Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les indices utilisés comme indices de référence dans le cadre d'instruments financiers et de contrats financiers» COM(2013) 641 final — 2013/0314 (COD)

11.6.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 177/42

1.1

Les indices financiers jouent un rôle capital dans le secteur financier, que ce soit pour la fixation des prix des différents produits ou pour la juste allocation du risque et du capital. Il est dès lors crucial, pour un fonctionnement efficace des marchés financiers, que les paramètres de référence soient crédibles et fiables.

1.2

Les diverses manipulations d'indices ont suscité des doutes et des préoccupations en ce qui concerne l'intégrité des paramètres de référence dans le monde entier, ce qui a miné l'intégrité du système et la certitude des échanges. Le CESE est préoccupé par la gravité des conséquences découlant de ces comportements. En effet, la manipulation peut causer des pertes importantes pour les investisseurs, des distorsions de l'économie réelle et, plus généralement, miner complètement la confiance dans les marchés. C'est la raison pour laquelle le CESE réclame l'adoption des nouvelles mesures proposées et en souligne l'extrême urgence.

1.3

Au mois d'avril 2013, le Royaume-Uni a institué la «Financial Conduct Authority» (FCA), une agence chargée de contrôler le comportement des organismes financiers. La FCA a réglementé les activités de formation du LIBOR en établissant de nouvelles exigences qui renforcent la gouvernance et les contrôles et en introduisant des mesures qui sanctionnent les responsables des manipulations du LIBOR.

1.4

La Commission européenne, en modifiant les propositions existantes de règlement sur les abus du marché (MAR) et de directive relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (CSMAD), a sanctionné le caractère illicite de toute manipulation des indices de référence et prévu des sanctions administratives et pénales. Le mécanisme de sanctions, bien que nécessaire, ne suffit pas toutefois pour conjurer le danger de nouvelles manipulations à l'avenir.

1.5

Le CESE se félicite dès lors de la proposition de règlement de la Commission et estime que cette proposition de règlement permet d'atteindre l'objectif d'assurer la nécessaire intégrité du marché et des valeurs exprimées par les indices de référence, en garantissant que ces derniers ne soient pas biaisés par des conflits d'intérêt, qu'ils reflètent la réalité économique et qu'ils sont utilisés de manière adéquate. Le motif d'ordre public économique est évident.

1.6

Le Comité insiste tout particulièrement sur l'importance des mesures de protection pour les membres du personnel ayant signalé de telles infractions. Le CESE recommande d'insérer dans la législation la référence à la proposition de modification de la directive 2003/6/CE sur les abus de marché qui fait explicitement obligation aux États membres de prévoir des règles permettant d'assurer la protection des intéressés.

1.7

Le CESE note avec satisfaction que la proposition est conforme aux principes définis l'été dernier par l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) à la suite de nombreuses consultations, ce qui réduit sensiblement les coûts de mise en œuvre.

1.8

Les scandales concernant la manipulation du LIBOR et de l'EURIBOR et ceux concernant la manipulation des indices de référence des taux de change et des prix du pétrole brut, des produits pétroliers et des biocarburants, montrent la nécessité de réglementer un large éventail d'indices de référence, y compris ceux qui sont utilisés pour les dérivés énergétiques et les produits de base. Le CESE marque son accord total avec cette position et souscrit pleinement au but ambitieux visé par la proposition de règlement, conformément au principe de proportionnalité.

1.9

Le règlement à l'examen est synonyme d'un accroissement de la transparence du marché et comporte des mesures qui réduisent la fragmentation. L'application uniforme des réglementations évite le risque, très élevé sur les marchés financiers, d'arbitrage normatif. Les utilisateurs finals en tireront donc un avantage sous la forme d'une uniformité des indices de références transnationaux.

1.10

De l'avis du CESE, partisan depuis toujours d'un renforcement de la défense et de la protection du consommateur, ce règlement intègre de manière appropriée la réglementation en vigueur sur le sujet, laquelle, autrement, ne prévoirait aucune mesure propre à garantir une évaluation convenable et adéquate des paramètres de référence. Les investisseurs ont droit à ce que leurs valeurs (prêts, dérivés etc.) soient protégées en cas de pertes dues à une falsification du marché.

1.11

Le CESE réitère sa déception face au recours excessif aux actes délégués, lesquels, dans la proposition de règlement à l'examen, ne paraissent pas cohérents avec les dispositions des traités. De nombreux thèmes insérés comme actes délégués devraient être définis dans le règlement. À ce propos, le CESE a approuvé un avis (1). Le Comité demande à la Commission d'être informé de toutes les mesures adoptées à l'avenir dans ce domaine au moyen d'actes délégués.

