Décision (UE) 2022/459

(1)

Le 27 novembre 2017, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (Association danoise du transport de marchandises par route, ci-après «ITD») a déposé une plainte auprès de la Commission concernant plusieurs mesures accordées ou dont l’octroi était prévu par le Danemark et la Suède en faveur de Post Danmark A/S (ci-après «Post Danmark»). La Commission a évalué plusieurs de ces mesures dans sa décision SA.47707 du 28 mai 2018 (ci-après la «décision de 2018») (2). Dans la décision de 2018, la Commission a annoncé qu’elle prendrait une décision séparée sur les mesures restantes, qui font l’objet de la présente décision, à savoir

(2)

Par lettres du 20 décembre 2017, des 12, 13 et 28 mars 2018, des 3, 6 et 26 avril 2018, des 15, 26, 28 et 30 mai 2018, des 1er et 13 juin 2018, du 9 octobre 2018, du 10 décembre 2018 et des 6 et 13 mars 2019, les autorités danoises et suédoises ont, conjointement ou individuellement, fourni à la Commission des informations complémentaires (3).

(3)

Par lettre du 14 juin 2019, la Commission a informé le Danemark et la Suède de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») à l’égard de l’aide (4) (ci-après la «décision d’ouverture»). La Commission a invité le Danemark et la Suède à présenter leurs observations et à lui fournir toutes les informations susceptibles de contribuer à l’évaluation des mesures restantes, et a invité toutes les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures restantes.

(4)

La Commission a reçu des observations initiales de la Suède et du Danemark sur la décision d’ouverture par lettres datées respectivement des 12 et 16 juillet 2019.

(5)

La Commission a reçu les observations de sept tiers, dont ITD, sur la décision d’ouverture par lettres du 17 septembre 2019.

(6)

La Commission a transmis les observations de tous les tiers à la Suède et au Danemark les 3 et 14 octobre 2019.

(7)

Les autorités suédoises et danoises ont présenté leurs commentaires sur les observations des tiers par une lettre conjointe et par des lettres séparées le 13 décembre 2019.

(8)

Au cours de la procédure, la Commission a reçu des observations complémentaires de la Suède et du Danemark le 24 mars 2020 et le 19 mai 2020, à la suite de ses demandes d’information du 14 février 2020 et du 22 avril 2020.

(9)

La Commission a reçu des observations complémentaires d’ITD le 15 mai 2020 et le 5 février 2021. Ces dernières ont été transmises à la Suède et au Danemark le 9 février 2021. Le Danemark et la Suède y ont répondu par courrier électronique le 7 avril 2021.

(10)

La fourniture de services postaux fait partie intégrante des prestations de l’État danois depuis 1711. La distribution postale à l’échelle nationale a été introduite en 1865. Jusqu’en 1995, les services postaux au Danemark étaient fournis sous la responsabilité du ministère des Travaux Publics.

(11)

Par la loi no 88 du 8 février 1995 (5), le Danemark a transféré toutes les activités postales à Post Danmark, qui a été créée en tant qu’entreprise publique autonome. En vertu de la loi sur les services postaux (6), Post Danmark jouissait d’un monopole légal sur le courrier national et international.

(12)

Le ministère danois des transports a créé Post Danmark en tant que société anonyme détenue par l’État, par la loi no 409 du 6 juin 2002 (7). En vertu de l’article 4 de cette loi, l’État peut vendre jusqu’à 25 % des actions de Post Danmark. En 2005, Post Invest S.A. (géré par CVC Capital Partners) a acquis 22 % des actions de Post Danmark, et 3 % des actions ont été proposées aux salariés. Post Invest S. A. a revendu ses parts dans la société (8) à l’État danois en 2009, juste avant que la société ne fusionne (9) avec l’opérateur postal suédois Posten AB (10). Après la fusion, la société PostNord AB a été créée.

(13)

La fusion avait pour but de créer une entreprise plus stable et de faire face à la pression accrue pesant sur l’activité principale de l’entreprise, à savoir la distribution de courrier. PostNord AB est détenue conjointement par le Danemark (40 %) et la Suède (60 %), tandis que les droits de vote sont répartis à égalité et que la société détient à 100 % PostNord Group. La structure de l’entreprise est présentée dans le schéma 1 ci-dessous. L’ensemble de l’entreprise, y compris toutes ses filiales, est appelée «PostNord».

Schéma 1

Structure d’entreprise de PostNord

(14)

Post Danmark est une filiale à 100 % de PostNord Group et est en pleine concurrence avec les autres opérateurs postaux depuis la libéralisation du marché postal danois en 2011, à la suite de la mise en œuvre de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil (11). Le Danemark a confié à Post Danmark l’obligation de service universel dans le cadre de la loi postale danoise (12), qui comprend notamment la distribution et l’acheminement du courrier sur le territoire du Danemark. Post Danmark est exposée à la concurrence essentiellement sur le marché des colis ainsi que sur celui de la distribution des journaux et des périodiques.

(15)

PostNord opère principalement sur les marchés postaux suédois, danois, norvégien et finlandais et fournit des solutions de messagerie, de fret et de logistique dans la région nordique et dans le reste de l’Europe.

(16)

Post Danmark opère sur le marché danois des services postaux et offre une gamme de services postaux (distribution de courrier et de colis, distribution express, services de messagerie, services de boîtes aux lettres électroniques, services de fret, exploitation d’un réseau de bureaux de poste).

(17)

La tendance générale à la numérisation et des circonstances spécifiques au Danemark (13) ont entraîné une diminution rapide du nombre d’envois de courrier traités par Post Danmark; le volume du courrier, par exemple, a chuté de manière spectaculaire depuis le début des années 2000 et à un rythme plus rapide que dans d’autres pays comparables. Au Danemark, le volume du courrier a diminué de plus de 80 % entre 2006 et 2019. L’évolution des volumes de courrier traités par Post Danmark par rapport aux autres opérateurs postaux européens est présentée dans le schéma 2.

Schéma 2

Évolution du volume du courrier pour les opérateurs postaux européens

Les autres lignes représentent l’Allemagne (-27 %), l’Autriche (-29 %), la Suisse (-31 %), la Belgique (-35 %), la France (-43 %), le Royaume-Uni (-50 %), l’Espagne (-52 %), l’Italie (-63 %), les Pays-Bas (-64 %), la Suède (-50 %), la Finlande (-47 %), la Norvège (-53 %, depuis 2008), l’Irlande (-48 %, depuis 2010) et le Portugal (-44 %). Sources: Sites web et rapports annuels des opérateurs postaux

(18)

Cette numérisation rapide a entraîné une baisse des recettes. Sur la période 2009-2019, les recettes de Post Danmark ont diminué de 55 %, en grande partie à cause de la baisse des recettes du marché du courrier, et à partir de 2012, l’entreprise a enregistré des déficits annuels (voir tableau 1).

Tableau 1

Recettes et résultat d’exploitation avant intérêts et impôts (EBIT) de Post Danmark 2009-2019

(19)

Post Danmark a pris des mesures pour redresser sa situation financière, et entre 2009 et 2016, 8 000 salariés (en équivalents temps plein) ont dû quitter l’entreprise. Cependant, ces mesures ont été insuffisantes et Post Danmark n’a pu éviter l’insolvabilité que grâce à une injection de capital de PostNord Group de1 milliard de DKK le 23 février 2017 (à laquelle il a été fait référence dans la décision de 2018 (14)).

(20)

Pour que Post Danmark soit à nouveau économiquement viable, le conseil d’administration de PostNord AB a élaboré un nouveau modèle de production. Ce modèle de production fait partie d’un plan de transformation plus large (15) qui comprend également une réorganisation de l’administration (plus précisément, la réduction des frais généraux de gestion, des coûts informatiques et des coûts immobiliers). Le nouveau modèle de production vise à accroître l’efficacité, principalement par les trois mesures suivantes:

(21)

Ce plan entraîne des coûts élevés, liés notamment au licenciement de plus de 4 000 personnes, dont environ 1 500 personnes sur les 3 200 qui avaient précédemment le statut de fonctionnaire.

