Acte préparatoire52013SA0017

Rapport spécial n ° 17/2013 «Le financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l'aide extérieure»

CELEX	52013SA0017
Type	Acte préparatoire
Date	samedi 11 janvier 2014

Résumé IA

Ce rapport spécial de la Cour des comptes européenne évalue l'efficacité du financement de l'UE consacré à la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l'aide extérieure. Il examine si les fonds ont été correctement ciblés, gérés et suivis, et formule des recommandations pour améliorer la performance et la transparence de ces dépenses. Pour un professionnel du droit français, ce document est pertinent pour comprendre les exigences de contrôle et de justification auxquelles sont soumis les projets de coopération climatique financés par l'UE.

Texte intégral

52013SA0017

Rapport spécial n ° 17/2013 «Le financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l'aide extérieure»

ACP : États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

AMCC : Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique

APD : aide publique au développement

CCNUCC : Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

CEF : comité économique et financier

CFP : cadre financier pluriannuel

COP : conférence des parties

CPE : comité de politique économique

Dipecho : programme de préparation aux catastrophes de la DG ECHO

ECHO : direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile

ENRTP : programme thématique pour l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles, dont l’énergie

FED : Fonds européen de développement

FEM : Fonds pour l’environnement mondial

FLEGT : programme relatif à l’application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux

FMI : Fonds monétaire international

FPCF : Fonds de partenariat pour le carbone forestier

Geeref : Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables

GFDRR : Dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes et de reconstruction

ICD : instrument de financement de la coopération au développement

IEVP : Instrument européen de voisinage et de partenariat

IMOA : initiative de mise en œuvre accélérée

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

ONG : organisation non gouvernementale

PEID : petits États insulaires en développement

PMA : pays les moins avancés

PNUD : Programme des Nations unies pour le développement

PNUE : Programme des Nations unies pour l’environnement

REDD : réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts

RRC : réduction des risques de catastrophe

SEAE : Service européen pour l’action extérieure

USD : dollar des États-Unis

SYNTHÈSE

I. Le changement climatique figure parmi les principales menaces environnementales, sociales et économiques qui pèsent sur notre planète. Dans les pays en développement, des millions de personnes pourraient retomber dans la pauvreté sous les effets du changement climatique, ce qui compromet sérieusement le développement économique et la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement. Les pays développés se sont engagés à accroître leur soutien aux efforts déployés par les pays en développement pour s’adapter aux conséquences du changement climatique et en atténuer les effets. L’UE et ses États membres représentent, ensemble, le principal contributeur au financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique.

II. La Cour a réalisé un audit portant sur l’octroi aux pays en développement, par l’UE, d’un financement aux fins de la lutte contre le changement climatique. Elle s’est attachée à déterminer si la gestion, par la Commission, des dépenses liées à la lutte contre le changement climatique financées par le budget de l’UE et par le Fonds européen de développement (FED) a été satisfaisante. La Cour a également examiné si la Commission a pris les mesures nécessaires afin de promouvoir la coordination avec les États membres de l’UE en matière de financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique, et si cette coordination a été suffisante.

III. S’agissant de sa gestion de l’aide en faveur de la lutte contre le changement climatique financée par le budget de l’UE et par le FED, la Commission a obtenu de bons résultats. Conformément à ses engagements politiques, la Commission a régulièrement augmenté les dépenses consacrées à la lutte contre le changement climatique financées par le budget de l’UE et par le FED. Elle s’est focalisée sur des priorités appropriées et a adapté ses programmes aux conditions spécifiques de chaque pays partenaire.

IV. La coordination entre la Commission et les États membres en ce qui concerne le financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique n’est pas satisfaisante. La Commission n’a pas joué un rôle moteur suffisant dans certains domaines, et les États membres n’ont pas suffisamment réagi à certaines de ses initiatives. Des efforts importants doivent encore être consentis pour garantir la complémentarité entre les programmes par pays de l’UE et des États membres. La Commission et les États membres n’ont pas réussi à s’entendre sur la manière de concrétiser l’engagement d’augmenter le financement de la lutte contre le changement climatique d’ici 2020. Aucun système solide de surveillance, de déclaration et de vérification fournissant des informations exhaustives et fiables sur les dépenses effectuées par la Commission et par les États membres dans le cadre de la lutte contre le changement climatique et permettant de s’assurer du respect des engagements en matière de financement de la lutte contre le changement climatique n’a encore été mis en place, et il n’est pas possible d’établir clairement dans quelle mesure les engagements concernant le financement à mise en œuvre rapide ont été respectés. Rien n’a été tenté pour réduire la prolifération des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique. Il importe que la Commission et les États membres coordonnent davantage encore leurs efforts pour prévenir et combattre la corruption.

V. La Cour estime, en conclusion, que la Commission a géré de manière satisfaisante les dépenses de l’UE liées à la lutte contre le changement climatique financées par le budget de l’UE et par le FED. Cependant, pour permettre à l’UE de maximiser l’incidence de son intervention à l’échelle internationale, il conviendrait que la coordination entre la Commission et les États membres en matière de financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique soit considérablement améliorée.

VI. La Cour recommande que:

a) la Commission:

- propose une feuille de route pour l’augmentation du financement de la lutte contre le changement climatique de manière à atteindre l’objectif de l’accord de Copenhague à l’horizon 2020,

- demande la réalisation d’une évaluation indépendante de l’Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique;

b) la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE):

- indiquent dans quelle mesure l’objectif visant à consacrer 20 % du budget de l’UE et du FED à des actions liées au changement climatique au cours de la période 2014-2020 est mis en œuvre dans le cadre de l’aide au développement;

c) la Commission et les États membres:

- établissent, dans le cadre du règlement sur le mécanisme de surveillance, des normes communes de surveillance, de déclaration et de vérification du financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique,

- intensifient leur coopération pour la mise en œuvre du Code de conduite de l’UE sur la division du travail dans le domaine du financement de la lutte contre le changement climatique.

INTRODUCTION

LES DÉFIS POSÉS PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

1. Il est généralement admis que l’influence délétère des activités humaines (consommation de combustibles fossiles, déforestation et élevage de bétail) sur le climat de la planète ne cesse de croître. La température moyenne du globe est en augmentation et les phénomènes climatiques extrêmes tels que les ouragans, les inondations et les sécheresses sont de plus en plus fréquents. Le changement climatique a une incidence directe sur la santé, la vie et les moyens de subsistance des êtres humains, ainsi qu’une incidence indirecte sur la sécurité alimentaire et la viabilité des économies reposant sur les ressources naturelles.

2. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) souligne que le changement climatique est susceptible de compromettre le développement durable, d’accentuer la pauvreté et de retarder, voire d’empêcher, la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement [1]. De nombreux pays en développement sont vulnérables au changement climatique: ils disposent rarement des ressources suffisantes pour faire face aux menaces grandissantes qui pèsent sur l’eau, l’énergie, les sols, les forêts, les zones humides, la faune et la flore sauvages ainsi que les stocks halieutiques, dont ils sont directement dépendants pour assurer la subsistance de leurs populations.

LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE — STRATÉGIE INTERNATIONALE ET FINANCEMENT

3. La CCNUCC est le forum mondial destiné à coordonner l’action internationale de lutte contre le changement climatique en vue d’en atténuer l’évolution et de s’adapter à ses effets. L’un des principes fondamentaux de la CCNUCC est celui de la "responsabilité commune mais différenciée": les pays développés doivent jouer un rôle moteur dans la lutte contre le changement climatique ainsi que dans le soutien aux efforts d’adaptation et d’atténuation déployés par les pays en développement, dans la mesure où ceux-ci figurent parmi ceux qui ont le moins contribué à l’accumulation des gaz à effet de serre dans l’atmosphère, mais où ce sont eux qui pâtiront le plus de ce phénomène. Il s’agit du principe du "pollueur-payeur".

4. Depuis 1995, les parties à la CCNUCC participent à des réunions annuelles, les conférences des parties (COP), en vue d’évaluer les progrès réalisés en matière de lutte contre le changement climatique. Les dernières COP ont eu lieu à Doha en novembre 2012 (COP 18) et à Varsovie en novembre 2013 (COP 19).

5. Lors de la COP 15 (organisée à Copenhague en 2009), les pays développés ont pris l’engagement volontaire (l’accord de Copenhague) d’octroyer des financements "nouveaux et supplémentaires" aux pays en développement pour les aider à faire face aux défis du changement climatique, par des mesures d’atténuation, d’adaptation, de développement et de transfert des technologies, ainsi que par des actions de renforcement des capacités. L’accord englobait:

a) un engagement à court terme, le "financement à mise en œuvre rapide", d’environ 30 milliards de dollars des États-Unis pour la période 2010-2012. Ce financement avait pour objectif d’aider les pays en développement à mettre en œuvre des mesures immédiates et urgentes de lutte contre le changement climatique et de leur permettre d’absorber un montant supérieur de financements à plus long terme;

b) un engagement à plus long terme visant à porter à 100 milliards de dollars des États-Unis par an, d’ici 2020, le montant du financement de la lutte contre le changement climatique provenant d’un large éventail de sources de financement (publiques et privées, bilatérales et multilatérales), notamment innovantes.

6. Dans le prolongement de l’accord de Copenhague, la COP 16 (organisée à Cancún en 2010) a approuvé la création d’un Fonds vert mondial pour le climat destiné à acheminer la majeure partie de ce financement. Elle a réaffirmé les engagements précédents selon lesquels le financement dévolu à l’adaptation au changement climatique constitue une priorité pour les pays en développement les plus vulnérables, à savoir les pays les moins avancés (PMA), les petits États insulaires en développement (PEID) et les pays d’Afrique (voir annexe I).

POLITIQUE DE L’UE EN MATIÈRE DE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LE CADRE DE L’AIDE EXTÉRIEURE

7. La politique de l’UE en matière de changement climatique à l’égard des pays en développement existe depuis 2003 [2]. Depuis lors, elle a été actualisée pour incorporer et mettre en évidence certains domaines, notamment l’adaptation [3] (2004), la réduction des risques de catastrophes [4] (2009), ainsi que le soutien au renforcement des capacités et au transfert de technologies dans les secteurs de l’agriculture et de l’énergie durables, y compris dans le cadre des stratégies d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à celui-ci [5] (2011).

8. Le changement climatique constitue une priorité importante de la politique étrangère de l’UE. Le document commun élaboré par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et par la Commission en 2011 mettait en garde contre les importantes répercussions du changement climatique sur la sécurité. Il reconnaissait que le haut représentant, la Commission et le SEAE peuvent jouer un rôle important en collaborant avec les États membres dans le domaine de la diplomatie du climat, et encourageait la programmation commune de l’aide dans le but de maximiser les synergies et d’éviter les doubles emplois [6]. En 2003, le Conseil a créé un réseau de diplomatie écologique de l’UE et invité celle-ci à mettre en place une stratégie diplomatique en matière de climat plus proactive et mieux ciblée, visant à donner un effet maximal à ses efforts collectifs et à renforcer au niveau international l’influence de l’UE dans le domaine climatique [7].

9. La coordination de l’aide au développement relève de la responsabilité commune de l’UE et des États membres. L’article 210 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que cette coordination vise à "favoriser la complémentarité et l’efficacité" et que la Commission "peut prendre toute initiative utile" à cette fin [8]. Pour assurer cette coordination, la Commission a signé la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (2005), et le Conseil a adopté le consensus européen pour le développement (2006): l’UE et ses États membres s’engagent à renforcer la coordination et la complémentarité entre donateurs, et joueront un rôle moteur dans la mise en œuvre de la déclaration de Paris. En 2008, la Commission et les États membres ont mis en place l’initiative accélérée de division du travail de l’UE visant à améliorer l’efficacité de l’aide par la mise en œuvre du Code de conduite de l’UE sur la division du travail [9].

LE FINANCEMENT, PAR L’UE ET PAR LES ÉTATS MEMBRES, DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LE CADRE DE L’AIDE EXTÉRIEURE

10. L’UE et ses États membres se sont engagés à contribuer à l’initiative de financement à mise en œuvre rapide (voir point 5) à hauteur de 7,2 milliards d’euros (10 milliards de dollars des États-Unis), répartis de manière équilibrée entre les mesures d’adaptation et d’atténuation, comme le prévoit l’accord de Cancún. La part du montant total que la Commission s’est engagée à verser s’est élevée à 150 millions d’euros pour la période 2010-2012.

11. L’engagement à plus long terme pris dans le cadre de l’accord de Copenhague visait à mobiliser 100 milliards de dollars des États-Unis par an d’ici 2020, mais la répartition de ce montant entre les pays développés n’était pas définie. La Commission estime cependant que la part de l’UE et des États membres dans cet effort global représente entre 29 et 38 % du total (c’est-à-dire entre 22 et 29 milliards d’euros) [10].

12. La Commission finance la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l’aide extérieure grâce à des fonds provenant du budget de l’UE et du FED. Au cours de la période 2003-2012, environ 4650 millions d’euros ont été engagés par EuropAid pour financer la lutte contre le changement climatique et 155 millions d’euros par ECHO pour financer des mesures de préparation aux catastrophes liées au changement climatique. Voir annexe II pour de plus amples informations.

13. Le financement, par la Commission, de la lutte contre le changement climatique est accordé au titre à la fois de programmes thématiques [11] et de programmes géographiques. Il est essentiellement canalisé par des programmes bilatéraux avec des pays partenaires et des organisations régionales. L’annexe III donne une vue d’ensemble de ces canaux de distribution.

