Décision d’exécution (UE) 2025/2323 de la Commission du 11 novembre 2025 au titre de l’article 11 du règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil

(1)

En vertu du règlement (UE) 2024/1351, la Commission doit déterminer chaque année quels États membres sont soumis à une pression migratoire, exposés à un risque de pression migratoire ou confrontés à une situation migratoire importante. Au plus tard le 15 octobre 2025, et chaque année par la suite, la Commission doit adopter le rapport européen annuel sur l’asile et la migration, ainsi qu’une décision déterminant quels sont ces États membres.

(2)

Afin de déterminer si un État membre donné est soumis à une pression migratoire, exposé à un risque de pression migratoire ou confronté à une situation migratoire importante, la Commission a procédé à une évaluation se fondant sur le rapport européen annuel sur l’asile et la migration (2) et sur les éléments énumérés à l’article 9 et à l’article 10 dudit règlement. À cette fin, la Commission a élaboré une méthode selon laquelle la pression est considérée être en rapport avec la création d’obligations disproportionnées pour un État membre, compte tenu de la situation migratoire globale dans l’Union. Cette méthode a fait l’objet de discussions approfondies avec les États membres. Pour déterminer ce qui constitue des obligations disproportionnées, la méthode compare la situation de chaque État membre à la situation globale dans l’Union (3).

(3)

Une période de 12 mois, du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, est prise en considération pour l’évaluation visant à identifier les États membres soumis à une pression migratoire ou exposés à un risque de pression migratoire, conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement (UE) 2024/1351 et à la définition de «pression migratoire» à l’article 2, point 24, dudit règlement. Conformément à la définition de la «situation migratoire importante» figurant à l’article 2, point 25, du règlement (UE) 2024/1351, afin de prendre en considération l’effet cumulé des arrivées annuelles actuelles et antérieures de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides, l’évaluation d’une situation migratoire importante porte quant à elle sur la période comprise entre le 1er juillet 2020 et le 30 juin 2025.

(4)

Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, les franchissements illégaux des frontières extérieures de l’Union ont diminué de 35 %, ce qui montre que la situation migratoire globale dans l’Union continue de s’améliorer. Les demandes de protection internationale et les mouvements non autorisés sont également orientés à la baisse, reculant respectivement de 21 % et 25 %, une tendance stable que l’on observait déjà depuis 2024.

(5)

Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, sur la base du rapport européen annuel sur l’asile et la migration et des éléments énumérés à l’article 9 et à l’article 10 du règlement (UE) 2024/1351, lorsque toutes les données et informations quantitatives et qualitatives pertinentes sont agrégées et évaluées par rapport à la situation globale dans l’Union, l’évaluation permet de conclure que la Grèce et Chypre sont soumises à une pression migratoire. L’évaluation permet également de conclure que l’Italie et l’Espagne sont soumises à une pression migratoire en raison d’un grand nombre d’arrivées résultant de débarquements à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage.

(6)

Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, la Grèce, où les tendances sont restées globalement stables par rapport à la période précédente de 12 mois, a néanmoins été confrontée à des obligations disproportionnées par rapport à la situation globale dans l’Union, notamment en raison du nombre de franchissements illégaux des frontières et de demandes de protection internationale. Elle a enregistré le plus grand nombre de franchissements illégaux des frontières en proportion de son produit intérieur brut (PIB) et de sa population. En outre, la Grèce a également reçu le plus grand nombre de demandes au niveau de l’Union par rapport à son PIB et à sa population et a également été le premier État membre en termes relatifs en ce qui concerne les décisions d’octroi d’une protection internationale. Elle s’est classée deuxième pour ce qui est de l’émission d’ordres de quitter le territoire, mais seule une faible proportion de retours a été possible au cours de la période analysée.