(22)

Dans ce contexte, la Suède et le Danemark ont signé le 20 octobre 2017 un accord bilatéral (ci-après «l’accord d’octobre»), dans lequel sont décrites plusieurs mesures en faveur de PostNord AB et de Post Danmark. L’accord d’octobre prévoit que, pour relever les défis de la numérisation au Danemark, PostNord AB a développé un nouveau modèle de production dont le coût est estimé à environ 5 000 000 000 de couronnes suédoises (SEK) (16). À l’époque, PostNord AB avait estimé que les fonds externes nécessaires à la mise en œuvre du plan de transformation s’élèveraient à 3 000 000 000 SEK (environ 297 000 000 EUR) (17). Selon l’accord d’octobre, ce montant est financé par une injection de capital de 400 000 000 SEK (environ 39 600 000 EUR) par la Suède et une injection de capital de 267 000 000 SEK (environ 26 400 000 EUR) par le Danemark. Ces deux injections de capital sont réalisées sous la forme d’un apport de capital à PostNord AB (18). En outre, PostNord Group devait apporter à Post Danmark une contribution interne d’environ 2 300 000 000 SEK (environ 228 000 000 EUR). La Suède et le Danemark ont versé leurs contributions respectives, tandis que le groupe PostNord a depuis effectué une injection de capital pour un montant de 2 339 000 000 de couronnes danoises (DKK) (environ 314 600 000 EUR (19)). L’injection de capital du groupe PostNord est mentionnée au point 4 de l’accord d’octobre, sans que le montant soit explicitement indiqué;

«il y est précisé que la société a estimé ses besoins en capitaux à 3 000 000 000 SEK et que l’actionnaire suédois s’engage à investir 400 000 000 SEK tandis que l’actionnaire danois s’engage à investir 267 000 000 SEK pour soutenir la mise en place du nouveau modèle de production, et que la société fournira les fonds restants. Il est en outre précisé que ces investissements seront effectués sous la forme d’une injection de capital au profit de la société aux conditions du marché, sans émission de nouvelles actions. (soulignement ajouté.)»

(23)

En outre, l’accord d’octobre stipule que l’État danois mettra à la disposition de Post Danmark 1 533 000 000 SEK (environ 151 600 000 EUR) pour financer certains coûts historiques. Le Danemark a finalement notifié ce montant à titre de compensation pour l’obligation de service universel et il a été autorisé comme aide compatible dans la décision de 2018.

(24)

L’accord d’octobre souligne que l’accord entre le Danemark et la Suède est soumis au consentement du gouvernement danois, du parlement danois, du gouvernement suédois et du parlement suédois et, s’agissant des éléments d’aide d’État, à l’autorisation de la Commission européenne (20).

(25)

Le 11 juin 2018, PostNord AB et le Danemark ont conclu un accord sur les principes de mise en œuvre de la compensation pour obligation de service universel (21). Cet accord comporte également une clause par laquelle le conseil d’administration de PostNord AB s’est engagé à transférer l’injection de capital de PostNord Group à Post Danmark. Le conseil d’administration a décidé d’effectuer le transfert le jour même.

(26)

La présente décision couvre les trois injections de capital visées au considérant 1, décrites plus en détail aux sections 2.3.2, 2.3.3 et 2.3.4.

(27)

L’injection de capital effectuée par PostNord Group au profit de Post Danmark, telle que déclarée par les autorités danoises et suédoises, a pour objectif de soutenir la mise en œuvre du plan de transformation de Post Danmark.

(28)

L’injection de capital effectuée par PostNord Group au profit de Post Danmark s’élève à 2 339 000 000 DKK.

(29)

PostNord Group a réalisé l’injection de capital au profit de Post Danmark en trois versements. Le premier versement a été effectué le 4 avril 2018 pour un montant de 150 000 000 DKK. Le deuxième versement a eu lieu le 18 juin 2018 pour un montant de 1 450 000 000 DKK. Le troisième et dernier versement a été effectué le 4 février 2019 pour un montant de 739 000 000 DKK.

(30)

L’injection de capital du Danemark au profit de PostNord AB fait également partie de l’accord d’octobre, mais a un objectif différent. Le Danemark a expliqué que l’objectif de son injection de capital était de maintenir la notation de crédit de PostNord AB (22).

(31)

L’injection de capital du Danemark au profit de PostNord AB s’élève à 267 000 000 SEK.

(32)

Le Danemark a versé sa part de l’injection de capital à PostNord AB le 10 décembre 2018.

(33)

La Suède, comme le Danemark, a également déclaré que l’objectif de son injection de capital était de préserver la notation de crédit de PostNord AB (23).

(34)

L’injection de capital par la Suède au profit de PostNord AB s’élève à 400 000 000 SEK.

(35)

La Suède a versé sa part de l’injection de capital à PostNord AB le 10 décembre 2018.

(36)

Le 27 novembre 2017, la Commission a été saisie d’une plainte d’ITD, une association comptant plus de 810 membres actifs dans le secteur du transport routier et de la logistique au Danemark (voir le considérant 1). La Commission a évalué certaines parties de la plainte dans la décision de 2018. La plainte portait sur les mesures suivantes:

(37)

Le 28 mai 2018, la Commission a adopté la décision de 2018, par laquelle elle a constaté que quatre mesures concernées par la plainte d’ITD ne constituaient pas une aide ou constituaient une aide existante et que la compensation pour l’obligation de service universel de 1 683 000 000 SEK était une aide compatible dans le cadre des services d’intérêt économique général (24) (un montant de 1 533 000 000 SEK seulement a finalement été versé).

(38)

Dans la décision de 2018, la Commission avait indiqué que les trois injections de capital mentionnées dans la plainte d’ITD seraient évaluées séparément.

(39)

Le 20 septembre 2018, ITD et Danske Fragtmænd A/S, une société active sur le marché danois du transport routier de marchandises et de la distribution de colis, ont formé contre la décision de 2018 un recours fondé sur des questions de forme. À l’appui de leur recours, les requérantes ont soulevé un seul moyen, à savoir que la Commission n’a pas ouvert de procédure formelle d’examen au titre de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, malgré les graves difficultés rencontrées dans l’évaluation de la compensation litigieuse et des autres mesures alléguées dans la plainte d’ITD. Le Tribunal a enregistré l’affaire sous le numéro T-561/18 (25).

(40)

Le 5 mai 2021, le Tribunal a confirmé la conclusion de la Commission selon laquelle la compensation de l’obligation de service universel pour la période 2017-2019 constitue une aide compatible dans le cadre des services d’intérêt économique général. En outre, le Tribunal a confirmé la conclusion de la Commission en ce qui concerne deux des quatre autres mesures soulevées dans la plainte, à savoir la garantie d’État accordée par le Danemark à d’anciens fonctionnaires en 2002 pour les obligations liées au paiement d’indemnités de départ en cas d’insolvabilité de Post Danmark et la manière dont Post Danmark a réparti ses coûts au cours de la période 2006-2013. Toutefois, le Tribunal a partiellement annulé la décision de 2018 au motif que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen en ce qui concerne l’injection de capital de 1 000 000 000 DKK effectuée par PostNord Group au profit de Post Danmark le 23 février 2017 et l’exonération de TVA au profit de sociétés de ventes sur l’internet pour l’achat de services de transport par Post Danmark.

(41)

Le 14 juin 2019, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen à l’égard des mesures décrites à la section 2.3 en raison de ses doutes quant à la conformité aux conditions du marché des trois injections de capital.

(42)

Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a considéré que le modèle de flux de trésorerie actualisé présenté par les autorités danoises et suédoises était, du point de vue méthodologique, conforme à une pratique acceptable pour évaluer la conformité d’un investissement avec le marché. La valeur actuelle nette des flux de trésorerie futurs d’une entreprise (ajustée en fonction de ses dettes) est un moyen courant d’évaluer les décisions d’investissement en capital. Le modèle a pris en compte deux flux de trésorerie, à savoir un flux de trésorerie en cas d’insolvabilité de Post Danmark (flux de trésorerie négatif), qui devait être évité, et un autre lié au résultat d’exploitation futur de Post Danmark (flux de trésorerie positif).

(43)

Toutefois, en ce qui concerne le calcul du résultat d’exploitation futur de Post Danmark, la Commission a émis des doutes quant au taux de croissance supposé pour le marché du courrier et de la logistique, étant donné que le chiffre d’affaires net de Post Danmark a diminué de près de 10 % en 2017. Pour ce qui concerne le calcul des effets négatifs d’une insolvabilité éventuelle de Post Danmark, la Commission a estimé que la quantification de ces effets négatifs par le Danemark et la Suède n’était pas suffisamment étayée.

(44)

La Commission a également noté que le modèle d’actualisation des flux de trésorerie était relativement sensible aux hypothèses utilisées. En particulier, l’investissement ne serait plus conforme au principe de l’opérateur en économie de marché si, par exemple, le coût moyen pondéré du capital était de […] % et si la croissance annuelle totale prévue des ventes était de […] %. Dans ce contexte, la Commission a constaté qu’une plus grande certitude était requise concernant les paramètres utilisés dans les calculs.

