Décision (UE) 2026/1875 de la Commission du 17 décembre 2025 concernant l’aide d’État SA.51268 (2021/C) (ex 2018/FC) mise à exécution par la France en faveur de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) [notifiée sous le numéro C(2025) 8737]

(1)

Le 30 mai 2018, la Commission a reçu une plainte, déposée par la société française «Études et valorisations archéologiques» (ci-après «EVEHA» ou le «plaignant»), alléguant que certaines mesures en faveur de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (ci-après l’«INRAP») constituent des aides d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE»), lesquelles seraient incompatibles avec le marché intérieur.

(2)

Par lettre du 20 décembre 2021, la Commission a informé les autorités françaises de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE à l’égard de ces mesures (ci-après la «décision d’ouverture») (1).

(3)

La décision d’ouverture a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2) . La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures dans un délai d’un mois à compter de la date de cette publication.

(4)

La France a présenté ses observations le 3 février 2022. La Commission a également reçu, le 9 mai 2022, les observations écrites d’EVEHA.

(5)

La Commission a transmis à la France les observations d’EVEHA sur la décision d’ouverture par lettre du 16 mai 2022. La France a transmis ses commentaires à la Commission par lettre du 23 juin 2022.

(6)

Faisant suite à une conférence téléphonique du 7 février 2024 avec la Commission, EVEHA a répondu à une demande de clarifications de la Commission par courrier du 28 juin 2024.

(7)

Par courrier du 28 janvier 2025, EVEHA a transmis à la Commission des documents additionnels au soutien de ses observations.

(8)

Par courrier du 28 juillet 2025, la Commission a sollicité des autorités françaises des clarifications complémentaires. Ces clarifications ont été fournies le 29 septembre 2025.

(9)

L’INRAP a été créé par la loi no 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive (ci-après la «loi de 2001») et a succédé à l’Association pour les Fouilles Archéologiques Nationales (ci-après l’«AFAN»). L’INRAP est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de la culture et du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et l’innovation (3).

(10)

L’INRAP est actif dans le secteur de l’archéologie préventive (4). Les missions de l’INRAP sont définies aux articles L. 523-1 et R. 545-26 du Code du patrimoine.

(11)

L’INRAP a pour mission d’assurer des opérations de diagnostics d’archéologie préventive (5). Il s’agit d’opérations préalables aux travaux d’aménagement du territoire (6) susceptibles de porter atteinte au patrimoine archéologique. Elles visent, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport (7). Ce rapport contient des informations scientifiques qui permettent à l’État de prescrire les mesures appropriées de sauvegarde du patrimoine (fouilles, modification du projet d’aménagement ou classement en tant que monument historique).

(12)

En pratique, lorsqu’un projet d’aménagement risque de détruire des vestiges archéologiques, l’État prescrit un diagnostic, une fouille d’archéologie préventive ou une mesure garantissant la préservation du patrimoine archéologique in situ (modification des projets d’aménagement ou du classement au titre des monuments historiques).

(13)

L’activité de diagnostics est une mission de service public financée, notamment, par une subvention de fonctionnement versée par l’État à l’INRAP, sous la forme de crédits budgétaires inscrits en loi de finances (Programme 175 «Patrimoines»). Avant 2016, cette activité était essentiellement financée par une partie du produit de la redevance d’archéologie préventive (ci-après la «RAP»).

(14)

Cette activité de l’INRAP est partagée, depuis 2003, avec les services publics archéologiques des collectivités territoriales habilités par l’État. La répartition des diagnostics entre les collectivités territoriales habilitées et l’INRAP ne relève pas d’un choix des services de l’État, ni de celui de l’aménageur, ni d’ailleurs de l’INRAP. Elle dépend (voir considérant 15 ci-dessous) du libre positionnement des collectivités habilitées à réaliser des diagnostics, selon une procédure strictement encadrée par le Code du patrimoine. En effet, la direction régionale des affaires culturelles (8) sollicite les services archéologiques des collectivités territoriales en premier. Ces derniers disposent de 14 jours pour décider de réaliser la mission ou non. S’il refuse (ou n’accepte pas) c’est l’INRAP qui prend le diagnostic. L’INRAP réalise environ 80 % des diagnostics prescrits par l’État tandis que les 20 % restants sont effectués par les services archéologiques habilités des collectivités territoriales (9).

(15)

Si un diagnostic est nécessaire, sa réalisation peut être confiée à un service archéologique de collectivités territoriales habilité par l’État à cet effet, conformément à l’article L. 522-8 du Code du patrimoine, ou, à défaut, à l’INRAP. Au 31 décembre 2024, 63 services de collectivités territoriales disposent d’une telle habilitation.

(16)

L’habilitation permet au service de collectivités territoriales de réaliser tous les diagnostics prescrits sur son territoire, ou une partie d’entre eux. En effet, conformément aux articles L. 523-4 et R. 523-25 du Code du patrimoine, sur décision de son organe délibérant, la collectivité peut décider:

(17)

Aussi, à la suite de la prescription du diagnostic par l’État, la procédure de désignation de l’opérateur chargé de le mettre en œuvre est la suivante:

(18)

L’INRAP assure, de plus, l’exploitation scientifique des opérations d’archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats. Il concourt à l’enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l’archéologie (10).

(19)

L’INRAP réalise également des fouilles d’archéologie préventive (11). Ces fouilles sont préalables aux travaux d’aménagement du territoire qui sont susceptibles de porter atteinte aux vestiges archéologiques détectés lors des diagnostics. Le 1er août 2003, la France a ouvert à la concurrence le marché des fouilles d’archéologie préventive par la loi no 2003-707.

(20)

Depuis lors, l’aménageur peut choisir, pour mettre en œuvre une prescription de l’État, l’un des opérateurs suivants: i) l’INRAP, ii) les services archéologiques habilités des collectivités territoriales, ou iii) !toute autre personne de droit public ou privé dès lors que sa compétence scientifique est garantie par un agrément délivré par l’État (12).

(21)

L’article L. 523-10 du Code du patrimoine prévoit que «lorsque aucun autre opérateur ne s’est porté candidat ou ne remplit les conditions pour réaliser les fouilles, [l’INRAP] est tenu d’y procéder à la demande de la personne projetant d’exécuter les travaux […]». L’article L. 523-13 du Code du patrimoine indique par ailleurs qu’«en cas de cessation d’activité de l’opérateur de fouilles ou de retrait de son agrément ou de son habilitation, la poursuite des opérations archéologiques inachevées est confiée à [l’INRAP][…]».

(22)

Cette obligation à la charge de l’INRAP permet d’assurer la continuité du service public de l’archéologie préventive sur l’ensemble du territoire national. L’aménageur choisit l’opérateur d’archéologie préventive de son choix (INRAP, organisme privé agréé ou service habilité de collectivité territoriale) et fixe avec lui le prix de la prestation.

(23)

Cette obligation d’intervenir en dernier ressort impose à l’INRAP de maintenir une présence sur l’ensemble du territoire national et de disposer en permanence des compétences et des moyens nécessaires pour remplir ses missions dans les délais légaux. Elle engendre ainsi un coût structurel qui ne peut être intégralement couvert par les rémunérations perçues par l’INRAP lorsqu’il intervient en dernier ressort.

(24)

En cas d’absence de candidat, l’aménageur transmet sa demande à l’INRAP accompagnée de l’arrêté de prescription de fouille émis par l’État auquel est annexé un cahier des chargesqui définit les modalités techniques à respecter.

(25)

L’INRAP dispose alors d’un délai de deux mois pour adresser à l’aménageur un projet de contrat précisant les conditions de réalisation des fouilles. Il comprend notamment le projet scientifique d’intervention, la date prévisionnelle de début de l’opération de fouille, sa durée et le prix de l’opération. Le contrat signé entre l’aménageur et l’INRAP est transmis au préfet de région qui autorise ou refuse la fouille selon que les conditions du contrat permettent ou non de respecter la prescription.

(26)

Le prix proposé par l’INRAP est déterminé selon les mêmes critères que pour toute activité concurrentielle (suivant une logique de rentabilité). Ces derniers sont fixés sur décision du président de l’établissement dans le respect des modalités fixées par son conseil d’administration.

(27)

En cas de désaccord entre l’aménageur et l’INRAP sur les conditions de réalisation ou sur le prix, le différend est tranché par le préfet de région. Cette procédure d’arbitrage par l’État vise à apporter une garantie à l’aménageur qui n’a pas le choix de son opérateur.

(28)

À compter de la date de délivrance de l’autorisation de fouille par le préfet de région, l’INRAP dispose d’un délai de six mois pour engager l’opération. S’il ne respecte pas ce délai, ou si l’opération n’est pas achevée dans un délai de dix-huit mois suivant cette même date (prorogeable une fois par décision du préfet de région), la prescription de fouille émise par l’État est réputée caduque.

(29)

En cas de cessation d’activité d’un opérateur de fouilles ou de retrait de son agrément ou de son habilitation avant l’achèvement de la fouille, l’INRAP a l’obligation de poursuivre la fouille inachevée.

(30)

Considérant l’état d’avancement de l’opération et les termes du cahier des charges annexé à l’arrêté de prescription de fouille émis par l’État, l’INRAP élabore un projet scientifique d’intervention pour l’achèvement de l’opération.

(31)

Le prix proposé par l’INRAP est déterminé selon les mêmes critères qu’en l’absence initiale de candidat pour réaliser la fouille (voir considérant 26).

