporter la date limite de paiement et de poursuivre les livraisons à Oltchim pèse sur les ressources de l'État.

(200)

Compte tenu de ce qui précède, la mesure 2 est imputable à l'État en ce qui concerne CET Govora et implique un transfert de ressources d'État.

(201)

Premièrement, la Commission observe que, selon la loi sur l'insolvabilité, le plan ne pouvait être approuvé sans l'accord de l'AAAS (qui détenait la majorité des créances dans la catégorie des créanciers fiscaux) ou de CET Govora (qui détenait la majorité des créances dans la catégorie des fournisseurs captifs, c'est-à-dire des créanciers chirographaires en vertu de l'article 96 de la loi sur l'insolvabilité), dont les actions étaient imputables à l'État (voir les considérants 187 et 200).

(202)

Deuxièmement, la Commission note également que le plan de restructuration a été élaboré par l'administrateur judiciaire, faisant partie de l'État. Le plan de restructuration a ensuite été adopté grâce à l'approbation des créanciers privés et publics qui avaient préalablement signé, en novembre 2012, le protocole proposé par l'État.

(203)

Ce protocole [signé par douze parties sur lesquelles dix appartenaient à l'administration publique ou étaient publiques (70) et deux seulement étaient des institutions financières privées (71) — voir le considérant 31] a été préparé par trois ministères et approuvé par le premier ministre. Ainsi, le protocole a été l'outil utilisé par l'État à son plus haut niveau pour maintenir Oltchim sur le marché.

(204)

Troisièmement, la Commission observe que cette intention de l'État de maintenir Oltchim en vie a été signalée puis confirmée à plusieurs reprises avant et durant la période d'insolvabilité.

(205)

En outre, comme il apparaît dans le tableau des créances (voir tableau 1), les signataires du protocole détenaient des créances s'élevant au total à 539 000 000 EUR. Les créances de ces signataires, ainsi que celles de CET Govora [dont les actions concernant la mesure 3 étaient imputables à l'État (voir les considérants 200 et 201)], s'élèvent au total à 569 000 000 EUR sur des créances totales de 759 000 000 EUR. Donc, les signataires du protocole et CET Govora détenaient ensemble également la majorité nécessaire dans les quatre catégories de créanciers autres que celle des salariés — une catégorie qui a aussi naturellement privilégié le plan [comme l'ont reconnu les autorités roumaines (83)] — pour approuver le plan (84). Compte tenu du nombre élevé de signataires publics du protocole, il est très peu probable que même des banques privées et d'autres acteurs privés aient décidé d'ignorer les objectifs du protocole lors du vote sur le plan: ni les banques privées parties au protocole, ni Electrica ne pouvaient raisonnablement refuser de tenir compte des nombreuses déclarations (voir les considérants 27, 28 et 30) des actionnaires d'Oltchim SA indiquant que l'État roumain ne laisserait pas Oltchim fermer, ni ignorer le protocole qu'elles avaient signé, qui était approuvé par le Premier ministre. Selon les explications de la Roumanie, le tribunal aurait considéré à l'époque que les conditions suivantes prévues à l'article 101, paragraphe 2, de la loi sur l'insolvabilité devaient également être remplies, même si un créancier n'étant pas partie au protocole s'opposait au plan: plus particulièrement, selon la Roumanie, le tribunal aurait considéré qu'«aucune des catégories qui rejettent le plan ni aucun des créanciers qui rejettent le plan ne reçoivent moins que ce qu'ils auraient reçu en cas de faillite», quelle que soit la comparaison qu'un opérateur en économie de marché aurait faite entre les recettes du plan de réorganisation et celles du scénario de liquidation (voir la sous-section 6.1.2.3 à ce sujet). Par conséquent, le protocole a permis à l'État de garantir l'adoption du plan de réorganisation par les créanciers.

(206)

Eu égard à ce qui précède, la Commission observe que le protocole initié par l'État et son objectif — à savoir sauver Oltchim à tout prix, comme l'a régulièrement et publiquement déclaré l'État entre l'échec de la privatisation en septembre 2012 et le vote des créanciers sur le plan en 2015 — a permis de réunir la majorité requise au sein de l'assemblée des créanciers pour garantir l'adoption du plan de réorganisation. Ainsi qu'il est indiqué aux considérants 31, 203, 235 et suivants, ce protocole était imputable à l'État.

(207)

Plus précisément, avec le protocole, le gouvernement a mis en place le cadre pour permettre aux signataires de «travailler ensemble à la détermination et à la mise en œuvre de solutions qui protègent les droits des salariés, des actionnaires et des créanciers».

(208)

En outre, «[l']accord provisoire garantit la fourniture d'un fonds de roulement par les banques signataires [pour permettre à Oltchim] de poursuivre sa production sur les installations relancées et, aussi, de rouvrir progressivement d'autres installations de production afin d'attirer davantage de candidats potentiels intéressés par la privatisation de l'entreprise». Compte tenu des déclarations publiques des autorités, il est très peu probable qu'un des acteurs invités à signer le protocole refuse de l'adopter. En outre, la norme établie par le protocole pour la collaboration entre les signataires [à savoir «avec l'assistance des experts en restructuration — en vue d'élaborer une stratégie qui garantisse la viabilité à long terme pour permettre à Oltchim d'atteindre un niveau durable de rentabilité, de solvabilité et de liquidités (“Stratégie de relance durable”)»] était vague et relativement peu exigeante, dans la mesure où elle ne consistait qu'à «obtenir quelques résultats positifs à la suite de l'analyse de viabilité» (caractères gras ajoutés).

(209)

Avec le protocole, le gouvernement a confirmé son intention de faire tout le nécessaire pour maintenir Oltchim en activité et pour la restructurer. De même, tant les entités privées que publiques qui l'ont signé se sont engagées à apporter leur contribution à une stratégie à long terme visant à restructurer Oltchim, bien avant un vote sur un éventuel plan de réorganisation lors de l'assemblée des créanciers. Tous les signataires du protocole ont également voté en faveur du plan de réorganisation en 2015, à la seule exception de CFR Marfă, qui était relativement moins importante par rapport aux partenaires financiers et aux autres créanciers publics concernant la survie d'Oltchim et étant donné qu'Oltchim utilisait également Ermewa pour répondre à ses besoins de transport.

(210)

Le protocole contient une clause no 8 qui prévoit la «protection et le maintien des droits» et des intérêts des signataires. Toutefois, cette clause, et plus particulièrement sa deuxième partie, se contente d'énoncer une évidence, à savoir que le protocole lui-même, au moment de sa signature, ne signifiait pas que les banques, Electrica ou AVAS renonçaient d'emblée à leurs droits en tant que créanciers. Ainsi, selon la Commission, la participation à ce moment précis et l'engagement pour la future coopération établie dans le cadre du protocole constituent à eux seuls la preuve que les créanciers signataires (tant publics que privés) souhaitaient clairement restructurer Oltchim.

(211)

Cet engagement à maintenir Oltchim en vie est encore plus flagrant si l'on tient compte du temps additionnel consacré et des efforts financiers supplémentaires déployés pour soutenir la relance d'Oltchim par les trois banques (dont les demandes d'indemnisation concernant Oltchim ont considérablement augmenté au cours de cette période) et par l'AAAS (et d'autres parties signataires) qui, dans le même esprit, n'ont pas pris de mesures pour faire exécuter immédiatement leurs créances.

(212)

S'agissant de l'Administration nationale des eaux, sur la base des dispositions relatives à son fonctionnement et son organisation publics (85), qui sont accessibles au public, la Commission prend note des éléments ci-après.

(213)

Premièrement, en ce qui concerne son statut juridique et son intégration dans les structures de l'administration publique, l'Administration nationale des eaux est une institution publique d'intérêt national disposant d'une capacité juridique et coordonnée par l'administration publique centrale de gestion de l'eau (à savoir le ministère des eaux et des forêts) (86).

(214)

Deuxièmement, concernant la nature de ses activités, l'objet de l'entreprise est d'appliquer la stratégie et la politique nationales dans le domaine de la gestion quantitative et qualitative des ressources hydrauliques et de garantir le respect des réglementations dans ce domaine; en outre, elle gère et exploite l'infrastructure du système national de gestion de l'eau. L'entreprise assure également l'exercice d'un certain nombre d'activités d'intérêt national et social, comme par exemple le respect des engagements pris par l'État roumain dans le cadre de conventions et d'accords internationaux (87).

(215)

Troisièmement, en ce qui concerne le degré de tutelle exercée par les autorités publiques sur sa gestion, l'Administration nationale des eaux est dirigée par un conseil d'administration composé de 11 membres, tous nommés pour un mandat de quatre ans sur ordre du directeur de l'administration publique centrale de gestion de l'eau. Selon le même article, le conseil d'administration doit obligatoirement compter parmi ses membres un représentant du ministère des finances publiques et un représentant de l'administration publique centrale de gestion de l'eau. En outre, le directeur général de l'Administration nationale des eaux est nommé, suspendu et démis de ses fonctions sur ordre du directeur de la même administration publique centrale de gestion de l'eau (88).

(216)

Quatrièmement, concernant le financement de son activité, les revenus et les dépenses de l'entreprise sont approuvés par le conseil d'administration avec l'accord du directeur de l'administration publique centrale de gestion de l'eau (89).

(217)

Par conséquent, compte tenu des facteurs visés au considérant 190 ci-dessus, la Commission considère que: i) son statut juridique, ii) son intégration dans l'administration publique, iii) la nature de ses activités et de ses tâches (qui ne sont normalement pas exercées sur le marché dans des conditions de concurrence avec des opérateurs privés), iv) le degré de tutelle exercée par les pouvoirs publics sur sa gestion et v) la procédure d'approbation de ses revenus et de ses dépenses indiquent tous que les actions de l'Administration nationale des eaux sont imputables à l'État.

(218)

À la lumière des éléments qui précèdent (notamment la majorité des voix assurée pour l'adoption du plan de réorganisation, mais aussi la coopération garantie au niveau des efforts déployés à l'époque et par la suite par les principaux créanciers dans le cadre du protocole), la Commission conclut que l'octroi de la mesure 3 par l'AAAS, Salrom, CET Govora et l'Administration nationale des eaux est imputable à l'État.

