Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Le rôle et l’avenir des professions libérales dans la société civile européenne de 2020» (avis d’initiative)

16.7.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 226/10

1.1.

Le système des professions libérales peut, moyennant des adaptations sociales, apporter une contribution décisive à la fourniture de prestations de qualité relevant de «biens sociaux» comme la santé, aux régimes publics de prévoyance, à la protection des droits des citoyens et à la prospérité économique. Les professions libérales sont une composante à part entière de toute société démocratique et présentent un potentiel de croissance considérable pour l’emploi et le PIB.

1.2.

La notion de profession libérale n’a pas cours dans plusieurs États membres de l’Union européenne. Or, ce type de professions, et les problèmes et solutions d’ordre social qui leur sont associés, existent dans toute l’Union. On leur reproche régulièrement des manquements en matière de contrôle et d’assurance qualité, lesquels sont généralement imputables à des lacunes sur le plan de l’exécution et non à des problèmes structurels.

1.3.

Les réglementations fondées tant sur les règles que sur les principes peuvent réglementer de manière optimale les professions libérales.

1.4.

Les activités des professions libérales se caractérisent par une asymétrie d’information entre le prestataire et le bénéficiaire du service. Ces services touchent à des questions capitales ayant trait à la vie, à la santé, au droit ou à des questions économiques essentielles. Il en résulte que le prestataire doit satisfaire à des exigences éthiques et professionnelles particulièrement élevées.

1.5.

Un nombre significatif d’États membres ont mis en place une réglementation tarifaire pour certaines professions libérales. Celle-ci peut servir à protéger les consommateurs. Les réglementations tarifaires doivent être particulièrement fondées et conçues de façon à servir l’intérêt général et non un groupe de pression spécifique.

1.6.

Dans tous les États membres, les organisations professionnelles ou les ordres professionnels représentent les intérêts de leur profession et participent au processus de réglementation par l’État en fournissant des conseils et en contribuant partiellement à l’élaboration des textes, garantissent, moyennant une collaboration constante et efficace avec les institutions, la protection de l’intérêt général des citoyens. La simplification administrative est l’une des priorités des professionnels libéraux, qui y consacrent des investissements économiques et des ressources humaines, sans recevoir aucune forme de compensation de la part des finances publiques.

1.7.

Les États membres organisent et contrôlent l’autonomie des professions libérales sur leur territoire. Ce faisant, ils doivent exclure tout conflit entre nécessité de réglementation et représentation d’intérêts particuliers et faire en sorte que les attentes des consommateurs concernant les connaissances, l’éthique et la rémunération des prestataires de services soient satisfaites.

1.8.

L’apport des professions libérales au bon déroulement de la vie politique, économique et administrative d’un État membre est reconnu à l’échelon national et européen, étant donné qu’elles contribuent à la modernisation et à l’efficacité des administrations publiques et des services aux citoyens et aux consommateurs.

1.9.

Ce secteur est essentiel en raison des possibilités d’emploi qu’il offre aux jeunes qui choisissent de se tourner vers une profession libérale et d’investir dans leurs propres connaissances. Les personnes exerçant une profession libérale doivent respecter les lois ou conventions collectives vis-à-vis de leurs propres salariés, avec lesquels ils entretiennent un rapport d’employeur, et vis-à-vis des jeunes qui reçoivent une formation professionnelle ou effectuent des stages ou une spécialisation auprès d’eux.

2.1.

La notion de «profession libérale» se rattache à celle d’«artes liberales» (arts libéraux), utilisée dans l’Antiquité pour désigner les activités telles que celles du professeur, de l’homme de loi, du maître d’œuvre, de l’architecte, de l’ingénieur ou du médecin. L’exercice des «artes liberales» était alors l’apanage des citoyens libres et de la noblesse.

2.2.

Depuis le dix-neuvième siècle, la «profession libérale» ne se définit plus sur la base du concept de «naissance libre», renvoyant à l’individu, mais sur celle de l’activité exercée.