(32)

En cas d’accord, un contrat conclu entre l’aménageur et l’INRAP fixe le prix et les délais de réalisation de la fouille. Le contrat signé entre l’aménageur et l’INRAP est transmis au préfet de région, qui autorise ou refuse la fouille selon que les conditions du contrat permettent ou non de respecter la prescription.

(33)

En cas de désaccord entre l’aménageur et l’INRAP sur le prix et/ou les délais, la partie la plus diligente saisit le préfet de région qui fixe le prix et/ou les délais dans les mêmes conditions qu’en l’absence de candidat initial pour réaliser les fouilles (voir considérant 27).

(34)

L’INRAP est donc chargé de missions pour lesquelles il n’opère pas en concurrence avec les opérateurs privés agréés par l’État (ci-après les activités «non-concurrentielles» ou activités «de service public»). Il s’agit des activités de diagnostics d’archéologie préventive, d’exploitation scientifique des opérations d’archéologie préventive, de la diffusion des résultats, d’enseignement, de diffusion culturelle et de valorisation de l’archéologie. L’INRAP intervient en revanche en concurrence avec les opérateurs agréés par l’État dans le secteur des fouilles archéologiques préventives (ci-après les «activités concurrentielles»). Dans le cadre de ces activités concurrentielles, l’INRAP est soumis à une obligation de service public qui lui impose d’entreprendre des fouilles, à la demande de l’aménageur et sous le contrôle de l’État, en l’absence d’opérateur apte à exécuter la prescription.

(35)

L’article L. 524-1 du Code du patrimoine prévoit que «le financement de [l’INRAP] est assuré notamment: […] b) par les subventions de l’État ou de toute autre personne publique ou privée; c) par les rémunérations qu’il perçoit en contrepartie des opérations de fouilles qu’il réalise».

(36)

L’INRAP a bénéficié, pour la réalisation de ses activités non-concurrentielles sur la période 2008-2021, c’est-à-dire la période concernée par la plainte, des financements publics suivants:

(37)

Les montants de ces financements sont définis annuellement dans le cadre de la loi de finances.

(38)

Après cette date, depuis la loi no 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, abrogeant le a) de l’article L. 524-1 susmentionné, les activités non-concurrentielles de l’INRAP sont essentiellement financées par une subvention de fonctionnement versée par l’État à l’INRAP, sous la forme de crédits budgétaires inscrits en loi de finances (Programme 175 «Patrimoines»). La RAP est depuis reversée au budget général de l’État. Elle répond à présent à la définition d’une taxe.

(39)

Le montant total des financements publics octroyés pour la réalisation des activités non-concurrentielles de l’INRAP s’élève, sur la période 2008-2021, à [900-1 300] (*1) millions (18).

(40)

Par ailleurs, l’INRAP a bénéficié sur la période 2008-2021, au titre de ses activités d’opérateur en dernier ressort pour les fouilles archéologiques, de subventions pour charges de service public à partir de 2015. Le montant de ces subventions est de 22,69 millions d’EUR pour la période 2015-2018 (19). Sur la période 2019-2021, le montant est de 21,72 millions d’EUR (7,24 millions d’EUR par an). Toutefois, l’INRAP a fait le choix, en 2019, d’affecter l’ensemble des financements publics de l’État, dont la subvention pour charges de service public, à ses activités strictement non-concurrentielles, conformément aux engagements pris devant l’Autorité de la concurrence. Ainsi, depuis 2019, aucune subvention pour charges de service public ne finance les activités de fouilles préventives de l’INRAP.

(41)

La subvention annuelle pour charges de service public est votée annuellement par le Parlement dans le cadre de la loi de finances. Elle est inscrite sur des crédits budgétaires du Programme 175 «Patrimoines». Ainsi, il s’agit d’un financement forfaitisé préalable et non d’un remboursement ou d’une compensation a posteriori de charges imposées à l’INRAP.

(42)

Cette subvention a été établie en raison de la contraction importante du marché de fouilles à partir de 2012, quand les recettes de l’établissement ont diminué de [38-52] % entre 2013 et 2017. Or, si l’INRAP pouvait jusqu’en 2014 couvrir les coûts engendrés par son obligation d’intervenir en dernier ressort grâce aux excédents issus de ses activités concurrentielles, la contraction du marché ne lui a plus permis de le faire à partir de 2015. Il a donc été décidé de verser à partir de 2015 des subventions visant spécifiquement certains surcoûts générés par les obligations susmentionnées.

(43)

Entre 2015 et 2018, la subvention pour charges de service public versée à l’INRAP visait spécifiquement les surcoûts suivants générés par les obligations imposées par le législateur sur le marché des fouilles:

(44)

L’INRAP bénéficie également, sur la période 2008-2021, du crédit d’impôt recherche (ci-après «CIR») (20). Le CIR a été versé à partir de 2016, pour les années courant à compter de 2013. Le montant du CIR octroyé au titre des années 2013-2021 est de [55-75] millions d’EUR (21).

(45)

Enfin, l’INRAP a bénéficié d’une dotation en fonds propres de [20-25] millions d’EUR de la part du ministère de la culture, sur trois exercices successifs (2015, 2016 et 2017), afin que l’établissement puisse honorer la dette qu’il avait contractée à sa création auprès de l’Agence France Trésor (AFT) (22).

(46)

Selon le rapport d’activités de l’INRAP pour l’année 2020 (23), l’INRAP comptait au 31 décembre 2020: 2 286 agents, 175 millions d’EUR de produits en 2020 et des résultats nets de 6,4 millions d’EUR.

(47)

L’INRAP est présent en Auvergne - Rhône-Alpes, Bourgogne - Franche-Comté, Centre - Île-de-France, Grand Est, Grand Ouest, Hauts-de-France, Midi-Méditerranée, Nouvelle-Aquitaine et outre-mer.

Carte 1

Implantation de l’INRAP en France au 1er janvier 2024

(48)

Afin de répondre aux objectifs fixés par le législateur concernant la cohérence et le bon fonctionnement du service public de l’archéologie préventive (article L. 522-1 du Code du patrimoine), le ministère de la culture réalise un état des lieux du marché des fouilles archéologiques préventives. Il s’appuie sur une remontée d’informations régulière effectuée par les services de l’archéologie de l’État concernant l’ensemble des contrats conclus entre les opérateurs et les aménageurs, dont les services disposent conformément à l’article R 523-45 du Code du patrimoine.

(49)

Cet état des lieux du marché des fouilles archéologiques préventives intègre notamment le nombre de fouilles autorisées et les montants prévisionnels des contrats passés entre les aménageurs et les opérateurs.

Tableau 1

Répartition du nombre de fouilles archéologiques autorisées en France sur la période 2009-2024

(50)

Sur la période 2009-2024, il ressort des éléments d’information publics que l’INRAP occupe une place importante sur le marché des fouilles archéologiques préventives, où il réalise en moyenne [38-53] % des opérations de fouilles préventives autorisées (24), contre [40-50] % pour les autres opérateurs en France (25).

Tableau 2

Répartition de la valeur des marchés de fouilles entre 2009 et 2024

(51)

Sur la période 2009-2024, la part de marché en valeur de INRAP sur le marché des fouilles préventives est, en moyenne, de [52-61] % contre [41-49] % pour les autres opérateurs (services habilités de collectivités territoriales et opérateurs privés) (26).

(52)

La plainte déposée par EVEHA porte sur i) le potentiel subventionnement croisé entre les activités concurrentielles et non-concurrentielles de l’INRAP, et ii) les subventions pour charges de service public l’INRAP.

(53)

Tel qu’indiqué au considérant 29 de la décision d’ouverture, EVEHA soutient que l’INRAP ne dispose pas d’une séparation comptable appropriée entre ses activités non-concurrentielles et ses activités concurrentielles.

(54)

Concernant en premier lieu la période 2008-2018, qui correspond à une partie de la période couverte par l’examen préliminaire des présentes mesures par la Commission, avant mise en œuvre de la nouvelle séparation comptable de l’INRAP (27):

(55)

Concernant en second lieu la période postérieure au 1er janvier 2018, la Commission notait dans sa décision d’ouverture que, conformément aux engagements pris dans le cadre de la décision du 1er juin 2017 de l’AdlC, l’INRAP a mis en place une comptabilité analytique permettant une identification plus fine des recettes et des charges entre les activités concurrentielles et non-concurrentielles.

(56)

Toutefois, la Commission relevait que l’auditeur indépendant mandaté pour contrôler, vérifier et certifier la nouvelle comptabilité analytique de l’INRAP semblait considérer, dans son attestation de conformité pour l’année 2018, que la comptabilité analytique de l’INRAP demeurait perfectible. En effet, bien qu’attestant que la comptabilité analytique de l’INRAP «répond aux principes généraux de la comptabilité générale», «[…] respecte le principe de séparation comptable», et qu’elle ne «[…] permet pas de relever l’existence de subventionnement croisé», l’auditeur notait qu’«il conviendra dans l’avenir d’approfondir, voire d’améliorer encore la méthodologie d’affectation des coûts indirects».

(57)

Enfin, la Commission relevait dans sa décision d’ouverture que l’attestation de conformité de 2020 ne faisait, quant à elle, plus référence à la nécessité d’approfondir voire d’améliorer encore la méthodologie d’affectation des coûts indirects. Cette attestation mentionnait que «la présentation actuelle de la comptabilité analytique ne […] permet pas de relever l’existence de subventionnement croisé». La Commission notait néanmoins que, malgré cette amélioration, l’auditeur n’excluait pas explicitement le risque de subventionnement croisé (34).