(7)

Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, à Chypre, la situation en matière de migration et d’asile s’est améliorée par rapport à la période précédente, mais le pays est resté confronté à des obligations disproportionnées par rapport à la situation globale dans l’Union, notamment en raison des franchissements illégaux des frontières, des demandes de protection internationale et des enregistrements aux fins d’une protection temporaire. Malgré les franchissements illégaux des frontières qui ont diminué de manière significative, le nombre d’arrivées a mis à rude épreuve le régime d’asile et de migration de Chypre, rapporté à son PIB et à sa population. En termes relatifs, Chypre se classe deuxième en ce qui concerne le nombre de demandes de protection internationale au cours de la période analysée et a également reçu un nombre important de nouveaux enregistrements aux fins d’une protection temporaire, par rapport à son PIB et à sa population. En outre, si le nombre de ressortissants de pays tiers ayant reçu un ordre de quitter le territoire est resté stable, deux fois plus de ressortissants de pays tiers ont été renvoyés après avoir reçu cet ordre, par rapport à la période précédente.

(8)

Un grand nombre de personnes ont été débarquées en Italie à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025. La part et le nombre absolu d’arrivées dues à des débarquements récurrents à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage étaient d’une ampleur telle qu’elles ont créé des obligations disproportionnées par rapport à la situation globale dans l’Union. Environ 40 % du nombre total de personnes débarquées dans l’Union sont arrivées en Italie.

(9)

Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, l’Espagne a été confrontée à un grand nombre d’arrivées dues à des débarquements récurrents à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage, qui étaient d’une ampleur telle qu’elles ont créé des obligations disproportionnées par rapport à la situation globale dans l’Union. En outre, environ 40 % du nombre total de personnes débarquées dans l’Union sont arrivées en Espagne.

(10)

Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, sur la base des constatations du rapport européen annuel sur l’asile et la migration et des éléments énumérés à l’article 9 et à l’article 10 du règlement (UE) 2024/1351, lorsque toutes les données et informations quantitatives et qualitatives pertinentes sont prises en considération et évaluées par rapport à la situation globale dans l’Union, la Belgique, la Bulgarie, l’Allemagne, l’Estonie, l’Irlande, la France, la Croatie, la Lettonie, la Lituanie, les Pays-Bas, la Pologne et la Finlande sont considérés comme exposés à un risque de pression migratoire.

(11)

La Bulgarie et la Croatie, en tant qu’États membres de première entrée dans l’Union, ont continué d’être particulièrement exposées aux fluctuations des arrivées irrégulières via les routes des Balkans occidentaux et de la Méditerranée orientale. Une augmentation significative des arrivées irrégulières au cours de l’année pourrait conduire leur régime national de migration et d’asile, déjà mis à rude épreuve, à être confronté à des obligations disproportionnées. Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, bien que la Bulgarie ait enregistré une baisse du nombre de demandes de protection internationale par rapport à la période précédente, ce nombre restait important. Un cinquième des demandes de protection internationale y ont été introduites par des mineurs non accompagnés, ce qui fait de la Bulgarie la deuxième du classement des États membres recevant le plus de demandes de mineurs non accompagnés dans l’Union, en termes relatifs. La Bulgarie a également comptabilisé un nombre élevé et stable d’enregistrements aux fins d’une protection temporaire par rapport à sa part du PIB et de la population. Au cours de la période de référence comprise entre le 1er juillet 2024 et le 30 juin 2025, la Croatie a été touchée par des franchissements illégaux des frontières et des refus d’entrée, enregistrant 76 % de l’ensemble des arrivées le long de la route des Balkans occidentaux, se classant à la deuxième place au niveau de l’Union par le nombre de franchissements illégaux des frontières rapporté au PIB et à la population, et comptabilisant le plus grand nombre de refus d’entrée dans l’Union en termes relatifs.