14. Le soutien aux mesures d’adaptation vise à aider les pays partenaires à développer une résilience aux effets négatifs du changement climatique. Les programmes sont axés sur la protection des infrastructures, de l’industrie et de l’agriculture contre le changement des régimes météorologiques et la montée du niveau des mers, ainsi que sur les investissements dans la gestion de l’eau et les cultures résistant à la sécheresse. Le soutien aux mesures d’atténuation vise quant à lui à accélérer la transition vers une économie mondiale à faibles émissions de CO2. Les programmes ciblent le développement de technologies énergétiques propres, l’efficacité énergétique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre par la gestion durable et la conservation des forêts et des stocks de carbone.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

15. Le présent audit vise à examiner l’octroi aux pays en développement, par l’UE, d’un financement aux fins de la lutte contre le changement climatique. Le rapport est axé sur les deux questions ci-après:

a) La Commission a-t-elle géré de manière satisfaisante le financement de la lutte contre le changement climatique par le budget de l’UE et par le FED?

b) La Commission a-t-elle pris les mesures nécessaires afin de promouvoir la coordination avec les États membres de l’UE en matière de financement de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement? Dans l’affirmative, cette coordination a-t-elle été appropriée?

16. L’audit a porté sur les initiatives prises par la Commission en matière de financement de la lutte contre le changement climatique au cours de la période 2007-2013 dont l’incidence se prolonge jusqu’en 2020. Il a comporté des examens documentaires sur place, des examens documentaires, à la Cour, des programmes dans 16 pays et 2 régions, des entretiens et des contrôles sur place dans 4 pays, à savoir le Bangladesh, l’Indonésie, l’Ouganda et la Tanzanie. Les critères d’audit et les méthodes de collecte des informations probantes sont décrits plus en détail à l’annexe IV.

OBSERVATIONS

LA COMMISSION A BIEN GÉRÉ LE SOUTIEN À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE FINANCÉ PAR LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’UE ET PAR LE FED

17. La présente section examine si les ressources financières allouées par la Commission pour répondre aux défis posés par le changement climatique:

a) reflètent fidèlement les engagements politiques et

b) étaient adaptées aux conditions spécifiques des pays et des régions partenaires.

LA COMMISSION A RENFORCÉ LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

18. La Commission a régulièrement augmenté les dépenses consacrées à la lutte contre le changement climatique en faveur des pays en développement financées par le budget général de l’UE et par le FED au cours de la période de dix ans qui s’est achevée en 2012 (voir graphique 1), notamment en octroyant une contribution supplémentaire de 155 millions d’euros dans le cadre de l’initiative de financement à mise en œuvre rapide. Au cours de la période de programmation 2007-2013, quelque 3,7 milliards d’euros ont été engagés dans des programmes de lutte contre le changement climatique avant fin 2012, c’est-à-dire environ 8 % du total de l’aide au développement accordée par le budget de l’UE et par le FED (voir tableau 1 à l’annexe II).

19. Pour la période 2014-2020, le Conseil européen [12] a approuvé la décision de cibler au moins 20 % du total des dépenses de l’UE sur des actions relatives au changement climatique, reflétant ainsi la priorité stratégique de l’UE de lutter contre le changement climatique. Cet objectif de 20 % est mentionné dans le projet de règlement relatif à l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD) pour la période 2014-2020 [13] et dans les instructions relatives à la programmation du 11e FED [14]. En partant du principe que l’objectif de 20 % s’applique à l’aide extérieure dans son ensemble, cela représenterait un montant estimé de 11,6 milliards d’euros pour la lutte contre le changement climatique au titre de l’aide extérieure, soit plus du triple du montant engagé au cours de la période 2007-2013.

20. Pour mettre en place un tel engagement politique, la Commission, le SEAE et les pays partenaires devront déployer des efforts importants. Cependant, des discussions avec les délégations de l’UE dans les quatre pays visités ont fait apparaître que la nécessité d’inclure les objectifs liés au changement climatique dans la programmation future n’était pas prise en considération de façon systématique: au Bangladesh, la délégation ne prévoyait pas d’augmenter le financement de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de la stratégie et des programmes de coopération, contrairement à celles d’Ouganda et de Tanzanie [15].

GRAPHIQUE 1

DÉPENSES ENGAGÉES PAR EUROPEAID POUR FINANCER LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE AU COURS DE LA PÉRIODE 2003-2012

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Source: Commission européenne.

LA COMMISSION A ADAPTÉ SON FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE AUX CONDITIONS SPÉCIFIQUES DES PAYS PARTENAIRES

21. Au cours de la période 2007-2013, les orientations de la Commission en matière de programmation prévoyaient d’effectuer des analyses des risques et des opportunités liés au changement climatique pour chaque pays partenaire [16]. En 2009, la Commission a publié des orientations à l’intention des délégations de l’UE indiquant la manière dont le changement climatique devrait être pris en compte dans des secteurs spécifiques [17].

22. Comme mentionné au point 6, l’accord de Copenhague et la COP 16 de Cancún ont insisté sur la nécessité d’accorder la priorité aux mesures d’adaptation au changement climatique, particulièrement en ce qui concerne les PMA, les PEID et les pays d’Afrique [18]. Le Conseil a avalisé ces priorités sans toutefois fixer d’objectifs quantifiés [19]. Cependant, les engagements de la Commission en matière de financement de la lutte contre le changement climatique reflètent ces priorités.

23. Au cours de la période 2003-2012, les fonds destinés aux mesures d’adaptation ont représenté un peu moins de la moitié des engagements de la Commission en matière de financement de la lutte contre le changement climatique (voir graphique 2), et leur part a augmenté depuis 2010. Pour l’ensemble de la période considérée, la moitié des engagements en matière d’adaptation pris dans le cadre de ses programmes par pays [20] ont appuyé les efforts d’adaptation dans les PMA, les PEID et les pays d’Afrique (voir tableau 4 à l’annexe II).

GRAPHIQUE 2

ESTIMATION DE LA RÉPARTITION, ENTRE LES MESURES D’ADAPTATION ET LES MESURES D’ATTÉNUATION, DES FONDS ALLOUÉS PAR EUROPEAID AUX INITIATIVES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

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Source: Commission européenne. La Cour a estimé la répartition en appliquant directement les pourcentages respectifs au montant total (voir tableau 3 à l’annexe II).

24. Concernant l’échantillon composé de 16 pays et de 2 régions qu’elle a examiné, la Cour a observé que, pour la plupart d’entre eux, la Commission a correctement tenu compte des priorités liées au changement climatique définies dans le cadre de sa programmation 2007-2013 [21]:

a) la Commission a accordé une attention particulière au changement climatique dans 13 pays et dans 1 région, l’Asie, où il a été traité soit comme un secteur prioritaire spécifique de sa stratégie de coopération [22], soit dans le cadre d’un autre secteur prioritaire tel que l’environnement, la gestion des ressources naturelles, le développement rural, voire les échanges commerciaux et les investissements [23];

b) dans 5 pays [24], à la suite de l’examen à mi-parcours des programmes pour la période 2007-2013, il a été décidé de renforcer le soutien à la lutte contre le changement climatique en ajoutant de nouveaux domaines d’intervention ou en augmentant le montant des fonds alloués.

25. La Cour a analysé en détail un autre sous-échantillon composé de 8 pays (sur les 16 dont est constitué son échantillon) et de 2 régions [25], afin de déterminer si les interventions de la Commission liées au changement climatique ont tenu compte des priorités définies par les pays partenaires eux-mêmes. La Cour a constaté que les programmes étaient correctement ciblés.

L’AIDE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE APPORTÉE PAR LA COMMISSION ET PAR LES ÉTATS MEMBRES AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT N’EST PAS SUFFISAMMENT COORDONNÉE

26. L’article 210 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne donne à la Commission un rôle dans l’optimisation de la coordination entre l’Union et les États membres. Le changement climatique constitue une priorité importante de la politique étrangère de l’UE, et la Commission a signé la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (voir points 8 et 9).

27. La présente section évalue les progrès réalisés dans un certain nombre de domaines afin de garantir que les actions de l’UE et des États membres sont effectivement complémentaires et efficientes. Elle examine en particulier:

a) si la Commission a coordonné ses programmes par pays avec ceux des États membres;

b) si la Commission a encouragé la coordination avec les États membres, respectant ainsi les engagements internationaux à long terme en matière de financement de la lutte contre le changement climatique pris dans le cadre de l’accord de Copenhague de 2009;

c) les réalisations obtenues en matière de surveillance, de vérification et de déclaration des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique engagés et versés;

d) la mesure dans laquelle les progrès réalisés dans ces domaines permettent de vérifier et d’analyser les contributions de l’UE et des États membres au financement à mise en œuvre rapide;

e) si l’UE a contribué à simplifier les mécanismes de distribution des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique (réduction de la fragmentation).

LA COORDINATION DES PROGRAMMES PAR PAYS DE L’UE ET DES ÉTATS MEMBRES DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

28. Les conclusions du Conseil [26] soulignent depuis plusieurs années la nécessité, pour l’UE et ses États membres, de coordonner l’aide extérieure. Conformément à la déclaration de Paris et au Consensus européen pour le développement, l’aide devrait être concentrée dans les domaines pour lesquels un donateur dispose d’un avantage comparatif.

29. La Commission et le SEAE estiment que la division du travail et la mise en évidence des avantages comparatifs ne peuvent être déterminées qu’au niveau des pays partenaires et en fonction du contexte. Les délégations de l’UE sont censées promouvoir la division du travail. Aucune analyse spécifique n’est réalisée: les avantages comparatifs sont habituellement mesurés en fonction de la capacité d’un donateur à intégrer le changement climatique dans un secteur particulier, et les ressources humaines au niveau régional ou central ne sont pas prises en compte. La Commission et les États membres n’échangent pas d’informations relatives aux dotations par pays dans le cadre de leurs initiatives de financement de la lutte contre le changement climatique, en particulier pour déterminer dans quels pays il y a des chevauchements ("pays favoris") ou des insuffisances ("pays oubliés") manifestes en termes d’activités des donateurs et/ou dans le niveau d’attribution de l’aide. Le Code de conduite de l’UE encourage la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement [27].

30. Selon le troisième rapport de suivi et d’évaluation de l’état d’avancement de l’IMOA (voir point 9), les résultats sont mitigés [28]. Un projet pilote associant les délégations de l’UE et les ambassades des États membres dans un nombre restreint de pays (y compris le Bangladesh) a été lancé, mais les résultats ont été décevants, pour des raisons liées à la fois aux donateurs et aux pays partenaires [29]. Les observations de la Cour tendent à confirmer les conclusions formulées par le comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE-CAD) dans le cadre de son examen 2012 de l’Union européenne par les pairs, selon lesquelles, en raison d’une combinaison d’obstacles techniques et politiques, les institutions de l’UE n’ont pas été en mesure de réaliser les progrès escomptés en matière de programmation commune [30].

31. La division effective du travail et la complémentarité des actions des donateurs dépendent de plusieurs facteurs, parmi lesquels:

la volonté des donateurs de coopérer en matière d’efficacité de l’aide et de lutte contre la corruption;

la volonté des autorités nationales de coopérer;

l’existence d’une stratégie nationale de lutte contre le changement climatique.

Ces facteurs sont examinés plus en détail aux points 33 à 39.

32. La qualité de la coordination des donateurs en matière de changement climatique n’était pas la même dans les quatre pays visités par la Cour. Elle était plus élevée au Bangladesh, en Ouganda et en Tanzanie qu’en Indonésie, mais la Cour a constaté que les actions menées par les délégations de l’UE en vue de renforcer la coordination des donateurs de l’UE dans chacun des quatre pays pouvaient encore être améliorées. L’encadré 1 présente un exemple de coordination insuffisante relevée dans le cadre d’une inspection sur le terrain réalisée par la Cour au Bangladesh.

ENCADRÉ 1

BANGLADESH: UN EXEMPLE DE PROGRAMMES MAL COORDONNÉS

À Bainpara, deux programmes d’approvisionnement en eau ont été mis en œuvre de manière quasi simultanée. Le premier, financé par le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef), par le Royaume-Uni et par Oxfam, s’est achevé en 2011. Le second, financé par l’UE et par le Royaume-Uni dans le cadre du programme global de gestion des catastrophes ainsi que par l’agence allemande de développement [31], s’est achevé en 2012. En raison d’une coordination insuffisante, la possibilité de combiner l’aide de différents donateurs en un seul programme pour une approche plus rentable n’a pas été envisagée.

33. La volonté des donateurs de coordonner leurs efforts varie considérablement entre les quatre pays visités:

a) au Bangladesh, en Ouganda et en Tanzanie, le financement de la lutte contre le changement climatique est examiné au sein de groupes de travail thématiques, mais la mise en œuvre des programmes n’est pas toujours bien coordonnée (voir point 32) [32]. Les chefs des missions diplomatiques des États membres de l’UE au Bangladesh ont exprimé des doutes sur la programmation commune telle que définie dans les conclusions du Conseil [33];

b) en Indonésie, il existe une concurrence entre les donateurs; en outre, le rôle et les responsabilités du gouvernement en matière de changement climatique ne sont pas clairement définis. D’autres facteurs posent des défis supplémentaires: la taille du pays, l’importance de ses ressources naturelles et sa capacité financière, qui attire de nombreux donateurs [34] ayant des programmes d’action nationaux différents; quelques pays donateurs jouent un rôle prééminent en fournissant des financements considérables [35].