(58)

Les subventions octroyées au titre des activités concurrentielles de l’INRAP représentent un montant de 22,69 millions d’EUR sur la période concernée par la plainte. Ces subventions ont été octroyées entre 2015-2018.

(59)

Dans la décision d’ouverture, la Commission a émis des doutes quant à l’existence d’une subvention croisée entre les activités concurrentielles et non concurrentielles de l’INRAP qui pourrait être constitutive d’une aide d’État illégale (voir considérant 74 de la décision d’ouverture).

(60)

Par ailleurs, la Commission a établi que les subventions pour charges de service public constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (voir considérants 48 à 65 de la décision d’ouverture).

(61)

La Commission a également émis des doutes quant à la position des autorités françaises qui considèrent que les subventions pour charges de service public s’inscrivent dans le régime cadre SA.42681, mis en œuvre conformément à l’article 53 du Règlement général d’exemption par catégorie (35) (ci-après «RGEC») (36), et sont dès lors compatibles avec le marché intérieur (voir considérant 78 de la décision d’ouverture).

(62)

En effet, la Commission relevait qu’en l’absence d’une séparation comptable fiable entre les activités concurrentielles et non-concurrentielles, le montant de l’aide pour les activités concurrentielles (couverts par les subventions pour charges de service publique) ne pouvait être déterminé avec précision et il ne pouvait dès lors pas être garanti que l’aide était proportionnée au sens de l’article 53, paragraphe 7, du RGEC.

(63)

Dans sa décision d’ouverture, la Commission a relevé que les autorités françaises excluaient l’existence de toute subvention croisée au profit des activités concurrentielles. Elle a également constaté que la France n’avait fourni aucun élément de nature à établir la compatibilité des aides qui résulteraient d’une potentielle subvention croisée. Partant, la Commission avait également émis des doutes sur la compatibilité de la mesure (i) dans l’éventualité où cette dernière constituerait une aide d’État.

(64)

Par ailleurs, dans sa décision d’ouverture, la Commission a envisagé d’examiner conjointement la compatibilité des deux mesures sous l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE (voir considérants 82 à 100 de la décision d’ouverture).

(65)

La Commission avait indiqué que, selon sa compréhension du cadre législatif français, l’archéologie préventive et toutes les activités de l’INRAP semblent contribuer à la promotion de la culture et de la conservation du patrimoine et qu’il appartenait en tout état de cause à la France de déterminer les projets ou les activités qui relèvent de la promotion de la culture ou de la conservation du patrimoine, la marge de manœuvre de la Commission se limitant à l’examen d’une éventuelle erreur manifeste d’appréciation (voir considérants 86 et 87 de la décision d’ouverture).

(66)

Aussi, dans la mesure où tous les financements publics octroyés à l’INRAP semblent être destinés à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, la Commission s’interrogeait dans la décision d’ouverture sur le point de savoir si ceux-ci pourraient être considérés comme nécessaires, appropriés et proportionnés, et s’ils n’altèraient pas les conditions des échanges et de la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(67)

À cet égard, la Commission avait avancé, de manière préliminaire, un certain nombre d’éléments permettant de considérer que les financements octroyés à l’INRAP seraient nécessaires, appropriés, proportionnels aux objectifs de promotion de la culture et de conservation du patrimoine et qu’ils n’altèreraient pas les conditions des échanges et de la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(68)

Néanmoins, la Commission s’interrogeait sur le point de savoir si une analyse de compatibilité au regard de l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE pourrait être effectuée, sans avoir à se prononcer au préalable sur la qualification des mesures en cause en tant qu’aides d’État (37).

(69)

Dès lors, face à la présence de doutes ne permettant pas d’écarter de manière définitive la présence d’aides d’État en faveur de l’INRAP, ni d’établir avec certitude leur compatibilité avec le marché intérieur, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen afin de donner la possibilité aux parties intéressées de fournir leurs observations à cet égard et de parvenir à une conclusion quant aux mesures contestées par EVEHA.

(70)

Seule EVEHA a transmis des observations sur la décision d’ouverture à la Commission.

(71)

Concernant l’existence d’aides d’État en faveur de l’INRAP, EVEHA fait valoir, d’une part, qu’elle souscrit à l’analyse de la Commission quant au constat que les subventions pour charges de service public — qui visent des activités ouvertes à la concurrence — constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(72)

D’autre part, EVEHA réitère sa position exprimée dans sa plainte, selon laquelle le seul fait que i) l’INRAP exerce à la fois des activités concurrentielles et des activités non-concurrentielles et ii) l’INRAP n’ait pas mis en place une comptabilité analytique suffisamment fiable pour garantir l’étanchéité entre ces deux activités, suffit à caractériser l’existence d’une aide d’État, au profit des activités concurrentielles de l’INRAP.

(73)

S’agissant de l’hypothèse émise par la Commission d’une compatibilité potentielle des aides — si les mesures de financement de l’INRAP devaient être qualifiées comme telles — sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE, EVEHA fait valoir, d’une part, que l’approche mentionnée par la Commission consistant à analyser les financement octroyés à l’INRAP, sans distinction quant aux activités financées (concurrentielles/non-concurrentielles), est erronée en droit et, d’autre part, qu’elle ne saurait être appliquée au cas d’espèce.

(74)

EVEHA considère d’abord qu’il n’est pas possible d’apprécier l’ensemble des financements octroyés à l’INRAP de manière globale, sans chercher à distinguer la part de ces financements affectée à chaque type d’activités de l’INRAP. En effet, EVEHA fait valoir les arguments suivants:

(75)

Premièrement, EVEHA explique que l’analyse de la compatibilité d’une mesure d’aide suppose ainsi d’examiner successivement la qualification de cette mesure d’aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, puis, le cas échéant, la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur, soit sur le fondement de l’article 107, paragraphe 2, du TFUE, soit sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, du TFUE.

(76)

Deuxièmement, EVEHA considère que la qualification d’aide d’État suppose d’examiner plusieurs critères, parmi lesquels le caractère économique ou non des activités concernées ainsi que l’existence ou le risque d’une distorsion de concurrence liée à la mesure.

(77)

EVEHA fait référence à l’arrêt de la Cour dans l’affaire Congregacíon de Escuelas Pías Povincia Betania, lequel précise que «[p]our déterminer si les activités en cause sont celles d’une «entreprise», au sens du droit [européen] de la concurrence, il faut rechercher quelle est la nature de ces activités, la qualification d’activité économique devant être examinée pour chacune des différentes activités exercées par une même entité donnée» (38).

(78)

EVEHA en déduit que, face à un établissement qui, comme l’INRAP, exerce différents types d’activité, la jurisprudence exige que soient préalablement identifiés i) les activités de cet établissement présentant un caractère économique et celles étant au contraire de nature non-économique ainsi que ii) le ou les marchés pertinents susceptibles d’être affectés par les financements attribués à l’établissement.

(79)

Troisièmement, concernant l’analyse conjointe des financements de toutes les activités d’INRAP, l’approche envisagée par la Commission ne pourrait valoir, selon EVEHA, qu’à condition que l’ensemble des financements octroyés à l’INRAP puissent être qualifiés d’aides d’État.

(80)

Or, EVEHA fait valoir que, en l’espèce, cette condition ne serait pas remplie dans la mesure où, d’une part, les autorités françaises considèrent qu’une partie des activités de l’INRAP n’est pas de nature économique (ce qui exclurait la qualification d’aide d’État) et, d’autre part, les activités de l’INRAP, même si elles étaient toutes de nature économique (comme le soutient EVEHA), interviennent en partie sur des marchés qui ne sont pas ouverts à la concurrence et sur lesquels aucune distorsion de concurrence n’est donc susceptible d’être constatée (ce qui là encore exclut toute qualification d’aide d’État).

(81)

EVEHA rappelle également que la qualification d’aide d’État, constituant un préalable à l’examen de sa compatibilité, suppose également que soit vérifié (en plus du caractère économique des activités financées) l’existence d’une distorsion de concurrence. Or, selon EVEHA, cet examen ne peut être mené qu’à l’échelle de chaque marché pertinent. En l’espèce, et indépendamment du caractère monopolistique de certaines activités de l’INRAP, la Commission ne saurait donc pas, selon EVEHA, examiner globalement la compatibilité des aides perçues par l’INRAP sans établir au préalable sur quel marché (ex.: fouilles archéologiques, diagnostic, etc.) ces aides sont susceptibles d’avoir un effet.

(82)

Quatrièmement, EVEHA fait valoir que, selon une analyse qu’elle a réalisée des décisions de la Commission en matière d’aides d’État (39), cette dernière est en principe tenue, lorsqu’elle examine la compatibilité d’un ensemble de mesures, d’identifier chacune d’entre elles, puis de s’interroger, mesure par mesure, sur la qualification d’aides d’État et sur la compatibilité avec le marché intérieur.

(83)

EVEHA déduit des exemples auxquels elle se réfère dans ses observations que, sauf dans l’hypothèse où plusieurs mesures sont «indissociablement liées», la Commission européenne n’apprécie jamais «conjointement» l’ensemble des financements d’une entreprise, en particulier lorsque celle-ci exerce plusieurs types d’activités et que ces financements prennent plusieurs formes différentes.

(84)

EVEHA considère que les mesures dénoncées ne tombent pas dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE.

(85)

À cet égard, EVEHA fait valoir que:

(86)

Premièrement, EVEHA rappelle que sa plainte porte principalement sur une problématique de subventionnement croisé. Selon EVEHA, en l’absence de séparation comptable entre les différentes activités de l’INRAP, il ne peut être exclu que les subventions accordées à l’INRAP au titre de ses activités non-concurrentielles excèdent les besoins liés à ces dernières et financent aussi indirectement les activités concurrentielles de l’INRAP.