(219)

Les aides examinées sont clairement sélectives dans la mesure où elles sont exclusivement accordées à Oltchim. D'autres entreprises dans une situation juridique et factuelle similaire, à la lumière de l'objectif poursuivi par les mesures, dans le cadre du secteur pétrochimique ou d'autres secteurs, n'ont pas reçu le même avantage. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, le simple fait qu'une entreprise se voit renforcée dans sa position concurrentielle par rapport à des entreprises concurrentes en obtenant un avantage économique qu'elle n'aurait pas reçu autrement dans l'exercice normal de son activité indique qu'il y a risque de distorsion de la concurrence (90).

(220)

Toutefois, la Roumanie soutient que «les mesures n'ont conféré aucun avantage économique à Oltchim car elles respectaient le critère de l'opérateur en économie de marché, étant donné que les pouvoirs publics et les entreprises publiques ont agi de la même façon que l'auraient fait les créanciers privés, les investisseurs ou les fournisseurs afin de minimiser leurs pertes et de maximiser leurs bénéfices» (91).

(221)

Toutefois, le critère de l'opérateur en économie de marché ne semble pas applicable en l'espèce. Premièrement, la Commission rappelle que la Cour a déjà jugé que l'applicabilité du «principe de l'investisseur en économie de marché» dépend, en définitive, de ce que l'État membre concerné accorde, en sa qualité d'actionnaire, et non pas en sa qualité de puissance publique, un avantage économique à une entreprise lui appartenant (92). De même, le critère de l'opérateur en économie de marché n'aurait pu être applicable pour l'État en sa qualité de créancier d'Oltchim par l'intermédiaire de l'AAAS et d'autres créanciers publics, car le «critère du créancier privé» ne s'applique pas aux mesures prises par l'État en sa capacité d'autorité publique lors de la signature du protocole.

(222)

Comme expliqué aux considérants 204 et suivants, 274 et 276, l'État a constamment et clairement agi en sa capacité d'autorité publique pour sauver Oltchim de la faillite, y compris par des déclarations publiques et au moyen d'un protocole avec les principaux créanciers publics et privés concernés, et non en tant qu'actionnaire investissant dans une entreprise ou en tant que créancier. Par conséquent, la Commission considère que le critère de l'opérateur en économie de marché n'est pas applicable en l'espèce (93).

(223)

Toutefois, par souci d'exhaustivité, la Commission a également vérifié si les trois mesures en cause respectaient le critère de l'opérateur en économie de marché par application du principe du créancier en économie de marché, en demandant aux autorités roumaines d'autres informations de l'époque sur les différents acteurs concernés et leurs décisions, en recueillant elle-même des informations auprès de toutes les sources publiques disponibles et en procédant à ses propres estimations en élaborant des hypothèses basées sur les données probantes disponibles lors de l'examen des mesures.

(224)

Le traitement de la dette d'Oltchim détenue par l'AAAS a été déjà examiné dans la décision de la Commission de 2012 en vue de la privatisation alors imminente. La Commission considère donc qu'il convient d'analyser le comportement de l'AAAS à la suite de cette décision à compter du moment où cette privatisation a échoué.

(225)

Un créancier privé cherche normalement à obtenir le remboursement de l'ensemble des sommes dues par un débiteur en difficulté financière (94).

(226)

Contrairement à la Roumanie qui affirme que, selon la décision de la Commission de 2012, l'exécution retardée des créances serait exempte d'aide d'État (à condition que l'AAAS ait facturé des intérêts sur la base de la communication sur les taux de référence de 2008 jusqu'à l'ouverture de la procédure d'insolvabilité à l'encontre d'Oltchim), la Commission observe que la situation en mars 2012 lors de la publication de sa décision était radicalement différente de la période examinée étant donné que, dans le dernier cas, il n'y avait plus aucun projet de privatisation imminente à l'horizon. À ce sujet, la Commission constate que la conclusion formulée dans sa décision de 2012 reposait sur la condition qu'Oltchim soit entièrement privatisée à court terme après la conversion de la dette. Toutefois, l'État (par l'intermédiaire du ministère de l'économie) en tant qu'actionnaire majoritaire n'a pas tenu compte de la possibilité que certains actionnaires minoritaires bloquent la conversion prévue de la dette en actions. Ce blocage a finalement eu lieu et a empêché la conversion prévue. Par voie de conséquence, à l'issue de l'appel d'offres, le soumissionnaire retenu étant incapable de remplir ses obligations en tant qu'acheteur, la privatisation elle-même a également échoué.

(227)

La Commission souligne que la situation financière difficile et en détérioration constante d'Oltchim était connue de tous les créanciers, et en particulier de l'AAAS. Par conséquent, l'AAAS avait suffisamment de temps pour préparer, évaluer en interne et mettre en œuvre des mesures pour recouvrer ses créances dans le cas d'un nouvel échec de la privatisation en septembre 2012. La période examinée de cinq mois entre septembre 2012 et le 31 janvier 2013 était donc suffisamment longue pour permettre à l'AAAS de prendre les mesures nécessaires et de tenter de recouvrer ses créances (99 % des créances de l'AAAS n'étaient pas garanties conformément au tableau 1). À cet égard, la Commission observe que des entreprises comme Electrica ont pris de telles mesures, bien que sans succès.

(228)

Premièrement, les lois spéciales encadrant le recouvrement des dettes d'État (95) confèrent à l'AAAS des droits spéciaux comprenant l'exécution directe de ses créances sans décision du tribunal. Plus précisément, l'article 50, paragraphes 1 et 2, de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 51/1998 dispose que «1) l'AVAB (l'actuelle AAAS) peut organiser son propre corps d'huissiers ou peut faire appel à d'autres huissiers pour appliquer un mandat d'exécution» et que «2) les procédures d'exécution pour la réalisation des actifs bancaires par l'AVAB sont mises en œuvre soit par son propre corps d'huissiers soit par d'autres huissiers».

(229)

En dépit des demandes réitérées de la Commission, la Roumanie n'a fourni aucune donnée probante indiquant que l'AAAS avait tenté de prendre toutes les mesures qu'un créancier en économie de marché aurait raisonnablement prises pour recouvrer ses créances. En outre, la Roumanie prétend que l'AAAS aurait été empêchée de demander l'exécution de ses créances sur Oltchim par la loi de privatisation (96) qui prévoit qu'à compter de la date de mise en œuvre de la procédure d'administration spéciale, les créanciers fiscaux et sociaux (c'est-à-dire les créanciers fiscaux) ne peuvent plus recouvrer leurs créances et ne prennent aucune mesure pour les faire exécuter tant qu'il est prévu de privatiser l'entreprise (97). Toutefois, si cela confirme l'existence d'un avantage sélectif octroyé à Oltchim imputable à l'État, le fait que l'AAAS n'ait pas pris de mesures intervient dans un contexte où le ministère de l'économie avait, pour des raisons inexpliquées, maintenu Oltchim sous le régime spécial de la procédure de privatisation même après l'échec de la privatisation en septembre 2012. L'AAAS aurait pu essayer de contester la décision du ministère de prolonger ce statut spécial sans explication.

(230)

Deuxièmement, la Roumanie n'a présenté aucune étude ni aucun rapport ou document interne démontrant que l'AAAS avait agi comme un opérateur en économie de marché en décidant de ne pas recouvrer ses créances après l'échec de la privatisation en septembre 2012. Selon la dernière étude disponible datant de l'époque et évaluant le recouvrement des créances de l'AAAS (l'étude Raiffeisen de 2011), l'AAAS aurait obtenu un taux de recouvrement de 12 % dans un scénario de liquidation (98).

(231)

D'autres créanciers, dont des entités publiques, ont pris des mesures immédiates au cours de cette période pour recouvrer leurs créances. En particulier, Electrica — qui selon l'étude Raiffeisen de 2011 avait le même taux de recouvrement que l'AAAS — a engagé l'exécution de ses créances le 1er novembre 2012 et a saisi avec succès les comptes bancaires d'Oltchim. En outre, deux entreprises non publiques — Polcheme S.A. et Bulrom Gas — qui représentaient les huitième et dixième plus grands créanciers parmi les 21 créanciers privilégiés en 2013 ont également entamé des procédures d'exécution. L'AAAS était en effet le principal créancier d'Oltchim et aurait pu profiter de sa position pour obtenir de meilleures conditions de négociation concernant le recouvrement de ses créances mais elle ne l'a pas fait. Menacer Oltchim de liquidation aurait pu permettre à l'AAAS de parvenir à un meilleur recouvrement de ses créances.

(232)

Quoi que prétende la Roumanie, participer au protocole ne revient pas à (ou ne remplace pas le fait de) tout mettre en œuvre pour être informé, étant donné que l'analyse de viabilité citée dans le protocole a été commandée par la suite et utilisée par trois créanciers financiers, et non par l'AAAS elle-même. La Roumanie n'a présenté aucune analyse interne de ce type menée par l'AAAS.

(233)

Par conséquent, l'AAAS (malgré sa connaissance antérieure des difficultés structurelles d'Oltchim) a eu un comportement globalement passif et n'a pas tout mis en œuvre pour recouvrer ses créances ou au moins obtenir une meilleure position en tant que créancier, semblant avoir eu davantage pour objectif de sauver Oltchim et de la maintenir en vie.

(234)

La Commission estime donc qu'en prenant des mesures, l'AAAS aurait eu de plus grandes chances de recouvrer ses créances, étant donné également qu'Oltchim avait suspendu sa production et n'avait donc aucune perspective de recettes d'exploitation dans un avenir proche.

(235)

Troisièmement, plutôt que d'essayer de faire exécuter ses créances, l'AAAS a pris, en coopération avec les ministres des finances, de l'économie et des transports et avec l'Office pour la propriété de l'État et la privatisation dans l'industrie, l'initiative du protocole (voir les considérants 31 et 203 et suivants in extenso ci-dessus) qui a été approuvé le 13 novembre 2012 par le Premier ministre roumain et signé par l'État ainsi que par sept créanciers dont cinq étaient publics — l'AAAS, Salrom, CFR Marfă, CEC Bank et Electrica (encore entièrement détenu par l'État à l'époque) — et deux étaient privés — la Banque commerciale roumaine (ensuite rebaptisée «Erste Bank») et Transilvania Bank. Contrairement à ce qu'affirme la Roumanie, le protocole ne peut être considéré comme une transaction pari passu, étant donné l'importante proportion de créanciers publics et de pouvoirs publics cosignataires. (99)

(236)

Plus précisément, sur les douze parties signataires, dix appartiennent à l'administration publique ou sont publiques (100) et deux seulement sont des institutions financières privées (101). Le protocole était une initiative de l'État (le ministère des finances, le ministère des affaires économiques, le ministère des transports et de l'infrastructure, l'AAAS et l'OPSPI) et il a été approuvé par le Premier ministre. En outre, les créances détenues par des créanciers privés ne représentaient qu'environ 20 % des créances totales des signataires du protocole. L'importance de l'intervention publique a donc été considérable et l'intervention des opérateurs privés limitée. Enfin, les modalités des transactions ne sont pas comparables étant donné que 77 % des créances des deux créanciers privés ayant signé le protocole étaient garanties, contre seulement 14 % des créances en moyenne pour les créanciers publics.