(12)

Un certain nombre d’États membres ont enregistré un nombre élevé de mouvements non autorisés, qui ont particulièrement pesé sur leur régime d’asile, de migration et d’accueil. Pour remédier aux défis liés à ces mouvements non autorisés, la possibilité d’appliquer des compensations de responsabilité à ces cas dans le cadre des contributions de solidarité est reconnue. Au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2024 au 30 juin 2025, l’Allemagne a été la destination d’un nombre important de mouvements non autorisés de demandeurs de protection internationale au sein de l’Union, ce qui s’est traduit par un nombre élevé de demandes de protection internationale, qui a eu une incidence sur son régime d’asile et d’accueil; cette situation a encore été aggravée non seulement par l’accueil du plus grand nombre de bénéficiaires d’une protection temporaire de toute l’UE, mais aussi par le nombre très élevé de demandes de protection internationale au cours des dix dernières années. La France a également été la destination d’un nombre très élevé de mouvements non autorisés de demandeurs de protection internationale au sein de l’Union et a été confrontée à un nombre croissant de franchissements illégaux des frontières à la sortie vers le Royaume-Uni, ce qui a eu une incidence sur son régime national d’asile et d’accueil. Les Pays-Bas et la Belgique ont aussi été touchés par des mouvements non autorisés de demandeurs de protection internationale, ce qui a mis leur système d’accueil à rude épreuve. L’Irlande a également fait face à un nombre continuellement élevé de demandes de protection internationale, une proportion importante des demandeurs entrant irrégulièrement dans le pays, principalement par la frontière terrestre avec le Royaume-Uni. Cette situation, conjuguée au nombre significatif d’arrivées de personnes bénéficiant d’une protection temporaire, a eu une incidence sur son régime national d’asile et d’accueil.

(13)

Les menaces hybrides liées à l’instrumentalisation de la migration par la Russie et la Biélorussie continuent d’entraîner de graves risques en matière de migration et de sécurité à la frontière orientale de l’Union, en particulier en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne et en Finlande. En réponse à ces tentatives étatiques répétées d’instrumentaliser la migration, l’Estonie a renforcé les mesures de gestion des frontières à la frontière avec la Russie, la Lettonie et la Lituanie ont accru les mesures de surveillance à leur frontière avec la Biélorussie, la Pologne a établi une zone tampon le long de sa frontière et limite temporairement le droit de demander une protection internationale à cette frontière, sauf pour les groupes vulnérables, la Finlande a fermé ses points de passage frontaliers avec la Russie. Toutefois, de nouvelles tentatives de la Russie et de la Biélorussie d’instrumentaliser la migration pourraient mettre encore davantage à l’épreuve leurs systèmes nationaux de protection des frontières, ce qui pourrait entraîner des obligations disproportionnées.

(14)

Sur la base du rapport européen annuel sur l’asile et la migration et des éléments énumérés à l’article 9 et à l’article 10 du règlement (UE) 2024/1351, en raison de l’effet cumulé des données et informations quantitatives et qualitatives agrégées et évaluées sur la période de cinq ans allant du 1er juillet 2020 au 30 juin 2025, la conclusion de l’évaluation est que la Bulgarie, la Tchéquie, l’Estonie, la Croatie, l’Autriche et la Pologne sont confrontées à une situation migratoire importante.

(15)

En Bulgarie, au cours des cinq dernières années, et notamment depuis 2022, par rapport à sa part dans le PIB et la population, l’afflux d’enregistrements aux fins d’une protection temporaire, conjugué à un nombre relativement élevé de demandes de protection internationale, a mis le système à rude épreuve, d’autant que la Bulgarie a rendu un nombre important de décisions positives et de décisions de rejets qui ont fait peser une lourde charge sur le système de retour.

(16)

D’après l’évaluation de la situation en Croatie au cours des cinq dernières années par rapport à la situation globale dans l’Union, la pression qui s’exerce sur son système de retour, par rapport à sa part dans le PIB et la population, a eu une incidence majeure sur ses capacités, outre les obligations à sa frontière extérieure, le pays ayant notamment émis, en termes relatifs, un grand nombre de refus d’entrée et ayant fait face plus récemment à un nombre relativement élevé de franchissements illégaux des frontières en raison de l’augmentation des activités de trafic de migrants dans la région.