(45)

À la lumière des informations fournies aux considérants 42 à 44, la Commission a exprimé des doutes quant à la conformité de l’injection de capital de PostNord Group avec le marché (26).

(46)

La Commission a relevé que les autorités danoises n’avaient pas tenu compte de la probabilité que PostNord AB perde sa notation officieuse en l’absence d’injection de capital de la part du Danemark et de la Suède, ni de la probabilité que PostNord AB perde de toute façon cette notation officieuse, malgré les injections de capital du Danemark et de la Suède.

(47)

La Commission a également relevé que les autorités danoises n’avaient tenu compte ni de la durée des prêts à refinancer, ni de la période pendant laquelle il était supposé que PostNord AB maintiendrait sa notation officieuse suite aux injections de capital du Danemark et de la Suède. Toutefois, ces deux facteurs devraient être pris en compte afin d’estimer correctement les économies potentielles en termes de coûts de financement résultant des injections de capitaux.

(48)

À la lumière des considérants 46 et 47, la Commission a exprimé des doutes quant à la conformité de l’injection de capital des autorités danoises avec le marché (27).

(49)

La Commission a estimé que le raisonnement exposé aux considérants 46 à 48 s’appliquait également à l’évaluation présentée par les autorités suédoises concernant l’injection de capital effectuée par la Suède au profit de PostNord AB. En outre, la Commission a estimé que les autorités suédoises n’avaient pas démontré que les économies annuelles en termes de coûts d’emprunt de […] SEK, attribuables, selon les autorités suédoises, aux injections de capital du Danemark et de la Suède, permettraient aux autorités suédoises d’obtenir un rendement conforme au marché à la suite de leur injection de capital.

(50)

La Commission a relevé que les autorités suédoises avaient également reconnu que l’analyse de la notation de crédit comportait des incertitudes. Cela concerne en particulier le fait que PostNord AB n’a pas de véritable notation de crédit publique ainsi que les hypothèses sous-jacentes selon lesquelles toutes les dettes actuelles sont refinancées et PostNord AB sera en mesure de contracter des dettes supplémentaires à hauteur de […] SEK sur le marché. Ces incertitudes non quantifiées semblaient difficiles à concilier avec une stratégie acceptable pour un investisseur privé.

(51)

À la lumière des considérants 49 et 50, la Commission a exprimé des doutes quant à la conformité de l’injection de capital des autorités suédoises avec le marché (28).

(52)

Le 17 septembre 2019, la Commission a reçu les observations de sept parties intéressées: ITD, Dansk Distribution A/S, Dansk Scanning A/S, Danske Fragtmænd A/S, Jørgen Jensen Distribution A/S (JJD), UPS Europe SPRL/BVBA et une autre partie intéressée qui a demandé à rester anonyme. Toutes les parties intéressées ont présenté leurs observations individuellement.

(53)

ITD a son siège social à Padborg (Danemark) et dispose également de bureaux à Copenhague et à Bruxelles. ITD est une association professionnelle danoise qui compte, parmi ses plus de 810 membres, des entreprises danoises actives sur les marchés nationaux et/ou internationaux du transport routier de marchandises et des services logistiques (29). Les objectifs poursuivis par ITD consistent notamment à garantir un cadre politique et juridique solide pour la compétitivité des entreprises danoises de transport routier et de logistique et à maintenir un haut niveau de professionnalisme dans le secteur du transport routier en fournissant des conseils, des outils et des services aux entreprises de transport routier. ITD affirme qu’environ la moitié de ses membres transportent des marchandises générales et des colis, et qu’ils sont donc des concurrents directs de Post Danmark. L’autre moitié est constituée de futurs concurrents potentiels dans différents segments du marché.

(54)

ITD considère que les trois injections de capital (voir section 2.3) constituent une seule et même mesure et non, comme l’indique la Commission au considérant 69 de la décision d’ouverture, trois mesures distinctes.

(55)

Selon ITD, l’arrêt rendu dans l’affaire Grèce e.a./Commission (30) indique que, pour déterminer si une aide sous la forme de différents versements constitue plusieurs mesures ou une mesure unique, il convient de tenir compte de leur chronologie et de leur objectif ainsi que de la situation de l’entreprise (31). Selon ITD, l’application de ces critères au cas présent ne peut que conduire à la conclusion que les trois injections de capital constituent une seule et même mesure, selon l’argumentation suivante:

(56)

Selon ITD, la Commission a appliqué à tort un ensemble de critères différents de ceux reconnus dans l’affaire Grèce e.a./Commission, à savoir que les injections de capital:

(57)

Se référant au considérant 71 de la décision d’ouverture, ITD rejette l’argument de la Commission selon lequel l’affaire BP Chemicals n’est pas pertinente pour la présente affaire dans la mesure où, dans ladite affaire, il s’agissait des mêmes investisseurs qui avaient injecté des capitaux à plusieurs reprises. ITD considère que l’affaire BP Chemicals est pertinente pour la présente affaire pour deux raisons. Premièrement, ITD considère que BP Chemicals est un autre cas qui montre que la Commission aurait dû examiner la chronologie, l’objectif et la situation (voir le considérant 55). ITD fait également valoir que rien dans l’arrêt BP Chemicals (ou dans tout autre arrêt) ne soutient l’idée que le fait qu’un ou plusieurs investisseurs fournissent des capitaux importe. À cet égard, ITD note que les coûts des différents investissements varient naturellement (qu’ils soient supportés par un ou plusieurs investisseurs).

(58)

ITD considère également que la Commission aurait dû se concentrer sur les investissements et la société bénéficiaire plutôt que sur l’investisseur. Dans ce contexte, ITD note, en se référant à la formulation de l’accord d’octobre, que toutes les injections de capital avaient le même bénéficiaire, à savoir Post Danmark, contrairement à ce qu’avance la Commission. À cet égard, et en ce qui concerne l’accord d’octobre, ITD a déclaré dans ses commentaires du 17 septembre 2019 qu’

il ressort du point 1 de l’accord d’octobre 2017 qu’un nouveau modèle de production d’un coût estimé à environ 5 000 000 000 SEK a été développé et que, lors de la mise en œuvre du nouveau modèle de production, la société [PostNord] transférera [ce] capital à Post Danmark. ITD indique en outre qu’il ressort du paragraphe 4 que le besoin en capital a été estimé à 3 000 000 000 SEK et que l’actionnaire suédois s’engage à investir 400 000 000 SEK, tandis que l’actionnaire danois s’engage à investir 267 000 000 SEK pour soutenir la mise en œuvre du nouveau modèle de production [pour Post Danmark] (caractères gras ajoutés par ITD (33)).

(59)

En ce qui concerne l’exigence de mesures d’exécution supplémentaires, qui affecteraient le calendrier d’octroi des différentes injections de capital, ITD explique qu’il ressort de la jurisprudence que, pour qu’il y ait des mesures d’exécution, soit l’exigence selon laquelle les injections de capital ne peuvent être accordées qu’après ces mesures d’exécution doit être prévue dans un accord ou un acte juridique préexistant (34), soit il doit être impossible d’accorder les injections de capital sans prendre de telles mesures d’exécution (35). Selon ITD, aucune de ces conditions n’a été remplie (36).

(60)

ITD fait référence en outre au versement de la première tranche de l’injection de capital de PostNord le 4 avril 2018, qui n’a apparemment pas nécessité de mesures d’exécution et qui a eu lieu avant la date à laquelle la Commission considère que l’injection de capital de PostNord a été accordée. ITD fait également référence à l’injection de capital de 1 000 000 000 DKK, couverte par la décision de 2018, qui a pu être effectuée sans aucune mesure d’exécution.

(61)

ITD considère en outre que si la Commission devait s’écarter de son raisonnement de la décision d’ouverture (voir les considérants 69 à 76 de la décision d’ouverture) selon lequel les injections de capital constituent trois mesures distinctes (et donc conclure qu’il n’y a qu’une seule mesure), une nouvelle décision d’ouverture serait nécessaire.

(62)

ITD considère que, même si la Commission devait soutenir que les trois injections de capital constituent trois mesures distinctes, elles ont néanmoins été accordées le même jour, à savoir le 20 octobre 2017, dans le cadre de la conclusion de l’accord d’octobre.

(63)

Si la Commission considère au contraire que les injections de capital étaient subordonnées à l’autorisation de la compensation pour le service universel, les trois injections de capital devraient être réputées avoir été accordées le 28 mai 2018, lorsque la Commission a autorisé cette compensation.

(64)

Dans ce contexte, ITD déclare tout d’abord que l’accord d’octobre est contraignant tant pour le Danemark que pour la Suède (37), tout comme l’accord intergouvernemental conclu entre le Danemark et la Suède sur la création d’un consortium chargé de gérer la construction, la gestion et l’exploitation de la liaison fixe sur l’Øresund (38).

