Recommandation du Conseil du 21 octobre 2024 relative aux politiques économique, budgétaire, de l’emploi et structurelle du Danemark

(1)

Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (2), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après dénommée «facilité»), est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’Union. Conformément aux priorités du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques, la facilité contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables, en particulier des réformes et des investissements visant à promouvoir la transition écologique et numérique et à rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long termes, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’Union et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.

(2)

Le règlement (UE) 2023/435 du Parlement européen et du Conseil (3) (ci-après dénommé «règlement REPowerEU»), qui a été adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement la dépendance de l’Union à l’égard des importations de combustibles fossiles russes. Cela contribuerait à garantir la sécurité énergétique et à diversifier l’approvisionnement énergétique de l’Union, tout en augmentant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l’énergie et l’efficacité énergétique. Le Danemark a ajouté un nouveau chapitre REPowerEU à son plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU.

(3)

Le 16 mars 2023, la Commission a publié une communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030», dans le but d’éclairer les décisions relatives aux politiques à mener et de créer les conditions-cadres d’un renforcement de la croissance. Cette communication définit la compétitivité selon neuf facteurs qui se renforcent mutuellement. Parmi ces facteurs, l’accès aux capitaux privés, la recherche et l’innovation, l’éducation et les compétences, ainsi qu’un marché unique fonctionnant bien font figure de priorités essentielles en matière de réformes et d’investissements pour remédier aux problèmes de productivité actuels et accroître la compétitivité à long terme de l’Union et de ses États membres. Le 14 février 2024, la Commission a émis une communication intitulée «Le rapport annuel 2024 sur le marché unique et la compétitivité». Cette communication rend compte des atouts et des défis du marché unique européen en matière de compétitivité en suivant les évolutions survenues au cours de l’année écoulée sur la base des neuf facteurs de compétitivité recensés.

(4)

Le 21 novembre 2023, la Commission a adopté l’examen annuel 2024 de la croissance durable, qui marque le lancement du Semestre européen 2024 pour la coordination des politiques économiques. Le 22 mars 2024, le Conseil européen a validé les priorités de l’examen annuel 2024 de la croissance durable, qui s’articulent autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive. Le 21 novembre 2023, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil (4), le rapport 2024 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel le Danemark n’est pas mentionnée parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation pour une recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro et une proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2024, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et les principes du socle européen des droits sociaux. Le Conseil a adopté la recommandation sur la politique économique de la zone euro (5) (ci-après dénommée «recommandation de 2024 sur la zone euro») le 12 avril 2024 et le rapport conjoint sur l’emploi le 11 mars 2024.

(5)

Le 30 avril 2024, le nouveau cadre de gouvernance économique de l’Union est entré en vigueur. Ce cadre comprend le nouveau règlement (UE) 2024/1263 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale, le règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (6) visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dans sa version modifiée, ainsi que la directive 2011/85/UE du Conseil (7) sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, dans sa version modifiée. Les objectifs de ce nouveau cadre de gouvernance économique sont la promotion de finances publiques saines et soutenables, d’une croissance durable et inclusive et de la résilience au moyen de réformes et d’investissements, et la prévention des déficits publics excessifs. Le nouveau cadre de gouvernance économique encourage également l’appropriation au niveau national et est davantage axé sur le moyen terme, tout en visant une application plus efficace et cohérente des règles. Chaque État membre devrait présenter au Conseil et à la Commission un plan budgétaire et structurel national à moyen terme. Un plan budgétaire et structurel national à moyen terme contient les engagements en matière budgétaire, de réformes et d’investissements d’un État membre, couvrant un horizon de planification de quatre ou cinq ans en fonction de la durée ordinaire de la législature nationale. La trajectoire des dépenses nettes (8) dans les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme doit être conforme aux exigences du règlement (UE) 2024/1263, notamment aux obligations de placer ou de maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante plausible avant la fin de la période d’ajustement, ou de la maintenir à des niveaux prudents inférieurs à 60 % du produit intérieur brut (PIB) et de ramener et/ou de maintenir le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité à moyen terme. Lorsqu’un État membre s’engage à mettre en œuvre un ensemble pertinent de réformes et d’investissements conformément aux critères énoncés dans le règlement (UE) 2024/1263, la période d’ajustement peut être prolongée de trois ans au maximum. Afin de soutenir l’élaboration de ces plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, la Commission a publié, le 21 juin 2024, des orientations sur les informations à fournir par les États membres dans leurs plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme et dans leurs rapports d’avancement annuels. Conformément aux articles 5 et 36 du règlement (UE) 2024/1263, la Commission a transmis aux États membres les trajectoires de référence et les informations techniques, le cas échéant. Les États membres doivent présenter chacun leur plan budgétaire et structurel national à moyen terme au plus tard le 20 septembre 2024, à moins que l’État membre concerné et la Commission ne conviennent de prolonger d’une durée raisonnable ce délai. Conformément à leurs cadres juridiques nationaux, les États membres peuvent débattre de leurs projets de plans à moyen terme avec leurs parlements nationaux, demander aux institutions budgétaires indépendantes d’émettre un avis et procéder à la consultation des partenaires sociaux et d’autres parties prenantes nationales.