(87)

Le plaignant fait valoir que l’article 107 du TFUE subordonnerait la possibilité pour un État membre d’octroyer des subventions à une entreprise exerçant à la fois des activités concurrentielles et des activités non-concurrentielles à la condition que l’entreprise concernée mette en œuvre une stricte séparation comptable, permettant de garantir l’absence de subvention croisée entre ces deux activités (40).

(88)

EVEHA soutient dans ses observations que cette jurisprudence pose une interdiction générale absolue de toute forme de subvention croisée, à laquelle aucun régime de compatibilité n’est susceptible de déroger.

(89)

Le plaignant insiste sur l’application de cette jurisprudence y compris au secteur culturel, en se référant à la «grille d’analyse» (41) de la Commission sur l’application de l’article 107 du TFUE au financement des infrastructures, dont l’une est consacrée à la culture et précise: «If cultural infrastructure is used for both economic and non-economic activities (for example, the organization of conferences and commercial events in museums or culture centers), public funding thereof will fall under State aid rules only insofar as it covers the costs linked to the economic activities in question. In such cases, Member States have to ensure that the public funding provided for the non-economic activities cannot be used to cross-subsidize the entity’s economic activities. This can notably be ensured by limiting the public funding to the net cost (including the cost of capital) of the non-economic activities, to be identified on a basis of a clear separation of accounts» (42).

(90)

EVEHA en conclut que l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE ne peut être mobilisé pour justifier des subventions croisées, qui seraient par nature interdites en droit de l’Union européenne.

(91)

Deuxièmement, EVEHA fait valoir que la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE permet uniquement de justifier des aides visant à financer des projets culturels spécifiques, tels que le prêt d’œuvres entre musées, le plan de numérisation d’œuvres cinématographiques de patrimoine et le soutien au cinéma et à la production audiovisuelle. Elle ne peut être invoquée, par exemple, pour justifier des subventions générales dans le domaine culturel (par exemple le financement des télévisions publiques).

(92)

Selon EVEHA, cette règle s’explique à la fois i) par le fait que l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE constitue une exception à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE qui, comme toute exception, est d’interprétation stricte et ii) par les conditions de fond requises pour que l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE s’applique (notamment les conditions de nécessité et de proportionnalité).

(93)

En outre, EVEHA s’appuie sur son analyse de la pratique décisionnelle de la Commission qui démontrerait que les mesures déclarées compatibles sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE, lorsqu’elles visent à soutenir un secteur ou une activité en général (ce qui serait rare), ne seraient pas réservées à un seul et unique opérateur mais seraient octroyées à un ensemble d’opérateurs contribuant au développement du secteur.

(94)

Aussi, le plaignant en déduit que contrairement à ce qui serait envisagé par la Commission dans sa décision d’ouverture, l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE ne peut pas être utilisé pour déclarer compatible avec le marché intérieur le financement d’un établissement public, dans sa totalité, au seul motif que ce dernier intervient dans le secteur culturel.

(95)

Enfin, à titre subsidiaire, EVEHA relève qu’à sa connaissance, les autorités françaises, qui seraient pourtant en charge de notifier les mesures d’aides accordées à l’INRAP et à qui il revient en principe de démontrer la compatibilité de ces mesures, ne se seraient jamais appuyées sur l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE (en particulier dans leurs observations de janvier et octobre 2019) pour démontrer la compatibilité de ces aides.

(96)

Selon EVEHA, le fait que les autorités françaises n’aient jamais notifié aucune mesure de financement de l’INRAP et ne se soient jamais prévalues de l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE (y compris dans le cadre de leurs échanges avec la Commission, postérieurement au dépôt de sa plainte par EVEHA) constitue un indice extrêmement fort de ce que ce fondement ne serait pas opérant en l’espèce.

(97)

Enfin, dans ses observations, EVEHA explique qu’à supposer que l’approche de compatibilité évoquée par la Commission dans la décision d’ouverture soit susceptible de s’appliquer, les conditions requises pour que l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE s’applique ne seraient en tout état de cause pas remplies.

(98)

Tout d’abord, EVEHA comprend des explications de la Commission dans sa décision d’ouverture (voir considérants 91 et 92 de la décision d’ouverture) que, la nécessité des financements octroyés à l’INRAP serait uniquement liée aux obligations de service public particulières mises à la charge de l’INRAP par l’État français.

(99)

Or, EVEHA fait valoir que cette hypothèse ne serait pas recevable.

(100)

En effet, d’une part, EVEHA rappelle que les aides d’État accordées sous forme de compensation de charges de service public ont vocation à être examinées exclusivement à l’aune de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE et des textes adoptés par la Commission sur ce fondement, et non au regard de l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE.

(101)

En se référant au «positionnement particulier» de l’INRAP pour justifier du caractère nécessaire des aides (c’est-à-dire aux obligations de service public mises à sa charge), la Commission ne pourrait donc démontrer, tout au plus, que la nécessité des financements octroyés à l’INRAP à titre de compensation de charges de service public et non pas dans une visée de promotion de la culture et du patrimoine.

(102)

D’autre part, EVEHA fait valoir en tout état de cause qu’aucune des obligations mises à la charge de l’INRAP et évoquées aux considérants 91 et 92 de la décision d’ouverture ne justifierait la moindre compensation.

(103)

Tel est notamment le cas, selon EVEHA, de l’obligation de l’INRAP de reprendre à sa charge les opérations de fouilles pour lesquelles aucun candidat ne s’est manifesté ou pour lesquelles l’opérateur retenu se trouve en situation de défaillance. En effet, EVEHA fait valoir que de telles prestations — dont EVEHA ne remet pas en cause l’obligation qui incombe à l’INRAP de les effectuer — ont vocation à être rémunérées, à des tarifs qui ont vocation à être fixés librement (sous réserve de l’arbitrage de l’État, en cas de désaccord entre les parties). Ces prestations ayant vocation à être rémunérées «normalement», aucune de ces obligations mises à la charge de l’INRAP ne saurait justifier la moindre compensation.

(104)

D’après EVEHA, une aide d’État ne peut être considérée comme proportionnée «qu’à la condition que le même résultat ne puisse être atteint moyennant une aide et une distorsion moins importantes». Dès lors que l’aide excède le minimum nécessaire, son destinataire bénéficierait d’un profit exceptionnel susceptible de fausser inutilement la concurrence et l’aide ne saurait donc être jugée compatible avec le marché commun.

(105)

EVEHA en déduit que les aides versées à un opérateur ne peuvent être jugées proportionnées qu’à condition, non seulement, que leur montant soit limité au strict minimum requis mais, également, que leurs modalités de versement ou d’utilisation aient été conçues de manière à limiter le plus possible toute distorsion de concurrence.

(106)

Selon EVEHA, ces conditions ne seraient pas remplies en l’espèce.

(107)

En effet, d’une part, EVEHA relève que la démonstration de la Commission dans sa décision d’ouverture reposerait uniquement sur un bref paragraphe et un tableau détaillant les «taux de marge opérationnels» de l’INRAP, toutes activités confondues, ce qui i) n’aurait pas de sens sur un plan économique et comptable et ii) serait en tout état de cause insuffisant pour démontrer le caractère proportionné de l’aide.

(108)

D’autre part, EVEHA considère qu’en l’absence de comptabilité analytique permettant d’affecter correctement les recettes et les coûts entre les différentes activités de l’INRAP, le critère de proportionnalité ne peut — par définition — être rempli, l’aide n’étant pas mise en œuvre dans des conditions permettant de limiter le plus possible toute distorsion de concurrence.

(109)

Dans ses observations sur la décision d’ouverture, EVEHA fait valoir que la Commission ne démontre pas à suffisance de droit en quoi d’autres mesures, potentiellement moins néfastes pour la concurrence, n’auraient pas permis de pallier l’absence de rentabilité (supposée) de l’INRAP, du fait des sujétions particulières qui seraient les siennes.

(110)

EVEHA considère qu’une limitation des mesures de financement public au strict nécessaire, défini sur la base d’une comptabilité analytique permettant d’affecter correctement les recettes et les coûts de l’INRAP entre ses différentes activités suffirait à limiter les effets potentiellement néfastes pour la concurrence des financements publics perçus par l’INRAP. Cette constatation suffirait, selon EVEHA, à démontrer l’absence de caractère approprié des aides dont l’INRAP bénéficierait depuis sa création, telles qu’elles auraient été mises en place.

(111)

Enfin, EVEHA conteste les explications avancées par la Commission dans sa décision d’ouverture, suivant lesquelles il pourrait être considéré que les aides en cause n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(112)

D’une part, EVEHA conteste l’hypothèse formulée par la Commission selon laquelle les tarifs pratiqués par l’INRAP ne constitueraient ni des prix prédateurs ni des prix d’éviction, en se référant au prix moyen par hectare pratiqué par l’INRAP et en le comparant à celui pratiqué par ses concurrents.

(113)

D’après EVEHA, cette méthode présente trois biais statistiques:

(114)

En outre, EVEHA a transmis, dans le cadre de la procédure formelle d’examen, quatre jugements rendus par les Tribunaux administratifs de Caen et d’Amiens (43) entre 2022 et 2024, invalidant des procédures de marchés publics pour des fouilles archéologiques préventives qui avaient conduit à la sélection d’INRAP au détriment d’EVEHA. Dans ces quatre jugements, la juridiction administrative — sans pour autant relever la présence de prix prédateurs — a annulé les procédures de marchés publics au motif que le pouvoir adjudicateur n’avait pas conduit les démarches nécessaires afin de s’assurer que les offres de l’INRAP, plus avantageuses que celles d’EVEHA, ne découlaient pas d’un avantage tiré des ressources ou des moyens qui sont attribués à l’INRAP au titre de ses missions de service public.