(65)

Deuxièmement, ITD explique qu’aucune mesure d’exécution n’est requise pour que l’accord d’octobre devienne effectif. Les mesures d’exécution mentionnées par la Commission dans le cadre de l’injection de capital réalisée par PostNord au profit de Post Danmark et de l’injection de capital du Danemark au profit de PostNord n’étaient requises, selon ITD, ni par l’accord d’octobre ni par quelque autre acte juridique que ce soit (39), et il n’était pas non plus impossible d’accorder l’injection de capital sans mesures d’exécution (40). ITD considère donc que le 11 juin 2018 n’est en aucune façon la date de l’octroi, que ce soit pour l’injection de capital de PostNord au profit de Post Danmark ou celle du Danemark au profit de PostNord.

(66)

ITD fait également référence à la publication, le 15 janvier 2021, d’un rapport élaboré par la Cour des comptes danoise (Rigsrevisionen). Ce rapport présente les conclusions de la Cour des comptes danoise sur l’adéquation du contrôle des pratiques comptables de Post Danmark. Selon ITD, un schéma figurant dans ledit rapport ainsi que le texte du rapport montrent que les trois injections de capital constituent une seule et même mesure et qu’elles ont été accordées le même jour, le 20 octobre 2017 — soit la date de l’accord d’octobre.

(67)

En ce qui concerne l’évaluation de l’aide par la Commission dans la décision d’ouverture, ITD se félicite du fait que la Commission ait considéré que les trois injections de capital impliquent des ressources d’État et sont imputables au Danemark, à la Suède ou aux deux, et qu’elles sont sélectives, faussent la concurrence et affectent les échanges entre États membres.

(68)

En ce qui concerne l’analyse de PostNord relative aux flux de trésorerie actualisés, qui indique que les bénéfices de PostNord liés à son injection de capital au profit de Post Danmark dépassent les pertes en cas de liquidation de Post Danmark, ITD fait valoir que cette analyse n’est pas fiable, pour les raisons suivantes:

(69)

En outre, ITD a allégué ce qui suit:

(70)

ITD considère qu’il existe davantage de facteurs suscitant des doutes sur les injections de capital effectuées par le Danemark et la Suède que ceux mentionnés par la Commission dans la décision d’ouverture, à savoir les suivants:

(71)

Dansk Distribution A/S a son siège à Karlslunde (Danemark) et livre des colis, des palettes et des marchandises diverses. Dansk Distribution considère qu’elle se trouve en concurrence avec Post Danmark dans le secteur des colis et, plus généralement, dans le secteur de la distribution. L’entreprise a un intérêt à présenter des observations parce qu’elle participe aux mêmes appels d’offres pour les contrats logistiques que Post Danmark, pour lesquels cette dernière proposerait des prix inférieurs à ceux du marché.

(72)

Dansk Distribution a soumis les mêmes observations qu’ITD.

(73)

Dansk Scanning A/S, dont le siège est à Esbjerg (Danemark), crée des archives numériques pour ses clients. L’entreprise offre une gamme de services de numérisation. Selon Dansk Scanning, elle est en concurrence avec Post Danmark dans le secteur du courrier numérisé et en particulier sur le marché des services de numérisation.

(74)

Dansk Scanning a soumis les mêmes observations qu’ITD.

(75)

Danske Fragtmænd A/S est sise à Aarhus (Danemark) et est une filiale de Fragtmænd Holding A/S. La société fournit des services logistiques à des clients commerciaux au Danemark. Elle reçoit des commandes et stocke, prélève, emballe et distribue des produits semi-finis et finis, des pièces détachées, des biens de consommation courante et des biens de consommation durables. L’entreprise peut livrer du jour au lendemain et livre de porte à porte. En outre, Danske Fragtmænd est active sur le marché de l’entreposage et des services informatiques.

(76)

Danske Fragtmænd A/S a soumis les mêmes observations qu’ITD.

(77)

JJD a son siège à Ikast (Danemark) et fournit des services de transport de marchandises. L’entreprise offre une gamme de services de transport, notamment la distribution de colis, de cargaisons et de marchandises palettisées, les livraisons à longue distance, y compris de marchandises sensibles à la température (par exemple, des denrées alimentaires) et de marchandises non sensibles à la température. En outre, JJD opère sur les marchés du transport de marchandises avec enlèvement et livraison à très court terme et des services de messagerie. JJD considère qu’elle est en concurrence avec Post Danmark dans le secteur du transport et de la distribution. L’entreprise considère que les injections de capital couvertes par la présente décision ont une incidence directe sur ses activités, car elles permettent à Post Danmark d’offrir des prix inférieurs à ceux du marché (15 % à 30 % de moins). JJD explique que cela a été le cas lors de procédures de passation de marchés et de mise en concurrence à l’invitation du client (43).

(78)

JJD a soumis les mêmes observations qu’ITD.

(79)

UPS est un fournisseur mondial de services postaux et de fret spécialisés. Après les États-Unis, le plus grand marché de la société est l’Europe, où elle est présente dans 56 pays et territoires. UPS est présente sur le marché danois depuis 1988; elle propose des services postaux et logistiques nationaux et internationaux, notamment la livraison de colis express et standard et une gamme de services de transport de fret aérien, maritime et routier. UPS considère qu’elle se trouve en concurrence directe avec Post Danmark dans le secteur des colis non universels, des services postaux et de la logistique.

(80)

Les observations d’UPS recoupent largement celles formulées par ITD et d’autres tiers, mais certaines de ses observations sont liées à l’évaluation au regard du principe de l’opérateur en économie de marché.

(81)

Tout d’abord, UPS fait valoir que la croissance supposée dans les calculs d’actualisation des flux de trésorerie peut être validée en la comparant correctement au taux de croissance du secteur postal et logistique tel qu’il ressort d’un certain nombre d’études et d’autres sources (44).

(82)

UPS suggère également que la capacité de PostNord à prévoir avec précision ses résultats attendus par rapport à des objectifs spécifiques, tels que la croissance des recettes et le bénéfice d’exploitation, devrait être remise en question. Ce dernier point pourrait être évalué en effectuant une comparaison entre le plan de départ et les résultats réels des objectifs.

(83)

UPS soutient en outre que les coûts d’emprunt supplémentaires, résultant d’un abaissement de la notation de crédit, devraient être inclus dans l’analyse des flux de trésorerie actualisés, et pas seulement dans le scénario d’insolvabilité en l’absence d’injection de capital de PostNord, mais aussi dans le scénario comprenant ladite injection de capital. UPS considère que cela serait conforme à la déclaration des autorités danoises selon laquelle la notation de crédit de PostNord pourrait également se détériorer à la suite de l’injection de capital au profit de Post Danmark.

(84)

Afin de déterminer si les injections de capital du Danemark et de la Suède auraient été effectuées par un investisseur privé, une évaluation plus détaillée des prétendus coûts d’emprunt supplémentaires résultant de la dégradation de la notation de crédit de PostNord aurait dû être effectuée, selon UPS. Dans cette évaluation, il aurait fallu prendre en compte les besoins de financement futurs prévus sous la forme d’une analyse des flux de trésorerie prévisionnels et d’une analyse des dettes existantes.

(85)

Le tiers anonyme considère qu’il est en concurrence avec Post Danmark dans le secteur de la distribution des colis et du fret.

(86)

Il a soumis les mêmes observations qu’ITD.

(87)

Dans leurs observations communes, la Suède et le Danemark déclarent que, en tant que propriétaires distincts et indépendants de PostNord AB, ils ont procédé à leurs propres évaluations de la base financière de leurs injections de capital respectives. Leurs observations sur les injections de capital du Danemark et de la Suède sont par conséquent présentées séparément dans les sections 4.2 et 4.3 ci-après.

(88)

La Suède et le Danemark ont présenté, dans une annexe à leurs observations communes, les observations de PostNord AB sur la décision d’ouverture. Selon PostNord AB, les gouvernements danois et suédois l’ont invitée à présenter des observations sur les parties de la décision d’ouverture et sur les observations des tiers relatives aux transferts intragroupe. Étant donné que les observations de PostNord AB ont été présentées par la Suède et le Danemark, la Commission les traitera comme des observations émanant à la fois du Danemark et de la Suède.