2.1

La Commission européenne propose d'introduire un règlement comportant des normes pour les indices de référence des instruments et des contrats financiers à l'intérieur de l'Union européenne.

2.2

La proposition a pour objectif général d'assurer l'intégrité des indices de référence, garantissant que ces derniers: a) ne soient pas biaisés par des conflits d'intérêt; b) reflètent la réalité économique qu'ils doivent représenter et mesurer et c) soient utilisés de manière adéquate.

2.3

Les principales caractéristiques de la proposition de règlement peuvent être résumées comme suit:

2.4

Les banques centrales n'entrent pas dans le champ d'application du règlement dans la mesure où elles disposent déjà de systèmes de garantie et de réglementation.

2.5

Les annexes à la proposition comportent des dispositions de détails sur les indices de biens et pour la fixation des taux d'intérêt.

2.6

Afin d'éviter une double réglementation, les indices de référence calculés à partir de données provenant de plates-formes réglementées sont exemptés de certaines obligations lorsque ces dernières sont couvertes par d'autres dispositions législatives européennes et par des obligations de vigilance.

3.1

Le CESE reconnaît, soutient et apprécie l'effort de la Commission européenne, laquelle, malgré un programme de travail chargé et des délais serrés, œuvre à améliorer la stabilité et l'efficacité du marché des services financiers. De l'avis du CESE, c'est effectivement la condition préalable si l'on veut garantir que le monde financier soit au service de l'économie réelle.

3.2

Le CESE estime que ce règlement est conforme à l'objectif visant à promouvoir un climat financier stable, soumis à des contrôles, plus responsable et dès lors plus proche des exigences des consommateurs et de l'économie en général.

3.3

Le CESE se déclare fortement préoccupé par l'éventualité que le règlement à l'examen ne soit pas approuvé rapidement, ce qui décevrait les attentes des citoyens européens, lesquels attendent une réponse ferme et rigoureuse face aux manipulations du marché et des instruments indiquant les mouvements de titres, de valeurs, d'indices de référence; ces manipulations causent des dommages considérables dans un contexte global déjà en grande difficulté. Il souhaite dès lors voir le texte approuvé rapidement, sans qu'il soit besoin d'attendre le prochain scandale financier pour se souvenir qu'il y a lieu de légiférer et de le faire de manière appropriée. Le CESE signale que la complexité et l'ampleur des objectifs de la réglementation proposée pourraient ralentir le processus d'approbation.

3.4

Les différents indices présents sur les marchés financiers (par exemple le LIBOR et l'EURIBOR pour les taux d'intérêt interbancaires) sont un élément important du système financier.

3.5

L'intégrité des indices de référence est donc essentielle à la détermination du prix d'un grand nombre d'instruments financiers, comme les contrats d'échange (swap) de taux d'intérêt et les contrats de garantie de taux, ainsi que de certains contrats commerciaux ou autres (contrats de fourniture, prêts et hypothèques). La valeur des instruments financiers et des paiements découlant des contrats financiers étant fonction de ces indices, le mouvement de ces derniers influence fortement tant les investisseurs que les consommateurs.

3.6

Selon la BCE, en mars 2012, quelque 60 % en moyenne du total des prêts au secteur non financier dans la zone euro ont été conclus sur la base de taux d'intérêt variables; au cours de la même période, le pourcentage de prêts aux ménages sur la base de taux d'intérêt variables a atteint 40 %.

3.7

Les récents scandales concernant la manipulation du LIBOR et de l'EURIBOR (l'on a également constaté par la suite d'autres cas de manipulation des indices de référence des taux de change ou des prix de l'énergie) ont entraîné des doutes et des préoccupations quant à l'intégrité des indices de référence dans le monde entier. Le CESE partage l'objectif de la Commission de réglementer toutes les manipulations potentielles d'indices.

3.8

Si les indices sont faussés à la suite de manipulations ou d'un manque de fiabilité et ne reflètent pas ce qu'ils sont censés mesurer, les investisseurs et les consommateurs, victimes de préjudices, perdent confiance dans les marchés.

3.9

Même si certains indices de référence sont nationaux, dans son ensemble, le secteur de référence est international. Le marché des services financiers de l'UE doit dès lors bénéficier d'un cadre commun de référence fiable, correctement utilisé dans les divers États membres de l'UE.