(237)

Le protocole prouve que les créanciers publics ont accepté un scénario de non-recouvrement sans évaluer correctement les autres solutions possibles. Le paragraphe 2.3 du protocole indique notamment que les parties acceptent une série de mesures afin de «s'efforcer de mettre en œuvre une stratégie de relance [durable] sous réserve du résultat positif de l'analyse de viabilité». La Roumanie n'a jamais présenté l'analyse de viabilité, mais a précisé qu'une telle étude avait été menée par les banques. Selon R/BDO, Transilvania Bank, Erste Bank (créanciers privés) et CEC Bank (créancier public) ont commandé l'étude à Alvarez&Marsal qui a publié un rapport «contenant des mesures de restructuration et confirmant qu'il était possible de réorganiser les activités d'Oltchim après avoir mis en œuvre les mesures proposées». Selon la presse roumaine (102), les autorités roumaines ont indiqué que le rapport d'Alvarez&Marsal, commandé par les banques créancières en vue d'évaluer la situation d'Oltchim, confirmait «l'hypothèse des autorités et la nécessité d'octroyer une aide au sauvetage dans la structure proposée».

(238)

La Roumanie n'a pas été en mesure d'établir que cette analyse avait été menée pour l'AAAS ou pour le compte de cette dernière, ni même qu'elle avait été utilisée par l'AAAS. Elle n'a pas non plus réussi à prouver que le rapport d'Alvarez&Marsal avait effectivement été utilisé par l'AAAS, et surtout, comme le font apparaître les sources publiques citées au considérant 237 ci-dessus, le rapport n'a fait que confirmer la nécessité d'octroyer une aide, et pas nécessairement la durabilité à long terme de la réorganisation.

(239)

À ce sujet, la Commission rappelle, conformément au considérant 22 ci-dessus, qu'elle avait conclu que la conversion de la dette (et donc l'annulation de créances de l'AAAS en faveur d'Oltchim) suivie d'une privatisation intégrale d'Oltchim ne comportait pas d'avantage en s'appuyant sur l'hypothèse que «[…] l'entreprise sera intégralement privatisée à court terme après la conversion de la dette». Le protocole confirme l'intention de l'AAAS de prolonger le non-recouvrement des créances et l'accumulation des dettes.

(240)

La Roumanie considère également que l'AAAS a examiné la possibilité de demander la saisie des comptes d'Oltchim, mais n'a pu le faire car les comptes avaient déjà été saisis par d'autres créanciers. Toutefois, la Roumanie n'a fourni aucun élément de preuve pour étayer cette affirmation. En tout état de cause, l'AAAS ne s'est pas comportée comme un créancier privé prudent puisqu'elle n'a pris aucune mesure en vue de protéger ses créances. Si l'AAAS était intervenue plus tôt dans la procédure, elle ne se serait pas privée de la possibilité d'être le premier créancier à faire saisir les comptes d'Oltchim (avant d'autres créanciers comme Electrica en novembre 2012) ou d'obtenir des gages immobiliers (comme l'a fait Salrom).

(241)

La Roumanie soutient que si l'AAAS avait demandé l'exécution de ses créances, Oltchim aurait alors dû entamer une procédure d'insolvabilité. La Commission considère que la menace même de l'ouverture d'une procédure d'insolvabilité aurait permis à l'AAAS de faire davantage pression sur Oltchim pour recouvrer ses créances. Même dans le scénario d'une insolvabilité déclenchée par l'AAAS, cette dernière aurait pu proposer une réorganisation d'Oltchim qui lui aurait permis d'optimiser le recouvrement de ses créances, notamment au moyen d'une vente par lots (voir le considérant 265). Le fait d'avoir une telle possibilité aurait considérablement modifié la position de l'AAAS.

(242)

Au moment même du vote de l'assemblée des créanciers en mars 2015, l'inaction dont l'AAAS avait fait preuve limitait son choix à la liquidation ou au plan de réorganisation. En conséquence, si elle s'était comportée en créancier prudent, l'AAAS aurait profité des dispositions de la loi sur l'insolvabilité permettant à tout créancier représentant plus de 20 % des créances de proposer un plan de réorganisation (103). Ce faisant, l'AAAS aurait pris des mesures lui permettant de choisir un autre type de plan de réorganisation (une vente par lots d'actifs), un scénario de nature à optimiser les recettes (comme souligné au considérant 265) qui aurait dû se concrétiser dès septembre 2012, immédiatement après l'échec de la privatisation.

(243)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que la mesure 1 confère un avantage sélectif à Oltchim en raison de de la non-exécution et de l'accumulation correspondante des créances sur Oltchim, au cours de la période de septembre 2012 à janvier 2013, s'élevant à 152 000 000 RON (104) (33 000 000 EUR), la valeur temps liée au report de la demande d'exécution des créances de l'AAAS impliquant une plus forte exposition à Oltchim.

(244)

Comme expliqué ci-dessus (voir le considérant 29), Oltchim a pu relancer sa production en 2012 grâce à la décision de CET Govora et de Salrom de poursuivre leurs livraisons à Oltchim malgré le non-paiement de dettes en suspens.

(245)

La Commission doute du fait qu'un opérateur en économie de marché aurait pris les mêmes décisions que les deux entreprises publiques compte tenu des difficultés économiques d'Oltchim.

(246)

Durant la phase d'enquête, la Roumanie a fourni des arguments valables concernant l'interdépendance technologique existant entre Salrom et CET Govora d'une part, et Oltchim de l'autre. Ces arguments ont été également soutenus par des tiers tels que les administrateurs judiciaires d'Oltchim et de CET Govora, et peuvent être résumés comme suit:

(247)

Concernant Salrom, la Roumanie prétend que l'entreprise a dû choisir entre se maintenir en activité ou fermer à cause de l'indisponibilité des produits fournis par Oltchim. La disparition d'Oltchim aurait signifié la disparition de l'autre client de Salrom, Uzinele Sodice Govora, avec des conséquences négatives pour CET Govora.

(248)

En ce qui concerne CET Govora, la Roumanie considère qu'il n'existait aucune solution concrète pour remplacer les achats de vapeur industrielle d'Oltchim auprès de cette dernière. Si CET Govora avait cessé de fournir de la vapeur à ses deux clients captifs (sachant que la vapeur est un produit dérivé de la production d'électricité), la seule solution aurait été la perte complète de la vapeur en la relâchant dans l'atmosphère. La Roumanie considère donc que d'un point de vue économique, l'option que n'importe quel opérateur se trouvant dans la situation de CET Govora aurait retenue était de convertir la vapeur en dette plutôt que de la relâcher dans l'atmosphère, cas dans lequel elle peut être privée de toute sa valeur.

(249)

Outre l'interdépendance technologique, la Roumanie a également souligné que les décisions prises par CET Govora et Salrom de poursuivre l'approvisionnement d'Oltchim étaient justifiées et conformes au principe de l'opérateur en économie de marché, dans la mesure où les deux entreprises avaient garanti les nouvelles créances (c'est-à-dire après septembre 2012).

(250)

La Roumanie ajoute que les décisions de CET Govora et de Salrom de fournir les matières premières nécessaires à la relance de l'activité d'Oltchim sont semblables à celles prises par des entreprises privées telles que Bulrom Gas Impex, SC Arelco Power, Ciech Chemical Group, Tricon, Alum, MFC Commodities et Chemimplex. Cette décision serait fondée sur la probabilité de récupérer un montant plus élevé de la dette si l'activité avait repris, si l'entreprise était devenue viable et si la vente ultérieure de cette dernière avait eu lieu avec succès.

(251)

En principe, concernant l'interdépendance technologique existant entre Salrom et CET Govora d'une part, et Oltchim de l'autre, la Commission ne conteste pas la validité des arguments de la Roumanie.

(252)

Toutefois, la Commission ne peut accepter la position de la Roumanie concernant la conformité du comportement de CET Govora avec le principe de l'opérateur en économie de marché. Les raisons sont exposées plus en détail ci-après.

(253)

Comme le montre le tableau 7 ci-après, entre octobre 2012 et janvier 2013, les créances de Salrom sur Oltchim ont augmenté de 15 000 000 RON (environ 3 000 000 EUR). Dans le même temps, comme le tableau 8 ci-après permet également de le constater, les créances de CET Govora sur Oltchim ont aussi augmenté de 52 000 000 RON (environ 12 000 000 EUR) dont 27 000 000 RON (environ 6 000 000 EUR) de pénalités pour retard de paiement.

(254)

Selon les dernières informations fournies par la Roumanie, au cours de la période de septembre 2012 à janvier 2013, CET Govora a fourni du gaz et de la vapeur à Oltchim pour un montant s'élevant à environ 50 000 000 RON, tandis que les paiements reçus de la part d'Oltchim au cours de la même période ne se sont élevés qu'à environ 8 000 000 RON (106). Si, d'un côté, la Roumanie soutient que les pénalités de 27 000 000 RON correspondent à une dette plus élevée, notamment la dette accumulée au cours d'une plus longue période allant de février 2008 à décembre 2012, de l'autre, elle n'a pas été en mesure de fournir des chiffres fiables concernant les pénalités exactes correspondant à la dette accumulée durant la période examinée de septembre 2012 à janvier 2013 (107).

Tableau 7

Évolution des dettes d'Oltchim envers Salrom

Source: Observations de R/BDO concernant la décision d'ouvrir la procédure, page 34.

Tableau 8

Évolution des dettes d'Oltchim envers CET Govora

Source: Observations de R/BDO concernant la décision d'ouvrir la procédure, page 33.