2.3.

Jusqu’au début du dix-neuvième siècle, certaines professions libérales avaient développé une proximité particulière avec l’État. Elle les empêchait d’être exercées en toute indépendance, ce qui leur valait dans le même temps d’être considérées avec un certain mépris par la société. Les avocats, qui étaient en partie commis et démis par les tribunaux, étaient particulièrement concernés par ce phénomène. Le contrôle de la profession et le pouvoir disciplinaire relevaient aussi partiellement de la compétence des tribunaux.

2.4.

Au dix-neuvième siècle, sous l’influence du libéralisme, les professions libérales développent progressivement dans différents pays de l’Union un sentiment d’appartenance à une catégorie spécifique et constituent leurs propres ordres professionnels, indépendants de l’État. Les avocats parviennent ainsi à soustraire leur activité à l’influence de l’État. Les médecins universitaires parviennent eux aussi à se libérer partiellement de la réglementation et du contrôle de leur profession par l’État.

2.5.

La délivrance des autorisations d’exercer ainsi que l’organisation et le contrôle de la profession sont souvent repris en main par les ordres professionnels. Les organismes autonomes ou ordres professionnels se verront ensuite confier les fonctions de réglementation.

2.6.

Le concept actuel de profession libérale est une notion sociologique.

2.7.

Les caractéristiques d’une profession libérale sont: la prestation d’un service immatériel de grande valeur à très forte dimension intellectuelle sur la base d’une formation (universitaire) de très haut niveau; la notion d’intérêt général associée au service proposé; l’exercice de l’activité dans un esprit d’indépendance professionnelle et économique; la fourniture du service à titre personnel, sous sa propre responsabilité, et de façon professionnellement indépendante; l’existence d’une relation de confiance particulière entre le client et le prestataire; la primauté de la qualité de la prestation sur la recherche du profit maximal, ainsi que le respect de règles éthiques et professionnelles strictes et précises.

2.8.

Une activité peut également être considérée comme une profession libérale si elle en possède les principales caractéristiques sans pour autant en réunir toutes les spécificités. Ainsi, dans de nombreux pays, le fait qu’une activité soit exercée pour le compte d’un employeur ne s’oppose pas à ce qu’elle soit considérée comme une profession libérale pour autant, néanmoins, que l’indépendance professionnelle soit garantie. Le CESE constate qu’il s’est produit une diversification des professions libérales ainsi que des ordres ou organisations qui encadrent leurs activités au sein du système libéral en Europe. Les nouvelles professions libérales, telles que celles de psychologue, de travailleur social, de conseiller fiscal, de conseiller en matière d’insolvabilité, de géomètre ou de médiateur, ne sont pas considérées comme telles dans tous les pays et nécessitent dès lors une approche inclusive.

2.9.

D’un État membre à l’autre, la notion de profession libérale est plus ou moins restrictive; elle est même étrangère à certains d’entre eux. Dans certains États membres, un petit groupe de professions seulement sont considérées comme des professions libérales: métiers de la santé, métiers de consultance tels qu’avocats, conseillers fiscaux et experts-comptables, conseillers du travail ainsi qu’ingénieurs et architectes Dans d’autres, les métiers artistiques s’ajoutent à ce noyau central.

2.10.

Il y a lieu d’éviter, dans tous les États membres, que la caractéristique essentielle des professions libérales, c’est-à-dire l’asymétrie d’information entre bénéficiaires et prestataires de services, soit galvaudée. Les services proposés par les professions libérales sont complexes et nécessitent une solide expertise. Les bénéficiaires ne disposent donc pas des informations, des connaissances et de l’expérience qui suffisent pour pouvoir évaluer la qualité du service proposé lors du choix d’un prestataire et après la prestation de service.

2.11.