(89)

Premièrement, la Suède et le Danemark font remarquer que non seulement les trois injections de capital constituent des mesures distinctes, mais que la compensation de l’obligation de service universel octroyée à Post Danmark en 2017-2019 constitue également une mesure distincte. Ils font valoir que cela découle de l’accord d’octobre, en vertu duquel le versement par le Danemark de la compensation pour l’obligation de service universel était une condition pour l’injection de capital de 267 000 000 SEK du Danemark et pour l’injection de capital de 400 000 000 SEK de la Suède. De même, la compensation pour l’obligation de service universel était nécessaire pour que le groupe PostNord puisse considérer que son injection de capital se ferait aux conditions du marché. Selon le Danemark et la Suède, le fait de subordonner une injection de capital (conforme aux conditions du marché) au versement d’une aide d’État compatible à la même entreprise est généralement accepté dans la pratique décisionnelle de la Commission (45).

(90)

Deuxièmement, le Danemark et la Suède partagent l’avis de la Commission selon lequel les trois injections de capital constituent trois mesures distinctes. À cet égard, ils font valoir que les considérations de la Commission (à savoir que les mesures ont été accordées par différents investisseurs ayant des coûts de financement, des exigences de rendement et un processus décisionnel différents, et que les mesures ont des bénéficiaires et des objectifs différents) sont appropriées et trouvent un appui dans l’arrêt rendu dans l’affaire Grèce/Commission (46). Dans cette affaire, le Tribunal a estimé que la Commission aurait dû se fonder sur l’ensemble des circonstances factuelles et juridiques pertinentes, et pas seulement sur le contexte de l’aide et l’ordre chronologique des mesures.

(91)

En outre, le Danemark et la Suède soulignent que la Suède n’avait pas d’obligation au titre de la directive 97/67/CE sur le territoire danois et qu’elle n’aurait donc eu d’autre incitation que de prendre des décisions d’investissement économiquement rationnelles liées au financement par PostNord Group du plan de transformation de Post Danmark. Il s’ensuit que l’intérêt de la Suède dans Post Danmark est purement commercial.

(92)

Le Danemark et la Suède expliquent en outre qu’il est reconnu par la jurisprudence que plusieurs organismes publics d’un même État membre doivent être considérés comme des opérateurs économiques individuels (47). Ils estiment donc qu’il ne fait aucun doute que deux États différents doivent être considérés comme deux opérateurs séparés et distincts.

(93)

Selon le Danemark et la Suède, non seulement ils constituent eux-mêmes deux investisseurs distincts, mais il convient en outre de les distinguer en tant qu’investisseurs de PostNord Group. Ils estiment que cela ressort notamment de l’analyse de rentabilité (ou de limitation des pertes) réalisée par PostNord Group avant son investissement dans Post Danmark, qui est différente de l’analyse effectuée par le Danemark et la Suède.

(94)

En ce qui concerne le fait que les injections de capital ont des bénéficiaires différents, le Danemark et la Suède considèrent que les références des parties intéressées à l’accord d’octobre, qui, selon celles-ci, identifie Post Danmark comme le seul bénéficiaire, ne sont pas étayées, car l’accord d’octobre n’avait pas pour objet d’identifier les véritables bénéficiaires en ce qui concerne les aides d’État. Ils font valoir que l’accord d’octobre était plutôt un accord de principe, ainsi qu’il ressort de son libellé. Le Danemark et la Suède ont expliqué que leurs injections de capital respectives ne vont pas à Post Danmark et qu’elles profitent donc en premier lieu à PostNord AB.

(95)

Le Danemark et la Suède expliquent que les éventuels bénéfices indirects pour Post Danmark résultant de leurs injections de capital sont trop indirects pour constituer un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. En outre, d’autres filiales de PostNord Group bénéficieraient d’un avantage indirect similaire.

(96)

En ce qui concerne les différents objectifs des mesures, le Danemark et la Suède expliquent tout d’abord que PostNord Group a procédé à l’injection de capital au profit de Post Danmark afin de faciliter la mise en œuvre du plan de transformation et d’accroître la valeur pour les actionnaires (ou de réduire les pertes éventuelles). Deuxièmement, le Danemark et la Suède entendaient, par leurs injections de capital respectives, réduire le risque que l’ensemble de PostNord Group soit considéré comme n’ayant pas de notation de crédit, préservant ou augmentant ainsi la valeur pour les actionnaires.

(97)

Le Danemark et la Suède considèrent qu’il est important de clarifier les procédures décisionnelles nationales applicables à leurs injections de capital respectives et de corriger la décision d’ouverture en ce qui concerne la date à laquelle leurs injections de capital respectives ont été effectivement accordées.

(98)

Au Danemark, tout coût ou dépense qui n’est pas inclus dans le budget de l’État tel que décrit dans la loi de finances annuelle nécessite une base juridique distincte pour être juridiquement valable. La commission des finances du parlement danois peut fournir une telle base juridique sous la forme d’un décret ministériel à la suite d’une demande du ministère concerné (dans ce cas, le ministère des transports, de la construction et du logement). Une fois le décret ministériel adopté, l’État réserve les fonds pour l’objectif décrit dans le décret ministériel, et le ministère peut ensuite disposer des fonds par l’intermédiaire du Trésor, sous réserve des conditions énoncées dans le décret ministériel. L’adoption du décret ministériel n’entraîne aucune obligation pour le ministère d’engager les fonds; elle ne fait que poser les bases juridiques nécessaires à cette fin. Si le ministère n’utilise pas les fonds (par exemple parce que l’opération ne peut être menée à bien ou que certains projets sont retardés ou annulés), ils sont restitués au Trésor. L’injection de capital danoise est couverte par le décret ministériel du 17 mai 2018.

(99)

En Suède, le gouvernement a besoin d’une habilitation du parlement pour apporter des changements à son portefeuille d’entreprises, y compris pour des injections de capital. Une telle habilitation permet au gouvernement d’agir, bien qu’il ne soit normalement pas tenu d’agir à un moment précis ou d’une manière particulière. Il peut s’écouler un long délai entre l’approbation par le parlement de l’autorisation d’agir pour le gouvernement, et le moment où le gouvernement agit effectivement — à supposer qu’il le fasse. Fin 2019, le gouvernement suédois avait plusieurs habilitations, qu’il n’a pas utilisées pour agir, que ce soit partiellement ou totalement (48). L’injection de capital de la Suède en faveur de PostNord AB requiert une décision du gouvernement et donc une habilitation du parlement.

(100)

À la lumière des considérants 97 à 99, le Danemark et la Suède font une distinction entre la date à laquelle les décisions d’investissement ont été prises (c’est-à-dire que toute évaluation de la conformité au marché aurait dû être effectuée avant cette date), la date à laquelle les injections de capital ont été accordées et la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire ou versées à celui-ci. Ces trois temps sont présentés dans le schéma 3 soumis par le Danemark et la Suède:

Schéma 3

Chronologie de l’octroi des trois injections de capital

(101)

Le Danemark et la Suède expliquent que ce qui suit découle du schéma 3:

(102)

Les autorités danoises et suédoises font valoir que l’injection de capital de PostNord Group au profit de Post Danmark est un simple transfert au sein de la même société (c’est-à-dire PostNord Group) et qu’elle ne modifie pas les conditions de concurrence sur le marché (51) puisque Post Danmark existait et opérait déjà sur le marché.

(103)

À cet égard, le Danemark et la Suède expliquent qu’il résulte de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Enea que «des ressources d’entreprises publiques peuvent être considérées comme des ressources d’État quand celui-ci est en mesure, par l’exercice de son influence dominante, d’orienter leur utilisation pour financer des avantages en faveur d’autres entreprises» (soulignement ajouté par les autorités danoises et suédoises) (52).

(104)

Toutefois, dans le cas présent, les autorités danoises et suédoises considèrent non seulement que ni le Danemark ni la Suède n’avaient la possibilité de transférer des ressources de PostNord Group à Post Danmark, mais surtout qu’un transfert de fonds entre différentes entités de PostNord (comme l’injection de capital du groupe) ne constitue pas un avantage «en faveur d’autres entreprises» (53), mais seulement un transfert au sein de la même entreprise (PostNord).

(105)

Les autorités danoises et suédoises déclarent également, en se référant à nouveau à l’affaire ENEA (54), que le comportement de PostNord AB n’était pas «dicté par des instructions émanant des autorités publiques» et ne peut donc pas être imputé au Danemark ou à la Suède.

(106)

Dans ce contexte, le Danemark et la Suède font également valoir qu’il résulte de la jurisprudence de l’Union dans l’affaire Stardust Marine que, lorsque des décisions sont prises par des entreprises publiques, le simple fait qu’une entreprise publique soit contrôlée par l’État ne suffit pas pour considérer que les mesures prises par cette entreprise sont imputables à l’État. En effet, il faut démontrer que l’on peut considérer que les autorités publiques ont été impliquées dans les mesures et que l’on peut déduire des circonstances que les mesures sont imputables à l’État (55).