(255)

En tout état de cause, sur la base des informations recueillies, la Commission constate que Salrom et CET Govora ont eu une approche radicalement différente vis-à-vis d'Oltchim.

(256)

Concernant Salrom, la Commission observe que l'entreprise n'a décidé de poursuivre les livraisons à Oltchim (pour la relance de l'activité de cette dernière en octobre 2012) qu'après les avoir conditionnées à des paiements anticipés. En outre, en échange de la reprise de l'approvisionnement en solutions salines et du paiement échelonné des dettes, Salrom a posé la condition d'une sûreté immobilière, qui a été effectivement approuvée par le conseil d'administration puis par l'assemblée générale extraordinaire des actionnaires le 6 novembre 2012.

(257)

En ce qui concerne CET Govora, la Commission observe que, contrairement à Salrom, l'entreprise n'a pas imposé de condition similaire à celle des paiements anticipés en échange de la reprise des livraisons, ni de condition similaire à celle d'une sûreté immobilière concernant les dettes antérieures d'Oltchim envers elle.

(258)

Selon le rapport d'Euroinsol (l'administrateur judiciaire de CET Govora), la direction de CET Govora a approuvé la poursuite des relations commerciales avec des clients comme Oltchim en accordant des rabais ou la possibilité de payer en plusieurs versements: par conséquent, les créances de CET Govora sur Oltchim, d'un montant de 136 000 000 RON à l'ouverture de la procédure d'insolvabilité, ont augmenté de 44 000 000 RON durant la procédure d'insolvabilité (entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2016).

(259)

Par ailleurs, le rapport de l'administrateur judiciaire de CET Govora indique qu'entre le 1er janvier 2008 et le 30 juin 2016, l'entreprise a continué de fournir de l'électricité et de la vapeur industrielle à Oltchim à des prix inférieurs aux coûts de production (subissant ainsi au cours de cette période une perte s'élevant à 103 300 000 RON, soit 23 900 000 EUR). En fait, le rapport conclut que ces contrats de fourniture passés avec Oltchim sont l'une des principales raisons de l'insolvabilité de CET Govora elle-même. La perte globale due à la sous-tarification des produits vendus à Oltchim s'est élevée à 91 000 000 EUR car Oltchim ne s'acquittait que de 60 % de leur prix coûtant.

(260)

En outre, la poursuite par CET Govora des livraisons à Oltchim sans tenter de négocier ni de prendre des mesures pour protéger ses créances sur Oltchim (108) a été décidée par le conseil du comté de Vâlcea (109) sur la base de considérations de politique publique qu'un opérateur en économie de marché n'aurait pas suivies (110). En tout état de cause, les décisions du conseil de comté ont placé CET Govora dans la situation d'insolvabilité telle que décrite par l'administrateur judiciaire de CET Govora, ce qui plaide en faveur de la non-conformité de ces décisions avec le principe de l'opérateur en économie de marché.

(261)

Comme l'indique PCC au considérant 133, l'administrateur judiciaire de CET Govora souligne également que «la décision de CET Govora de livrer de l'électricité à Oltchim n'avait aucun fondement économique et reposait sur des motifs politiques; il s'agit d'un excellent exemple de l'interférence politique dans la gestion du débiteur». Le même administrateur judiciaire a également déclaré (111) que «pendant plus de dix ans, Oltchim a vécu sur le dos de CET. Une puce ne peut pas nourrir un éléphant. Le fait qu'elle ait perdu 136 000 000 [RON] dans le cadre du plan de réorganisation est déjà suffisant. Cela représente environ 35 000 000 EUR que nous aurions pu utiliser pour remettre en état les machines, les installations et les équipements qui avaient une durée de vie de plus de 30 ans et avaient déjà dépassé leur cycle de performance optimale».

(262)

L'administrateur judiciaire de CET Govora a également souligné que «CET Govora a toujours soutenu le processus de production d'Oltchim SA en assurant l'approvisionnement (en vapeur industrielle et en électricité) de ses installations à des prix nettement inférieurs aux coûts de production. […] CET Govora a été la seule entreprise à continuer à fournir de l'électricité et de la vapeur industrielle à Oltchim, assumant ainsi non seulement le risque de défaut de paiement, mais également le risque plus grand encore de devenir elle-même insolvable. […] La direction [de CET Govora] n'a pris aucune mesure ferme pour recouvrer les créances ni aucune mesure de prévention comme par exemple […] avertir les débiteurs défaillants du risque de rationnement voire de suspension complète des approvisionnements en vapeur et en électricité […] ni même aucune mesure d'urgence appropriée lorsque certains signes indiquaient que ces créances risquaient d'être perdues: renégocier les conditions et les prix de livraison et conditionner ces livraisons au règlement des dettes. Nous avons également observé une situation particulière où la créance d'Alpha Bank concernant Oltchim de 2 500 000 RON a été cédée pour argent comptant, bien que le plan de réorganisation n'ait prévu le remboursement que de 70 % de cette créance. […] Par conséquent, l'insolvabilité d'Oltchim est une autre cause d'insolvabilité [de] CET Govora. […] Étant donné la faible probabilité qu'Oltchim soit privatisée au prix de vente de 306 000 000 EUR fixé dans le plan de réorganisation, [les] 30 % de la créance enregistrée par CET Govora au bilan de faillite d'Oltchim, ce montant a été également une perte pour l'entreprise». En outre, comme le soulignait la presse roumaine à l'époque (112), diverses déclarations indiquaient que la véritable motivation derrière la reprise des livraisons à Oltchim était d'éviter le licenciement envisagé d'environ 2 300 salariés, qui aurait été une catastrophe sociale pour la région. Aucune de ces raisons n'est conforme au principe de l'opérateur en économie de marché, dans les conditions normales du marché.

(263)

Par conséquent, la Commission considère que la mesure 2 confère à Oltchim un avantage sélectif en ce qui concerne CET Govora, mais pas en ce qui concerne Salrom. L'avantage récupérable que CET Govora a octroyé à Oltchim en protégeant insuffisamment ses créances (c'est-à-dire en ne faisant pas du remboursement des créances anciennes une condition préalable ou en ne réclamant pas de sûretés immobilières pour les créances précédentes comme l'a fait Salrom et en n'imposant pas de paiements anticipés pour la reprise des livraisons) équivaut au montant des pénalités représentant la valeur temps du non-recouvrement par CET Govora de ses créances sur Oltchim, lorsqu'elle a décidé de poursuivre ses livraisons à Oltchim durant la période de septembre 2012 à janvier 2013. Ainsi qu'il a déjà été expliqué aux considérants 253 et 254 ci-dessus, selon les informations fournies par R/BDO, ces pénalités s'élevaient à environ 27 000 000 RON (environ 6 000 000 EUR). Toutefois, les chiffres communiqués par la suite par la Roumanie étaient peu concluants en ce qui concerne le montant exact correspondant à la période examinée.

(264)

Ainsi qu'il a été expliqué aux considérants 51 à 73, le plan élaboré par les administrateurs judiciaires — examiné le 9 mars 2015 et approuvé par les créanciers d'Oltchim — prévoyait une annulation importante ou totale des dettes pour les créanciers d'Oltchim, puisque le prix de vente escompté d'Oltchim SPV ne suffisait pas à couvrir l'intégralité des dettes d'Oltchim SA.

(265)

Premièrement, en privilégiant de facto une vente en un seul paquet d'actifs (113) et en se limitant à comparer ce scénario avec une liquidation complète d'Oltchim, l'AAAS n'a pas agi comme un opérateur en économie de marché. Selon le droit roumain (114), l'AAAS disposait des moyens juridiques de proposer son propre plan de réorganisation dans la mesure où elle détenait (à titre individuel et avec d'autres entreprises publiques) plus de 20 % des créances d'Oltchim; un opérateur en économie de marché aurait agi ainsi pour optimiser le recouvrement de ses créances. Dans cette situation, un opérateur en économie de marché aurait examiné la solution alternative d'une vente de lots d'actifs fonctionnels et l'aurait adoptée. Cette troisième option offrait de meilleures chances de réussite que le plan, compte tenu notamment des six tentatives infructueuses en 2001, 2003, 2006, 2007, 2008 et 2012 de privatiser Oltchim de la même façon que la tentative de vente en un seul paquet d'actifs prévue dans le plan de réorganisation dans le cadre de la vente d'Oltchim SPV: le plan de réorganisation proposé prévoyait un transfert d'actifs, de salariés et de contrats à l'entité ad hoc et était donc d'une nature semblable à celle des tentatives précédentes.

(266)

Cette solution alternative aurait renforcé le recouvrement escompté par les créanciers en permettant davantage de combinaisons d'offres, sans disqualifier un seul acheteur et sans exclure la possibilité de vendre simultanément une partie d'Oltchim pièce par pièce dans le cadre de ce processus, en fonction de l'intérêt manifesté par les soumissionnaires dès le début de la procédure pour les lots proposés à la vente. Ainsi, le prix escompté d'une procédure de vente par lots ouverte et transparente ne pouvait être que supérieur aux recettes très incertaines de la privatisation en un seul paquet d'actifs prévue dans le plan de réorganisation, d'une part, et aux recettes de la liquidation, d'autre part.

(267)

Deuxièmement, même en se concentrant sur la comparaison, erronément limitée, effectuée par R/BDO entre le scénario de liquidation et le plan de réorganisation proposé (excluant une procédure de vente par lots ouverte et transparente), sur laquelle comptaient les créanciers publics, cette comparaison était également incorrecte pour les raisons suivantes:

(268)

Concernant les avantages du plan de réorganisation, ils ont été surestimés par les créanciers qui ont approuvé le plan de réorganisation pour les raisons suivantes:

(269)

À l'inverse, le produit potentiel de la liquidation (120) a été sous-estimé par les créanciers publics lorsqu'ils ont approuvé le plan de réorganisation en s'appuyant sur les rapports de R/BDO, et ce pour les raisons suivantes:

(270)

La Commission estime que les arguments soulevés par la Roumanie concernant le vote prétendument pari passu des créanciers publics (résumés aux considérants 168 à 170) sont infondés: en particulier, ni l'AAAS ni Electrica ne pouvaient être considérées comme pari passu avec les créanciers privilégiés dans la mesure où la plupart de leurs créances appartenaient à la catégorie des créances budgétaires (respectivement la catégorie des créances chirographaires).