Les activités des professions libérales sont donc fondées sur la confiance. De par cette asymétrie d’information, le bénéficiaire du service n’a d’autre choix que de faire confiance au prestataire pour qu’il n’exploite pas à son profit ce déficit d’information mais lui fournisse au contraire un service qui soit le meilleur possible et réponde à ses besoins. Le recours aux services d’un prestataire implique donc de lui accorder sa confiance au préalable. Des normes professionnelles minimales et le respect de codes d’éthique professionnelle sont les instruments appropriés pour prévenir tout abus de confiance.

3.1.

Pour la réglementation des professions libérales, les États membres observent fondamentalement deux approches différentes: celle fondée sur les principes («principles-based regulation») et celle fondée sur les règles, qui énonce des interdictions et des prescriptions («rules-based regulation»).

3.2.

La réglementation des professions libérales fait la synthèse des conditions morales sous-tendant l’exercice de la profession et des normes d’éthique professionnelle, qui sont l’expression de la responsabilité sociale des professions libérales. La somme de toutes les normes d’éthique professionnelle est appelée déontologie.

3.3.

La réglementation fondée sur les principes se caractérise par la formulation de principes abstraits de droit professionnel, qui doivent être traduits en pratique pour chaque situation («outcomes-based regulation»). La manière d’atteindre ces objectifs dans une situation donnée est laissée à l’appréciation du professionnel qui y est soumis. La réglementation fondée sur les règles est quant à elle organisée selon une démarche procédant des cas concrets.

3.4.

Les deux approches présentent des avantages et des inconvénients. Toutes deux respectent cependant sur le fond la préoccupation sociale qui consiste à rechercher une aide et des conseils indépendants. À cet égard, la problématique et les solutions peuvent évoluer au fil du temps, ce qui nécessite d’adapter les règles existantes ou d’en créer de nouvelles.

3.5.

Sur ce point, le réexamen régulier des règles par l’Union européenne est utile et une telle procédure devrait également être introduite à l’échelon national. D’anciennes professions libérales pourraient ainsi être «libérées» (par exemple dans le secteur de la construction) et il serait possible d’introduire, si besoin, de nouvelles règles afin de tenir compte des nouvelles professions libérales (par exemple, en matière de collecte d’informations ou d’activités financières).

4.1.

Les professions libérales jouent un rôle notable dans la création et la préservation d’importantes infrastructures sociales. Un indépendant sur six environ exerce son activité dans un secteur économique apparenté aux professions libérales, et la tendance est à la hausse. Il en va de même pour un employé sur six.

4.2.

Le nombre et la proportion de femmes indépendantes dans les secteurs économiques apparentés aux professions libérales ont augmenté sur la période d’observation 2008-2012. À environ 45 %, cette proportion est sensiblement supérieure à celle des femmes indépendantes dans l’économie en général (31,1 %).

4.3.

Plus d’un euro sur dix de valeur ajoutée brute est le fait des secteurs économiques apparentés aux professions libérales. Le recul de la valeur ajoutée au cours de l’année de crise 2009 a été moins marqué dans ces secteurs que dans l’ensemble des autres secteurs économiques. Les chiffes pour l’Union européenne sont les suivants: 6 00 000 entreprises chacun pour les secteurs des conseils aux entreprises et des bureaux d’ingénieurs, 5 50 000 ceux du conseil juridique et de la comptabilité, 3 15 000 pour celui des «bureaux d’architecte et 2 70 000 pour celui de la publicité et des études de marché.

4.4.

Eu égard au potentiel de croissance et à la part d’emploi que représente le secteur, qui fournit des emplois pour la plupart qualifiés et stables, l’activité des professions libérales doit être reconnue et soutenue dans sa pleine dimension entrepreneuriale. Le CESE se félicite ce que la Commission reconnaisse les professionnels libéraux comme des entrepreneurs à part entière et manifeste la volonté de soutenir leur secteur en les intégrant notamment aux programmes destinés à favoriser le développement et la compétitivité des PME. Cette approche suppose d’analyser et de faire évoluer les conditions des structures d’exercice des professions libérales, comme y oblige par ailleurs la directive relative aux services dans le marché intérieur. Les professions libérales ne sauraient se développer uniquement par le biais de sociétés unipersonnelles ou d’exercice individuel. Elles doivent se différencier du problème des faux indépendants.