34. Comme d’autres formes d’aide extérieure, le financement de la lutte contre le changement climatique est vulnérable à la corruption [36]. Le Bangladesh, l’Indonésie, l’Ouganda et la Tanzanie sont tous gravement touchés par ce problème [37]. La coopération entre donateurs est essentielle pour minimiser les risques de corruption.

35. En Ouganda, les donateurs internationaux ont mis en place une réponse conjointe à la corruption en 2009. Après que l’auditeur général de l’Ouganda a découvert, en 2012, la disparition de plusieurs millions de dollars des États-Unis de crédits accordés par les donateurs, plusieurs d’entre eux, dont la Commission et les États membres concernés, ont suspendu leur aide à ce pays. En Tanzanie, un dialogue de haut niveau sur la corruption a eu lieu dans le cadre du partenariat en matière d’appui budgétaire général.

36. Au Bangladesh, où la corruption a été décrite aux auditeurs de la Cour comme "patente" par l’un des donateurs principaux, deux fonds fiduciaires ont été mis en place — l’un (le Bangladesh Climate Change Trust Fund) par le gouvernement, et l’autre (le Bangladesh Climate Change Resilience Fund) par les donateurs internationaux, dont l’UE — pour limiter les risques fiduciaires. En Indonésie, la plupart des donateurs, dont l’UE, ont choisi de ne pas participer à l’Indonesia Climate Change Trust Fund en raison de la faiblesse de la gouvernance.

37. Cependant, un dialogue institutionnalisé similaire aux pratiques existantes en Ouganda et en Tanzanie n’a été mis en place ni au Bangladesh ni en Indonésie, et n’a pas non plus été proposé par la Commission. Dans ces pays, les donateurs doivent intensifier leur coordination en matière de lutte contre la corruption [38].

38. Le fait que les gouvernements nationaux soient ou non disposés à jouer un rôle important dans la coordination des donateurs et la division du travail influe sensiblement sur l’efficacité de l’aide. Un bilan contrasté a été dégagé dans les quatre pays visités:

a) le gouvernement du Bangladesh participe activement à des groupes de partenaires du développement ainsi qu’à leurs groupes de travail auxiliaires. Le Bangladesh a été le premier pays au monde à publier une stratégie de coopération conjointe en réponse à la déclaration de Paris et au programme d’action d’Accra, laquelle a contribué à garantir une meilleure complémentarité des programmes des donateurs [39];

b) les gouvernements ougandais et tanzanien participent à des groupes de travail thématiques conjoints avec des partenaires du développement, même si certains ministères préfèrent maintenir des contacts bilatéraux afin de tirer parti des différences de vues potentielles entre les partenaires du développement;

c) en Indonésie, plusieurs entités [40] se partagent la responsabilité de la coordination dans le domaine du changement climatique, et l’obligation de rendre compte en la matière n’est pas claire pour les donateurs.

39. Au niveau national, une stratégie climatique unique clairement définie peut favoriser l’appropriation par les pays et faciliter la coordination des donateurs. Le Bangladesh donne l’exemple des bonnes pratiques, alors que certaines des stratégies et politiques que l’Indonésie prétend avoir mises en place ne l’ont pas été. Une stratégie ne saurait cependant constituer, à elle seule, un gage d’amélioration des résultats [41]. La Cour a constaté que, dans chacun des quatre pays visités, le fait que le gouvernement n’ait pas établi de priorités nuisait à l’efficacité des stratégies et des plans d’action en matière de changement climatique.

LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES NE SE SONT PAS ENTENDUS SUR LA MANIÈRE D’AUGMENTER LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE SUR LE LONG TERME

40. À la suite de l’accord de Copenhague, la Commission a multiplié ses efforts pour augmenter le financement total de l’UE et des États membres en faveur de la lutte contre le changement climatique en découvrant de nouvelles sources de financement potentielles, de manière à pouvoir respecter l’engagement de 2020 (voir points 5 et 11) [42]:

recettes générées par la mise aux enchères de quotas dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE;

tarification du carbone pour les transports maritimes et aériens internationaux;

nouveau mécanisme du marché du carbone;

taxation du secteur financier;

accès au financement de la lutte contre le changement climatique grâce à des banques de développement, multilatérales et autres.

41. La Commission a pris, en coordination avec les États membres, plusieurs initiatives pour exploiter ces nouvelles sources de financement potentielles, avec plus ou moins de succès (voir annexe V); cependant, il reste d’importants défis à relever:

a) s’agissant du respect des engagements souscrits dans le cadre de l’accord de Copenhague, la plus importante source de financement de la lutte contre le changement climatique devrait être d’origine privée. Cependant, il n’existe pas d’accord au niveau mondial concernant le type de dépenses susceptibles d’être considérées comme financement privé [43]. En dépit des conclusions réitérées du Conseil [44] et de plusieurs initiatives de la Commission [45], cette dernière et les États membres n’ont pas adopté de position commune;

b) nonobstant l’engagement pris par le Conseil de "s’employer à définir des moyens d’augmenter le financement de la lutte contre le changement climatique pendant la période 2013-2020" [46], la Commission n’a pas encore proposé de feuille de route. Le montant des subventions susceptibles d’être utilisées pour les pays en développement et celui des contributions respectives des États membres n’ont pas encore été fixés.

UN SYSTÈME DE SURVEILLANCE, DE DÉCLARATION ET DE VÉRIFICATION EFFICACE N’A PAS ENCORE ÉTÉ MIS EN PLACE

42. Un cadre de surveillance, de déclaration et de vérification efficace peut favoriser la bonne utilisation des fonds publics et privés. Des déclarations de qualité élevée sont essentielles pour instaurer la confiance entre les pays donateurs et les pays bénéficiaires, car elles permettent de renforcer l’obligation de rendre compte, la crédibilité et la transparence.

43. La mise en place, en juin 2013, d’un mécanisme [47] pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre a suivi de près l’adoption en février 2013, par la CCNUCC, du cadre pour la présentation de rapports bisannuels [48]. Ce mécanisme va plus loin que le cadre de déclaration de la CCNUCC en ce qu’il prévoit que les États membres indiquent comment ils utilisent les revenus du système d’échange de quotas d’émission dans le cadre du financement de la lutte contre le changement climatique et font état de tous les financements publics (c’est-à-dire non privés) en faveur des mesures de lutte contre le changement climatique fournis aux pays en développement.

44. Cependant, si les modèles de déclaration ont été établis d’un commun accord, il n’en va pas de même pour les normes et les définitions communes. Par conséquent, le nouveau mécanisme ne permet toujours pas de garantir une comparabilité suffisante des données. En particulier, les questions des définitions divergentes des termes "nouveau" et "supplémentaire" selon les pays, de l’application des marqueurs de Rio et de la distinction entre promesses et paiements n’ont pas encore été résolues — et sont toutes susceptibles d’avoir une incidence sur l’augmentation réelle du financement international de la lutte contre le changement climatique.

"NOUVEAU" ET "SUPPLÉMENTAIRE"

45. L’accord de Copenhague de 2009 a souligné la nécessité de fournir des "ressources nouvelles et supplémentaires", bien que ces termes n’aient pas été définis. Le Parlement européen a demandé que les ressources de l’UE destinées à l’adaptation et à l’atténuation viennent s’ajouter à l’objectif d’une aide publique au développement de 0,7 % du produit national brut (PNB) [49]. À ce jour, il n’existe encore aucune définition commune des termes "nouveau" et "supplémentaire", et les donateurs (y compris les différents États membres) ont suivi leurs propres approches [50].

46. En juin 2010, la Commission a proposé une approche commune quant à la définition du financement "supplémentaire". Cependant, certains États membres y étaient opposés. Une enquête sur les États membres réalisée en 2011 par la Commission a fait apparaître que les définitions utilisées par ceux-ci étaient très différentes. La Cour peut confirmer que, pour quatre des États membres examinés [51], des approches très divergentes de ce qui est considéré comme "nouveau" et "supplémentaire" ont été suivies (voir annexe VI).

47. Certaines contributions importantes à l’initiative de financement à mise en œuvre rapide déclarées par les États membres incluent des engagements pris précédemment [52]. Certains États membres (par exemple la Belgique, l’Espagne et la Suède) considèrent le financement octroyé au FEM comme faisant partie intégrante de leurs engagements concernant le financement à mise en œuvre rapide, d’autres (comme la France, la Finlande et le Royaume-Uni) ne le comptent qu’en partie, tandis que le Danemark et l’Allemagne ne le comptent pas du tout [53].

MARQUEURS DE RIO

48. Le changement climatique est habituellement un élément intégré à des programmes d’aide qui poursuivent également d’autres objectifs de développement [54]. Recenser les programmes liés aux changements climatiques implique par conséquent de disposer d’une marge d’appréciation: la méthodologie des "marqueurs de Rio" de l’OCDE-CAD [55] est la plus communément acceptée pour comptabiliser les dépenses liées à la lutte contre le changement climatique.

49. Bien que la quasi-totalité des fonds octroyés par l’UE à l’initiative de financement à mise en œuvre rapide proviennent d’États membres tenus d’appliquer les marqueurs de Rio dans leurs rapports à l’OCDE-CAD [56], la Commission et les États membres ne se sont pas entendus sur un ensemble de paramètres communs pour quantifier le volet "financement de la lutte contre le changement climatique" des programmes auxquels sont appliqués les marqueurs de Rio. Par conséquent, si la Commission applique sa propre classification des marqueurs de Rio, elle n’est guère familiarisée avec les pratiques des États membres et ne peut donc pas savoir si les données communiquées sont comparables et si les totaux correspondent.

ENGAGEMENTS, PROMESSES ET PAIEMENTS

50. L’accord de Copenhague ne précisait pas ce que l’engagement des donateurs à augmenter le financement de la lutte contre le changement climatique signifie réellement dans la pratique. Par conséquent, les donateurs (y compris les États membres) ont déclaré les montants alloués au financement à mise en œuvre rapide de l’UE sur la base de promesses (dotations) plutôt que de paiements effectifs en espèces (décaissements). Ce problème ne se limite pas à l’UE [57]. Pour un grand nombre de fonds multilatéraux dédiés au travers desquels la Commission et les États membres canalisent le financement de la lutte contre le changement climatique, les fonds décaissés ne sont pas systématiquement déclarés. Dans un document de mai 2013, l’OCDE a fait état du manque de clarté du terme "mobiliser" dans le contexte du financement international de la lutte contre le changement climatique et des implications que cela pourrait avoir sur la confiance et la transparence [58].

51. S’agissant du financement à mise en œuvre rapide, sur la base de sa propre analyse, la Cour estime qu’à la mi-2013, 155 millions d’euros avaient été engagés et 38 millions d’euros versés par la Commission.

IL N’EST PAS POSSIBLE D’ÉTABLIR CLAIREMENT DANS QUELLE MESURE LES ENGAGEMENTS CONCERNANT LE FINANCEMENT À MISE EN ŒUVRE RAPIDE ONT ÉTÉ RESPECTÉS

52. L’UE et ses États membres ont informé annuellement la CCNUCC de leur contribution pour chacune des trois années d’existence de l’initiative de financement à mise en œuvre rapide. La Commission a compilé les données, qui englobaient ses contributions et celles des États membres. Chaque rapport a ensuite été adopté par le Conseil et présenté conjointement par la Présidence de l’UE et par la Commission à la CCNUCC.

53. Le rapport final [59], présenté à la CCNUCC le 29 mai 2013, constate que l’UE et ses États membres ont mobilisé 7,34 milliards d’euros au cours de la période 2010-2012, soit plus que l’engagement global de 7,2 milliards d’euros pris en 2009 (voir graphique 3). Le Conseil a abouti à la conclusion que l’engagement global avait été respecté.

54. La Cour n’est pas parvenue à rapprocher le montant déclaré de 7,34 milliards d’euros des données de la "liste des interventions"59. Selon ses estimations, la somme des interventions s’élevait à environ 5,48 milliards d’euros, ce qui représente une différence de 1,86 milliard d’euros (soit 25 % du total déclaré). La Commission n’a pas contrôlé l’exactitude des chiffres transmis par les États membres et est incapable d’expliquer les différences.

55. Compte tenu de ces différences et de l’absence de définitions et de méthodes communes permettant de mettre en évidence les dépenses liées à la lutte contre le changement climatique, il n’est pas possible d’établir clairement dans quelle mesure l’UE et ses États membres ont respecté leurs engagements en matière de financement à mise en œuvre rapide.

GRAPHIQUE 3

ENGAGEMENTS PRIS EN MATIÈRE DE FINANCEMENT À MISE EN ŒUVRE RAPIDE, PAR DONATEUR

(en millions d’euros [60])

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Source: http://climateanalytics.org/sites/default/files/attachments/news/20101005_FastStartFinance_update.pdf

LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES N’ONT PAS AGI DE CONCERT POUR RÉDUIRE LA FRAGMENTATION DES FONDS DESTINÉS À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

56. Ces dernières années, l’on a assisté à une multiplication des fonds dans le domaine de la lutte contre le changement climatique au niveau mondial. Cette prolifération des mécanismes de financement engendre un système très fragmenté qui pose des défis majeurs en matière de coordination, d’appropriation et d’obligation de rendre compte.