(107)

Les autorités danoises et suédoises expliquent que le transfert de 150 000 000 DKK du 4 avril 2018 a été effectué afin de garantir que Post Danmark puisse poursuivre ses activités en attendant l’autorisation par la Commission de la compensation du service universel et la mise en œuvre ultérieure du plan de transformation par PostNord Group, y compris l’injection de capital du groupe. Elles font également valoir qu’il n’existe aucune preuve que le Danemark et la Suède aient été impliqués d’une manière ou d’une autre dans la décision de procéder au transfert de 150 000 000 DKK.

(108)

Pour ce qui concerne les transferts effectués en juin 2018 et février 2019, ces contributions faisaient partie de la décision de PostNord AB du 11 juin 2018 de poursuivre le plan de transformation (date de l’accord de mise en œuvre — voir le considérant 25). En outre, en ce qui concerne les deux transferts, le Danemark et la Suède affirment qu’il n’existe aucune preuve que l’un ou l’autre ait été impliqué dans la décision de PostNord AB de procéder au plan de transformation (y compris l’exécution des transferts internes le 18 juin 2018 et le 4 février 2019) autrement qu’en leur qualité d’actionnaires de PostNord AB. Le Danemark et la Suède considèrent donc que la Commission a eu tort de déclarer, au considérant 87 de la décision d’ouverture, que le transfert interne de capital est imputable au Danemark et à la Suède parce qu’il faisait partie de l’accord d’octobre. À cet égard, le Danemark et la Suède font valoir que l’accord d’octobre ne concerne que les deux propriétaires (Danemark et Suède), et non le groupe PostNord.

(109)

En outre, le Danemark et la Suède font valoir que la référence, aux points 1 et 4 de l’accord d’octobre, à l’intention de PostNord AB de mettre en œuvre le nouveau modèle de production et à l’injection de capital connexe de PostNord Group au profit de Post Danmark, ne fait qu’établir les circonstances factuelles de l’accord d’octobre. Cela ne signifie pas que la décision de PostNord AB de mettre en œuvre le plan de transformation est imputable au Danemark et à la Suède. Selon lesdits États, les éléments suivants étayent leurs dires:

(110)

Le fait que l’octroi par le Danemark d’une compensation pour l’obligation de service universel était subordonné à la mise en œuvre du plan de transformation (point 9 de l’accord d’octobre) ne fait, selon le Danemark et la Suède, que souligner davantage que la décision de mettre en œuvre le plan de transformation appartenait à PostNord AB, car la condition aurait été superflue si PostNord AB était déjà obligée de le faire.

(111)

Le Danemark et la Suède font valoir que le groupe PostNord a procédé à son injection de capital au profit de Post Danmark conformément au principe de l’opérateur en économie de marché. La décision de PostNord d’effectuer les transferts internes de capitaux était fondée sur des méthodologies conformes aux pratiques du marché, telles que l’analyse des flux de trésorerie actualisés, le modèle d’évaluation des immobilisations et le coût moyen pondéré du capital.

(112)

En particulier, le Danemark et la Suède font valoir que les taux de croissance de Post Danmark pour le marché des lettres ([…] % par an), le marché de la logistique ([…] %) et la croissance totale (combinée) (c’est-à-dire l’espoir d’atteindre […] % en 2026 et […] % après 2026) pris en compte dans le modèle d’actualisation des flux de trésorerie étaient prudents. Ces prévisions reposent sur l’attente d’une croissance de l’activité logistique au moins égale à celle du PIB sous-jacent et d’un ralentissement du déclin de l’activité courrier jusqu’en 2022 pour se stabiliser en 2026. Le taux de croissance prévu était basé sur les tendances des dernières années et tenait compte de l’inflation et de la croissance démographique prévues. L’hypothèse d’un ralentissement du déclin des services de courrier jusqu’en 2022 se fonde sur le fait que de grandes parties des volumes de courrier danois ont déjà été numérisées (environ 80 % des volumes par rapport à 2001) et sur l’hypothèse que la partie restante des volumes de courrier diminuera beaucoup plus lentement que la première partie, très importante (56).

(113)

En outre, le Danemark et la Suède font valoir que si Post Danmark faisait faillite, le marché douterait de la capacité et de la volonté du groupe PostNord de soutenir les filiales restantes. Dans un tel scénario, la notation officieuse de PostNord AB chuterait de manière significative, passant de l’équivalent d’une notation de catégorie «investissement» faible d’environ […] à une notation risquée d’environ […]. Cela correspondrait à un écart entre une obligation de […] et une obligation de […] avec […] points de base, ou l’équivalent d’un rendement de […] %. À cet égard, le Danemark et la Suède estiment que l’hypothèse d’une augmentation de […] % des coûts d’emprunt dans un scénario de faillite est prudente. Parallèlement, l’augmentation des coûts d’emprunt a été calculée sur la base d’une dette brute de […] SEK, qui est considérée comme le solde moyen de la dette portant intérêt nécessaire entre 2018 et 2026 pour financer PostNord Group dans un scénario où Post Danmark serait insolvable.

(114)

Le Danemark et la Suède affirment que si Post Danmark devenait insolvable, PostNord perdrait l’avantage concurrentiel d’un réseau nordique complet ainsi que les synergies combinées du modèle de production actuel. Cela entraînerait une perte de revenus de […] % pour les activités nordiques propres de PostNord jusqu’en 2026 (indexées sur l’inflation et l’augmentation du volume de colis), soit […] millions de SEK, tandis que l’impact correspondant sur le bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement (EBITDA) serait de […] %.

(115)

Le Danemark et la Suède ont soumis deux analyses quantitatives détaillées pour démontrer que l’injection de capital de PostNord Group est conforme au marché. Ces analyses comprennent des comptes rendus des calculs effectués par PostNord Group avant investissement. Les deux analyses sont des modèles de flux de trésorerie actualisés basés sur des prévisions de coûts et de revenus actualisés au moment de l’investissement, afin de déterminer la rentabilité globale de l’investissement. La principale différence entre les deux analyses est le type de bénéfice pris en compte.

(116)

Dans la première analyse (présentée dans le tableau 2), la valeur d’entreprise est d’abord calculée pour obtenir la valeur des fonds propres. Il s’agit d’un modèle de flux de trésorerie actualisé des flux de trésorerie libres générés par Post Danmark dans son ensemble, c’est-à-dire le bénéfice disponible pour la distribution à la fois au passif et aux actionnaires (flux de trésorerie libres de l’entreprise) actualisé par le coût moyen pondéré du capital de Post Danmark. En plus de ce gain, la première analyse inclut les pertes potentielles que PostNord Group subirait dans le scénario contrefactuel de l’insolvabilité de Post Danmark. Ces pertes comprennent, entre autres, des frais d’intérêts plus élevés en raison de préoccupations potentielles concernant la capacité de PostNord Group de rembourser sa dette, les revenus résultant des synergies entre Post Danmark et les autres activités de PostNord Group et les revenus que PostNord Group reçoit de Post Danmark en compensation des coûts à l’échelle du groupe (par exemple, […] pour les frais généraux et […] pour les coûts). La valeur des fonds propres est calculée en soustrayant la dette nette de la valeur de l’entreprise.

Tableau 2

Post Danmark A/S – Modèle d’évaluation des flux de trésorerie actualisés de l’injection de capital de PostNord Group – valeur de l’entreprise

(117)

Selon le Danemark et la Suède, le tableau 2 montre que les pertes que PostNord Group (en tant qu’actionnaire unique) subirait (c’est-à-dire les pertes de fonds propres, G), dans le scénario d’une liquidation de Post Danmark, d’un montant de […] millions de DKK, seraient supérieures au coût que PostNord Group a effectivement supporté en injectant du capital (H) à hauteur de 2 339 000 000 DKK afin de soutenir Post Danmark.

(118)

La deuxième analyse quantitative (présentée dans le tableau 3) porte directement sur les fonds propres et consiste en une application de la méthode de l’actualisation des flux de trésorerie basée uniquement sur le bénéfice du propriétaire de Post Danmark, c’est-à-dire PostNord Group. La méthode d’actualisation des flux de trésorerie disponibles pour les actionnaires se fonde sur les mêmes flux de trésorerie disponibles pour l’entreprise que ceux utilisés dans la première analyse, en soustrayant ensuite les coûts des intérêts sur la dette, le remboursement des prêts et le produit des nouveaux prêts en ce qui concerne Post Danmark, ce qui donne les flux de trésorerie disponibles pour les actionnaires. Ce flux de trésorerie disponible est actualisé par le coût des fonds propres pour le propriétaire (PostNord Group). Le calcul de la valeur des fonds propres apportés par le Danemark tient compte, comme dans la première analyse, des effets négatifs sur PostNord Group dans le scénario contrefactuel.