(115)

D’autre part, EVEHA fait valoir que la démonstration de la Commission dans la décision d’ouverture serait entachée de deux erreurs méthodologiques.

(116)

Selon EVEHA, de tels avantages devraient également être pris en compte par la Commission dans son analyse de la compatibilité des financements octroyés à l’INRAP, au titre de l’article 107 du TFUE.

(117)

Les autorités françaises ont soumis leurs observations sur la décision d’ouverture par lettre du 3 février 2022 ainsi que sur les observations d’EVEHA sur la décision d’ouverture par lettre du 23 juin 2022.

(118)

Les autorités françaises rappellent à titre liminaire l’importance du secteur de la culture et de la préservation du patrimoine en France, ainsi que de la place centrale occupée par l’INRAP dans ce secteur.

(119)

En particulier, les autorités françaises ont fourni les explications qui suivent.

(120)

Afin de mettre en œuvre en droit interne la convention européenne de La Valette du 16 janvier 1992 (44) (ci-après la «Convention de la Valette»), la France a adopté la loi de 2001, qui a structuré un dispositif d’archéologie préventive, au sein duquel l’INRAP joue un rôle d’acteur majeur, destiné principalement à assurer la sauvegarde et l’étude du patrimoine archéologique affecté ou susceptible d’être affecté par des travaux d’aménagement, en intégrant les exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social.

(121)

La loi de 2001, en poursuivant un objectif de promotion de la conservation du patrimoine archéologique, a permis d’éviter la destruction du patrimoine français exceptionnel au regard de son large spectre chronologique, de la continuité des phases d’occupation humaine depuis la Préhistoire, ainsi qu’en raison de la répartition et de la forte densité géographique de ces phases d’occupation. Elle a été articulée autour de la création d’un établissement public administratif.

(122)

C’est ainsi que l’INRAP a été créé et placé sous la tutelle du ministère de la culture et du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et l’innovation; il a hérité des droits et obligations de AFAN.

(123)

La convention européenne de La Valette, à laquelle sont parties l’ensemble des États membres de l’Union européenne, prévoit en effet qu’«il y a lieu d’intégrer les préoccupations de sauvegarde archéologique dans les politiques d’aménagement urbain et rural, et de développement culturel» et invite les États parties «à mettre en œuvre, selon des modalités propres à chaque État, un régime juridique de protection du patrimoine archéologique». Elle impose en outre aux États de «garantir la signification scientifique des opérations de recherche archéologique» et d’«accroître les moyens matériels de l’archéologie préventive».

(124)

L’INRAP joue un rôle majeur dans la chaîne opératoire de l’archéologie préventive, en réalisant, au travers des missions qui lui sont confiées, des activités non-concurrentielles et concurrentielles destinées à l’étude, la préservation et la valorisation du patrimoine archéologique.

(125)

Son activité non-concurrentielle se traduit principalement par la mise en œuvre d’opérations de diagnostics, destinées à détecter et préserver des vestiges susceptibles d’être détruits par des projets d’aménagements. L’INRAP concourt également à la diffusion culturelle et à la valorisation de l’archéologie et au partage des connaissances avec la communauté scientifique.

(126)

L’INRAP poursuit également des activités économiques sur le marché des fouilles préventives. La réalisation d’une fouille est nécessaire pour sauvegarder les vestiges archéologiques détectés lors des diagnostics, réalisés en amont des projets d’aménagement. Depuis 2003, la loi a prévu que l’aménageur puisse, pour assurer la mise en œuvre de cette opération, faire appel à des opérateurs publics (INRAP et services archéologiques de collectivités territoriales) ou privés.

(127)

Le législateur a tenu à confier à l’INRAP l’obligation d’assumer les opérations de fouilles sur lesquelles aucun autre opérateur ne s’est positionné ou pour lesquelles un tel opérateur a fait défaut, et ce pour tout le territoire, pour toutes les périodes chronologiques et en tous lieux. En effet, en l’absence de candidat pour la réalisation d’une fouille (ou de candidat remplissant les conditions pour réaliser la fouille) ou en cas de cessation de l’activité ou de retrait de l’agrément ou de l’habilitation d’un opérateur d’archéologie préventive en cours de fouille, l’INRAP a l’obligation de réaliser ou de reprendre les fouilles. Par conséquent l’INRAP supplée à la carence ou à la défaillance des autres opérateurs.

(128)

Pour le premier cas qui est l’absence d’opérateur d’archéologie préventive candidat pour la réalisation d’une fouille ou remplissant les conditions pour la réaliser, l’INRAP est tenu de réaliser la fouille à la demande de l’aménageur. L’aménageur transmet sa demande à l’INRAP accompagnée de l’arrêté de prescription de fouille émis par l’État auquel est annexé un cahier des charges scientifique. L’INRAP dispose alors d’un délai de deux mois pour adresser à l’aménageur un projet de contrat comprenant les conditions de réalisation des fouilles. Il comprend notamment le projet scientifique d’intervention, la date prévisionnelle de début de l’opération de fouille, sa durée et le prix proposé de réalisation de l’opération. Le contrat signé entre l’aménageur et l’INRAP est transmis au préfet de région par l’aménageur. Le préfet de région autorise alors la fouille ou refuse de l’autoriser lorsque le contrat ne permet pas de réaliser la prescription de fouille. Le prix de l’opération proposé par l’INRAP est déterminé par l’établissement selon les mêmes critères que pour toute activité concurrentielle. Ces derniers sont fixés sur décision du président de l’établissement dans le respect des modalités fixées par son conseil d’administration. En cas de désaccord entre l’aménageur et l’INRAP sur les conditions de réalisation ou sur le financement de l’opération, le différend est réglé par décision du préfet de région. Cette procédure d’arbitrage par l’État vise à apporter une garantie à l’aménageur qui n’a pas le choix de son opérateur. À compter de la date de délivrance de l’autorisation de fouille par le préfet de région, l’INRAP dispose d’un délai de six mois pour engager l’opération. S’il ne respecte pas ce délai, ou si l’opération n’est pas achevée dans un délai de dix-huit mois suivant cette même date (prorogeable une fois par décision du préfet de région), la prescription de fouille émise par l’État est réputée caduque.

(129)

Pour le second cas qui est la cessation d’activité d’un opérateur de fouilles ou de retrait de son agrément ou de son habilitation avant l’achèvement de la fouille, l’INRAP a l’obligation de poursuivre la fouille inachevée. Considérant l’état d’avancement de l’opération et les termes du cahier des charges annexé à l’arrêté de prescription de fouille émis par l’État, l’INRAP élabore un projet scientifique d’intervention pour l’achèvement de l’opération.

(130)

Le prix de l’opération proposé par l’INRAP est déterminé dans les mêmes conditions que pour le premier cas (voir considérant 128 au-dessus).

(131)

Dans leurs observations sur la décision d’ouverture, les autorités françaises soulignent l’importance de préserver le patrimoine archéologique, partie importante du patrimoine européen, afin d’être en mesure de le transmettre aux générations futures.

(132)

Elles font valoir que cette importance est consacrée par l’article 167, paragraphe 1, du TFUE qui dispose que «l’Union contribue à l’épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l’héritage culturel commun». Elles se réfèrent également au paragraphe 4 dudit article, qui dispose: «L’Union tient compte des aspects culturels dans son action au titre d’autres dispositions des traités, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures.»

(133)

Les autorités françaises expliquent que l’archéologie répond à des raisons impérieuses d’intérêt général de conservation du patrimoine national historique et artistique, de poursuite d’objectifs de politique culturelle et également de protection de l’environnement et de l’environnement urbain. Le patrimoine national historique et artistique, une fois mis au jour, peut d’ailleurs bénéficier de la protection des trésors nationaux au sens de l’article 36 du TFUE.

(134)

Enfin, les autorités françaises soutiennent que le modèle français d’archéologie préventive, répondant ainsi aux obligations de la convention de La Valette, a fait la preuve de son efficacité en assurant un bon équilibre entre l’impératif de protection du patrimoine dans toute sa richesse et la réalisation de projets d’aménagement. Des découvertes majeures ont ainsi eu lieu ces dernières années, comme en témoignent les fouilles d’importance exceptionnelle récemment réalisées par l’INRAP à Lavau (France, Aube) sur une tombe princière celte (Ve siècle avant J.-C.) ou la société agréée Archeodunum SAS à Sainte-Colombe (France, Rhône) sur un habitat gallo-romain (Ier-IVe siècle après J.-C.).

(135)

Les autorités françaises expliquent également que les résultats des fouilles sont régulièrement valorisés par l’INRAP par le biais de publications scientifiques ou grand public, ou par des expositions, comme celle organisée à la Cité des sciences et de l’industrie (Paris) et consacrée aux habitants de la Gaule du Centre et du Nord entre le IIIe et le Ier siècle avant J.-C.