5.1.

Dans tous les États membres, la notion de profession libérale est intrinsèquement liée à celle d’intérêt général. Les professionnels de la santé, ainsi que les métiers liés à la psychologie et les professions sociales gèrent une infrastructure destinée à assurer la bonne santé de tous les citoyens.

5.2.

De ce lien entre les professions libérales et l’intérêt général découle également une responsabilité éthique particulière. Les conseillers juridiques et fiscaux et les experts comptables servent l’État de droit et préservent par ailleurs les intérêts financiers de leurs clients. Les travailleurs sociaux et les psychologues contribuent à créer, au bénéfice des citoyens européens, un climat inclusif et bien plus stable du point de vue relationnel, psychologique et social. Les architectes et ingénieurs prémunissent la communauté contre tout danger lié aux constructions et aux installations techniques et promeuvent la capacité d’innovation de la société et la qualité de vie de la population en développant les infrastructures techniques existantes et en concevant des innovations techniques. Les métiers de l’art entretiennent et façonnent la culture. Ces éléments, ainsi que l’asymétrie d’information évoquée plus haut, nécessitent une formation de haut niveau et des exigences éthiques particulièrement élevées.

5.3.

Le rapport particulier des professions libérales à l’intérêt général et les impératifs qui en résultent concernant la prestation de services rendent nécessaire la mise en place de garde-fous prenant la forme, pour chaque profession, de réglementations professionnelles contraignantes et d’un catalogue de normes d’éthique reconnues de tous. Tous les États membres disposent dès lors d’un minimum de réglementations. Le CESE recommande que tous les ordres, organisations et associations de professions libérales se dotent de codes et de normes d’éthique ainsi que de commissions de déontologie structurées au sein des différentes professions.

5.4.

En l’absence de code de déontologie professionnelle, les représentations professionnelles devraient en établir un pour leur État membre sous la forme d’orientations professionnelles non contraignantes. Les ordres et organisations professionnels devraient en outre édicter des codes de déontologie européens pour leurs professions respectives afin de mettre en évidence et de faire respecter au niveau européen les exigences élevées applicables aux prestations des professions libérales. L’article 37 de la directive sur les services encourage la création de codes de conduite (2). En raison de l’importance que revêtent pour le client les services fournis par les professions libérales et de la confiance particulière que celui-ci doit accorder au prestataire de services, il est en outre indispensable que les services soient fournis à titre personnel.

5.5.

Eu égard à la relation de confiance personnelle entre le bénéficiaire et le prestataire de services et aux intérêts hautement personnels en jeu, il est indispensable que le secret professionnel soit protégé légalement et que la loi prévoie, pour le prestataire de services et ses collaborateurs, le droit de refuser de témoigner, ainsi que l’interdiction de déposer. Ces éléments sont des caractéristiques d’un État de droit libéral.

5.6.

Les services fournis par les professions libérales qui touchent au cœur de l’intérêt général doivent être accessibles sur l’ensemble du territoire. Ainsi, les zones rurales doivent également avoir accès aux soins médicaux, aux services sociaux ou psychologiques, aux pharmacies et aux conseils juridiques.»

5.7.

Ces exigences supposent, de la part des professionnels libéraux, de faire toujours primer la qualité du service sur la recherche du profit maximal, conformément aux principes éthiques auxquels ils sont soumis.

5.8.

Le développement du droit applicable aux professions libérales ne saurait donc s’appuyer uniquement sur des considérations économiques. L’objet de toute réglementation doit être de garantir des services hautement qualifiés, accessibles sur tout le territoire et répondant aux exigences de qualité les plus élevées. Il convient de vérifier systématiquement si les réglementations existantes permettent d’atteindre ces objectifs ou si elles servent en réalité d’autres intérêts.