57. Selon le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), il existe plus de 50 fonds publics internationaux, 45 marchés du carbone et 6000 organismes privés de placement collectif investis en actions fournissant des financements pour la lutte contre le changement climatique [61], chacune de ces sources étant dotée de sa propre structure de gouvernance. Comme l’indique la Banque mondiale, une telle fragmentation menace de réduire l’efficacité globale du financement de la lutte contre le changement climatique [62]. Aux termes de la déclaration de Paris [63], les donateurs devraient chercher à appliquer des procédures communes et simplifiées pour éviter les doubles emplois et réduire les coûts de transaction; l’OCDE a, quant à elle, souligné qu’il pourrait être opportun de définir plus clairement les rôles respectifs des fonds multilatéraux, d’améliorer la coordination ou de consolider certains fonds [64].

58. La Commission et les États membres utilisent des canaux tant bilatéraux que multilatéraux pour débourser le financement de la lutte contre le changement climatique. En 2010, ils ont eu recours à pas moins de 22 canaux multilatéraux [65].

59. La Commission n’a pas considéré la réduction de la fragmentation des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique comme une priorité lors de la conception de ses propres programmes. Elle n’a pas non plus examiné cette question avec les États membres.

60. La Commission a proposé de créer l’Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique (AMCC) comme la réponse de l’UE à la dimension "développement" du changement climatique [66]. Le Conseil a avalisé cette proposition en novembre 2007, tout en relevant la nécessité de tirer "le meilleur parti possible" des mécanismes existants à l’échelle de l’UE et au niveau mondial, et souligné que l’AMCC complète les cadres et processus existants [67]. Seuls 5 États membres ont apporté des contributions (dans l’ensemble modestes) à l’AMCC [68] et, en dépit de plusieurs tentatives pour encourager une plus grande participation, la Commission n’a pas réussi à faire en sorte que son initiative phare soit financée par l’UE sur une base plus large.

61. L’AMCC n’a été intégrée ni dans les travaux des États membres, ni dans la propre programmation de la Commission. Cette dernière a eu fort à faire pour convaincre les États membres de la valeur ajoutée de cette initiative. La contradiction entre le fait que les États membres ont approuvé la proposition de la Commission visant à lancer l’AMCC et le fait qu’ils ont ensuite été peu enclins à soutenir activement cette initiative a également contribué à créer un écart important entre les ambitions affichées initialement et les réalisations effectives de l’AMCC.

62. La mise en place de l’AMCC en 2007-2008 a été antérieure aussi bien aux conclusions de la commission sur le changement climatique et le développement de 2009, selon lesquelles aucun autre fonds vertical ne devrait être créé dans le cadre de l’adaptation, qu’à l’accord de la COP 16 de Cancún en 2010 visant à créer le Fonds vert pour le climat. Cependant, la Commission n’a pas cherché à réévaluer la nécessité de maintenir l’AMCC à la lumière de ces évolutions. Les États membres ont également été réticents à fusionner ou à clôturer leurs fonds nationaux consacrés à la lutte contre le changement climatique, ou à promouvoir des synergies plus importantes entre eux afin de réduire les coûts de transaction et les charges administratives pour les pays en développement.

63. Le Fonds vert pour le climat a été créé pour contribuer à la réalisation des objectifs de l’accord de Copenhague en portant le financement international de la lutte contre le changement climatique à 100 milliards de dollars des États-Unis par an d’ici 2020. Un comité de transition a préparé le lancement du Fonds vert pour le climat. Certains États membres ont apporté des contributions conjointes (par exemple le Danemark et les Pays-Bas); la Commission et d’autres États membres (comme l’Allemagne et le Royaume-Uni) ont contribué séparément. L’UE et les États membres n’ont pas agi conjointement.

64. Le conseil d’administration du Fonds vert pour le climat est responsable des décisions de financement, y compris des modalités de distribution. Lors de la nomination des représentants des pays développés au conseil d’administration en mai 2012, 7 des 12 sièges ont été alloués à des États membres. Bien que le Conseil se soit déclaré favorable à la nomination d’un représentant de l’UE provenant de la Commission européenne [69], les États membres ne se sont pas accordés sur ce point dans la pratique [70]. La Commission est le principal négociateur de l’UE lors des COP et le promoteur de la coordination conformément au traité et au Consensus européen pour le développement, mais elle est absente de la table des négociations en ce qui concerne le principal fonds pour la lutte contre le changement climatique.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

65. La Cour estime, en conclusion, que la gestion, par la Commission, des dépenses de l’UE liées au changement climatique financées par le budget de l’UE et par le FED a été satisfaisante. Cependant, pour permettre à l’UE de maximiser l’incidence de son intervention à l’échelle internationale, la coordination entre la Commission et les États membres en ce qui concerne le financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique devrait être considérablement améliorée.

66. S’agissant de sa gestion de l’aide en faveur de la lutte contre le changement climatique financée par le budget de l’UE et par le FED, la Commission a obtenu de bons résultats. Conformément à ses engagements politiques, la Commission a régulièrement augmenté les dépenses consacrées à la lutte contre le changement climatique depuis 2007 et a l’intention d’augmenter sensiblement ce financement pour la période 2014-2020 (voir points 18 à 20). Elle s’est focalisée sur des priorités générales appropriées et a adapté ses programmes aux conditions spécifiques de chaque pays partenaire (voir points 21 à 25).

67. La coordination entre la Commission et les États membres en ce qui concerne le financement octroyé aux pays en développement aux fins de la lutte contre le changement climatique n’est pas satisfaisante. La Commission n’a pas joué un rôle moteur suffisant dans certains domaines, et les États membres n’ont pas suffisamment réagi à certaines de ses initiatives. Bien que la coordination entre la Commission et les États membres ait été améliorée au cours de la période examinée, des efforts importants doivent encore être consentis pour garantir la complémentarité entre les programmes par pays de l’UE et des États membres, ainsi que pour empêcher la corruption et lutter contre celle-ci (voir points 28 à 39). Il n’a pas été possible d’élaborer des positions et des pratiques communes sur un certain nombre de questions clés. La Commission et les États membres n’ont pas réussi à s’entendre sur la manière d’honorer l’engagement d’augmenter le financement de la lutte contre le changement climatique d’ici 2020; il n’existe pas de définition commune des financements "nouveaux et supplémentaires" de la lutte contre le changement climatique ni de la notion de "financement privé", et les marqueurs de Rio, qui permettent de recenser les programmes en faveur de la lutte contre le changement climatique, ne sont pas appliqués uniformément (voir points 40 et 41).

68. Aucun système solide de déclaration fournissant des informations exhaustives et fiables sur les dépenses effectuées par la Commission et par les États membres dans le cadre de la lutte contre le changement climatique pour s’assurer du respect des engagements en matière de financement de la lutte contre le changement climatique n’a encore été mis en place (voir points 42 à 51), et il n’est pas possible d’établir clairement dans quelle mesure les engagements concernant le financement à mise en œuvre rapide ont été respectés (voir points 52 à 55). Rien n’a été tenté pour réduire la prolifération des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique, ce qui présente un risque sérieux d’inefficacité, de reddition de comptes inadéquate et de fragmentation de l’aide (voir points 56 à 64).

69. La Cour formule les recommandations ci-après:

RECOMMANDATION 1

La Commission devrait proposer au Conseil une feuille de route pour l’augmentation du financement de la lutte contre le changement climatique de manière à atteindre l’objectif de l’accord de Copenhague à l’horizon 2020, incluant une définition du financement privé.

RECOMMANDATION 2

Pour améliorer la transparence et l’obligation de rendre compte en ce qui concerne le financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique, la Commission et les États membres devraient établir, dans le cadre du règlement sur le mécanisme de surveillance, des normes communes de surveillance, de déclaration et de vérification, notamment en ce qui concerne la définition des termes "nouveau" et "supplémentaire", l’application des marqueurs de Rio et la déclaration des décaissements destinés au financement de la lutte contre le changement climatique.

RECOMMANDATION 3

La Commission et le SEAE devraient indiquer dans quelle mesure l’objectif de l’UE visant à consacrer 20 % du budget de l’UE et du FED à des actions liées au changement climatique au cours de la période 2014-2020 est mis en œuvre dans le cadre de l’aide au développement, en précisant ce qui a été engagé et ce qui a été décaissé.

RECOMMANDATION 4

La Commission devrait demander la réalisation d’une évaluation indépendante de l’Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique, où seraient notamment examinées les raisons pour lesquelles la plupart des États membres ont choisi de ne pas la cofinancer.

RECOMMANDATION 5

La Commission et les États membres devraient intensifier leur coopération pour la mise en œuvre du Code de conduite de l’UE sur la division du travail dans le domaine du financement de la lutte contre le changement climatique, notamment en ce qui concerne l’échange d’informations relatives aux dotations par pays, à la programmation commune ainsi qu’à la prévention et à la lutte contre la corruption dans le domaine du financement de la lutte contre le changement climatique.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 10 décembre 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] CCNUCC, Climate change: impacts, vulnerabilities and adaptation in developing countries (Changement climatique: impacts, vulnérabilités et adaptation dans les pays en développement), 2007, p. 42.

[2] COM(2003) 85 final du 11 mars 2003.

[3] Conclusions du Conseil no 15164/04 du 24 novembre 2004 sur les changements climatiques dans le contexte de la coopération au développement (http://consilium.europa.eu).

[4] COM(2009) 84 final du 23 février 2009.

[5] COM(2011) 637 final du 13 octobre 2011.

[6] http://eeas.europa.eu/environment/docs/2011_joint_paper_euclimate_diplomacy_en.pdf

[7] http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137587.pdf

[8] Article 210, paragraphe 1: "Pour favoriser la complémentarité et l’efficacité de leurs actions, l’Union et les États membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d’aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils peuvent entreprendre des actions conjointes. Les États membres contribuent, si nécessaire, à la mise en œuvre des programmes d’aide de l’Union." Article 210, paragraphe 2: "La Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir la coordination visée au paragraphe 1."

[9] Conseil des ministres du 15 mai 2007, document no 9558/07.

[10] SEC(2011) 487 final du 8 avril 2011, p. 18 (http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/financial_operations/pdf/sec_2011_487_final_en.pdf).

[11] Principalement le programme thématique "Environnement et gestion durable des ressources naturelles, y compris l’énergie" (ENRTP) et le programme thématique de sécurité alimentaire.

[12] Conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 sur le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 (EUCO 37/13), point 10: "[...] Les objectifs en matière de lutte contre le changement climatique représenteront au moins 20 % des dépenses de l’Union au cours de la période 2014-2020 [...]".

[13] COM(2011) 840 final du 7 décembre 2011.

[14] Instructions concernant la programmation du 11e FED et de l’ICD pour 2014-2020 publiées par le SEAE et la Commission européenne, 15 mai 2012 (voir p. 3, note de bas de page no 2).

[15] L’Indonésie est l’une des 19 économies émergentes qui seront couvertes par le nouvel instrument de partenariat; elle ne sera donc plus éligible à l’aide bilatérale au titre de l’ICD à partir de 2014.

[16] Profils environnementaux nationaux et profils environnementaux régionaux.

[17] Des orientations visant à intégrer les questions de l’environnement et du changement climatique dans l’aide au développement ont été adoptées. Des orientations ont également été publiées pour huit secteurs d’intervention: la santé, les infrastructures, le développement agricole et rural, la fourniture d’énergie, l’éducation, la distribution et l’assainissement de l’eau, les échanges commerciaux et les investissements, ainsi que la gestion des déchets solides.

[18] http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/ fast_start_ finance/items/5646.php

[19] Conclusions du Conseil nos 15265/1/09 REV1 du 1er décembre 2009, 9437/1/10 REV1 du 12 mai 2010, 14957/10 du 14 octobre 2010 et 15353/11 du 10 octobre 2011 (http://consilium.europa.eu).

[20] Les données de la Commission ne permettent pas de déterminer la part réservée aux PMA, aux PEID et aux pays d’Afrique dans les programmes régionaux.

[21] Voir annexe IV.

[22] En Chine, en Ukraine et, en Asie, dans le contexte de la programmation régionale.

[23] Au Bangladesh, en Bolivie, au Brésil, en Éthiopie, au Guyana, en Indonésie, au Mali, au Maroc et en Ouganda.

[24] La Bolivie, la Chine, l’Indonésie, le Maroc et l’Ukraine.

[25] Le Bangladesh, l’Éthiopie, l’Indonésie, Maurice, le Nicaragua, la Tanzanie, l’Ouganda et l’Ukraine, l’Afrique de l’est et l’Asie.

[26] Voir, par exemple, les conclusions du Conseil du 14 octobre 2010 (Préparation de la 16e session de la Conférence des Parties (COP 16) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et de la 6e session de la réunion des parties (CMP 6) au protocole de Kyoto (Cancún, du 29 novembre au 10 décembre 2010)).

[27] Voir le Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement (http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st09/st09558.fr07.pdf). Voir également les conclusions de la 3166e session du Conseil des affaires étrangères du 14 mai 2012.

[28] Voir l’annexe 5 du document SEC(2011) 502 final du 19 avril 2011.