(136)

Dans leurs observations, les autorités françaises rappellent que la Commission, dans sa Communication sur la notion d’aide (45) (ci-après «NOA»), reconnaît que «la culture est le vecteur d’identités, de valeurs et d’opinions qui sont à la fois le reflet et le ciment de sociétés de l’Union. Le domaine de la culture et de la conservation du patrimoine comprend un large éventail d’objectifs et d’activités, parmi lesquels […] les sites archéologiques […] L’organisation de certaines activités ayant trait à la culture, au patrimoine et à la protection de la nature, compte tenu de la spécificité de celles-ci, peut ne pas revêtir de caractère commercial et, de ce fait, ces activités peuvent être de nature non économique. Leur financement public peut donc ne pas constituer une aide d’État. De plus, de nombreuses activités culturelles ou de conservation du patrimoine sont objectivement non substituables […] et, de ce fait, elles excluent l’existence d’un véritable marché. La Commission est d’avis que ces activités pourraient également être considérées comme ne revêtant pas de caractère économique».

(137)

En outre, les autorités françaises s’appuient sur les explications de la Commission dans la NOA pour soutenir que les règles en matière d’aides d’État ne s’appliquent que lorsque le bénéficiaire d’une mesure est une «entreprise», que «la question de savoir si une entité particulière constitue une entreprise ou non dépend donc entièrement de la nature de ses activités» et qu’«une entité exerçant à la fois des activités économiques et des activités qui ne le sont pas doit être considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne les premières».

(138)

Dès lors, les autorités françaises expliquent qu’afin d’apprécier les mesures dénoncées par EVEHA, il convient tout d’abord de distinguer les cas où l’INRAP réalise des activités économiques, des cas où il réalise des activités non-économiques.

(139)

Les autorités françaises rappellent que l’essentiel des financements publics octroyés à l’INRAP est destiné à couvrir des missions non-économiques d’intérêt général (diagnostics, recherche et valorisation).

(140)

Selon les autorités françaises, la principale mission non-économique de l’INRAP est la mise en œuvre des opérations de diagnostics, qui sont la pierre angulaire de l’archéologie préventive.

(141)

Leur objectif est la détection et la caractérisation des vestiges présents dans le sol, à l’aide de moyens matériels adaptés, quel que soit le lieu, la période chronologique et les travaux d’aménagements envisagés, afin de vérifier si ces derniers sont susceptibles de porter atteinte ou non à des éléments du patrimoine archéologique. Les rapports élaborés dans le cadre de ces opérations contiennent des informations scientifiques qui permettent à l’État de prescrire, de façon motivée, les mesures appropriées de sauvegarde du patrimoine (fouilles, modification du projet d’aménagement ou classement au titre des Monuments Historiques).

(142)

Les autorités françaises expliquent également que l’INRAP assure, en outre, une mission visant à concourir à la diffusion culturelle et à la valorisation de l’archéologie et au partage des connaissances avec la communauté scientifique, qui s’inscrit dans le cadre des activités exclues des règles en matière d’aides d’État tel qu’indiqué au point 31 de la NOA.

(143)

À la lumière de ce qui précède, les autorités françaises font valoir que les activités susmentionnées, qui sont des activités d’intérêt général mises en œuvre grâce à des financements publics (dont le montant s’élève à [900-1 300] millions d’EUR sur la période 2008-2021), doivent être considérées comme des activités non-économiques.

(144)

Dès lors, selon les autorités françaises, ces activités devraient être considérées comme ne relevant pas du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(145)

En parallèle du financement des activités non-économiques de l’INRAP, les autorités françaises expliquent que ce dernier réalise également des fouilles d’archéologie préventive en tant qu’opérateur en dernier ressort, qui, sur la période 2008-2021, ont quasi exclusivement été financées par les recettes générées par l’INRAP sur le marché des fouilles, les subventions publiques (les subventions pour charges de service publique) représentant seulement […] % des recettes perçues par l’INRAP pour ces activités.

(146)

Les autorités françaises expliquent que l’objectif de ces subventions pour les fouilles d’archéologie préventive est d’aider l’INRAP à répondre aux charges d’intérêt général que la loi lui impose afin d’assurer la bonne réalisation des fouilles préventives en toutes circonstances, et ce de manière à ne pas pénaliser le marché de l’aménagement et de la construction.

(147)

En effet, sur la base des explications fournies par les autorités françaises, l’INRAP a l’obligation de:

(148)

Pour illustrer l’importance de ces opérations et le besoin de les financer par des subventions, les autorités françaises mettent en avant les données suivantes:

Tableau 3

Surcoûts liés aux activités d’opérateur en dernier ressort de l’INRAP sur la période 2015-2021

(149)

Les autorités françaises expliquent que, pour la période 2015-2017, le montant annuel de la subvention pour charges de service public effectivement allouée au secteur économique est demeuré inférieur aux coûts marginaux supportés par l’INRAP. Pour 2018, année d’entrée en vigueur de la nouvelle comptabilité analytique (mise en œuvre à compter du 1er janvier 2018), les surcoûts marginaux supportés par l’établissement ont finalement été inférieurs au montant de la subvention annuelle. Cet écart s’explique notamment, selon les autorités françaises, par la baisse des surcoûts marginaux liés aux frais d’implantations, conséquence d’un effet de court terme avec l’introduction de la nouvelle comptabilité analytique et d’un effet de long terme de maîtrise des charges des implantations. Cela étant, les autorités françaises font valoir que la subvention au titre de l’année 2018 ne permet pas de couvrir l’ensemble de l’écart constaté entre le montant cumulé de la subvention pour charges de service public et la totalité des surcoûts générés sur la période 2015-2018, à hauteur de […] millions d’EUR. Sur la période 2019-2021, les […] millions d’EUR de surcoûts marginaux générés par les sujétions imposées à l’INRAP sur le marché des fouilles ont été entièrement financés par les ressources propres de l’établissement.

(150)

Bien qu’elles admettent que ces financements soient susceptibles d’être qualifiés d’aides d’État, les autorités françaises contestent les doutes formulés par la Commission dans sa décision d’ouverture quant à la potentielle incompatibilité de ces aides avec les dispositions de l’article 53 du RGEC.

(151)

En effet, les autorités françaises maintiennent que les financements susmentionnés répondent aux prescriptions de l’article 53 du RGEC, lequel exempte notamment de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE les aides au fonctionnement en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine, en-dessous de 50 millions d’EUR avant 2017, de 75 millions d’EUR de 2017 à 2023 et de 82,5 millions d’EUR après, par entreprise et par an [article 4, paragraphe 1, sous z), du RGEC].

(152)

En effet, les autorités françaises font valoir que les subventions pour charges de service public s’élèvent, sur la période d’examen de la plainte, à un montant de 22,69 millions d’EUR versés entre 2015-2018 (46), soit un montant bien inférieur aux seuils précités.

(153)

Les autorités françaises expliquent que les activités menées par l’INRAP correspondent à la liste prévue par l’article 53, paragraphe 2, du RGEC, en particulier en son point b) qui vise «le patrimoine matériel, ce qui inclut toutes les formes de patrimoine culturel mobilier ou immobilier ainsi que les sites archéologiques, les monuments, les sites et bâtiments historiques; le patrimoine naturel lié au patrimoine culturel ou officiellement reconnu comme appartenant au patrimoine culturel ou naturel par les autorités publiques compétentes d’un État membre».

(154)

D’après les autorités françaises, les subventions dénoncées dans la plainte financent des coûts qui sont éligibles au titre du paragraphe 5, points d), e) et f), de l’article 53 du RGEC [coûts de location et d’équipement des implantations sur l’ensemble du territoire national, coûts de personnel pour disposer de l’ensemble des spécialités scientifiques au sein de l’établissement et pour disposer d’équipes scientifiques pérennes assurant la capacité opérationnelle de l’INRAP sur l’ensemble du territoire et pour tout milieu d’intervention (plan de déprécarisation)].

(155)

Les autorités françaises relèvent qu’au considérant 78 de la décision d’ouverture, la Commission indique qu’«il ne pourrait être exclu que l’aide octroyée au titre de l’article 53 du RGEC finance le bénéficiaire au-delà du bénéfice raisonnable».

(156)

Or, vu les montants, elles ne doutent pas que les subventions octroyées respectent les conditions d’intensité et de proportionnalité indiquées au paragraphe 7 de l’article 53, qui prévoit la prise en compte d’un bénéfice raisonnable.

(157)

En effet, d’une part, (voir tableau 3), l’aide au fonctionnement au titre de la subvention pour charges de service public n’a pas permis de couvrir la totalité des surcoûts générés sur la période 2015-2018, à hauteur de […] million d’EUR. Cela est d’autant plus vrai sur la période 2015-2021, où les subventions pour charges de service public ont cessé d’être comptablement affectées aux activités d’opérateur en dernier ressort à partir de 2019 et où les surcoûts totaux ont été de [7,03-28,8] millions d’EUR. D’autre part, pour l’ensemble des activités des fouilles d’archéologie préventive (y compris les activités d’opérateur en dernier ressort), le solde entre ressources et dépenses s’élève à […] millions d’EUR (niveau excédent brut d’exploitation, après imputation du CIR) sur les exercices clos de 2008 à 2021 (voir tableau 5 ci-dessous), ce qui constitue une marge opérationnelle d’environ [2,8-4,6] % et donc un bénéfice raisonnable. Les montants de ces aides ont été déterminés sur la base de projections raisonnables des coûts induits par les obligations que le Code du patrimoine impose à l’INRAP en matière de fouilles, à savoir un champ d’action sur l’ensemble du territoire, des ressources humaines avec des compétences pour toutes les périodes chronologiques, tous les lieux et milieux d’intervention, ainsi que des interventions en cas d’absence ou de défaillance de l’opérateur initial.