Tableau 3

Post Danmark A/S – Modèle d’évaluation des flux de trésorerie actualisés liés à l’injection de capital effectuée par PostNord Group – valeur des fonds propres

(119)

Selon les deux États membres, le tableau 3 montre que les pertes que le groupe PostNord (en tant qu’actionnaire unique) subirait (c’est-à-dire les pertes de fonds propres, G) dans le scénario d’une liquidation de Post Danmark, d’un montant de […] millions de DKK, seraient supérieures au coût que PostNord a effectivement supporté en injectant des capitaux (H) de 2 339 000 000 DKK afin de soutenir Post Danmark.

(120)

Selon le Danemark et la Suède, les deux analyses présentées aux considérants 116 et 118 montrent que l’injection de capital de PostNord Group est conforme au marché car la valeur actuelle des pertes évitées grâce à l’injection de capital est supérieure au coût de celle-ci.

(121)

Ces mêmes analyses montrent également (comme présenté dans le tableau 4) que le taux interne de […] % de l’injection de capital de PostNord Group en faveur de Post Danmark dépasserait le taux d’intérêt minimum requis par un opérateur en économie de marché, c’est-à-dire le coût des fonds propres de […] % comme expliqué ci-dessous au considérant 148.

Bilan à la fin de la période

(122)

Le Danemark et la Suède font valoir que les hypothèses appliquées dans les modèles d’actualisation des flux de trésorerie étaient raisonnables et prudentes, car le coût moyen pondéré du capital de […] % utilisé dans le modèle d’actualisation des flux de trésorerie est, comme le montre le coût moyen pondéré du capital d’un échantillon d’opérateurs postaux de référence, de […] points de pourcentage […] par rapport aux entités comparables. De plus, selon les deux États membres, les prévisions de rentabilité sont raisonnables et justifiées par des études de marché (57), tandis que les hypothèses sur le taux de croissance des revenus et de la rentabilité de Post Danmark ont été comparées à un échantillon de sociétés comparables à Post Danmark (58).

(123)

En ce qui concerne la question de savoir si le Danemark et la Suède, en tant que propriétaires et investisseurs de PostNord AB, auraient dû mesurer la probabilité que PostNord AB perde sa notation de crédit sans les injections de capital, les deux pays font valoir qu’une telle exigence est hautement conjecturale. Ils considèrent en outre que les propriétaires comparables qui envisagent d’investir dans leurs propres entreprises (comme le Danemark et la Suède affirment l’avoir fait) ont une connaissance détaillée de leurs propres entreprises, même s’ils n’ont pas nécessairement décrit, calculé et documenté tous les effets de manière explicite et détaillée avant de réaliser un investissement spécifique. Exiger une telle documentation irait bien au-delà de la documentation que des acteurs normaux du marché produiraient avant de tels investissements. Les entreprises privées se trouvant dans une situation similaire suivent généralement la règle dite du jugement commercial, c’est-à-dire la règle selon laquelle la direction peut être tenue responsable des décisions de l’entreprise. La question décisive en vertu de cette règle est de savoir si la base de la décision était raisonnable et si la décision a été prise dans l’intérêt de l’entreprise.

(124)

Le Danemark et la Suède font valoir que la base de la décision d’injecter du capital dans PostNord AB était raisonnable, suffisante et équivalente à ce qu’un investisseur privé comparable aurait exigé, pour les raisons suivantes:

(125)

Le Danemark et la Suède sont d’avis que l’analyse des flux de trésorerie actualisés montre que leurs investissements ont un rendement positif en termes de création de valeur, car une baisse de la notation de crédit de PostNord AB entraînerait une perte de la valeur de l’entreprise de 1 071 000 000 SEK. Cela excéderait le coût total réel supporté par le Danemark et la Suède, c’est-à-dire leur apport total en capital, qui s’élève à 667 000 000 SEK. Ils ont fondé leurs conclusions sur l’impact de leurs investissements sur la valeur d’entreprise de PostNord AB et sur leur objectif de protéger leur valeur en tant qu’actionnaires (c’est-à-dire une valeur de leurs fonds propres de […] SEK), et selon eux, le principe de l’opérateur en économie de marché n’exige pas que les propriétaires fassent des évaluations économiques basées sur un scénario contrefactuel où PostNord AB serait liquidée.

(126)

Le Danemark et la Suède affirment en outre qu’ils avaient une connaissance détaillée des besoins de refinancement de PostNord, même si cela n’était pas explicitement mentionné dans les analyses financières des propriétaires. Le Danemark et la Suède ont également fait appel à des conseillers financiers (SEB et Rothschild) qui ont réalisé des analyses approfondies de la situation financière de PostNord. Ces analyses ont tenu compte de la maturité des prêts à refinancer. L’hypothèse selon laquelle PostNord avait besoin d’un refinancement important et avait donc un besoin particulier de maintenir sa notation de crédit autour de la catégorie «investissement», de permettre l’accès au marché du crédit et d’être flexible dans le choix des sources de financement les plus appropriées et les plus abordables, a été dûment justifiée selon le Danemark et la Suède.

(127)

Enfin, le Danemark et la Suède font valoir que, bien que cela ne soit pas requis pour l’examen au regard du principe de l’opérateur en économie de marché, des éléments de preuve ex post, tels que le rendement des obligations émises par PostNord et d’autres entreprises comparables en 2018 et 2019, montrent que les injections de capital étaient effectivement conformes au marché et que, en leur absence, les coûts d’intérêt auraient pu augmenter de […] points de base.

(128)

Les observations du Danemark ne concernent que sa propre injection de capital et celle de la Suède. Le Danemark fait valoir que l’estimation de la probabilité que PostNord AB perde sa notation de crédit avec et sans les injections de capital du Danemark et de la Suède n’était pas explicite, mais implicite, dans l’évaluation faite par les autorités danoises avant leur décision d’investissement. Selon l’évaluation, il était probable (c’est-à-dire […]— […] % de probabilité) que PostNord AB perde sa notation de crédit en l’absence d’une injection de capital effectuée par le Danemark et la Suède.

(129)

L’injection de capital de 667 000 000 SEK du Danemark et de la Suède garantirait que le ratio dette nette/EBITDA reste inférieur à […] dans les années à venir, un niveau habituellement requis par le marché financier pour obtenir une notation de crédit autour de la catégorie «investissement». En outre, l’injection de capital par les propriétaires renforcerait en soi la solvabilité de l’entreprise en signalant aux marchés financiers que les propriétaires ont évalué les performances financières futures de PostNord AB et qu’ils estiment que celles-ci sont réalistes.

(130)

Le Danemark fait valoir qu’il ne serait pas conforme à la pratique courante du marché de procéder à un calcul financier précis du scénario contrefactuel et réel quant à la question de savoir si la notation de crédit de PostNord AB serait maintenue uniquement grâce aux injections de capital du Danemark et de la Suède, car on peut s’attendre à ce que, compte tenu de la transformation opérationnelle de Post Danmark, la notation de crédit de PostNord AB s’améliore progressivement en tout état de cause.

(131)

Toutefois, le Danemark considère également que l’analyse effectuée par Rothschild a fourni un exemple révélateur, mais réaliste, des pertes possibles si PostNord AB était privée de sa notation de crédit, sur la base des dettes totales existant en 2017 (soit […] SEK) avec une échéance de […] ans. Cette analyse montre que PostNord AB avait besoin d’une notation de crédit proche de la catégorie «investissement» afin de garantir un taux d’intérêt bas pour le refinancement de la dette arrivant à échéance dans un avenir proche. L’analyse montre donc que le risque réaliste que PostNord AB perde de sa valeur d’entreprise en raison de l’augmentation des coûts d’investissement aurait incité un propriétaire/investisseur privé se trouvant dans des circonstances similaires à injecter du capital sans une évaluation aussi détaillée que celle exigée par la Commission.

(132)

Le Danemark fait également valoir que la période pendant laquelle la notation de crédit de PostNord AB serait maintenue grâce aux injections de capital du Danemark et de la Suède était incertaine. Cependant, comme la majorité de la dette de PostNord AB avait été refinancée en 2018-2019, il était crucial pour PostNord AB de maintenir sa notation de crédit pendant cette période. En outre, PostNord AB opère sur un marché qui connaît des changements importants, ce qui, selon le Danemark, signifie que les marchés financiers sont susceptibles d’appliquer des critères plus stricts pour distinguer une solvabilité élevée d’une solvabilité faible, et de faire preuve de moins de souplesse en ce qui concerne la dette nette par rapport à l’EBITDA. Le Danemark fait valoir que, dans ces circonstances, la notation de crédit de PostNord AB restera importante pendant plusieurs années, même après l’achèvement de la transformation de Post Danmark.