(271)

La Commission ne peut pas non plus considérer que les créanciers publics au sein des catégories des créanciers fiscaux (l'AAAS, l'Administration nationale des eaux) et des fournisseurs essentiels (CET Govora, l'Administration nationale des eaux) remplissent les conditions «pari passu» étant donné l'absence de créanciers privés dans ces catégories. Concernant les créanciers chirographaires, la Commission indique également que les autorités roumaines reconnaissent que le critère pari passu n'est pas pertinent pour ces derniers étant donné l'absence de recouvrement pour ces créanciers dans le plan de réorganisation; la Commission observe qu'Electrica et Salrom n'étaient pas dans une situation comparable à celle d'autres créanciers chirographaires dans la mesure où elles détenaient des créances à la fois en tant que créanciers privilégiés et chirographaires.

(272)

En outre, les autorités roumaines ont prétendu que la simple approbation du plan par les créanciers privilégiés (qui acceptaient une annulation de créances comprise entre 20 % et 27 %) prouvait que les créances des créanciers fiscaux étaient sans valeur; les créanciers privilégiés auraient pu obtenir une annulation inférieure, selon la Roumanie, s'ils n'avaient pas accepté que le plan garantisse un recouvrement minimal de 20 % pour les créanciers fiscaux et de 30 % pour les fournisseurs essentiels afin de s'assurer que ces deux dernières catégories votent en faveur du plan. Cependant, ces arguments sont erronés: si aucun recouvrement n'avait été possible pour les créanciers fiscaux et les fournisseurs essentiels dans un scénario de liquidation, les fournisseurs essentiels auraient alors très probablement accepté des taux de recouvrement plus faibles (de 5 %, voire 10 %) de leurs créances par rapport au taux de recouvrement compris entre 20 % et 30 % qu'ils ont obtenu dans le cadre du plan de réorganisation.

(273)

Les autorités roumaines ont également souligné que de nombreux créanciers privés avaient voté en faveur du plan afin de soutenir la conformité du vote des créanciers publics avec le principe de l'opérateur en économie de marché. En fait, si les créanciers privés détenant soit exclusivement des créances privilégiées, soit une majorité de créances privilégiées ont essentiellement voté en faveur du plan, ceux détenant exclusivement des créances non privilégiées ont voté contre (126). Cela prouve une fois encore que le vote de l'AAAS et d'Electrica en faveur du plan n'était pas conforme au principe de l'opérateur en économie de marché dans la mesure où leur position était plus proche de celle des créanciers privés, qui ont voté contre, étant donné leur importante annulation de créances et leur grande proportion de créances non privilégiées.

(274)

De plus, étant donné les erreurs commises par R/BDO dans la comparaison entre le plan de réorganisation et le scénario de liquidation, un opérateur en économie de marché diligent aurait pris en considération avec une grande prudence les résultats de cette étude au moment du vote. Toutefois, les créanciers privés ne pouvaient raisonnablement ne pas tenir compte des nombreuses déclarations (voir les considérants 27, 28 et 30) de l'actionnaire d'Oltchim SA indiquant que l'État roumain ne laisserait pas Oltchim faire faillite; ils ne pouvaient raisonnablement ignorer le protocole approuvé par le Premier ministre, ni la possibilité que, dans ce contexte, l'État roumain essaye d'octroyer davantage d'aides à Oltchim, rendant dans ces conditions le plan de réorganisation plus favorable pour eux que la liquidation, précisément compte tenu de la possibilité d'aides supplémentaires en faveur d'Oltchim. Cela explique le vote positif ou l'abstention d'une partie des créanciers privés, tandis que d'autres comme Electrica Furnizare ont voté contre le plan. Comme le soutient PCC, les créanciers privés qui ont approuvé le plan de réorganisation ont davantage suivi la décision de l'État que soutenu le plan de réorganisation.

(275)

En se fondant sur les considérants 270 à 274, la Commission conclut que le vote des créanciers publics ne revêtait pas un caractère pari passu.

(276)

Eu égard à ce qui précède, au vu des nombreuses lacunes des plans de liquidation et de réorganisation présentés par R/BDO aux créanciers dans le rapport de réorganisation et de l'absence d'un comportement à caractère pari passu des créanciers publics par rapport à celui des créanciers privés dans toutes les catégories, la Commission estime qu'un créancier en économie de marché diligent et prudent aurait, au moment du vote, procédé à son propre examen afin de comparer le scénario de liquidation et le plan de réorganisation.

(277)

L'étude de l'AAAS était très concise et, tout en critiquant le montant du passif environnemental, elle n'a pas tenu compte des erreurs dans la valeur établie par le plan de réorganisation et a donc conclu de manière trompeuse que le plan lui permettrait d'optimiser le recouvrement de ses créances. Dans ses observations, Electrica n'a pas jugé utile de procéder à son propre examen du critère de l'opérateur en économie de marché et s'est appuyée sur l'étude de R/BDO malgré ses lacunes. Les autorités roumaines n'ont pas prouvé que Salrom, l'Administration nationale des eaux ou CET Govora s'étaient livrées à un examen interne du critère de l'opérateur en économie de marché au moment du vote.

(278)

La Commission a procédé à un examen du critère de l'opérateur en économie de marché, détaillé dans l'annexe technique, sur la base des données mises à la disposition des créanciers au moment du vote. Dans cette version finale, la Commission a tenu compte, lorsque les circonstances le justifiaient, des observations que les autorités roumaines avaient été invitées à fournir sur une version provisoire de cet examen par la Commission durant les procédures officielles (voir le considérant 172).

(279)

Les résultats de cette analyse montrent que les recettes tirées de la liquidation sont supérieures ou égales à celles du plan de réorganisation dans les trois scénarios envisagés pour l'AAAS, l'Administration nationale des eaux, Salrom, Electrica et CET Govora.

(280)

Un opérateur en économie de marché aurait également tenu compte du fait que, vu les nombreux échecs passés, la probabilité d'un échec ou de retards importants dans le cadre du plan de réorganisation était grande: se lancer dans ce processus signifiait qu'Oltchim SA se permettait d'accumuler de nouvelles dettes courantes qui auraient été déduites à l'avance du produit d'une liquidation, si la vente d'Oltchim SPV prévue dans le plan de réorganisation venait à échouer (ou prenait plus de temps que prévu). Par conséquent, les recettes du plan de réorganisation étaient considérées comme encore plus faibles pour les créanciers, indépendamment des inévitables frais juridiques et administratifs que ceux-ci engageraient pour surveiller en interne leur exposition à Oltchim durant le plan.

(281)

Ainsi, comme le montre l'examen présenté dans l'annexe technique, l'AAAS, Electrica, Salrom et l'Administration nationale des eaux n'ont pas agi comme un opérateur en économie de marché lorsqu'elles ont privilégié le plan de réorganisation par rapport à la procédure de liquidation, les recettes escomptées du plan étant inférieures et beaucoup plus incertaines. Leur vote a octroyé à Oltchim un avantage correspondant à l'annulation de créances qu'elles ont acceptée. Les circonstances particulières concernant CET Govora présentées en détail aux considérants 246 et 248 ne permettent pas à la Commission de conclure à l'existence d'un avantage économique pour ce créancier en lien avec la mesure 3.

(282)

La Commission observe également que ces annulations ont réellement été appliquées, comme le démontre le résultat exceptionnel enregistré par Oltchim en 2015, lié à l'annulation totale des créances publiques et privées s'élevant à 518 000 000 EUR [voir les considérants 91 et 268, point b)] et représentant plus de 95 % de la limite inférieure de l'annulation approuvée par les créanciers (voir le tableau 4) dans le plan, validé par le tribunal.

(283)

Par conséquent, la Commission estime que, dans le cadre de la mesure 3, si le vote de CET Govora ne comportait pas d'avantage pour Oltchim, les votes de l'AAAS, d'Electrica, de Salrom et de l'Administration nationale des eaux ont accordé à Oltchim un avantage économique sélectif de 1 486 000 000 RON [327 000 000 EUR (127) ], qui correspond à la limite inférieure de l'annulation de créances comprise entre 1 486 000 000 RON [327 000 000 EUR (128) ] et 1 525 000 000 RON (335 000 000 EUR) acceptée par les créanciers dans le plan, comme le montre en détail le tableau suivant:

(284)

Après avoir analysé chaque mesure séparément, la Commission estime qu'il est nécessaire de procéder à une analyse plus générale de la stratégie de l'État concernant Oltchim au cours de la période de septembre 2012 à avril 2015.

(285)

Les mesures 1, 2 et 3 ci-dessus sont en fait intrinsèquement liées et relèvent du même objectif principal, à savoir soutenir et maintenir Oltchim sur le marché et protéger les emplois de ses salariés par la non-exécution de créances/l'annulation de créances/la poursuite des livraisons. Toutes ces mesures ont été introduites et garanties par la signature du protocole initié par l'État et approuvé par le Premier ministre (voir les considérants 1, 31, 150, 203 et 205 ci-dessus). En outre, ces mesures ont été soutenues par les nombreuses déclarations à la presse de hauts représentants de l'État, indiquant clairement que le gouvernement avait un intérêt stratégique à maintenir Oltchim en activité et qu'il souhaitait éviter sa liquidation à tout prix [voir les considérants 28, 30, 31, 204, point d), 204, point e), 204, point f), 204, point g), 204, point h), et 204, point i)].

(286)

Cette stratégie semble encore plus évidente si l'on tient compte i) de la même identité des dispensateurs des mesures et de leur vote concernant la réorganisation d'Oltchim, ii) de la chronologie des mesures en question, iii) de leur finalité, à savoir maintenir Oltchim en vie à tout prix et éviter sa liquidation, et iv) de la situation (financière et de risque) de l'entreprise au moment où la décision d'adopter chacune de ces mesures a été prise, à savoir quand Oltchim était sur le point de faire l'objet d'une procédure d'insolvabilité (129).

(287)

La mesure 3 donne lieu à un avantage en faveur d'Oltchim qui n'est pas dissociable des mesures 1 et 2. La mesure 3 n'aurait pas existé sans les mesures 1 et 2. Les dettes accumulées envers l'AAAS dans le cadre de la mesure 1 et envers CET Govora en raison de la poursuite des livraisons impayées dans le cadre de la mesure 2 ont été ultérieurement annulées dans le cadre de la mesure 3.