(158)

Les autorités françaises, estimant les conditions de l’application du règlement remplies, notamment s’agissant des activités, des coûts éligibles et d’intensité, les subventions ont été placées par souci de sécurité juridique sous l’empire du régime cadre SA.42681 (47).

(159)

À titre liminaire, les autorités françaises rappellent l’existence et le cadre de la séparation comptable de l’INRAP, qui a progressivement été renforcé et affiné.

(160)

Concernant spécifiquement la période 2008-2017, les autorités françaises expliquent que l’INRAP tient des comptes séparés pour ses activités non-économiques, financées par le ministère de la culture, et ses activités économiques.

(161)

Les autorités françaises expliquent donc que, avant le 1er janvier 2018, la comptabilité de l’INRAP se fondait sur les principes de répartition suivants:

Étape 2:

Rattachement des coûts directs aux activités aux secteurs. Les activités sont rattachées à un secteur, concurrentiel pour les activités de fouilles et de conseil expertise.

(162)

Elles précisent que cette comptabilité a pu être affinée à la suite de différentes préconisations et de recommandations.

(163)

En réponse aux allégations d’EVEHA dans sa plainte ainsi qu’aux explications de la Commission dans sa décision d’ouverture, les autorités françaises font valoir que le Contrat d’objectifs et de performance (COP) de l’INRAP 2011-2013, établi entre l’établissement et ses ministères de tutelle, prorogé pour 2014, indiquait que l’INRAP disposait d’ores et déjà «d’une comptabilité analytique permettant d’une part de distinguer et de répartir les coûts entre les secteurs non lucratif et lucratif, et d’autre part de piloter les activités par grands axes: diagnostics, fouilles, recherche, valorisation, action internationale».

(164)

À cet égard, les autorités françaises précisent que le référé no 67181 du 6 juin 2013 adressé par le Premier Président de la Cour des comptes à la ministre de la culture et de la communication et à la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, pour la période 2002-2011, déjà cité par le plaignant, reconnait l’existence de la comptabilité analytique, bien qu’il souligne le besoin de la perfectionner (48).

(165)

Les autorités françaises font également valoir que, dans le prolongement du rapport de la Cour des comptes rendu en 2013, le Contrat d’objectifs et de performance de l’INRAP 2015-2017, prorogé pour 2018, mentionnait le fait que l’établissement public était «engagé depuis plusieurs années dans la mise en place d’une comptabilité analytique, en vue de renforcer la qualité de l’information sur ses coûts de revient, leur structure et leurs éléments variables».

(166)

Ainsi, les autorités françaises expliquent que l’INRAP a conduit une démarche d’amélioration de la qualité de la gestion budgétaire, comptable et analytique matérialisée dans une démarche de contrôle interne approfondie. Selon les autorités françaises, l’établissement s’est attaché à renforcer son dispositif par des d’outils de pilotage actualisés, validés et cohérents entre eux. Le dispositif de contrôle interne, la cartographie des risques et les plans d’action sont ainsi présentés annuellement au conseil d’administration pour délibération.

(167)

Par ailleurs, les autorités françaises soulignent que la Cour des Comptes a dû être convaincue par les démarches menées par l’INRAP pour améliorer son système de gestion, car dans son rapport annuel de 2016, lorsqu’elle évoque la politique d’archéologie de l’INRAP, elle estime que «[d]ans le domaine financier, la comptabilité analytique de l’établissement a été améliorée et le déploiement du système d’information consacré à la gestion des opérations de diagnostic et de fouilles dans leurs différents aspects (planification des moyens, gestion budgétaire, suivi des temps passés) est en voie d’être achevé. Ces outils doivent permettre de distinguer, sur des bases objectives, les dépenses relevant des activités de service public de l’établissement, financées sur fonds publics, du coût de ses activités lucratives (principalement les fouilles) afin de ne pas fausser les conditions de la concurrence avec les autres opérateurs. La meilleure connaissance des coûts et du résultat net de chaque activité qui doit en résulter constitue en outre un levier important pour améliorer la gestion de l’établissement. Un contrôle interne comptable et budgétaire a aussi été progressivement mis en place» (49).

(168)

En outre, les autorités françaises expliquent que, contrairement aux allégations d’EVEHA, l’AdlC, dans sa décision de 2017 (50), n’a pas constaté que l’INRAP aurait contrevenu aux règles de droit de la concurrence, et par conséquent n’a pas adopté de décision de sanction. Plus encore, les autorités françaises font valoir que l’AdlC n’a pas retenu l’absence de séparation comptable appropriée entre les activités concurrentielles et non-concurrentielles de l’INRAP, mais a simplement relevé que le système était perfectible (51).

(169)

En conclusion, les autorités françaises font valoir que, sur la période 2008-2017, l’INRAP disposait d’une comptabilité analytique, améliorée par les différentes mesures engagées depuis 2013, tout en répondant au cadre réglementaire instauré par le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

(170)

À compter du 1er janvier 2018, l’INRAP a mis en place un nouveau modèle de comptabilité analytique pour garantir une séparation comptable et financière encore plus stricte et fiable entre ses activités non-lucratives (service public non économique) et ses activités lucratives (secteur économique ouvert à la concurrence), en se fondant sur l’approche des coûts incrémentaux.

Étape 2:

Rattachement des activités aux secteurs (concurrentiel et non-concurrentiel). Les activités sont rattachées à un secteur:

(171)

Pour cette période, les autorités françaises rappellent que la société d’expert-comptable, missionnée en qualité d’auditeur indépendant dans le cadre du marché «audit du modèle de comptabilité analytique, de détermination des coûts et certification» de l’INRAP, constate, dans son attestation de conformité pour l’année 2018 que la comptabilité analytique de l’INRAP «respecte le principe de séparation comptable» et ne «permet pas de relever l’existence de subventionnement croisé».

(172)

Les autorités françaises mettent en avant le fait que l’auditeur a aussi précisé qu’«il conviendra dans l’avenir d’approfondir, voire d’améliorer encore la méthodologie d’affectation des coûts indirects». De plus, les autorités françaises expliquent que dans son attestation de conformité pour 2019 l’auditeur n’a pas repris cette demande d’approfondissement de la méthodologie d’affectation des coûts indirects, attestant de l’amélioration de cette méthodologie dans l’intervalle et de la satisfaction de sa recommandation.

(173)

Selon les autorités françaises, l’auditeur a de nouveau conclu, pour l’année 2020, que «la comptabilité analytique de l’INRAP est cohérente avec la comptabilité générale et en reprend l’ensemble des coûts et respecte le principe de séparation comptable», que «la comptabilité analytique de l’INRAP répond aux principes généraux de la comptabilité générale» et que «la présentation actuelle de la comptabilité analytique de l’INRAP ne [lui] permet pas de relever l’existence de subventionnement croisé».

(174)

En outre, les autorités françaises font valoir que la comptabilité analytique, mise en place en 2018, adoptée dans le cadre d’engagements proposés à l’Autorité de la concurrence, fait ressortir les produits et les charges des activités non-économique et économique de l’établissement, selon une méthode et des clés de répartition préconisés par un cabinet de conseil indépendant et dont le principe aurait été accepté par l’AdlC parce que cette dernière n’aurait jusqu’à présent émis aucun doute sur le respect des engagements souscrits par l’INRAP.

(175)

Les autorités françaises précisent qu’en respectant le principe de la séparation comptable, les coûts des activités de l’INRAP sont déterminés par affectation directe des charges des opérations et par affectation indirecte des coûts de structure, sur la base de clés de répartition spécifiques, dont la cohérence et la pertinence garantissent un rapport de causalité quantitative des unités d’œuvre.

(176)

Selon les autorités françaises, la comptabilité analytique de l’INRAP permet ainsi de déterminer précisément les coûts complets liés à chacune des activités de l’INRAP, notamment celles du secteur non-économique.

(177)

Les autorités françaises contestent l’allégation du plaignant évoquée par la Commission dans sa décision d’ouverture sur un prétendu caractère biaisé de la méthode de comptabilité analytique de l’établissement.

(178)

Elles expliquent que, outre le lien entre la comptabilité analytique et le montant des subventions publiques, elles s’étonnent de l’assertion aucunement étayée d’un prétendu niveau de subventions publiques excessivement élevé. Le montant de ces dernières est estimé par le ministère de la culture au regard des besoins opérationnels et budgétaires de l’INRAP, qui sont considérés nécessaires à la mise en œuvre des missions de service public de l’établissement. Celui-ci est ensuite soumis au Parlement, qui l’adopte, sous la forme de crédits budgétaires inscrits en loi de finances. Les subventions de fonctionnement, versées au secteur non-économique de l’INRAP, ont été maintenues à un niveau stable (hors soutien COVID-19) sur les trois exercices clos 2018, 2019 et 2020.

(179)

Selon les autorités françaises, l’allégation du plaignant est d’autant plus erronée que ces subventions, pour ces trois exercices, se sont révélées insuffisantes pour couvrir l’ensemble des coûts induits par les activités de ce secteur, le passif ayant été couvert par les recettes du secteur concurrentiel (52).

(180)

De plus, les autorités françaises font valoir que la Cour des Comptes, qui est une juridiction indépendante, a pour mission de juger, de contrôler et d’évaluer les comptes publics selon les normes nationales et européennes en vigueur, dont celles relatives à la comptabilité analytique (voir décret de 2012 précité au considérant 169).

(181)

Or, la Cour des comptes n’a pas ouvert de procédure à l’encontre de l’INRAP. Au contraire, comme évoqué précédemment, la Cour des comptes a, dans son rapport annuel de 2016, mis en exergue l’amélioration du système de gestion budgétaire de l’INRAP.