[29] Par exemple: le manque de capacité ou d’intérêt du pays partenaire; l’absence de règles de gouvernance appropriées; la situation compliquée dans laquelle se trouve le pays; l’existence d’autres mécanismes de coordination; le manque de synchronisation entre les programmes ou les cycles de programmation des donateurs; le manque de transparence dont font preuve certains donateurs; l’importance des intérêts bilatéraux et, dans certains cas, la nette prédominance de l’UE en tant que principal donateur.

[30] http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/50155818.pdf (p. 22).

[31] Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit.

[32] Par exemple, en Ouganda, la Banque mondiale a l’intention de financer un nouveau programme d’approvisionnement en eau et d’assainissement, bien qu’il existe déjà un programme cofinancé par d’autres donateurs, dont l’UE, qui fonctionne bien.

[33] Conclusions du Conseil no 16773/11 du 14 novembre 2011.

[34] Près de 50 donateurs sont présents, selon la délégation de l’UE.

[35] Par exemple, alors que l’APD de l’UE à l’Indonésie s’est élevée en moyenne à 109 millions de dollars des États-Unis en 2009-2010, le Japon, la France, les États-Unis et l’Allemagne ont fourni respectivement 1505 millions, 326 millions, 269 millions et 172 millions de dollars des États-Unis (Source: http://www.oecd.org/dac/stats/IDN.gif).

[36] Transparency International, rapport mondial sur la corruption: changement climatique (2011).

[37] Selon l’indice de perception de la corruption de Transparency International, ces quatre pays figurent très bas dans le classement de 176 pays et territoires, la Tanzanie occupant la 102e position, l’Indonésie la 118e, l’Ouganda la 130e et le Bangladesh la 144e (Source: http://CoPi.transparency.org/CoPi2012/results/).

[38] La Cour a souligné à plusieurs reprises que la Commission doit se montrer plus attentive aux risques de corruption affectant l’aide extérieure. Voir, par exemple, le rapport spécial no 11/2010 relatif à la gestion, par la Commission, de l’appui budgétaire général dans les pays ACP, ainsi que dans les pays d’Amérique latine et d’Asie, et le rapport spécial no 4/2013 relatif à la coopération de l’UE avec l’Égypte dans le domaine de la gouvernance (http://eca.europa.eu).

[39] Cependant, la stratégie de coopération conjointe a été suspendue en 2011 à la suite d’allégations de corruption concernant un grand programme financé par la Banque mondiale.

[40] Comme le Bappenas (ministère de la planification du développement national), le Conseil national sur le changement climatique ou la task-force REDD.

[41] Par exemple, l’Indonésie a mis en place, depuis 2007, plusieurs plans d’action et feuilles de route en matière de changement climatique au niveau national, ce qui ne facilite toutefois pas la coordination des donateurs.

[42] Voir documents SEC(2010) 409 final du 1er avril 2010 et SEC(2011) 487 final du 8 avril 2011.

[43] OCDE, Comparing Definitions and Methods to Estimate Mobilised Climate Finance (Comparaison des définitions et des méthodes pour estimer les moyens mobilisés pour financer la lutte contre le changement climatique), mai 2013.

[44] Voir les conclusions de la 3167e session du Conseil "Affaires économiques et financières" du 15 mai 2012 ou celles de la 3198e session du Conseil "Affaires économiques et financières" du 13 novembre 2012.

[45] En août 2011, la Commission a adressé aux États membres un questionnaire sur la définition et le rôle du financement privé de la lutte contre le changement climatique, mais moins de la moitié des États membres (plus la BEI) y ont répondu. Des discussions sont en cours aux niveaux du groupe de travail du Conseil et des groupes d’experts. Même si des progrès ont été réalisés par le partage, entre États membres, des enseignements tirés en matière de mobilisation du financement privé, un accord n’a toujours pas été signé.

[46] Communiqué de presse de la 3088e session du Conseil "Affaires économiques et financières" du 17 mai 2011 et conclusions du Conseil sur le financement de la lutte contre le changement climatique de la 3115e session du Conseil "Affaires économiques et financières" du 4 octobre 2011.

[47] Règlement (UE) no 525/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif à un mécanisme de surveillance et de déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l’Union, d’autres informations ayant trait au changement climatique et abrogeant la décision no 280/2004/CE (JO L 165 du 18.6.2013, p. 13).

[48] http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/eng/08a03.pdf

[49] Résolution du Parlement européen sur la conférence sur le changement climatique à Durban, P7 TA(2011)0504 (du 16 novembre 2011).

[50] Rapport 2011 relatif à la reddition des comptes de l’UE en matière de financement du développement — Examen des progrès réalisés par l’UE et ses États membres, p. 44 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2011:0500:FIN:EN:PDF). Voir également, par exemple, le rapport de l’OCDE intitulé Development Perspectives for a Post-2012 Climate Financing Architecture (Perspectives de développement pour une architecture de financement de la lutte contre le changement climatique pour l’après-2012), p. 8.

[51] L’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni. La Cour a sélectionné ces quatre États membres car leurs contributions financières au financement à mise en œuvre rapide de l’UE sont les plus élevées.

[52] La liste des programmes de l’UE relatifs au financement à mise en œuvre rapide inclut, par exemple, le Fonds pour les technologies propres, le programme pilote pour la résistance aux chocs climatiques et le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), auxquels des États membres ont versé des contributions. Toutefois, les rapports des administrateurs de ces fonds ne reflètent pas ces augmentations.

[53] Brown, J., Stadelmann, M., et Hörnlein, L., Fast-start finance to address climate change: what we know at the mid-point (Lefinancement à mise en œuvre rapidepour lutter contre le changement climatique: ce que nous savons à mi-parcours), Overseas Development Institute, 2011.

[54] Comme l’agriculture, l’énergie ou l’éducation.

[55] Depuis 2007, les marqueurs de Rio sont obligatoires pour les membres de l’OCDE-CAD, ce qui en fait la méthodologie la plus communément acceptée.

[56] Les États membres qui ne font pas partie de l’OCDE-CAD sont au nombre de 14: la Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, la Croatie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie.

[57] Entre 2003 et 2011, la valeur totale des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique engagés, approuvés en vue d’être dépensés, et versés dans le cadre des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique au niveau mondial a été respectivement de 30,88 milliards, 9,34 milliards et 1,92 milliard de dollars des États-Unis. Source:The Atlas of Climate Change (L’Atlas du changement climatique), Dow & Downing, 2011. Chiffres obtenus sur le site www.ClimateFundsUpdate.org

[58] Le manque de clarté quant à ce que l’on entend par financement "mobilisé" de la lutte contre le changement climatique et à ce qui pourrait constituer des orientations appropriées pour la mesure, la déclaration et la vérification a d’importantes implications politiques dans le contexte de la CCNUCC; aussi la clarté s’impose-t-elle pour instaurer la confiance et la transparence, ainsi que pour renforcer la responsabilisation réciproque. Groupe d’experts de l’OCDE sur le changement climatique, document no 2013(2), mai 2013.

[59] Chaque rapport est fondé sur des données agrégées et comporte une annexe comprenant une liste détaillée des actions individuelles (la "liste des interventions") soutenues par la Commission et par les États membres. La liste des interventions n’inclut toutefois pas la somme des actions individuelles (http://ec.europa.eu/clima/policies/finance/international/faststart/documentation_en.htm).

[60] Les engagements pris par les pays développés se sont élevés à 31,2 milliards de dollars des États-Unis. Ce montant a été calculé en euros sur la base du taux de change appliqué par l’UE et par ses États membres pour convertir leur engagement (10 milliards de dollars des États-Unis = 7,2 milliards d’euros).

[61] PNUD, "Financements mixtes pour la lutte contre le changement climatique par le biais de Fonds nationaux de lutte contre le changement climatique", 2011, p. 6. Pour une analyse des mécanismes de financement multilatéraux, voir OCDE, Development Perspectives for a Post-2010 Climate Financing Architecture (Perspectives de développement pour une architecture de financement de la lutte contre le changement climatique pour l’après-2010) (http://www.oecd.org/dataoecd/ 47/52/47115936.pdf).

[62] Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2010: Développement et changement climatique, 2009.

[63] OCDE, Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement, 2005, p. 7.

[64] OCDE, Development Perspectives for a Post-2012 Climate Financing Architecture (Perspectives de développement pour une architecture de financement de la lutte contre le changement climatique pour l’après-2012), 2011, p. 23.

[65] Rapport de l’UE sur la mise en œuvre rapide élaboré en vue du sommet de Cancún, document du Conseil no 15889/10.

[66] Document de travail de 2008 de la Commission européenne intitulé Implementation Framework of the Global Climate Change Alliance (Cadre de mise en œuvre de l’Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique), p. 4.

[67] Voir conclusions du Conseil "Affaires générales et relations extérieures" du 20 novembre 2007 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st15/st15103.fr07.pdf).

[68] L’AMCC combine des contributions provenant du budget de l’UE (166 millions d’euros), du FED (40 millions d’euros) et de certains États membres: l’Irlande (31 millions d’euros), la Suède (5,1 millions d’euros), l’Estonie (0,8 million d’euros), Chypre (0,6 million d’euros) et la République tchèque (0,2 million d’euros).

[69] 3167e session du Conseil "Affaires économiques et financières" du 15 mai 2012.

[70] La Russie et les États-Unis se sont opposés à l’allocation d’un siège à l’UE, arguant du fait que cela impliquerait une double représentation de certains États membres.

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ANNEXE I

PAYS LES MOINS AVANCÉS, PETITS ÉTATS INSULAIRES EN DÉVELOPPEMENT ET PAYS D’AFRIQUE

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1 Membres des Nations unies uniquement

Sources: http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ohrlls/allcountries-regions.pdf et

http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_sovereign_states_and dependent_territories_in_Africa

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ANNEXE II

LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE PAR EUROPEAID POUR LA PÉRIODE 2003-2012

La Commission finance la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l’aide extérieure à l’aide des principales sources suivantes:

a) le Fonds européen de développement (FED), qui est le principal instrument de financement de la coopération au développement avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que les pays et territoires d’outre-mer (PTOM);

b) l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD), qui couvre l’Amérique latine, l’Asie et l’Asie centrale, le Moyen-Orient et la République d’Afrique du Sud, ainsi que des programmes thématiques;

c) l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) [1], qui couvre les pays visés par la politique européenne de voisinage (PEV) [2] et la Russie;

d) l’aide humanitaire octroyée à la suite de catastrophes naturelles telles que les inondations au Pakistan ou le tsunami dans l’océan Indien.

Au cours de la période 2003-2012, les engagements pris pour financer la lutte contre le changement climatique au titre de l’aide extérieure gérée par EuropeAid se sont élevés, selon les estimations, à 4650 millions d’euros. Une ventilation plus détaillée de ce montant est présentée dans les tableaux ci-après.

TABLEAU 1 — VENTILATION, PAR INSTRUMENT DE FINANCEMENT, DU MONTANT CONSACRÉ PAR EUROPEAID À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE POUR LA PÉRIODE 2003-2012

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

(en millions d’euros) |

2003 | 82 | 5 | 33 | 120 |

2004 | 247 | 27 | 26 | 300 |

2005 | 118 | 5 | 74 | 196 |

2006 | 147 | 20 | 94 | 261 |

2007 | 125 | 162 | 205 | 492 |

2008 | 283 | 63 | 56 | 402 |

2009 | 269 | 39 | 436 | 745 |

2010 | 267 | 163 | 245 | 675 |

2011 | 337 | 123 | 166 | 626 |

2012 | 341 | 258 | 234 | 833 |

Total | 2216 | 864 | 1570 | 4650 |

TABLEAU 2 — VENTILATION, PAR ZONE GÉOGRAPHIQUE, DU MONTANT CONSACRÉ PAR EUROPEAID AU FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

(en millions d’euros) |

2003 | 22 | 22 | 31 | 17 | 5 | - | 4 | 19 | 120 |

2004 | 24 | 82 | 152 | 3 | 4 | 22 | 7 | 6 | 300 |

2005 | 88 | 41 | 27 | 1 | 5 | - | 15 | 20 | 196 |

2006 | 103 | 25 | 67 | 10 | 15 | 7 | 6 | 28 | 261 |

2007 | 118 | 18 | 14 | 62 | 101 | 86 | 19 | 74 | 492 |

2008 | 98 | 85 | 13 | 0 | 114 | 41 | 3 | 47 | 402 |

2009 | 117 | 55 | 45 | 32 | 1 | 48 | 27 | 419 | 745 |

2010 | 204 | 104 | 32 | 9 | 45 | 126 | 32 | 123 | 675 |

2011 | 186 | 101 | 28 | 28 | 72 | 47 | 4 | 160 | 626 |

2012 | 236 | 100 | 96 | 26 | 98 | 160 | 27 | 90 | 833 |

Total | 1197 | 633 | 504 | 189 | 460 | 537 | 145 | 986 | 4650 |

TABLEAU 3 — RÉPARTITION ESTIMÉE DES FONDS ALLOUÉS PAR EUROPEAID AUX INITIATIVES EN MATIÈRE D’ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE ET D’ATTÉNUATION DE CELUI-CI DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

Source: Base de données d’EuropeAid.