(17)

À la suite de la guerre d’agression poursuivie par la Russie contre l’Ukraine et de l’escalade des attaques contre cette dernière, 4,3 millions de personnes bénéficiaient d’une protection temporaire dans l’Union au 30 juin 2025. Depuis le début de la guerre, la Pologne et la Tchéquie ont comptabilisé un nombre d’enregistrements aux fins d’une protection temporaire parmi les plus élevés de l’Union en proportion de leur PIB et de leur population. Cela a mis à rude épreuve le système de gestion des frontières et le régime de migration et d’asile de ces États membres ces dernières années, depuis 2022, et a soulevé des défis en matière d’intégration. L’Estonie a comptabilisé un nombre élevé d’enregistrements aux fins d’une protection temporaire en proportion de son PIB et de sa population, ainsi qu’un nombre relativement important de demandes de protection internationale qui ont donné lieu à un nombre élevé de décisions positives au cours des cinq dernières années.

(18)

Au cours de la période de cinq ans allant du 1er juillet 2020 au 30 juin 2025, l’Autriche a reçu un grand nombre de demandes de protection internationale. Bien qu’il ait diminué, le nombre total de demandes de protection internationale sur cette période de cinq ans, et le nombre de décisions positives qui en a découlé, ont eu un effet cumulé sur la capacité du régime de migration, d’accueil et d’asile en Autriche.

(19)

Les États membres reconnus par la présente décision comme étant soumis à une pression migratoire devraient avoir accès à la réserve annuelle de solidarité établie par la décision d’exécution du conseil visée à l’article 57 du règlement (UE) 2024/1351 et devraient informer la Commission et le Conseil, conformément à l’article 58, paragraphe 1, dudit règlement, de leur intention de recourir à ladite réserve, en fournissant notamment des informations sur le type et le niveau des mesures de solidarité nécessaires. Lorsque les États membres soumis à une pression migratoire n’ont pas recours à la réserve annuelle de solidarité ni ne notifient la nécessité d’y recourir, ils peuvent demander une déduction partielle ou totale de leurs contributions annoncées à ladite réserve conformément à l’article 61 du règlement (UE) 2024/1351.

(20)

Les États membres reconnus par la présente décision comme étant exposés à un risque de pression migratoire devraient avoir un accès prioritaire à la boîte à outils permanente de l’UE pour le soutien en matière de migration prévue à l’article 6 du règlement (UE) 2024/1351.

(21)

Afin de faciliter l’utilisation, par les États membres exposés à un risque de pression migratoire, de la boîte à outils permanente de l’UE pour le soutien en matière de migration, la Commission fournira un soutien financier et coordonnera, avec les agences compétentes de l’Union, l’ordre de priorité éventuel de la fourniture d’un soutien opérationnel.

(22)

Les États membres reconnus par la présente décision comme étant confrontés à une situation migratoire importante ont le droit de demander une déduction totale ou partielle de leurs contributions de solidarité conformément à l’article 62 du règlement (UE) 2024/1351.

(23)

Afin d’assurer l’équilibre entre la solidarité et le partage équitable des responsabilités, et de préserver le fonctionnement du règlement (UE) 2024/1351, son article 60, paragraphe 3, dispose que les États membres contributeurs ne sont pas tenus de mettre en œuvre leurs engagements ou d’appliquer des compensations de responsabilité en faveur d’un État membre bénéficiaire lorsque la Commission a constaté, dans cet État membre bénéficiaire, des lacunes systémiques concernant les règles de responsabilité énoncées dans la partie III du règlement (UE) 2024/1351 qui pourraient avoir de graves conséquences négatives sur le fonctionnement dudit règlement. La partie III du règlement (UE) 2024/1351 énonce, entre autres, les obligations de l’État membre responsable de la prise en charge et de la reprise en charge des demandeurs et des ressortissants de pays tiers ou apatrides dont la demande de protection internationale a été enregistrée dans un autre État membre ou pour lesquels un autre État membre a été désigné comme responsable en vertu de l’article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2024/1358 du Parlement européen et du Conseil (4), y compris pour procéder aux transferts de ces personnes, dans le plein respect des droits fondamentaux des demandeurs au sens de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, comme exposé au considérant 87 et à l’article 16, paragraphe 3. Ces règles s’inscrivent dans la continuité de celles énoncées dans le règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil (5) et dès qu’elles entreront en application, elles les remplaceront.