(6)

En 2024, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité. La pleine mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des priorités stratégiques du Semestre européen, car ces plans permettent aux pays concernés de relever efficacement l’ensemble, ou une partie non négligeable, des défis identifiés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020, 2022 et 2023 restent tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience qui ont été révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 ou 21 du règlement (UE) 2021/241.

(7)

Le 30 avril 2021, le Danemark a présenté à la Commission son plan national pour la reprise et la résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. En vertu de l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision d’exécution relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour le Danemark (9), qui a été modifiée le 9 novembre 2023 en vertu de l’article 18, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241 pour actualiser la contribution financière maximale au titre du soutien financier non remboursable, ainsi que pour inclure le chapitre REPowerEU (10). La libération des tranches est subordonnée à l’adoption d’une décision de la Commission, conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que le Danemark a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Les jalons et cibles ne peuvent être considérés comme atteints de manière satisfaisante qu’en l’absence de régression sur les jalons et cibles précédemment atteints.

(8)

Le 19 juin 2024, la Commission a publié le rapport 2024 pour le Danemark. Elle a évalué les progrès accomplis par le Danemark dans les suites données aux recommandations que lui avait adressées le Conseil entre 2019 et 2023 et a fait le point de la mise en œuvre, par le Danemark, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport consacré au pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis auxquels le plan pour la reprise et la résilience ne répond pas ou ne répond que partiellement, ainsi que les défis nouveaux ou émergents. Il a également évalué les progrès accomplis par le Danemark dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’Union en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.

(9)

D’après les données validées par Eurostat, l’excédent des administrations publiques du Danemark est passé de 3,3 % du PIB en 2022 à 3,1 % en 2023, tandis que la dette publique est passée de 29,8 % du PIB à la fin de 2022 à 29,3 % à la fin de l’année 2023.

(10)

Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé (11) que le Danemark s’attache, en 2023, à veiller à ce que la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation globalement neutre de la politique budgétaire (12), compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. Il a été recommandé au Danemark de se tenir prêt à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il lui a également été recommandé d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité et à d’autres fonds de l’Union. En 2023, selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire (13) a été expansionniste, de 2,4 % du PIB, dans un contexte d’inflation élevée. La croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) en 2023 a eu un effet expansionniste de 1,8 % du PIB sur l’orientation budgétaire. La croissance expansionniste des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) était due à une hausse des prestations sociales et à des augmentations permanentes des salaires du secteur public. La croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national en 2023 n’était pas conforme à la recommandation du Conseil du 12 juillet 2022. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité et par d’autres fonds de l’Union se sont élevées à 0,2 % du PIB en 2023. Les investissements financés au niveau national se sont élevés à 3,2 % du PIB en 2023, ce qui représente une augmentation de 0,1 point de pourcentage par rapport à 2022. Le Danemark a financé des investissements supplémentaires par l’intermédiaire de la facilité et d’autres fonds de l’Union. Le Danemark a financé des investissements publics en faveur de la double transition écologique et numérique et de la sécurité énergétique, tels que l’augmentation du chauffage urbain à partir de sources d’énergie renouvelables, la rénovation énergétique de bâtiments publics, l’extension de la connectivité énergétique dans la région de la mer du Nord, la production d’hydrogène à partir d’électricité verte et la fourniture de connexions internet rapides aux ménages.