6.1.

Une définition commune des professions libérales devrait être élaborée à l’échelle de l’Union. Elle devrait décrire uniquement leurs caractéristiques générales et présenter les catégories de professions libérales. L’existence d’une définition ne doit pas avoir pour effet d’empêcher la création de nouvelles professions libérales. Le projet de charte des professions libérales, élaboré par différentes organisations professionnelles européennes sous la conduite du Conseil des chirurgiens-dentistes européens (CED), pourrait servir d’exemple en la matière.

6.2.

En complément des organisations nationales interprofessionnelles et de la représentation européenne interprofessionnelle, une organisation professionnelle devrait être instituée dans chaque État membre pour chaque profession libérale. Pour autant que ces activités ne soient pas déjà exercées par les ordres professionnels, elle serait chargée de compiler, de diffuser et de développer un catalogue de principes d’éthique professionnelle et de veiller au respect de ces principes par la profession

6.3.

Les exigences éthiques élevées associées aux prestations des professions libérales doivent, y compris à l’avenir, être garanties au moyen d’orientations concrètes et de principes éthiques clairement définis. Pour ce faire, il est possible de recourir aussi bien à des réglementations professionnelles normatives dont le non-respect est passible de sanctions qu’à des codes de conduite énonçant des règles d’éthique professionnelle. De telles mesures renforcent la confiance des consommateurs.

6.4.

Outre le respect des exigences professionnelles et éthiques liées à l’exercice de leurs activités, il y a lieu également de préserver et de renforcer la compétitivité et la capacité d’innovation des professions libérales. Le défi qui se pose actuellement à elles consiste à composer avec des législations nationales divergentes et à réussir à entrer en concurrence avec des collègues d’autres États membres de l’Union européenne au sein d’un marché intérieur toujours plus intégré

6.5.

Les réglementations professionnelles doivent être compatibles avec les libertés fondamentales européennes, et notamment la libre prestation de services, la liberté d’établissement et la libre circulation. Elles doivent donc n’entraîner aucune discrimination, être impérativement motivées par le service de l’intérêt général et être proportionnées. Elles doivent en outre être compatibles avec le droit national. Celui-ci devrait lier l’exercice de certaines fonctions à la possession de certaines qualifications.

6.6.

Dans l’exercice d’une profession libérale, il est fréquent que des intérêts hautement personnels du bénéficiaire de la prestation soient exposés à un risque particulier. Ce potentiel de danger rend nécessaire de réglementer l’accès à la profession et de lier la délivrance de l’autorisation d’exercer au respect de conditions strictes. Outre la formation, celles-ci portent sur des caractéristiques personnelles telles que la bonne réputation, le contrôle de santé ou la renonciation à l’exercice en parallèle d’une activité incompatible. Au niveau de l’Union européenne, cette exigence est correctement prise en considération dans la directive sur les qualifications professionnelles (3) et dans des réglementations spécifiques, telles que les directives sur les médecins et les dentistes, celle sur les avocats (4), ou encore celle relative aux contrôleurs légaux des comptes (5).

6.7.

Dans la quasi-totalité des États membres, les personnes exerçant une profession libérale sont tenues de suivre régulièrement des formations («formation professionnelle continue» ou FPC). Il existe des divergences sur le plan du contrôle des mesures relatives à la formation et des conséquences en cas de défaut de participation à une formation réglementaire. Dans un environnement de plus en plus complexe, et face à l’évolution continue des processus techniques dans les domaines de la médecine et de la technologie et au développement constant des normes juridiques nationales et internationales, les professions libérales ont le devoir de faire en sorte que tous leurs membres suivent effectivement une formation continue.

6.8.