(24)

Le 4 avril 2025, la Commission a conclu dans sa communication au Conseil et au Parlement européen sur la situation de la gestion des migrations en Grèce continentale (6) que les transferts vers la Grèce devaient se faire de la même manière que pour les autres États membres et conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne concernant l’interprétation de l’article 3, paragraphe 2, du règlement (UE) no 604/2013.

(25)

En décembre 2022, l’Italie a suspendu la réception des transferts, à l’exception des cas de regroupement familial de mineurs non accompagnés. Dans son arrêt du 19 décembre 2024 dans les affaires jointes C-185/24 et C-189/24 (7), la Cour de justice de l’Union européenne a estimé que l’État membre désigné comme responsable en vertu des critères énoncés au chapitre III du règlement (UE) no 604/2013 ne pouvait se décharger unilatéralement de cette responsabilité.

(26)

Les États membres devraient veiller au respect des obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union en matière d’asile. En particulier, ils devraient veiller à ce que les pratiques actuelles déjà observées dans leur pays en ce qui concerne le règlement (UE) no 604/2013 ne persistent plus à la date d’entrée en application du règlement (UE) 2024/1351. Un non-respect persistant équivaudrait à des lacunes systémiques concernant les règles énoncées dans la partie III du règlement (UE) 2024/1351 qui pourraient avoir de graves conséquences négatives sur le fonctionnement dudit règlement. Il convient que cela fasse l’objet d’une évaluation régulière par la Commission et, si ces situations persistent, l’article 60, paragraphe 3, quatrième alinéa, du règlement (UE) 2024/1351 devrait s’appliquer. Afin que la transition du système actuel de responsabilités aux nouvelles règles énoncées dans le règlement (UE) 2024/1351 se fasse de façon pérenne, il convient d’accorder une attention particulière au niveau de coopération opérationnelle entre les États membres, y compris l’engagement actif à faciliter les transferts et la coopération progressive en matière pratique et logistique.

(27)

En vue d’adopter une approche globale de la gestion de la migration au niveau de l’UE, parallèlement à la mise en œuvre du pacte sur la migration et l’asile, y compris le règlement (UE) 2024/1351, la priorité devrait être donnée à la poursuite des travaux législatifs, en particulier sur les propositions relatives à un système européen commun en matière de retour et à une liste de l’Union des pays d’origine sûrs. Ensemble, ces mesures permettraient de réduire la pression globale sur les régimes d’asile des États membres et faciliteraient le fonctionnement du pacte sur la migration et l’asile.

(28)

Conformément à l’article 11, paragraphe 1, deuxième alinéa, des consultations ont été menées avec les États membres reconnus dans la présente décision comme étant des États membres soumis à une pression migratoire, exposés à un risque de pression migratoire ou confrontés à une situation migratoire importante.

(29)

Conformément à l’article 4 du protocole no 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne (TUE) et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’Irlande a notifié, par courrier du 14 mai 2024, son intention d’accepter le règlement (UE) 2024/1351 et d’être liée par celui-ci. La décision (UE) 2024/2088 de la Commission (8) a confirmé cette participation. L’Irlande participe donc à l’adoption de la présente décision.

(30)

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celui-ci ni soumis à son application,