(11)

Les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel de 2,6 % en 2024 et de 1,4 % en 2025, tandis que l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) devrait s’établir à 2,0 % en 2024 et à 1,9 % en 2025.

(12)

Les prévisions du printemps 2024 de la Commission annoncent un excédent public de 2,4 % du PIB en 2024, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer pour s’établir à 26,5 % à la fin de 2024. La diminution de l’excédent en 2024 résulte principalement de l’augmentation de la consommation publique (tant en ce qui concerne les rémunérations que les autres consommations). Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire devrait être expansionniste, de 0,3 % du PIB, en 2024.

(13)

D’après les prévisions du printemps 2024 de la Commission, des dépenses représentant moins de 0,1 % du PIB devraient être financées par un soutien non remboursables (ci-après dénommé «subventions») au titre de la facilité en 2024, comme cela a été le cas en 2023. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité permettront des investissements de qualité et des réformes de nature à améliorer la productivité qui n’auront pas d’incidence directe sur le solde ou la dette des administrations publiques danoises.

(14)

Le 14 juillet 2023, le Conseil a recommandé (14) au Danemark de conserver une situation budgétaire saine en 2024. Les États membres ont été invités à tenir compte, lors de l’exécution de leur budget 2023 et de la préparation de leur budget pour 2024, du fait que la Commission proposerait au Conseil l’ouverture de procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit en se basant sur les données effectives pour 2023. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, le solde structurel du Danemark devrait s’établir à 2,4 % du PIB en 2024, contre 3,6 % en 2023, c’est-à-dire à un niveau supérieur à l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d’un solde structurel de -0,5 % du PIB du pays, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil.

(15)

En outre, le Conseil a recommandé au Danemark de s’attacher à supprimer progressivement les mesures d’urgence de soutien à l’énergie en vigueur, dès que possible en 2023 et en 2024. Le Conseil a également précisé que, dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient de nouvelles mesures de soutien ou le maintien de mesures de soutien, le Danemark devrait faire en sorte que lesdites mesures ciblent les ménages et les entreprises vulnérables, soient soutenables sur le plan budgétaire et préservent les incitations aux économies d’énergie. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, le coût budgétaire net (15) des mesures d’urgence de soutien à l’énergie est estimé à 0,5 % du PIB en 2023, et il devrait s’établir à 0,1 % du PIB en 2024 et à 0,1 % en 2025. Les mesures d’urgence de soutien à l’énergie ont été supprimées progressivement en 2023 et 2024, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil.

(16)

De plus, le Conseil a recommandé au Danemark de préserver les investissements publics financés au niveau national et de veiller à l’absorption efficace des subventions au titre de la facilité et d’autres fonds de l’Union, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique. Selon les prévisions du printemps 2024 de la Commission, les investissements publics financés au niveau national devraient rester stables, à 3,2 % du PIB en 2024, contre 3,2 % du PIB en 2023, ce qui est conforme à la recommandation du Conseil. Quant aux dépenses publiques financées par des fonds de l’Union, notamment les subventions au titre de la facilité, elles devraient rester stables, à 0,2 % du PIB en 2024.

(17)

Sur la base des mesures connues à la date d’arrêté des prévisions, et dans l’hypothèse de «politiques inchangées», les prévisions du printemps 2024 de la Commission tablent sur un excédent public de 1,4 % du PIB en 2025. La diminution de l’excédent en 2025 résulte principalement de l’augmentation de la consommation publique, y compris les dépenses militaires. Le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer pour s’établir à 25,1 % d’ici à la fin de 2025.

(18)

Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), du règlement (UE) 2021/241, et à l’annexe V, critère 2.2, dudit règlement, le plan pour la reprise et la résilience prévoit un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. Ces réformes et ces investissements devraient permettre au pays de relever efficacement l’intégralité, ou une partie significative, des défis recensés dans les recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées. Dans ce délai serré, il est essentiel de poursuivre la mise en œuvre rapide et efficace du plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour renforcer la compétitivité à long terme du Danemark par les transitions écologique et numérique, tout en veillant à l’équité sociale. Pour honorer les engagements du plan pour la reprise et la résilience au plus tard en août 2026, il est essentiel que le Danemark poursuive la mise en œuvre des réformes et des investissements. Associer systématiquement les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées demeure essentiel afin de garantir une large appropriation en vue de la bonne mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience.