3.10

Les modifications proposées par la Commission concernant la directive relative aux abus de marché (2) et les propositions de sanctions pénales permettent de sanctionner tout abus de manière adéquate. Le Comité réitère son soutien à cette solution qu'il a souvent appelée de ses vœux, notamment dans le cadre de son avis sur les sanctions dans le secteur des services financiers (3).

3.11

Toutefois, comme le reconnaît la Commission elle-même, le fait de modifier le régime des sanctions ne peut améliorer à lui seul les modalités d'élaboration et d'utilisation des indices de référence. En effet, les sanctions n'éliminent pas les risques de manipulation découlant d'une gestion inadéquate, en termes de gouvernance, du processus d'élaboration des indices de référence, dès lors qu'interviennent dans celui-ci des conflits d'intérêt et des appréciations discrétionnaires. Le CESE appuie fortement cette position et soutient la nécessité d'un système de normes propres à garantir la transparence.

3.12

En outre, afin de protéger les investisseurs et les consommateurs, les indices de référence doivent être solides, fiables et adaptés à leurs objectifs.

3.13

Le CESE, toujours soucieux de protéger au mieux les intérêts des investisseurs et des consommateurs, est sensible à la problématique et ne peut qu'être pleinement d'accord avec cette exigence. Les investisseurs pourraient en tirer profit car ils seront certains que les indices de référence utilisés dans l'instrument financier qu'ils possèdent sont solides et exempts de toute manipulation.

À cette fin, il rappelle son plaidoyer, maintes fois réitéré, en faveur de la création d'une Agence européenne chargée de la protection des consommateurs de services financiers, dans l'esprit de ce qui a été réalisé aux États-Unis avec la loi sur la réforme du système financier et la protection du consommateur (Dodd-Frank Act).

3.14

À cet égard, le CESE considère comme particulièrement importante la proposition contenue dans le règlement et prévoyant d'accroître la protection des investisseurs au moyen de dispositions spécifiques sur la transparence. De fait, le principe de transparence n'implique pas la diffusion d'informations exclusives ni leur transmission à des concurrents. La transparence, en revanche, garantit un contexte de clarté et de sécurité dans les échanges, et permet à la concurrence de mieux fonctionner.

3.15

De l'avis du CESE, il est possible d'améliorer la proposition concernant la protection à accorder aux investisseurs et aux consommateurs, en garantissant des droits de recours et d'indemnisation exigibles, clairs et accessibles. À cet effet, il y a lieu de distinguer entre:

3.16

S'agissant de la protection des consommateurs, la directive sur le crédit à la consommation comporte des règles relatives à la qualité de l'information; la directive sur le crédit hypothécaire, qui sera adoptée sous peu, s'apprête à prévoir des dispositions identiques; ces normes de l'UE pour la protection des consommateurs ne tiennent pas compte de l'adéquation des indices de référence dans les contrats financiers: la proposition doit être cohérente avec le reste du dispositif juridique de l'Union.

3.17

Le CESE souligne la nécessité de clarifier, à l'article 18, l'exigence selon laquelle l'évaluation de l'adéquation de l'indice de référence proposé au consommateur est obligatoire — comme c'est le cas de la directive sur l’intermédiation en assurance (IMD1); dans le cas contraire, l'organisme soumis à la surveillance doit proposer un indice de référence différent et plus adéquat.

3.18

Le CESE, conformément aux recommandations formulées par l'OICV, appuie l'intention de la Commission d'utiliser un système de production d'indices plus «objectif», reposant sur les transactions effectuées plutôt que sur des sondages officiels.

3.19

Le CESE est favorable à ce que le champ d'application des principes formulés par le règlement soit vaste, conformément aux principes proposés par l'OICV et publiés en juillet 2013, et qu'il puisse être étendu à une large gamme d'indices de référence.

3.20

Dans le même temps, le CESE préconise de prévoir des modalités d'application garantissant également le principe de proportionnalité. Les indices de référence sont très différents les uns des autres quant à leur diffusion, leur importance et leur éventuelle manipulation. Il y a lieu dès lors, de l'avis du CESE, de tenir compte des caractéristiques propres à chaque indice de référence, de leur processus d'élaboration et de l'administrateur.

3.21

Les pouvoirs discrétionnaires qui permettent à l'administrateur de l'indice d'adopter des méthodologies propres dans la construction des indices pourraient ne pas suffire pour garantir l'application de la proportionnalité. Le CESE suggère plutôt de perfectionner l'approche adoptée dans le règlement qui prévoit des normes spéciales pour les indices de référence d'importance critique, en adjoignant aux principes de portée plus générale une série de principes détaillés susceptibles de tenir compte des différentes catégories d'indices de référence et des risques potentiels qui leur sont associés.