(288)

Selon le protocole qu'ont signé les acteurs publics et privés, ces derniers ont accepté de coopérer afin d'élaborer une «stratégie durable de relance» d'Oltchim avec pour principal objectif: i) «d'encourager et de protéger les créanciers, notamment les salariés» pour la relance totale d'activités rentables et leur exploitation à long terme, tout en garantissant un niveau adéquat de confiance de sorte qu'ils soutiennent la stratégie, ii) de permettre aux parties d'informer les marchés, la communauté internationale et le public du fait qu'ils envisagent une solution durable à long terme pour Oltchim, et iii) de garantir la réorganisation contrôlée d'Oltchim.

(289)

En général, un opérateur en économie de marché dans une situation proche de celle de l'AAAS — étant donné les nombreux échecs passés d'une privatisation en un seul paquet d'actifs — aurait d'abord tenté d'imposer sa vision d'un plan de réorganisation, notamment sur la base d'une vente par lots. L'AAAS disposait des moyens (voir le considérant 265) d'optimiser le recouvrement de ses créances sur Oltchim en demandant dans un premier temps au tribunal l'exécution de ses créances puis, ayant déclenché l'ouverture d'une procédure d'insolvabilité à l'encontre de cette dernière, en présentant sa propre proposition de plan de réorganisation, comme le prévoit la loi sur l'insolvabilité (article 94, paragraphe 1).

(290)

En conclusion, la mesure 3 ne pouvant être dissociée des mesures 1 et 2, l'ensemble de ces mesures constitue une série d'interventions étroitement liées imputables à l'État qui ont conféré un avantage à Oltchim, comme l'indique le protocole.

(291)

Par conséquent, la Commission considère qu'un avantage économique sélectif total a été octroyé par l'AAAS à Oltchim pour un montant de 217 827 557 EUR (130) (990 125 260 RON) et que l'avantage économique sélectif total octroyé à Oltchim par l'AAAS, Salrom, CET Govora, l'Administration nationale des eaux et Electrica en tant que créanciers s'élève à 1 516 598 405 RON (333 651 649 EUR) pour la combinaison des mesures 1 et 3 (131) , auxquels s'ajoute l'avantage lié à la mesure 2.

(292)

Une aide publique est de nature à fausser la concurrence même si elle n'aide pas l'entreprise bénéficiaire à développer ses activités et à gagner des parts de marché. Il suffit que l'aide lui permette de conserver une position concurrentielle plus forte que celle qu'elle aurait eue en l'absence d'aide. Dans ce contexte, pour que l'aide soit considérée comme faussant la concurrence, il est généralement suffisant qu'elle procure un avantage au bénéficiaire en libérant ce dernier des coûts qu'il aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante (132).

(293)

Les aides publiques aux entreprises constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE uniquement dans la mesure où elles «affectent les échanges entre États membres». À cet égard, il y a lieu non pas d'établir une incidence réelle de l'aide sur les échanges entre États membres, mais seulement d'examiner si cette aide est susceptible d'affecter ces échanges (133). En particulier, les juridictions de l'Union ont jugé que «lorsqu'une aide financière accordée par un État renforce la position d'une entreprise par rapport à celle d'autres entreprises concurrentes dans les échanges [au sein de l'Union], ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide» (134).

(294)

Les aides publiques peuvent être considérées comme susceptibles d'avoir un effet sur les échanges entre États membres même si les bénéficiaires ne participent pas directement aux échanges transfrontières. Par exemple, la subvention peut rendre plus difficile pour les opérateurs d'autres États membres d'entrer sur le marché en maintenant ou en augmentant l'offre locale (135).

(295)

La Commission estime qu'en donnant à Oltchim la possibilité de poursuivre ses activités, de réorganiser ses activités et d'annuler sa dette publique, les mesures sont susceptibles d'améliorer la position concurrentielle d'Oltchim par rapport à ses concurrents sur le marché intérieur.

(296)

Oltchim est active dans la production de produits chimiques de base, c'est-à-dire sur des marchés concurrentiels en Europe et dans le monde.

(297)

Par conséquent, la Commission conclut que les mesures sont susceptibles de fausser ou menacent de fausser la concurrence et d'avoir une incidence sur les échanges entre États membres.

(298)

Étant donné que toutes les conditions de l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE (voir les sous-sections 6.1.1 à 6.1.3 ci-dessus) sont remplies pour les trois mesures, la Commission conclut que:

(299)

La combinaison des mesures 1, 2 et 3 constitue une aide d'État pour l'AAAS, l'Administration nationale des eaux, Salrom, CET Govora et Electrica. Sur la base du considérant 291 ci-dessus, la Commission conclut qu'une aide équivalente à 1 516 598 405 RON (333 651 649 EUR) à laquelle s'ajoute l'avantage lié à la mesure 2 a été accordée par l'État roumain à Oltchim.

(300)

La Commission observe que les mesures 1, 2 (concernant CET Govora) et 3 (concernant l'AAAS, l'Administration nationale des eaux, Salrom et Electrica) ont été accordées au cours des années 2012-2015 en violation des obligations de «stand-still» énoncées à l'article 108, paragraphe 3, TFUE.

(301)

Par conséquent, les mesures ayant été jugées constitutives d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, la Commission conclut qu'elles constituent une aide d'État illégale.

(302)

Selon la jurisprudence, un État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission.

(303)

En vertu de ce devoir, il lui incombe, notamment, de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies (136). En l'espèce, les autorités roumaines n'ont fait valoir aucune base juridique pour l'appréciation de la compatibilité.

(304)

Étant donné qu'Oltchim peut être considérée comme une entreprise en difficulté (voir le considérant 88), le seul élément permettant de démontrer la compatibilité constaté par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure (137) était l'aide au sauvetage et à la restructuration fondée sur les lignes directrices S&R de 2014.

(305)

En effet, les autorités roumaines ont [à un stade relativement tardif de la procédure (138)] fait valoir l'éventuelle éligibilité des mesures en tant qu'aide à la restructuration et ont évoqué la possibilité de considérer le plan de réorganisation comme un plan de restructuration à cet effet. À cette fin, la Roumanie souligne les progrès considérables accomplis par l'entreprise durant sa période de réorganisation.

(306)

Toutefois, à l'issue de la phase d'enquête, la Commission conclut que les critères relatifs aux aides au sauvetage ou à la restructuration compatibles énoncés dans les lignes directrices S&R ne sont satisfaits par aucune des mesures, même dans le cadre du plan de réorganisation tel qu'il a été approuvé et mis en œuvre par la Roumanie.

(307)

Plus particulièrement, à tout le moins, la Commission n'a pu constater aucune contribution importante réelle, effective et suffisante aux coûts de restructuration qui seraient financés par les propres ressources d'Oltchim, au sens du point 35 des lignes directrices S&R de 2014. Le montant de l'aide dépasse considérablement le prix d'achat obtenu autrement à la suite de l'appel d'offres. Concrètement, le montant total de l'aide est supérieur à 333 000 000 EUR (chiffre qui ne correspond qu'à la combinaison des mesures 1 et 3 et qui devrait être complété par le montant de l'aide correspondant à la mesure 2), tandis que le produit de la vente de l'essentiel des actifs d'Oltchim ne dépasse pas les 143 000 000 EUR, soit un montant nettement inférieur au seuil minimal de contribution propre de 50 % requis par les lignes directrices S&R de 2014 (139). Le plan de réorganisation n'est pas encore terminé à cette date, étant donné que le nouvel appel d'offres pour la vente des actifs restants d'Oltchim est toujours en cours et ne devrait pas s'achever avant avril 2019. Par conséquent, la Commission estime qu'aucune source potentielle de financement à partir des ventes d'actifs autre que celles déjà enregistrées dans le cadre des recettes de la vente correspondant au premier appel d'offres mené à terme ne peut être prise en compte aux fins de déterminer la contribution propre.

(308)

En outre, selon le point 65 des lignes directrices S&R de 2014, «si le soutien de l'État prend une forme qui améliore la situation du bénéficiaire en matière de fonds propres, par exemple si l'État accorde […] ou annule des dettes […] les aides destinées à couvrir des pertes ne doivent être octroyées que selon des modalités qui supposent une juste répartition des charges entre les investisseurs existants». La Roumanie n'a fourni aucune information démontrant une juste répartition des charges dans le cadre du plan de réorganisation. En vertu du point 67 des lignes directrices S&R, «toute aide d'État qui améliore la situation du bénéficiaire en matière de fonds propres doit être octroyée selon des modalités qui assurent à l'État une part raisonnable de la future valorisation du bénéficiaire, au vu du montant des fonds propres injectés par l'État par rapport aux fonds propres de l'entreprise restant après la prise en compte des pertes». Dans le cas d'Oltchim, cette juste répartition des charges n'a pas été démontrée.

(309)

Enfin, étant donné la position importante d'Oltchim dans le secteur chimique en Roumanie et ses parts de marché significatives sur les divers marchés géographiques et de produits où elle est active, et conformément à la sous-section 3.6.2 des lignes directrices S&R, Oltchim aurait dû mettre en œuvre des mesures afin de limiter les distorsions de concurrence créées par l'aide. Dans ce contexte, la Commission observe que la Roumanie n'a proposé aucune mesure compensatoire comportementale ou structurelle.

(310)

Par conséquent, la Commission conclut que le plan de réorganisation ne remplit pas plusieurs des conditions cumulatives requises par les lignes directrices S&R de 2014 et ne peut donc poursuivre davantage dans cette voie, bien que la Roumanie se soit déclarée prête à présenter de nouvelles observations à cette fin.

(311)

Conformément au TFUE et à la jurisprudence constante des juridictions de l'Union, la Commission est compétente pour décider si l'État membre intéressé doit supprimer ou modifier une aide dont elle a établi l'incompatibilité avec le marché intérieur (140). Les juridictions de l'Union ont également jugé à plusieurs reprises que l'obligation faite à un État membre de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur visait à rétablir la situation antérieure (141).

(312)

Dans ce contexte, les juridictions de l'Union ont estimé que cet objectif est atteint lorsque le bénéficiaire a remboursé les montants des aides illégalement accordées. Par cette restitution, le bénéficiaire perd l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et la situation antérieure au versement de l'aide est rétablie (142).