(en millions d’euros) |

Années | Adaptation | Atténuation | Total [9999] |

2003 | 68 | 41 % | 100 | 59 % | 120 |

2004 | 205 | 41 % | 289 | 59 % | 300 |

2005 | 117 | 42 % | 160 | 58 % | 196 |

2006 | 117 | 33 % | 233 | 67 % | 261 |

2007 | 279 | 39 % | 433 | 61 % | 492 |

2008 | 103 | 21 % | 388 | 79 % | 402 |

2009 | 269 | 31 % | 588 | 69 % | 745 |

2010 | 424 | 54 % | 366 | 46 % | 675 |

2011 | 401 | 45 % | 490 | 55 % | 626 |

2012 | 621 | 50 % | 618 | 50 % | 833 |

Total | 2603 | 42 % | 3664 | 58 % | 4650 |

TABLEAU 4 — PONDÉRATION DES PMA, DES PEID ET DES PAYS D’AFRIQUE DANS LE FINANCEMENT, PAR EUROPEAID, DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LES PROGRAMMES, PAR PAYS

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

Source: Base de données d’EuropeAid.

(en millions d’euros) |

Années | Total Adaptation | Total financement de la lutte contre le changement climatique |

2003 | 15 | 38 % | 24 | 62 % | 39 | 24 | 32 % | 51 | 68 % | 75 |

2004 | 13 | 7 % | 175 | 93 % | 188 | 27 | 10 % | 235 | 90 % | 262 |

2005 | 50 | 78 % | 14 | 22 % | 64 | 64 | 71 % | 26 | 29 % | 90 |

2006 | 40 | 56 % | 32 | 44 % | 72 | 66 | 52 % | 62 | 48 % | 128 |

2007 | 69 | 67 % | 34 | 33 % | 104 | 160 | 65 % | 87 | 35 % | 247 |

2008 | 41 | 60 % | 28 | 40 % | 69 | 97 | 33 % | 195 | 67 % | 291 |

2009 | 93 | 93 % | 6 | 7 % | 99 | 179 | 87 % | 26 | 13 % | 206 |

2010 | 142 | 58 % | 105 | 42 % | 248 | 148 | 40 % | 225 | 60 % | 373 |

2011 | 87 | 67 % | 42 | 33 % | 129 | 127 | 57 % | 94 | 43 % | 221 |

2012 | 149 | 69 % | 68 | 31 % | 217 | 162 | 56 % | 125 | 44 % | 287 |

Total | 701 | 57 % | 529 | 43 % | 1230 | 1054 | 48 % | 1125 | 52 % | 2179 |

[1] À compter de 2014, il deviendra l’Instrument européen de voisinage (ENI).

[2] Algérie, Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Égypte, Géorgie, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Moldavie, Syrie, territoires palestiniens occupés, Tunisie et Ukraine.

[9999] Certaines interventions constituent à la fois une atténuation et une adaptation. De ce fait, le montant total indiqué ne correspond pas à la somme des deux colonnes.

[8888] Certaines interventions constituent à la fois une atténuation et une adaptation. De ce fait, le montant total indiqué ne correspond pas à la somme des deux colonnes.

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ANNEXE III

FLUX DU FINANCEMENT EN FAVEUR DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT ALLOUÉ PAR L’UE POUR LA PÉRIODE 2007-2013

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ANNEXE IV

MÉTHODOLOGIE DE L’AUDIT ET COLLECTE DES INFORMATIONS PROBANTES

Un aperçu schématique de l’approche d’audit est présenté ci-après.

ÉTUDE PRÉLIMINAIRE

1. Avant d’entreprendre l’audit, une étude préliminaire a été réalisée afin de mettre en évidence les principaux risques liés au financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique. Ces travaux préparatoires ont été fondés sur des recherches documentaires et sur des entretiens avec des agents de la Commission, du SEAE, des organisations non gouvernementales (ONG) et du secrétariat du Conseil engagés dans les principaux domaines du financement de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement.

ENTRETIENS

2. Les auditeurs se sont entretenus avec les responsables des unités administratives et/ou financières ainsi qu’avec les gestionnaires nationaux de 17 services et des agents d’encadrement de 6 organisations non gouvernementales. Les services de la Commission ont été sélectionnés pour leurs responsabilités spécifiques dans les domaines relevant du champ de l’audit, tandis que les ONG l’ont été dans le but d’obtenir des avis extérieurs d’autres parties jouant un rôle dans le financement de la lutte contre le changement climatique.

Commission:

Direction générale du développement et de la coopération (DEVCO [1])

Direction C — Croissance et développement durables

Direction générale de l’action pour le climat (CLIMA)

Direction A — Relations internationales et stratégie en matière de lutte contre le changement climatique

Direction B — Marchés européens et internationaux du carbone

Direction C — Intégration de l’adaptation et technologies à faibles émissions de carbone

Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (ECHO)

Direction A, unité 4 — Politiques thématiques spécifiques

Direction B, unité 5 — Asie, Amérique latine, Caraïbes, Pacifique

Direction C, unité 2 — Budget, audit externe, informatique

Direction générale des affaires économiques et financières (ECFIN)

Direction D, unité 4 — Mondialisation - Commerce - Développement

Service européen pour l’action extérieure (SEAE):

Direction générale I — Affaires horizontales - Asie et Pacifique

Direction générale I.B.1 — Chine, Hong Kong, Macao, Taiwan, Mongolie

Direction générale V.A.4 — Pays du Mercosur

Direction générale VI.B1 — Questions globales et contre-terrorisme

Direction générale des ressources, direction A — Finances et support administratif

Banque européenne d’investissement (BEI):

Direction des projets — Bureau des affaires environnementales, climatiques et sociales

Direction des opérations en dehors de l’Union européenne et des pays candidats

Direction du contrôle financier

Secrétariat du Conseil:

Direction E, unité 1B — Changement climatique, coordination, affaires horizontales

Organisations non gouvernementales (ONG):

Oxfam International (Bruxelles) et bureaux Oxfam au Bangladesh et en Ouganda

CAN Europe et CAN Tanzania (Forum de la société civile de Tanzanie sur le changement climatique et Réseau Action Climat Mondial)

WWF (bureaux à Bruxelles)

Concern Worldwide (Bangladesh)

Shushilan (Bangladesh)

World Agroforestry Centre (Centre international pour la recherche en agroforesterie) (Indonésie)

QUESTIONNAIRE

3. Un questionnaire écrit a été adressé à quatre États membres de l’UE afin d’obtenir des informations ainsi que leur opinion.

SÉLECTION DES PAYS ET DES RÉGIONS

4. Il a été procédé à une sélection de 16 pays et de 2 régions à des fins d’examens documentaires à la Cour. Les critères de sélection étaient les suivants:

Coordination: pays dans lesquels il existe un nombre suffisant de donateurs pour pouvoir évaluer la division du travail entre eux.

Niveau du financement de la lutte contre le changement climatique: pays auxquels la Commission a octroyé d’importantes subventions au titre de la lutte contre le changement climatique depuis 2002.

Caractéristiques de développement et vulnérabilité au changement climatique: pays présentant des situations très différentes, tels que les PMA, les PEID, les pays BRICS [2] et un pays recevant d’importantes subventions au titre de la lutte contre le changement climatique malgré un classement IDH (indice de développement humain) relativement bon.

Répartition géographique: pays de différentes zones géographiques: Afrique, Asie et Pacifique, Amérique latine et Europe.

5. Les pays suivants ont été sélectionnés: Bangladesh, Bolivie, Brésil, Chine, Éthiopie, Guyana, Indonésie, Mali, Maroc, Maurice, Nicaragua, Ouganda, République centrafricaine, Tanzanie, Ukraine et Vanuatu.

6. S’agissant des régions, ce sont l’Afrique australe et l’Asie qui ont été sélectionnées, car ce sont elles qui bénéficiaient des taux les plus élevés de financement au titre de la lutte contre le changement climatique.

ÉCHANTILLONNAGE

7. Afin de vérifier que les marqueurs de Rio étaient appliqués conformément aux engagements pris par la Commission en matière de financement à mise en œuvre rapide, un échantillon aléatoire de 10 programmes (sur un total de 19) a été analysé.

8. Le choix des canaux de distribution (y compris les canaux de distribution bilatéraux et multilatéraux) opéré par la Commission a été apprécié sur la base d’un échantillon aléatoire de 20 programmes en faveur de la lutte contre le changement climatique.

VISITES DE QUATRE PAYS PARTENAIRES

9. Sur les 16 pays, 4 (le Bangladesh, l’Indonésie, l’Ouganda et la Tanzanie) ont été sélectionnés en vue de visites sur la base de l’importance du financement reçu, des différents effets du changement climatique dans ces pays et de leurs différents besoins.

10. Au cours des visites, qui ont eu lieu du 13 au 25 janvier 2013, l’équipe d’audit s’est entretenue avec le personnel des délégations de l’UE, avec des représentants des autorités nationales concernées, avec les principaux partenaires de développement (tant au sein de l’UE qu’en dehors de celle-ci) et avec des représentants d’ONG et de la société civile. Des visites sur le terrain ont été effectuées pour une sélection de programmes.

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[1] Également connue sous le nom d’"EuropeAid".

[2] Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud.

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ANNEXE V

PRINCIPALES SOURCES DE REVENU POTENTIELLES MISES EN ÉVIDENCE PAR LA COMMISSION POUR RENFORCER LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

Source: SEC(2011) 487 final et SEC(2010) 409 final.

Source de revenu | Description | Avancement | Recettes annuelles estimatives |

Recettes générées par la mise aux enchères de quotas dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’UE | - Le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’UE est l’un des systèmes fondés sur le marché les plus avancés jamais mis au point [1] et la principale source facilement quantifiable découlant de la tarification du carbone. - Le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’UE a été lancé en 2005; le 1er janvier 2013, il est entré dans sa troisième phase, la mise aux enchères de quotas d’émission devenant, par défaut, la méthode de distribution des quotas de CO2. - Principe: d’ici 2020, près d’un milliard de quotas d’émission de l’Union européenne seront vendus chaque année et généreront des recettes pour les États membres. - Les recettes générées par la mise aux enchères des quotas aviation sont incluses dans le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’UE depuis le 1er janvier 2012 (voir ci-après). | La troisième phase du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre a débuté le 1er janvier 2013. Il est prévu que les États membres affectent au moins 50 % des recettes générées par la mise aux enchères de quotas d’émission à la réalisation des objectifs en matière de lutte contre le changement climatique, notamment dans les pays en développement. D’après les estimations de la Commission, cette source pourrait générer 20 milliards d’euros par an. Cependant, ces estimations ne sont ni valides ni fiables compte tenu de la nouveauté de l’initiative, de la récente baisse des prix du carbone et du rejet, par le Parlement européen, d’une proposition de la Commission visant à stabiliser le niveau des prix. Par ailleurs, dans la mesure où ce sont les États membres qui décident l’utilisation de ces recettes, la part allouée au financement durable de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement est incertaine. | 20 à 30 milliards d’euros |

Tarification du carbone pour les transports maritimes et aériens internationaux | - Il s’agit de tarifer le carbone (c’est-à-dire instaurer une taxe sur celui-ci) pour les émissions provenant du transport aérien et maritime international afin d’obtenir, de façon efficace, des réductions plus importantes des émissions. - Principe: la tarification de l’incidence négative des émissions permet de corriger la défaillance du marché et crée des mesures d’incitation appropriées d’un bon rapport coûts/avantages de nature à réduire davantage encore ces émissions. | S’agissant du carbone, les sanctions applicables aux vols ont été intégrées dans la législation de l’UE en 2008 avec effet au 1er janvier 2013 [2]. Cela a déclenché une vive opposition de la part de pays non membres de l’UE, tels que les États-Unis et la Chine, qui ont contesté la légalité de cette action. En novembre 2012, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) ayant fait part de son intention de commencer à œuvrer en faveur d’une solution commune, l’UE a décidé de retarder l’entrée en vigueur de son système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre pour le trafic aérien international d’un an, dans l’attente qu’un accord global soit conclu sous les auspices de l’OACI. Si l’accord global ne progressait pas de manière satisfaisante, l’UE remettrait en place les sanctions. Il appartiendra à chaque État membre de déterminer comment utiliser les recettes générées par le système d’échange de quotas d’émission provenant des transports aériens. La tarification du carbone dans le secteur des transports maritimes a, quant à elle, été plus lente. En juin 2013, la Commission a proposé des mesures visant à étendre le champ d’application du système d’échange de quotas d’émission au transport maritime international à compter de 2018, si possible sous l’égide de l’Organisation maritime internationale (OMI). À ce jour, aucune décision n’a été prise en ce qui concerne l’utilisation des recettes générées par le système d’échange de quotas d’émission provenant des transports maritimes. Il n’existe par conséquent aucune assurance quant aux montants susceptibles d’être affectés au financement de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. | Jusqu’à 24 milliards de dollars des États-Unis [3] |

Nouveau mécanisme du marché du carbone | - Réduction des émissions de gaz à effet de serre afin de compenser des émissions produites ailleurs. - Un marché du carbone est déjà en place; il génère d’importants flux financiers à destination des pays en développement grâce au mécanisme pour un développement propre (MDP). - Principe: créer un nouveau mécanisme du marché du carbone, plus ambitieux, fondé sur une tarification explicite du carbone, ce qui permettrait d’obtenir une nouvelle source de recettes publiques, en particulier dans les pays en développement plus avancés sur le plan économique et dans les secteurs compétitifs sur le plan international. | En novembre 2012, la Commission a publié une étude sur les différentes options possibles pour la conception du nouveau mécanisme du marché du carbone arrêté dans le cadre de la CCNUCC, qui a servi de base aux négociations menées dans le cadre de la conférence de Doha (COP 18, novembre 2012), ainsi qu’un document de réflexion sur le renforcement, sur la base des résultats, du financement de REDD+. | n.d. |