3.22

De l'avis du CESE, cette dernière modalité permettrait de combler plus efficacement les éventuelles lacunes, en introduisant des principes appropriés sans toutefois miner le champ d'application des normes.

3.23

Le CESE met l'accent sur l'importance d'opérer un certain nombre de distinctions entre les indices, y compris en ce qui concerne les conséquences susceptibles de se produire sur les marchés émergents, où les indices de référence revêtent une grande importance pour la transparence de la transmission des informations. Le Comité préconise dès lors d'ajuster la réglementation sur la base du degré de pertinence systémique des indices, afin de ne pas entraver le développement de certains marchés.

3.24

Le CESE constate avec satisfaction que les procédures prévues pour l'élaboration des indices sont soumises aux régimes de sanctions tant civiles que pénales en cas de manipulation.

3.25

Le CESE estime que les procédures de formation des indices ne peuvent être solides et sûres que pour autant qu'il existe une bonne structure de gouvernance. A cette fin, le Comité accueille favorablement la proposition de confier à l'administrateur la responsabilité de l'intégrité des indices de référence et estime avec la Commission que les structures de gouvernance adoptées, s'agissant des rôles et des procédures, sont adaptées aux conflits d'intérêt potentiels.

3.26

Afin d'améliorer cette dernière disposition, le CESE suggère d'instaurer l'obligation de transparence sur ces aspects également.

3.27

En accord avec certaines positions qui se sont manifestées à la suite des consultations avec l'OIVC, le CESE reconnaît l'importance d'une large participation à la formation des indices afin de garantir le principe — maintes fois réclamé — de transparence ainsi que la représentativité des indices de référence. La contribution volontaire à un indice de référence prévue par le règlement va dans ce sens; toutefois, le Comité préconise de prévoir des règles précises relatives à cette contribution permettant de garantir la certitude et la solidité des indices.

3.28

S'agissant des dispositions de l'article 8, paragraphe 3, relatif aux procédures internes pour le signalement des infractions au règlement, le CESE recommande de prévoir une certaine dose de flexibilité, rapidité et facilité dans le processus de signalement des infractions susmentionnées.

3.29

Le Comité insiste tout particulièrement sur l'importance des mesures de protection pour les membres du personnel ayant signalé de telles infractions. Le CESE recommande d'insérer dans la législation la référence à la proposition de modification de la directive 2003/6/CE sur les abus de marché qui prévoit, pour les membres du personnel d'une entreprise où ont été constatés des comportements illicites, l'obligation de signaler ces derniers, et qui fait explicitement obligation aux États membres de prévoir des règles permettant d'assurer la protection des intéressés.

3.30

Le CESE juge utile de prévoir des dispositions encourageant le signalement, sur la base d'éléments fondés, de tels comportements, y compris par la création de récompenses pour les personnes qui aident la justice.

3.31

S'agissant de la consultation préalable des personnes concernées par d'éventuels changements de méthode qu'ils estimeraient nécessaires, le CESE marque son accord. Cette approche, surtout s'agissant des indices soumis à des évaluations périodiques, permet de garantir la continuité de l'utilisation de l'indice.

3.32

Il pourrait être utile, à cette fin, de prévoir des instruments propres à garantir une large diffusion ainsi que la publicité des méthodes de calcul de l'indice de référence (publication sur un site internet par exemple). Les orientations de l'AEMF pourraient prévoir des dispositions ad hoc.

3.33

Le CESE recommande à la Commission de procéder avec prudence lors de l'éventuelle phase de transition vers des indices nouveaux ou différents. Cette question est plutôt délicate: en effet, elle pourrait entraîner des incertitudes quant aux contrats existants et donner lieu à des controverses et à des dysfonctionnements du marché. Le cas échéant, une solution possible pourrait consister à prévoir le maintien de l'indice en cours d'abandon, et de n'appliquer le nouvel indice qu'aux nouveaux contrats.

3.34

Le CESE souligne l'importance que la déclaration de l'administrateur concernant la conformité du code de conduite avec le règlement précise également si ladite conformité a été validée ou non par des tiers. Cette information a posteriori pourrait aider d'une part à améliorer l'efficacité du contrôle de la conformité du code, et d'autre part à gérer les éventuelles futures attributions de responsabilités en cas de violation des principes du Règlement.