Dans la plupart des États membres, les personnes exerçant une profession libérale sont en droit d’établir, sans quasiment la moindre limitation, des coopérations professionnelles avec des professionnels d’autres secteurs. Dans certains États membres, le cercle des associés est cependant limité à une liste restreinte de professions libérales, certaines exigences en matière de majorité sont définies pour ce qui est des associés, des droits de vote ou de la direction et la participation de tiers au capital est proscrite. De telles dispositions sont un moyen d’éviter que l’exercice d’une profession libérale soit guidé par des objectifs purement économiques.

6.9.

La coopération de professionnels d’autres secteurs avec des professions libérales peut être une source de conflits concernant la protection du secret professionnel et le droit de refuser de témoigner. À cet égard, il faut s’assurer que la protection du client ou du patient ne pâtisse pas d’une telle coopération. De telles frictions peuvent être évitées efficacement par une limitation du cercle des associés.

7.1.

Dans tous les États membres, les professions libérales sont administrées par l’État, des ordres ou des organisations professionnelles. Dans de nombreux États membres, la notion d’autonomie en tant que principe d’organisation des professions libérales est indissociable du concept de profession libérale.

7.2.

Il existe dans les États membres deux conceptions différentes de l’autonomie. Dans la première, les ordres et organisations professionnels représentent les intérêts de leur profession en tant qu’association volontaire. Ils contribuent par leurs conseils à la réglementation de leur profession (par l’État). Ils traduisent en outre dans des codes de déontologie la conception qu’ont leurs membres de la manière dont doit être exercée leur activité professionnelle. Dans la seconde, les ordres professionnels assurent par ailleurs des missions publiques dans le cadre d’une gestion décentralisée en délivrant les autorisations d’exercer et en contrôlant la profession. L’autonomie n’est pas incompatible avec l’administration par l’État; les deux formules remplissent plutôt des fonctions complémentaires.

7.3.

L’autonomie des professions libérales est un compromis entre la liberté individuelle du professionnel face à toute ingérence de l’État dans l’exercice de sa profession et le droit de l’État à fixer des règles. L’autoréglementation par les membres de la profession garantit leurs libertés individuelles face à l’intervention de l’État tout en préservant le lien à l’intérêt général, ce qui profite aux bénéficiaires des prestations et aux consommateurs.

7.4.

L’autonomie des professions libérales est une application du principe de subsidiarité, selon lequel une mission doit toujours être prise en charge par le niveau de pouvoir le plus compétent pour la traiter. Les professionnels concernés maîtrisent parfaitement leur sujet et sont dès lors les plus compétents pour gérer et réglementer les professions libérales. L’autonomie des professions libérales s’appuie sur le principe du contrôle par la concurrence.

7.5.

L’autonomie et l’autoréglementation des professions libérales limitent leurs membres dans l’exercice de leur profession. Il s’agit de formes d’administration décentralisée qui nécessitent un transfert de compétences par l’État. Toute autonomie et toute autoréglementation des professions libérales s’inscrit dans le respect des libertés fondamentales, du droit national et des législations européenne et nationale sur les ententes.

7.6.

L’affiliation obligatoire, dans les pays où elle est possible aux termes de la législation en vigueur, constitue une condition indispensable au bon fonctionnement de l’autonomie. La primauté de l’intérêt général justifie cette entorse au libre exercice d’une activité professionnelle.

7.7.

Les dispositions relatives à l’obligation d’affiliation doivent être conçues de façon à ne pas porter atteinte à la libre prestation de services et à la liberté d’établissement. Les instruments appropriés à cette fin sont la reconnaissance des affiliations enregistrées dans un autre État membre ou l’enregistrement (gratuit) en cas d’affiliation dans un autre État membre de l’Union européenne.

7.8.

En 2020 également, il faudra s’attendre à des tensions entre les intérêts de l’État et les intérêts particuliers ainsi qu’à une demande de services d’aide et de conseil indépendants. L’institut des professions libérales devrait cependant être opérationnel, pour peu qu’il soit actualisé en temps opportun sans que ses fondements, son avantage comparatif en matière de connaissances, son indépendance et sa transparence ainsi que la confiance qui en découle ne s’en trouvent limités.