Taxation du secteur financier | - Différentes options en matière de taxation du secteur financier sont en cours d’examen (comme les taxes sur les transactions, ciblées ou non sur les opérations de change); une partie d’entre elles sont déjà mises en œuvre dans certains États membres. | Le 28 septembre 2011, la Commission européenne a présenté une proposition de directive du Conseil relative à une taxe sur les transactions financières. Le Conseil ne l’a pas adoptée et, le 22 janvier 2013, 11 États membres ont demandé à la Commission de formuler une nouvelle proposition visant à taxer les transactions portant sur les actions, les obligations et les produits dérivés au titre de la procédure de "coopération renforcée". La nouvelle proposition de la Commission a été présentée le 14 février 2013. Cette taxe devrait générer entre 30 et 35 milliards d’euros par an, mais rien ne permet d’affirmer que certaines de ces recettes seraient utilisées pour satisfaire les besoins des pays en développement [4]. | 30 à 35 milliards d’euros |

Nouveau renforcement du financement privé | - Augmenter le montant des financements privés provenant de pays développés afin de compléter le financement national privé dans les pays en développement. - Un effet de levier pourrait être obtenu en rendant l’environnement général des entreprises plus attrayant pour les investissements nationaux et internationaux. - Les bonifications d’intérêt pourraient également contribuer à améliorer le profil risque/rendement des investissements. - Les partenariats public-privé permettraient de répartir les coûts et les risques liés au financement. - La constitution de garanties permettrait de soutenir l’émission de titres de créance pour les projets climatiques. - Une assistance technique permettrait de fournir les informations relatives aux projets et d’assurer la préparation nécessaire pour attirer les investisseurs privés. | Il n’existe actuellement aucune approche concertée au niveau international en matière de suivi et de comptabilisation des bénéfices nets des flux financiers internationaux entre le secteur privé et les actions pour le climat dans les pays en développement. En mai et en novembre 2012, le Conseil a demandé à la Commission et aux États membres de s’entendre sur la définition de la notion de financement privé des mesures de lutte contre le changement climatique. Selon le personnel du CPE et du CEF, un sous-groupe du groupe de travail sur les changements climatiques (Groupe "Environnement international") s’est porté volontaire pour se pencher sur la notion de "financement privé", mais vient seulement de commencer ses travaux. Par conséquent, l’on ne dispose pas encore d’estimation sur les recettes pouvant être obtenues de cette source, ni du pourcentage de celles-ci susceptible d’être alloué à la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. | n.d. |

Accès au financement de la lutte contre le changement climatique grâce à des banques multilatérales de développement et autres. | - Catalyseur de la distribution des fonds de sources publiques et privées vers d’importants projets d’investissement. - Parmi les banques multilatérales de développement figurent la Banque européenne d’investissement (BEI) et de plus grandes institutions financières bilatérales telles que l’Agence Française de Développement (AFD), la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) (institution de crédit allemande pour la reconstruction) et la Société nordique de financement de l’environnement (NEFCO). | La Commission et les États membres de l’UE ont mis en place sept facilités d’investissement régionales au niveau de l’UE [5] couvrant tous les pays concernés par la coopération extérieure de l’UE et tous les secteurs d’activité. L’objectif est de combiner les subventions allouées au titre du budget de l’UE, les contributions au titre du FED et versées par les États membres à d’autres formes de ressources (organismes de placement collectif investis en actions, garanties, prêts, etc.) provenant essentiellement de la BEI et d’autres banques de développement. En novembre 2010, la Commission a annoncé l’insertion de guichets "changement climatique" dans les sept facilités d’investissement régionales de l’UE dans le but de stimuler les programmes des pays en développement visant à s’adapter aux conséquences du changement climatique et à investir dans un avenir moins pollué par le carbone [6]. Il n’existe pas d’objectifs ni de références à des valeurs cibles en matière de renforcement du financement de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement en ce qui concerne les facilités d’investissement gérées par la BEI. En outre, il est encore trop tôt pour déterminer la tendance du financement de la lutte contre le changement climatique au sein des facilités d’investissement, dans la mesure où les guichets "changement climatique" n’ont été créés que fin 2010, et où un certain nombre de facilités d’investissement n’ont été lancées que très récemment. | n.d. |

[1] Voir les études réalisées par l’OCDE (http://www.oecd.org/environment/cc/39725657.pdf) et par des ONG (http://www.mcc-berlin.net/fileadmin/data/pdf/Publikationen/Tuerk_Sterk_Haites_Mehling_Flachsland_Kimura_Betz_Jotzo_2009_Linking_Emissions_Trading_Schemes.pdf).

[2] Directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (JO L 8 du 13.1.2009, p. 3).

[3] Selon le rapport du 5 novembre 2010 établi par le groupe consultatif de haut niveau sur le financement de la lutte contre le changement climatique, mis en place par le secrétaire général des Nations unies.

[4] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/other_taxes/financial_sector/

[5] Le fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures, en 2007; la facilité d’investissement pour le voisinage (FIV), en 2008; le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux, en 2010; la facilité d’investissement pour l’Amérique latine (LAIF), en 2010; la facilité d’investissement pour l’Asie centrale, en 2010; la facilité d’investissement pour les Caraïbes, en 2012; la facilité d’investissement pour l’Asie, en 2012, et la facilité d’investissement pour le Pacifique, en 2012.

[6] Voir le communiqué de presse de la Commission du 29 novembre 2010 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-1621_fr.htm), selon lequel "cette initiative aura également pour effet d’améliorer la diffusion d’informations sur le financement de la lutte contre le changement climatique et la transparence de ce financement".

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ANNEXE VI

DÉFINITIONS DES TERMES "NOUVEAU" ET "SUPPLÉMENTAIRE" UTILISÉES PAR LA COMMISSION ET PAR QUATRE ÉTATS MEMBRES DE L’UE SÉLECTIONNÉS AUX FINS DE L’AUDIT

Sources:

(1) Questionnaire adressé aux États membres de l’UE aux fins de l’établissement du rapport relatif à la reddition des comptes de 2011 (2011 Accountability Report)

(http://ec.europa.eu/europeaid/how/accountability/eu-annual-accountability-reports/country_answers_en.htm).

(2) Rapport intitulé "Has the EU kept its Fast-start Climate Finance promises?" (L’Union européenne a-t-elle tenu ses promesses en matière de financement à mise en œuvre rapide?), mai 2010, CAN Europe et autres.

(3) Informations provenant du site web lancé par le ministre néerlandais de l’environnement et de l’aménagement du territoire (www.faststartfinance.org/home).

(4) Étude de la direction générale des politiques externes du Parlement européen intitulée "Briefing on Climate Change Financing: The concept of additionality in the light of the Commission proposal for a development cooperation instrument (DCI) for 2014-2020" (État du financement de la lutte contre le changement climatique: la notion d’additionalité à la lumière de la proposition d’instrument de financement de la coopération au développement (ICD), proposée par la Commission), juin 2012.

| DÉFINITION UTILISÉE POUR L’ÉTABLISSEMENT DE RAPPORTS SUR LE FINANCEMENT À MISE EN ŒUVRE RAPIDE |

Commission européenne | - Nouveau: vient s’ajouter au financement déjà prévu d’actions en rapport avec le climat (1,2,4) - Supplémentaire: provient des fonds non alloués dans la limite du plafond des dépenses relatives aux actions extérieures financées au titre du budget de l’UE; ne peut dès lors ni réduire ni remplacer tout autre financement programmé en matière de développement (vient s’ajouter au financement initialement programmé pour la coopération au développement et les actions climatiques au cours de la période 2010-2012) (1,4) |

Allemagne | - Nouveau: financement provenant de sources innovantes (par exemple, mise aux enchères de quotas d’émission dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’UE (1) - Supplémentaire: financement venant s’ajouter aux actions liées au climat financées au cours de l’année de référence 2009 (1,2,4) |

France | - Intégration du financement du développement et de la lutte contre le changement climatique; aucune précision quant aux niveaux cibles ou en matière d’additionalité (4) - S’inscrit dans le cadre de l’engagement de plus en plus marqué en faveur du financement de la lutte contre le changement climatique en France; en partie comptabilisé dans l’aide publique au développement (APD) nationale (2,4) |

Italie | - Aucune information précise n’a été fournie (combinaison de plusieurs définitions, par exemple "supplémentaire" par rapport au financement d’actions liées au climat pour une année de référence spécifique et/ou au financement moyen annuel d’actions liées au climat au cours d’une période de référence spécifique) (1,4) |

Royaume-Uni | - Les engagements sont prélevés sur le budget, en augmentation, consacré par le Royaume-Uni à l’APD, qui devrait atteindre 0,7 % du revenu national brut d’ici 2013 (1,4) |

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Décision du Parlement européen du 18 décembre 2014 de ne pas faire objection au règlement délégué de la Commission du 21 octobre 2014 complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (C(2014)07674 — 2014/2923(DEA))

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18/12/2014

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52013SA0017

Rapport spécial n ° 17/2013 «Le financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l'aide extérieure»

ACP : États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

AMCC : Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique

APD : aide publique au développement

CCNUCC : Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

CEF : comité économique et financier

CFP : cadre financier pluriannuel

COP : conférence des parties

CPE : comité de politique économique

Dipecho : programme de préparation aux catastrophes de la DG ECHO

ECHO : direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile

ENRTP : programme thématique pour l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles, dont l’énergie

FED : Fonds européen de développement

FEM : Fonds pour l’environnement mondial

FLEGT : programme relatif à l’application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux

FMI : Fonds monétaire international

FPCF : Fonds de partenariat pour le carbone forestier

Geeref : Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables

GFDRR : Dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes et de reconstruction

ICD : instrument de financement de la coopération au développement

IEVP : Instrument européen de voisinage et de partenariat

IMOA : initiative de mise en œuvre accélérée

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

ONG : organisation non gouvernementale

PEID : petits États insulaires en développement

PMA : pays les moins avancés

PNUD : Programme des Nations unies pour le développement

PNUE : Programme des Nations unies pour l’environnement

REDD : réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts

RRC : réduction des risques de catastrophe

SEAE : Service européen pour l’action extérieure

USD : dollar des États-Unis

SYNTHÈSE

VI. La Cour recommande que:

a) la Commission:

- propose une feuille de route pour l’augmentation du financement de la lutte contre le changement climatique de manière à atteindre l’objectif de l’accord de Copenhague à l’horizon 2020,

- demande la réalisation d’une évaluation indépendante de l’Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique;

b) la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE):

c) la Commission et les États membres:

- intensifient leur coopération pour la mise en œuvre du Code de conduite de l’UE sur la division du travail dans le domaine du financement de la lutte contre le changement climatique.

INTRODUCTION

LES DÉFIS POSÉS PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE — STRATÉGIE INTERNATIONALE ET FINANCEMENT

POLITIQUE DE L’UE EN MATIÈRE DE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LE CADRE DE L’AIDE EXTÉRIEURE

LE FINANCEMENT, PAR L’UE ET PAR LES ÉTATS MEMBRES, DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LE CADRE DE L’AIDE EXTÉRIEURE

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

a) La Commission a-t-elle géré de manière satisfaisante le financement de la lutte contre le changement climatique par le budget de l’UE et par le FED?

OBSERVATIONS

LA COMMISSION A BIEN GÉRÉ LE SOUTIEN À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE FINANCÉ PAR LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’UE ET PAR LE FED

17. La présente section examine si les ressources financières allouées par la Commission pour répondre aux défis posés par le changement climatique:

a) reflètent fidèlement les engagements politiques et

b) étaient adaptées aux conditions spécifiques des pays et des régions partenaires.

LA COMMISSION A RENFORCÉ LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

GRAPHIQUE 1

DÉPENSES ENGAGÉES PAR EUROPEAID POUR FINANCER LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE AU COURS DE LA PÉRIODE 2003-2012

+++++ TIFF +++++

Source: Commission européenne.

LA COMMISSION A ADAPTÉ SON FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE AUX CONDITIONS SPÉCIFIQUES DES PAYS PARTENAIRES

GRAPHIQUE 2

ESTIMATION DE LA RÉPARTITION, ENTRE LES MESURES D’ADAPTATION ET LES MESURES D’ATTÉNUATION, DES FONDS ALLOUÉS PAR EUROPEAID AUX INITIATIVES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

+++++ TIFF +++++

Source: Commission européenne. La Cour a estimé la répartition en appliquant directement les pourcentages respectifs au montant total (voir tableau 3 à l’annexe II).

L’AIDE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE APPORTÉE PAR LA COMMISSION ET PAR LES ÉTATS MEMBRES AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT N’EST PAS SUFFISAMMENT COORDONNÉE

a) si la Commission a coordonné ses programmes par pays avec ceux des États membres;

c) les réalisations obtenues en matière de surveillance, de vérification et de déclaration des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique engagés et versés;

d) la mesure dans laquelle les progrès réalisés dans ces domaines permettent de vérifier et d’analyser les contributions de l’UE et des États membres au financement à mise en œuvre rapide;

e) si l’UE a contribué à simplifier les mécanismes de distribution des fonds destinés à la lutte contre le changement climatique (réduction de la fragmentation).