(133)

Le Danemark fait valoir que le ratio dette nette/EBITDA est l’une des principales mesures financières utilisées par les agences de notation pour déterminer le risque de crédit d’un émetteur, et qu’il est donc crucial pour PostNord AB de maintenir ce ratio spécifique en dessous d’un certain seuil afin de conserver sa notation de crédit. En même temps, les marchés financiers ne peuvent fonder les notations de crédit que sur des résultats futurs attendus, par exemple la probabilité d’une transformation réussie de Post Danmark. Dans ce contexte, les injections de capital du Danemark et de la Suède dans PostNord AB auraient eu un impact positif sur l’évaluation des risques par le marché.

(134)

Les observations de la Suède ne concernent que sa propre injection de capital et celle du Danemark. La Suède fait valoir que si PostNord Group avait transféré du capital à Post Danmark sans la compensation pour l’obligation de service universel du Danemark ou une injection de capital au profit de PostNord AB effectuée par les actionnaires, la mise en œuvre du plan de transformation de Post Danmark aurait exigé des ressources financières de PostNord Group dans une mesure qui mettrait en danger l’ensemble du groupe.

(135)

La Suède estime que l’incidence totale d’une insolvabilité de Post Danmark sur la valeur des fonds propres en ce qui concerne la participation suédoise dans PostNord AB était incertaine, mais a été estimée négative.

(136)

La Suède affirme que sans les injections de capital et sans la compensation accordée à Post Danmark pour l’obligation de service universel, la solvabilité du groupe PostNord serait considérée comme faible, avec un risque financier important, des coûts d’emprunt accrus et une flexibilité financière limitée. Une notation de crédit inférieure pourrait avoir une incidence négative sur les relations avec les clients et les fournisseurs, entraîner des difficultés à conserver un personnel compétent et d’autres effets de signal dus à l’absence de soutien (financier) du propriétaire. La Suède a donc estimé qu’il était essentiel de garantir un niveau de risque financier équivalent à une notation de crédit de catégorie «investissement» ou proche de celle-ci […], équivalente à celle d’autres entreprises comparables.

(137)

Sur la base d’une analyse du flux de trésorerie actualisé, la Suède conclut que la valeur actuelle nette des activités danoises, si l’on inclut l’aide danoise de 1 533 000 000 SEK liée à la compensation de l’obligation de service universel pour 2017-2019, passe de […] à […] SEK, ce qui augmente la valeur des fonds propres. L’augmentation de la valeur des fonds propres des actionnaires suédois de […] SEK dépasse nettement l’investissement de 400 000 000 SEK, ce qui, selon la Suède, montre que sa décision d’injecter du capital dans PostNord AB était conforme au principe de l’opérateur en économie de marché.

(138)

Pour les raisons exposées à la section 4.1.1, le Danemark et la Suède ne sont pas d’accord avec ITD et les autres tiers qui estiment que les trois injections de capital doivent être considérées comme une mesure unique. Le Danemark et la Suède notent également, en se référant au considérant 75 de la décision d’ouverture, que la compensation de l’obligation de service universel pour 2017-2019 est une mesure distincte.

(139)

En particulier, le Danemark et la Suède considèrent que l’affirmation d’ITD selon laquelle, pour répondre à la question de savoir si plusieurs mesures doivent être analysées séparément, il faut examiner la situation du bénéficiaire, et non celle des investisseurs, n’est pas acceptable. Selon le Danemark et la Suède, le respect du principe de l’opérateur en économie de marché doit dépendre de la rationalité économique du point de vue de chaque investisseur (59).

(140)

Concernant l’objectif des trois injections de capital et l’argument d’ITD selon lequel le prétendu écart de financement entre les coûts estimés du nouveau modèle de production (à savoir 5 000 000 000 SEK selon l’accord d’octobre) et la contribution du groupe PostNord de 2 339 000 000 DKK, indiquerait que les injections de capital du Danemark et de la Suède sont en fait également destinées au plan de transformation (60), le Danemark et la Suède notent que les coûts estimés du nouveau modèle de production, tels qu’ils sont mentionnés dans l’accord d’octobre, ne correspondent pas aux besoins en capital, car les coûts estimés comprennent les pertes d’exploitation prévues que Post Danmark elle-même subirait, ce qui rend le besoin de capital moins important.

(141)

En ce qui concerne l’affirmation d’ITD selon laquelle le bénéficiaire final des trois injections de capital est Post Danmark (voir le considérant 58), le Danemark et la Suède notent que l’accord d’octobre n’a pas pour objet d’identifier le bénéficiaire réel de l’aide d’État. Il s’agit plutôt d’un accord de principe, qui se traduit par la mise en œuvre d’engagements juridiquement contraignants envers PostNord AB.

(142)

Pour les raisons exposées à la section 4.1.2, le Danemark et la Suède contestent également le point de vue d’ITD selon lequel les trois injections de capital ont été accordées à la date de la conclusion de l’accord d’octobre. Le Danemark et la Suède se réfèrent aux conditions énoncées dans les arrêts Magdeburger Mühlenwerke et BSCA (61) et expliquent qu’une mesure ne peut être considérée comme accordée que si elle fait l’objet d’un acte juridique par lequel l’autorité nationale compétente s’engage à accorder l’aide au bénéficiaire, ou d’une promesse inconditionnelle et juridiquement contraignante, ou si toutes les conditions pour bénéficier de l’aide sont remplies et si le bénéficiaire de l’aide peut être identifié.

(143)

Selon le Danemark et la Suède, l’accord d’octobre ne remplit aucune de ces trois conditions, pour les raisons suivantes:

(144)

Les États considèrent en outre que l’affirmation d’ITD selon laquelle, pour être qualifiées d’aide d’État, les mesures d’exécution doivent être déterminées à l’avance et qu’il serait impossible d’accorder l’aide sans prendre de mesures d’exécution (voir le considérant 59) n’est pas pertinente. À cet égard, les États s’interrogent sur la pertinence de la jurisprudence à laquelle se réfère ITD. Premièrement, l’arrêt dans l’affaire Arriva Italia e.a. n’avait pas encore été rendu lorsqu’ITD a soumis ses observations. En tout état de cause, selon les États, cette affaire ne porte pas sur la question de savoir si et quand des mesures d’exécution pouvaient être prises, mais plutôt sur la question de savoir si la législation nationale en vertu de laquelle le droit de recevoir une aide a été accordé contenait des mesures d’exécution et si celles-ci ont été respectées (65). Deuxièmement, les États font valoir que les autres arrêts cités par ITD (voir note de bas de page 35) concernent la question de savoir si les mesures nationales constituaient des régimes d’aides et si la transformation d’une société en une forme juridique spécifique constituait un régime d’aides ou une aide individuelle. Selon les États, cette jurisprudence n’est manifestement pas pertinente pour les allégations d’ITD.

(145)

Le Danemark et la Suède estiment également que le raisonnement subsidiaire d’ITD, à savoir que les trois injections de capital ont été accordées le 28 mai 2018, comme expliqué aux considérants 100 et 101, n’est pas étayé.

(146)

En ce qui concerne la référence d’ITD au rapport de la Cour des comptes danoise (Rigsrevisionen) (voir le considérant 66), le Danemark et la Suède relèvent ce qui suit:

(147)

Le Danemark et la Suède contestent l’affirmation d’ITD selon laquelle le coût moyen pondéré du capital utilisé pour l’injection de capital de PostNord Group au profit de Post Danmark devrait être plus élevé pour refléter la probabilité que l’obligation de service universel ne soit pas confiée à Post Danmark. Ils expliquent que cette obligation a toujours été détenue par Post Danmark et que PostNord Group n’avait aucune raison de s’attendre à ce que l’État danois ait l’intention de la modifier, d’autant plus qu’il s’agit d’une obligation coûteuse et d’une activité déficitaire.

(148)

Le Danemark et la Suède contestent également l’affirmation d’ITD selon laquelle le coût moyen pondéré du capital aurait dû être plus élevé qu’il ne l’est pour les entreprises comparables à PostNord Group afin de refléter les risques liés à la réalisation du plan de transformation, étant donné que le risque commercial en question était inclus dans le plan commercial sous-jacent et que des primes de risque commercial supplémentaires ont été appliquées (pour la numérisation et la taille), comme le montre le tableau 5.

Tableau 5

Post Danmark A/S - Calcul du coût moyen pondéré du capital