(19)

Dans le cadre de l’examen à mi-parcours des programmes de la politique de cohésion, conformément à l’article 18 du règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil (16), le Danemark est tenu de réexaminer chaque programme soutenu par le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen Plus (FSE+), le Fonds de cohésion et le Fonds pour une transition juste (FTC) d’ici à mars 2025, en tenant compte entre autres des défis recensés dans les recommandations par pays de 2024, ainsi que de son plan national en matière d’énergie et de climat. Cet examen constitue la base de l’allocation définitive des fonds de l’Union inclus dans chaque programme. Le Danemark a progressé dans la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion et du socle européen des droits sociaux, mais des difficultés subsistent et des disparités continuent d’être constatées entre la région de la capitale et le reste du pays. Les priorités convenues dans ces programmes restent pertinentes et il importe d’accélérer la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion. Il est nécessaire, en particulier, de continuer de soutenir l’innovation contribuant à la poursuite de l’écologisation et de la numérisation de la société, tout en continuant de lutter contre les disparités économiques et sociales régionales et en tenant compte des défis démographiques. En outre, il demeure essentiel de promouvoir l’enseignement et la formation professionnels et leur attractivité, ainsi que d’améliorer les compétences de base de la population adulte, y compris celles des migrants. Le Danemark pourrait également s’appuyer sur la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe», établie par le règlement (UE) 2024/795 du Parlement européen et du Conseil (17), afin de promouvoir la réalisation de nouveaux investissements dans les technologies soutenant la double transition, ainsi que des investissements connexes nécessaires pour contribuer à remédier aux pénuries de compétences et de main-d’œuvre. Il pourrait envisager de mettre l’accent sur des technologies propres et économes en ressources et sur les chaînes de valeur connexes, en particulier dans le secteur de l’énergie, ainsi que sur les technologies numériques, dans l’intérêt des personnes et des petites et moyennes entreprises (PME). Cela pourrait compléter les actions actuellement menées afin d’aider les grandes entreprises à mettre au point des technologies propres et économes en ressources et à relever le taux de cofinancement en faveur des PME.

(20)

Au-delà des défis économiques et sociaux auxquels le plan pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union visent à répondre, le Danemark est confronté à plusieurs autres défis liés à la décarbonation et à la durabilité de l’économie.

(21)

Le Danemark s’est engagé à atteindre des objectifs ambitieux en matière de décarbonation. Le secteur agricole danois est l’une des principales sources d’émissions de gaz à effet de serre du pays visées par le règlement (UE) 2023/857 du Parlement européen et du Conseil (18). En outre, les pratiques agricoles intensives entraînent un lessivage excessif des nutriments et des ruissellements à partir des champs, ce qui a de graves répercussions sur la santé des sols et les écosystèmes aquatiques et marins. Il est donc essentiel de rendre le secteur agroalimentaire plus durable pour atteindre les objectifs climatiques, ainsi que pour restaurer la biodiversité et les écosystèmes dégradés. En 2023, l’agriculture danoise et les industries connexes ont enregistré des exportations nettes représentant 2 % environ du PIB, et les activités agricoles sont importantes pour l’emploi et la compétitivité dans les régions moins peuplées. L’introduction d’une taxe sur les émissions de gaz à effet de serre du secteur fait actuellement l’objet de débats politiques, mais, conformément au plan stratégique du Danemark relevant de la politique agricole commune, il convient de poursuivre les efforts déployés en vue d’accélérer la transition vers une agriculture durable, tout en garantissant la compétitivité et l’équité sociale. Conformément à l’accord annoncé entre le gouvernement et les organisations agricoles et environnementales sur l’avenir du secteur agricole au Danemark (24 juin 2024), cet objectif pourrait être atteint notamment en continuant d’investir dans les technologies vertes, en encourageant davantage la remise en eau et en mettant hors culture les sols riches en carbone, en réduisant les émissions de CO2 du cheptel, en facilitant le passage à des pratiques biologiques et la consommation d’aliments biologiques et en étendant les zones forestières et protégées,