(313)

Conformément à la jurisprudence, l'article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 (143) prévoit qu'«[e]n cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire […]»

(314)

Comme le démontrent les considérants 291 et 299, l'aide accordée à Oltchim dans le cadre des trois mesures combinées — s'élevant à 1 516 598 405 RON (333 651 649 EUR) (pour la combinaison des mesures 1 et 3), auxquels s'ajoute le montant de l'aide lié à la mesure 2 — a été mise en œuvre en violation de l'article 108 TFUE et doit être considérée comme une aide illégale et incompatible. Il convient donc de récupérer cette aide afin de rétablir la situation qui existait sur le marché avant son octroi.

(315)

La récupération doit couvrir la période comprise entre le moment où le bénéficiaire (144) a profité de l'avantage, c'est-à-dire le moment où l'aide a été mise à sa disposition, et le moment de la récupération effective, et les sommes à récupérer doivent produire des intérêts jusqu'à récupération effective.

(316)

En cas de décision négative de la Commission concernant la récupération de l'aide incompatible octroyée à une entreprise au sens des articles 107 et 108 du TFUE, il est demandé à l'État membre concerné de récupérer l'aide incompatible. L'obligation de récupération peut par ailleurs être étendue à une nouvelle entreprise à laquelle l'entreprise concernée a transféré ou vendu une partie de ses actifs si la structure du transfert ou de la vente permet de conclure à une continuité économique entre les deux entreprises (146).

(317)

Aux termes de l'arrêt de la Cour dans l'affaire Italie et SIM 2/Commission (147), sur lequel la Commission a fondé ses décisions dans les affaires d'aides d'État Olympic Airlines, Alitalia et SERNAM (148), la continuité économique entre l'«ancienne» entreprise et la nouvelle entité est examinée à la lumière d'une série de facteurs. Les facteurs suivants peuvent ainsi être pris en considération: l'objet de la vente (actifs et passifs, maintien de la force de travail, actifs groupés), le prix d'achat, l'identité de l'acquéreur ou des acquéreurs, le moment où la vente a lieu (après l'ouverture de l'appréciation préliminaire ou de la procédure formelle d'examen ou après la décision finale) ou encore la logique économique de l'opération. Ces indicateurs ont été repris par le Tribunal dans son arrêt du 28 mars 2012 dans l'affaire Ryanair/Commission (149), qui confirme donc la décision Alitalia.

(318)

Comme indiqué au considérant 5 ci-dessus, à l'issue de plusieurs échanges avec les autorités roumaines sur la question de la continuité économique, le 23 décembre 2016, la DG COMP a envoyé une lettre d'appréciation préliminaire sur la continuité économique aux autorités roumaines. Dans cette lettre, sur la base des informations fournies par les autorités roumaines sur l'objet de la cession de neuf lots d'actifs et sur la procédure de vente (sous la forme d'un appel d'offres commercial), la DG Concurrence a estimé à titre préliminaire que la procédure de vente d'Oltchim telle qu'elle avait été définie à l'époque par les autorités roumaines ne donnait pas forcément lieu à une continuité économique entre Oltchim et la ou les entreprises qui auraient pu intervenir dans le cadre de la procédure de vente, sans préjudice de l'appréciation d'éléments essentiels encore inconnus à ce moment-là, tels que la réalisation concrète et le résultat observé de la vente, le véritable objet du transfert, son prix et sa logique économique.

(319)

À ce stade de la procédure de vente, après le vote d'approbation de l'assemblée des créanciers sur deux des acheteurs de la majorité des actifs d'Oltchim, la plupart de ces éléments sont connus. Afin de décider si le ou les acheteurs d'Oltchim bénéficient d'une aide d'État, la Commission examinera chacun des cinq critères indiqués ci-après comme suit.

(320)

La Commission observe que les actifs repris par le principal acheteur — Chimcomplex dans le cadre des lots nos 1 à 5 et d'une partie du lot no 7 — ne représentent que 58 % des actifs et installations de production d'Oltchim (sur la base de l'évaluation de Winterhill). Concernant le groupe DSG, il ne reprendrait qu'une part très limitée des actifs d'Oltchim, à savoir le lot no 6 (l'usine de traitement du PVC qu'il a toujours louée à Oltchim). Les actifs visés par DSG représentent une part très faible des actifs et installations de production d'Oltchim (1,94 % sur la base de l'évaluation de Winterhill).

(321)

Concernant Chimcomplex, elle n'acquerra ou ne reprendra aucune dette d'Oltchim, aucun contrat commercial ni aucune matière première existante, aucun produit (non) fini ni aucune pièce détachée. Les coûts potentiels liés à la pollution de longue date des sols demeurent à la charge du vendeur conformément au principe du «pollueur-payeur», ce qui est conforme à l'avis de la Commission exprimé dans sa lettre du 23 décembre 2016 selon laquelle «les dettes d'Oltchim […] y compris ses dettes environnementales passées restent à la charge d'Oltchim». Il en va de même pour DSG.

(322)

Concernant les salariés, le cahier des charges ou le contrat de vente ne contraignent pas les acheteurs à les reprendre. Toutefois, les acheteurs potentiels ont eu la possibilité de reprendre les salariés d'Oltchim et ont été priés d'indiquer s'ils souhaitaient le faire dans leurs offres indicatives, en précisant le nombre de salariés repris conformément à leurs plans de développement respectifs. Finalement, il semble que Chimcomplex avait l'intention de reprendre 1 215 salariés, soit environ 62 % des salariés d'Oltchim au moment de son offre contraignante (150). Le chiffre que le vendeur a considéré comme pertinent pour évaluer les offres contraignantes (voir le considérant 335 ci-après) n'était que de 984 salariés au maximum — le nombre de salariés ayant accepté l'offre de réembauche, soit environ 50 % du nombre total de salariés d'Oltchim. Dans tous les cas, la proportion de salariés qui seront finalement repris par Chimcomplex demeure inférieure au nombre de salariés repris dans de précédentes décisions de la Commission où aucune continuité économique n'a pu être établie (151).

(323)

En outre, la Commission constate que les contrats de fourniture et de vente qui sont caractéristiques de l'activité actuelle expireront. Chimcomplex indique notamment avoir son propre réseau de clients, si bien que la base de clients modifiera considérablement l'acquisition postérieure des actifs ciblés. Chimcomplex a également confirmé de manière explicite qu'elle n'utiliserait pas la marque d'Oltchim.

(324)

Enfin, la Commission note que l'objet des futures activités de Chimcomplex et de DSG sur les lots d'actifs acquis auprès d'Oltchim sera sensiblement différent de celui des activités d'Oltchim lors de la signature de l'APS comme indiqué ci-après (voir en particulier la sous-section 6.4.5).

(325)

Concernant les lots d'actifs invendus restants nos 8 et 9 et une partie du lot no 7, ils ne représentent qu'une minorité des activités d'Oltchim et sont composés d'actifs non opérationnels. Par conséquent, il apparaît clairement que l'objet des activités du ou des acquéreurs potentiels n'englobera pas les activités d'Oltchim et que l'objet des activités menées au moyen de ces actifs sera vraisemblablement différent de celui des activités d'Oltchim.

(326)

Pour éviter une continuité économique, les actifs doivent être vendus à leur valeur de marché dans le cadre de la procédure d'appel d'offres. Cette valeur de marché désigne le prix qu'un investisseur privé, agissant dans des conditions de concurrence normales, aurait pu fixer (152).

(327)

À l'issue de l'appel d'offres, la Roumanie a vendu la majorité des actifs contenus dans les divers lots vendus (nos 1 à 6 et une partie du lot no 7) aux soumissionnaires ayant présenté la meilleure offre accompagnée d'une garantie de financement dans le cadre d'une procédure ouverte, transparente, non discriminatoire et inconditionnelle comme expliqué ci-après.

(328)

Premièrement, l'appel à manifestation d'intérêt concernant les divers lots d'actifs d'Oltchim ne contenait aucune restriction quant aux soumissionnaires, si bien que n'importe quel acteur pouvait présenter une offre dans le cadre de la procédure d'appel d'offres.

(329)

Comme le font apparaître les différents rapports sur la vente des actifs d'Oltchim (voir le considérant 8), Chimcomplex n'était que l'un des nombreux participants (soit, au stade final, un total de neuf acteurs) à l'appel d'offres concernant diverses combinaisons des actifs d'Oltchim, tel que géré par les administrateurs judiciaires d'Oltchim, en coopération avec AT Kearney (ci-après le «vendeur»).

(330)

Deuxièmement, en ce qui concerne le principe de transparence, le vendeur a laissé à tous les soumissionnaires suffisamment de temps et a mis à leur disposition toutes les informations utiles et précises pour procéder à une évaluation appropriée des actifs dans le cadre de la procédure préalable. Selon les deuxième et troisième rapports sur la vente d'Oltchim visés au considérant 8 ci-dessus, les soumissionnaires qui pouvaient démontrer une garantie de financement pour le prix mentionné dans leur offre indicative ont eu pleinement accès à une salle de données électronique, ont pu participer à une réunion avec la direction d'Oltchim et ont pu visiter les différents sites et participer à un processus structuré de questions et de réponses.

(331)

En outre, le vendeur (AT Kearney) et tous les soumissionnaires qui s'étaient qualifiés pour cette phase de la procédure d'appel d'offres sont restés constamment en contact au cours de la période suivant l'annonce publique de l'achat et la diffusion de la première annonce aux soumissionnaires potentiels (à partir du 23 août 2016), la réception des manifestations d'intérêt et la signature des accords de confidentialité par les soumissionnaires concernés (entre septembre et décembre 2016), ainsi qu'entre le 23 janvier 2017 (la date limite pour la remise des offres indicatives) et le 26 juin 2017 (la date limite pour la remise des offres contraignantes finales).

(332)

Troisièmement, il ressort des documents transmis par la Roumanie qu'aucun soumissionnaire n'a été discriminé à aucun stade de la procédure d'appel d'offres. Comme cela a été mentionné aux considérants 328 et suivants ci-dessus, tous les soumissionnaires ont reçu des informations et des précisions sur les critères de sélection, les règles et les procédures sous-jacents à l'appel d'offres, les délais de présentation des offres indicatives et finales, la prolongation de ces délais, la situation financière et économique d'Oltchim, les renseignements manquants dans leurs offres indicatives ou finales et leurs questions éventuelles. Durant la procédure, après avoir résolu certains problèmes initiaux de transparence concernant l'égalité d'accès aux informations, tous les soumissionnaires ont reçu les informations nécessaires pour procéder à une évaluation des actifs vendus dans le cadre des neuf lots.