(182)

Par ailleurs, les autorités françaises précisent qu’en 2020, la Mission du contrôle interne pour la maîtrise des risques (MCIMR) du ministère de la culture a salué les efforts fournis par l’INRAP pour maintenir la démarche de contrôle interne et la faire progresser. Dans cette lignée, en 2021, le Contrôle Général Économique et Financier (CGefi), qui exerce des fonctions de contrôle, d’audit et de conseil sous l’autorité du ministre de l’économie et des finances, dans le cadre notamment du décret no 2017-510 du 7 avril 2017 et du décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 précité, a évalué la mise en œuvre effective, à l’INRAP, du contrôle interne budgétaire et comptable visant à garantir la qualité des comptes produits et a pu constater le niveau élevé du dispositif de contrôle interne atteint par l’établissement public.

(183)

Sur la base des éléments qui précèdent, les autorités françaises font valoir que l’INRAP, qui respectait les standards imposés par les normes légales et réglementaires relatives à la comptabilité avant 2018, n’a cessé de renforcer et d’affiner le système de comptabilité analytique existant, afin de répondre aux exigences croissantes, dont celle de l’AdlC en 2018, et de distinguer au plus près possible entre les dépenses et revenus relevant des activités de service public de l’établissement, financées sur fonds publics, celles afférentes aux activités concurrentielles, comme en attestent les attestations des auditeurs.

(184)

Dans leurs observations sur la décision d’ouverture, les autorités françaises expliquent que suivant les principes relatifs à la charge de la preuve applicable en matière d’aides d’État, la preuve de l’existence d’une aide appartient à la Commission européenne.

(185)

Ainsi, selon les autorités françaises, le Tribunal de l’Union européenne a précisé que les éléments à charge et la motivation d’une décision de la Commission devaient «permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle» (53). Elles expliquent également qu’il résulte d’une jurisprudence de la Cour que la Commission doit «s’assurer que les renseignements dont elle dispose, bien qu’incomplets et fragmentaires, constituent […] une base suffisante pour conclure» (54) à l’existence de l’aide.

(186)

Selon les autorités françaises, lorsqu’il s’agit de prouver l’existence d’une subvention croisée, la Cour a précisé qu’il ne pouvait être exclu que «en l’absence de comptabilité séparée pour ses différentes activités, il ait existé un risque de subventions croisées, […], ce qu’il appartient également à la juridiction de renvoi de vérifier» (55).

(187)

Or, selon les autorités françaises, compte tenu du fait que l’INRAP disposait bien d’une comptabilité analytique pour ses activités concurrentielles et non-concurrentielles, même si de l’aveu des autorités françaises, cette dernière était perfectible, un lien de causalité entre une comptabilité analytique présente mais perfectible et l’existence d’une subvention croisée ne saurait être établi.

(188)

Ainsi, selon les autorités françaises, le fait que la Cour des Comptes ou l’AdlC ait souligné que la méthode de comptabilité analytique de l’INRAP pouvait être améliorée n’emporte en aucun cas preuve d’une subvention croisée.

(189)

À cet égard, elles font valoir que le Tribunal a considéré que «contrairement à ce que font valoir les requérants, l’on ne saurait déduire de l’invitation que la Commission a adressée au gouvernement français, tendant à ce qu’il améliore, pour l’avenir, l’organisation comptable de La Poste, que la Commission aurait reconnu, lors de l’adoption de la décision [litigieuse], l’existence d’une subvention croisée» (56).

(190)

Dans leurs observations sur la décision d’ouverture, les autorités françaises expliquent que l’objectif de conservation du patrimoine a pu conduire — bien que pour une infime partie des coûts des activités concurrentielles — à apporter une aide d’État à l’INRAP.

(191)

Cependant, les autorités françaises font valoir que, contrairement à ce qu’indiquent les observations de la société EVEHA en réponse à la décision d’ouverture, elles n’ont pas à prouver la compensation stricte et nécessaire de charges de service public, au sens de la Décision SIEG (57).

(192)

En effet, les autorités françaises, considérant que les financements octroyés pour les activités concurrentielles de l’INRAP étaient susceptibles d’être qualifiés d’aides d’État, les ont déclarés dans le cadre de l’article 53 du RGEC et plus particulièrement sur le fondement du régime cadre SA.42681 pris pour la mise en œuvre de l’article 53 du RGEC.

(193)

À cet égard, les autorités françaises rappellent que l’article 53 du RGEC prévoit la compatibilité des aides en faveur de la conservation du patrimoine avec le marché intérieur. En l’occurrence, les autorités françaises défendent que le paragraphe 2, point b), de l’article 53 du RGEC vise «le patrimoine matériel, ce qui inclut toutes les formes de patrimoine culturel mobilier ou immobilier ainsi que les sites archéologiques, les monuments, les sites et bâtiments historiques; le patrimoine naturel lié au patrimoine culturel ou officiellement reconnu comme appartenant au patrimoine culturel ou naturel par les autorités publiques compétentes d’un État membre».

(194)

Elles expliquent, en outre, que le paragraphe 3 de l’article 53 du RGEC dispose que «les aides peuvent prendre la forme» notamment «b) d’aides au fonctionnement», principe qui semblerait remis en cause par les écritures d’EVEHA.

(195)

Selon les autorités françaises, en matière de coûts admissibles, les aides versées à l’INRAP au titre des aides de fonctionnement ressortissent principalement du paragraphe 5, points d), e) et f), de l’article 53 du RGEC. Plus précisément, elles auraient permis de soutenir le financement des coûts de location et d’équipement des implantations requises pour réaliser des fouilles archéologiques sur l’ensemble du territoire national, des coûts de personnels pour assurer la présence de l’ensemble des spécialités scientifiques et des équipes pérennes assurant une capacité opérationnelle sur tout le territoire et en tout milieu.

(196)

Ainsi, les autorités françaises font valoir que, contrairement à ce que prétend la société EVEHA dans ses observations, l’article 53 du RGEC et le régime cadre SA.42681 sont une base légale suffisante au financement des coûts de fonctionnement de l’INRAP, les autres conditions apparaissant comme remplies.

(197)

Par ailleurs, les autorités françaises soulignent que les aides octroyées respecteraient les conditions d’intensité indiquées aux paragraphes 6 et 7 de l’article 53 du RGEC, qui prévoient la possibilité pour la structure bénéficiaire de prendre en compte un bénéfice raisonnable. En effet, d’après les autorités françaises, le bénéfice raisonnable ne saurait être contesté, compte tenu de la faible marge opérationnelle (58) (sur la base des revenus de l’INRAP) de [0,5-2] % réalisée par l’INRAP dont le caractère «très limité» est relevé par la Commission au considérant 93 de la décision d’ouverture.

(198)

À titre subsidiaire, les autorités françaises expliquent que, nonobstant l’éventuelle applicabilité du régime cadre SA.42681, exempté sur la base de l’article 53 du RGEC, les observations de la Commission dans sa décision d’ouverture évoquant une potentielle compatibilité des aides octroyées à l’INRAP sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point d), sont fondées.

(199)

En effet, les autorités françaises expliquent que l’article 107, paragraphe 3, point d), du TFUE permet de déclarer compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, lorsqu’elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

(200)

Les autorités françaises rappellent qu’il appartient aux États membres de déterminer les projets ou les activités qui relèvent de la promotion de la culture et de la conservation du patrimoine.

(201)

Or, elles expliquent que, quelle qu’en soit l’envergure ou le contexte, chaque opération menée par l’INRAP, dans le domaine non-économique comme dans le domaine économique, contribue, en premier lieu, sur le terrain puis lors des phases d’études successives, à la conservation du patrimoine archéologique et à des objectifs de politique culturelle, à travers notamment l’avancée globale des connaissances scientifiques et alors à la protection et dès lors à la valorisation du patrimoine archéologique.

(202)

Elles font valoir que le financement sans lequel l’INRAP ne pourrait remplir ses missions vise à part entière un objectif de promotion de la culture et de la conservation du patrimoine.

(203)

Elles soutiennent que ce financement est nécessaire à la mise en œuvre des missions de l’INRAP destinées à la protection, la valorisation et la sauvegarde du patrimoine archéologique. Il est également approprié et proportionné Sans ce financement, l’INRAP — qui a l’obligation de réaliser des fouilles en tant qu’opérateur en dernier ressort — ne serait pas en mesure de supporter, seul, les coûts inhérents à ces obligations sur la base uniquement des recettes générées par ses activités de fouilles archéologiques. En conséquence, sans ce financement, une partie des missions de protection, de valorisation et de sauvegarde du patrimoine archéologiques réalisées par l’INRAP ne serait pas soutenable à terme.

(204)

Le financement octroyé à l’INRAP répond au plus près aux besoins budgétaires, financiers et opérationnels de l’établissement. En effet, préalablement à l’ouverture de la procédure formelle d’examen, les autorités françaises avaient fait valoir que la marge opérationnelle (sur la base des revenus de l’INRAP) sur 2008-2020 était en effet très limitée et s’élevait seulement à [0,5-2] %, soit un solde de […] millions d’EUR. Selon les autorités françaises, l’INRAP n’est donc pas «surfinancé», par des financements publics, pour assurer l’ensemble de ses activités.

(205)

Pendant la procédure formelle d’examen, les autorités françaises ont également fourni, pour la période 2008-2021, des données détaillées concernant les recettes et les dépenses des activités économiques et non-économiques d’INRAP:

Tableau 4

Recettes et dépenses du secteur non-économique de l’INRAP sur la période 2008-2021

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