(333)

Quatrièmement, aucune condition n'a été imposée aux soumissionnaires, excepté les restrictions définies par le cadre juridique, ainsi que le font apparaître sans ambiguïté l'appel à manifestation d'intérêt et la lettre du vendeur (AT Kearney) aux soumissionnaires.

(334)

Cinquièmement, la combinaison des soumissionnaires retenus permettait d'obtenir le prix maximal pour le vendeur, compte tenu du retrait de la direction de White Tiger qui n'a pas été en mesure de respecter les critères objectifs de sécurité de la transaction visant à garantir le paiement du prix indiqué dans son offre (voir le considérant 181). Cette conclusion sur le prix maximal obtenu n'est pas en contradiction avec le rejet de l'offre plus élevée de White Tiger par rapport à celle de Chimcomplex au motif que le financement de l'offre était incertain et n'était pas garanti selon la norme requise, la sécurité de la transaction étant donc faible.

(335)

Le principe de la maximisation du prix n'a pas été non plus contredit par le supplément lié au transfert des salariés qui a été ajouté par le vendeur, dans son évaluation des offres, en plus des offres de prix. Ce supplément correspondant à 40 % des coûts moyens découlant des procédures de licenciement (cette valeur additionnelle s'élevant à 5 000 EUR par salarié) a été plafonné à 50 % maximum des salariés d'Oltchim. En vertu de la loi roumaine sur l'insolvabilité, les indemnités de licenciement sont en effet prioritaires sur toute autre créance publique ou privée. Du point de vue des créanciers, les indemnités de licenciement ont donc le même effet que si le prix payé était réduit d'un montant équivalent. De plus, en l'espèce, ce supplément n'a fait aucune différence dans le classement des différentes offres (153).

(336)

S'agissant des lots d'actifs invendus restants (nos 8 et 9 et une partie du lot no 7), qui représentent la minorité des actifs d'Oltchim, sur la base des informations communiquées par la Roumanie dans ses observations du 20 avril 2018 et du septième et tout dernier rapport présenté par le vendeur le 16 juillet 2018, il est également prévu de les vendre aux prix du marché dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres conçue de la même façon que celle de l'appel d'offres déjà mené à terme, à savoir de manière ouverte, transparente et non discriminatoire, aux soumissionnaires qui présenteront les offres les plus valables et fiables pour le ou les lots, donc à un prix de marché.

(337)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que la procédure de sélection en tant que telle était suffisante pour garantir que le prix des actifs vendus aux acquéreurs retenus et approuvés correspond au prix du marché, ce qui était le seul critère de sélection (sous réserve de la preuve apportée par le soumissionnaire que le financement de son offre était garanti). En conséquence, la Commission conclut que la vente des lots d'actifs d'Oltchim a été effectuée ou devrait être effectuée dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte, transparente, non discriminatoire et inconditionnelle, et que la procédure d'appel d'offres a donc garanti que la vente a été effectuée ou sera effectuée selon le prix de marché des lots d'actifs vendus.

(338)

L'identité des propriétaires du vendeur et de l'acquéreur est une indication solide pour déterminer si le transfert des actifs donnera lieu à une réelle continuité économique (154). Le principal acquéreur, à savoir Chimcomplex, est contrôlé par SCR, elle-même soumise au contrôle ultime de son principal actionnaire, dont la participation atteint 97,25 %. Sur la base des informations dont elle dispose, la Commission constate que ni l'actionnaire de contrôle ultime de SCR, ni aucune des entités directement ou indirectement contrôlées par lui ou par SCR ne détient de participation dans Oltchim ou dans l'un des actionnaires d'Oltchim.

(339)

S'agissant de DSG, il est intéressant de noter qu'il avait une relation commerciale de longue date avec Oltchim. DSG loue l'installation de traitement du PVC, y compris les salariés, à Oltchim depuis janvier 2014. Avant de louer les installations de Ramplast (lot d'actifs no 6 dans la procédure de vente), DSG était l'un des principaux distributeurs de profilés en P.V.C. d'Oltchim. Sur la base des informations dont dispose la Commission, il n'existe aucun lien social entre DSG et Oltchim.

(340)

La Commission doit examiner si la date de la procédure d'appel d'offres peut permettre de contourner une décision de la Commission de recouvrer des aides d'État incompatibles.

(341)

Dans le cas présent, la Commission observe que la procédure d'insolvabilité a été engagée et que les administrateurs judiciaires ont été nommés par la juridiction nationale compétente en 2013. La vente des actifs a été lancée par les administrateurs judiciaires en 2016, avant toute décision de la Commission concernant la conclusion de la procédure formelle d'examen. De même, pour le principal acquéreur — Chimcomplex, les lettres de crédit garantissant la vente ont été présentées dès décembre 2017 et début 2018, soit avant l'adoption de la présente décision.

(342)

En l'espèce, aux yeux de la Commission, le fait que la vente ait été lancée par les administrateurs judiciaires nommés par la juridiction nationale compétente et que la décision sur le transfert de la majorité des actifs d'Oltchim ait été prise avant l'adoption de la présente décision est moins concluant en termes de continuité économique qu'une situation où la décision de vendre serait prise par les bénéficiaires de l'aide eux-mêmes ou bien où la procédure de vente ne serait lancée qu'après l'adoption d'une décision négative avec une récupération équivalente à celle prévue dans la présente décision.

(343)

Le critère de la logique économique sert à déterminer si l'acquéreur des actifs utilisera ces actifs de la même manière que le propriétaire précédent. Il n'y a pas de continuité économique si l'acquéreur intègre les actifs dans ses propres activités économiques et crée donc de nouvelles synergies au lieu de simplement les utiliser de la même manière que le vendeur (155).

(344)

La Commission constate, sur la base des informations dont elle dispose, que Chimcomplex souhaite intégrer verticalement les lots d'actifs retenus (nos 1 à 5 et une partie du lot no 7) à son propre modèle commercial ainsi qu'à ses installations de production actuelles à Onești, en Roumanie, afin de créer un fournisseur de produits chimiques et pétrochimiques avec un portefeuille de produits […]. […]

(345)

En outre, selon les projets de l'acquéreur (156), des investissements supplémentaires dans les nouveaux actifs seront effectués afin de les intégrer à sa propre chaîne de production et de les développer, permettant ainsi à Chimcomplex d'accroître certaines charges de capacité et de gagner en efficacité et en productivité.

(346)

En particulier, Chimcomplex n'utilisera pas les actifs qu'elle acquiert de la même manière que l'entreprise insolvable Oltchim. Au contraire, elle intégrera les actifs acquis à sa propre stratégie commerciale, en créant des synergies, ce qui explique son intérêt à faire l'acquisition des lots d'actifs pour lesquels elle a présenté une offre. En outre, l'exploitation de certains des actifs est structurellement déficitaire et pourrait donc nécessiter de nouveaux travaux de restructuration, d'optimisation et des investissements supplémentaires.

(347)

Les éléments susmentionnés démontrent que la logique économique de l'offre de Chimcomplex ne consiste pas à poursuivre l'activité économique d'Oltchim, mais à intégrer une partie de ses actifs et des salariés des lots acquis d'Oltchim à un groupe distinct qui a sa propre logique économique, sa propre stratégie industrielle et ses propres objectifs.

(348)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la logique économique de l'opération consiste, pour Chimcomplex, à utiliser les actifs contenus dans les lots nos 1 à 5 et une partie du lot no 7 dans des conditions différentes et non pas à poursuivre la stratégie d'Oltchim.

(349)

Enfin, concernant les lots d'actifs invendus restants nos 8 et 9 et une partie du lot no 7, ils ne représentent qu'une minorité des activités d'Oltchim et ne sont composés que d'actifs non opérationnels. Par conséquent, même dans l'hypothèse extrême où tous les lots restants seraient achetés par un seul acquéreur potentiel (autre que Chimcomplex, qui a déjà confirmé ne pas souhaiter acheter les actifs restants), il ne s'agirait pas des mêmes activités que celles menées par Oltchim avant l'achèvement de la première procédure de vente et il serait peu probable que leur acquéreur potentiel poursuive les activités d'Oltchim.

(350)

Les actifs d'Oltchim ont été vendus ou doivent être vendus à leur prix de marché, dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres ouverte, transparente, non discriminatoire et inconditionnelle, aux soumissionnaires qui ont présenté ou présenteront la meilleure offre pour la combinaison de lots d'actifs de nature à maximiser le produit de la vente. La Roumanie a indiqué à la Commission que le principal acquéreur approuvé — Chimcomplex pour les lots d'actifs nos 1 à 5 et une partie du lot no 7 — n'avait aucun lien économique ou social avec Oltchim. De même, DSG exploite actuellement le lot d'actifs no 6 (l'installation de traitement du PVC louée), mais n'a aucun lien de propriété ou social avec Oltchim. En tout état de cause, la décision concernant la vente a été prise avant la présente décision négative de la Commission concernant la procédure formelle d'examen. Enfin, chacun des nouveaux propriétaires et des acquéreurs potentiels utilisera les actifs dans des conditions différentes et selon des modèles économiques différents de ceux d'Oltchim. L'objet des activités des acquéreurs sera considérablement différent de celui des activités d'Oltchim.

(351)

Eu égard à ce qui précède, la Commission considère qu'il n'y a pas de continuité économique entre Oltchim et Chimcomplex ou DSG, les acquéreurs de l'essentiel des lots d'actifs d'Oltchim, de sorte que ces derniers ne peuvent assumer aucune responsabilité pour les éventuelles aides d'État qui devraient être récupérées auprès des bénéficiaires. De même, la Commission estime que la probabilité d'une continuité économique entre Oltchim et un ou des acquéreurs potentiels des actifs restants qui doivent être vendus dans le cadre d'un nouvel appel d'offres tel que décrit dans les observations de la Roumanie du 20 avril 2018 est très faible.

(352)

La Commission constate que les mesures 1, 2 (concernant CET Govora) et 3 (concernant l'AAAS, l'Administration nationale des eaux, Salrom et Electrica), qu'elles soient prises ensemble ou séparément, constituent une aide d'État en faveur d'Oltchim SA au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.