LA COORDINATION DES PROGRAMMES PAR PAYS DE L’UE ET DES ÉTATS MEMBRES DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

31. La division effective du travail et la complémentarité des actions des donateurs dépendent de plusieurs facteurs, parmi lesquels:

la volonté des donateurs de coopérer en matière d’efficacité de l’aide et de lutte contre la corruption;

la volonté des autorités nationales de coopérer;

l’existence d’une stratégie nationale de lutte contre le changement climatique.

Ces facteurs sont examinés plus en détail aux points 33 à 39.

ENCADRÉ 1

BANGLADESH: UN EXEMPLE DE PROGRAMMES MAL COORDONNÉS

33. La volonté des donateurs de coordonner leurs efforts varie considérablement entre les quatre pays visités:

LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES NE SE SONT PAS ENTENDUS SUR LA MANIÈRE D’AUGMENTER LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE SUR LE LONG TERME

recettes générées par la mise aux enchères de quotas dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’UE;

tarification du carbone pour les transports maritimes et aériens internationaux;

nouveau mécanisme du marché du carbone;

taxation du secteur financier;

accès au financement de la lutte contre le changement climatique grâce à des banques de développement, multilatérales et autres.

UN SYSTÈME DE SURVEILLANCE, DE DÉCLARATION ET DE VÉRIFICATION EFFICACE N’A PAS ENCORE ÉTÉ MIS EN PLACE

"NOUVEAU" ET "SUPPLÉMENTAIRE"

MARQUEURS DE RIO

ENGAGEMENTS, PROMESSES ET PAIEMENTS

IL N’EST PAS POSSIBLE D’ÉTABLIR CLAIREMENT DANS QUELLE MESURE LES ENGAGEMENTS CONCERNANT LE FINANCEMENT À MISE EN ŒUVRE RAPIDE ONT ÉTÉ RESPECTÉS

GRAPHIQUE 3

ENGAGEMENTS PRIS EN MATIÈRE DE FINANCEMENT À MISE EN ŒUVRE RAPIDE, PAR DONATEUR

(en millions d’euros [60])

+++++ TIFF +++++

Source: http://climateanalytics.org/sites/default/files/attachments/news/20101005_FastStartFinance_update.pdf

LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES N’ONT PAS AGI DE CONCERT POUR RÉDUIRE LA FRAGMENTATION DES FONDS DESTINÉS À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

69. La Cour formule les recommandations ci-après:

RECOMMANDATION 1

RECOMMANDATION 2

RECOMMANDATION 3

RECOMMANDATION 4

RECOMMANDATION 5

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 10 décembre 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[2] COM(2003) 85 final du 11 mars 2003.

[3] Conclusions du Conseil no 15164/04 du 24 novembre 2004 sur les changements climatiques dans le contexte de la coopération au développement (http://consilium.europa.eu).

[4] COM(2009) 84 final du 23 février 2009.

[5] COM(2011) 637 final du 13 octobre 2011.

[6] http://eeas.europa.eu/environment/docs/2011_joint_paper_euclimate_diplomacy_en.pdf

[7] http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137587.pdf

[9] Conseil des ministres du 15 mai 2007, document no 9558/07.

[10] SEC(2011) 487 final du 8 avril 2011, p. 18 (http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/financial_operations/pdf/sec_2011_487_final_en.pdf).

[11] Principalement le programme thématique "Environnement et gestion durable des ressources naturelles, y compris l’énergie" (ENRTP) et le programme thématique de sécurité alimentaire.

[13] COM(2011) 840 final du 7 décembre 2011.

[14] Instructions concernant la programmation du 11e FED et de l’ICD pour 2014-2020 publiées par le SEAE et la Commission européenne, 15 mai 2012 (voir p. 3, note de bas de page no 2).

[16] Profils environnementaux nationaux et profils environnementaux régionaux.

[18] http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/ fast_start_ finance/items/5646.php

[19] Conclusions du Conseil nos 15265/1/09 REV1 du 1er décembre 2009, 9437/1/10 REV1 du 12 mai 2010, 14957/10 du 14 octobre 2010 et 15353/11 du 10 octobre 2011 (http://consilium.europa.eu).

[20] Les données de la Commission ne permettent pas de déterminer la part réservée aux PMA, aux PEID et aux pays d’Afrique dans les programmes régionaux.

[21] Voir annexe IV.

[22] En Chine, en Ukraine et, en Asie, dans le contexte de la programmation régionale.

[23] Au Bangladesh, en Bolivie, au Brésil, en Éthiopie, au Guyana, en Indonésie, au Mali, au Maroc et en Ouganda.

[24] La Bolivie, la Chine, l’Indonésie, le Maroc et l’Ukraine.

[25] Le Bangladesh, l’Éthiopie, l’Indonésie, Maurice, le Nicaragua, la Tanzanie, l’Ouganda et l’Ukraine, l’Afrique de l’est et l’Asie.

[28] Voir l’annexe 5 du document SEC(2011) 502 final du 19 avril 2011.

[30] http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/50155818.pdf (p. 22).

[31] Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit.

[33] Conclusions du Conseil no 16773/11 du 14 novembre 2011.

[34] Près de 50 donateurs sont présents, selon la délégation de l’UE.

[36] Transparency International, rapport mondial sur la corruption: changement climatique (2011).

[39] Cependant, la stratégie de coopération conjointe a été suspendue en 2011 à la suite d’allégations de corruption concernant un grand programme financé par la Banque mondiale.

[40] Comme le Bappenas (ministère de la planification du développement national), le Conseil national sur le changement climatique ou la task-force REDD.

[42] Voir documents SEC(2010) 409 final du 1er avril 2010 et SEC(2011) 487 final du 8 avril 2011.

[48] http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/eng/08a03.pdf

[49] Résolution du Parlement européen sur la conférence sur le changement climatique à Durban, P7 TA(2011)0504 (du 16 novembre 2011).

[54] Comme l’agriculture, l’énergie ou l’éducation.

[55] Depuis 2007, les marqueurs de Rio sont obligatoires pour les membres de l’OCDE-CAD, ce qui en fait la méthodologie la plus communément acceptée.

[62] Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2010: Développement et changement climatique, 2009.

[63] OCDE, Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement, 2005, p. 7.

[65] Rapport de l’UE sur la mise en œuvre rapide élaboré en vue du sommet de Cancún, document du Conseil no 15889/10.

[67] Voir conclusions du Conseil "Affaires générales et relations extérieures" du 20 novembre 2007 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st15/st15103.fr07.pdf).

[69] 3167e session du Conseil "Affaires économiques et financières" du 15 mai 2012.

[70] La Russie et les États-Unis se sont opposés à l’allocation d’un siège à l’UE, arguant du fait que cela impliquerait une double représentation de certains États membres.

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ANNEXE I

PAYS LES MOINS AVANCÉS, PETITS ÉTATS INSULAIRES EN DÉVELOPPEMENT ET PAYS D’AFRIQUE

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1 Membres des Nations unies uniquement

Sources: http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ohrlls/allcountries-regions.pdf et

http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_sovereign_states_and dependent_territories_in_Africa

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ANNEXE II

LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE PAR EUROPEAID POUR LA PÉRIODE 2003-2012

La Commission finance la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l’aide extérieure à l’aide des principales sources suivantes:

c) l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) [1], qui couvre les pays visés par la politique européenne de voisinage (PEV) [2] et la Russie;

d) l’aide humanitaire octroyée à la suite de catastrophes naturelles telles que les inondations au Pakistan ou le tsunami dans l’océan Indien.

TABLEAU 1 — VENTILATION, PAR INSTRUMENT DE FINANCEMENT, DU MONTANT CONSACRÉ PAR EUROPEAID À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE POUR LA PÉRIODE 2003-2012

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

(en millions d’euros) |

2003 | 82 | 5 | 33 | 120 |

2004 | 247 | 27 | 26 | 300 |

2005 | 118 | 5 | 74 | 196 |

2006 | 147 | 20 | 94 | 261 |

2007 | 125 | 162 | 205 | 492 |

2008 | 283 | 63 | 56 | 402 |

2009 | 269 | 39 | 436 | 745 |

2010 | 267 | 163 | 245 | 675 |

2011 | 337 | 123 | 166 | 626 |

2012 | 341 | 258 | 234 | 833 |

Total | 2216 | 864 | 1570 | 4650 |

TABLEAU 2 — VENTILATION, PAR ZONE GÉOGRAPHIQUE, DU MONTANT CONSACRÉ PAR EUROPEAID AU FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

(en millions d’euros) |

2003 | 22 | 22 | 31 | 17 | 5 | - | 4 | 19 | 120 |

2004 | 24 | 82 | 152 | 3 | 4 | 22 | 7 | 6 | 300 |

2005 | 88 | 41 | 27 | 1 | 5 | - | 15 | 20 | 196 |

2006 | 103 | 25 | 67 | 10 | 15 | 7 | 6 | 28 | 261 |

2007 | 118 | 18 | 14 | 62 | 101 | 86 | 19 | 74 | 492 |

2008 | 98 | 85 | 13 | 0 | 114 | 41 | 3 | 47 | 402 |

2009 | 117 | 55 | 45 | 32 | 1 | 48 | 27 | 419 | 745 |

2010 | 204 | 104 | 32 | 9 | 45 | 126 | 32 | 123 | 675 |

2011 | 186 | 101 | 28 | 28 | 72 | 47 | 4 | 160 | 626 |

2012 | 236 | 100 | 96 | 26 | 98 | 160 | 27 | 90 | 833 |

Total | 1197 | 633 | 504 | 189 | 460 | 537 | 145 | 986 | 4650 |

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

Source: Base de données d’EuropeAid.

(en millions d’euros) |

Années | Adaptation | Atténuation | Total [9999] |

2003 | 68 | 41 % | 100 | 59 % | 120 |

2004 | 205 | 41 % | 289 | 59 % | 300 |

2005 | 117 | 42 % | 160 | 58 % | 196 |

2006 | 117 | 33 % | 233 | 67 % | 261 |

2007 | 279 | 39 % | 433 | 61 % | 492 |

2008 | 103 | 21 % | 388 | 79 % | 402 |

2009 | 269 | 31 % | 588 | 69 % | 745 |

2010 | 424 | 54 % | 366 | 46 % | 675 |

2011 | 401 | 45 % | 490 | 55 % | 626 |

2012 | 621 | 50 % | 618 | 50 % | 833 |

Total | 2603 | 42 % | 3664 | 58 % | 4650 |

TABLEAU 4 — PONDÉRATION DES PMA, DES PEID ET DES PAYS D’AFRIQUE DANS LE FINANCEMENT, PAR EUROPEAID, DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LES PROGRAMMES, PAR PAYS

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

Source: Base de données d’EuropeAid.

(en millions d’euros) |

Années | Total Adaptation | Total financement de la lutte contre le changement climatique |

2003 | 15 | 38 % | 24 | 62 % | 39 | 24 | 32 % | 51 | 68 % | 75 |

2004 | 13 | 7 % | 175 | 93 % | 188 | 27 | 10 % | 235 | 90 % | 262 |

2005 | 50 | 78 % | 14 | 22 % | 64 | 64 | 71 % | 26 | 29 % | 90 |

2006 | 40 | 56 % | 32 | 44 % | 72 | 66 | 52 % | 62 | 48 % | 128 |

2007 | 69 | 67 % | 34 | 33 % | 104 | 160 | 65 % | 87 | 35 % | 247 |

2008 | 41 | 60 % | 28 | 40 % | 69 | 97 | 33 % | 195 | 67 % | 291 |

2009 | 93 | 93 % | 6 | 7 % | 99 | 179 | 87 % | 26 | 13 % | 206 |

2010 | 142 | 58 % | 105 | 42 % | 248 | 148 | 40 % | 225 | 60 % | 373 |

2011 | 87 | 67 % | 42 | 33 % | 129 | 127 | 57 % | 94 | 43 % | 221 |

2012 | 149 | 69 % | 68 | 31 % | 217 | 162 | 56 % | 125 | 44 % | 287 |

Total | 701 | 57 % | 529 | 43 % | 1230 | 1054 | 48 % | 1125 | 52 % | 2179 |

[1] À compter de 2014, il deviendra l’Instrument européen de voisinage (ENI).

[2] Algérie, Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Égypte, Géorgie, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Moldavie, Syrie, territoires palestiniens occupés, Tunisie et Ukraine.

[9999] Certaines interventions constituent à la fois une atténuation et une adaptation. De ce fait, le montant total indiqué ne correspond pas à la somme des deux colonnes.

[8888] Certaines interventions constituent à la fois une atténuation et une adaptation. De ce fait, le montant total indiqué ne correspond pas à la somme des deux colonnes.

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ANNEXE III

FLUX DU FINANCEMENT EN FAVEUR DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT ALLOUÉ PAR L’UE POUR LA PÉRIODE 2007-2013

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ANNEXE IV

MÉTHODOLOGIE DE L’AUDIT ET COLLECTE DES INFORMATIONS PROBANTES

Un aperçu schématique de l’approche d’audit est présenté ci-après.

ÉTUDE PRÉLIMINAIRE

ENTRETIENS

Commission:

Direction générale du développement et de la coopération (DEVCO [1])

Direction C — Croissance et développement durables

Direction générale de l’action pour le climat (CLIMA)

Direction A — Relations internationales et stratégie en matière de lutte contre le changement climatique

Direction B — Marchés européens et internationaux du carbone

Direction C — Intégration de l’adaptation et technologies à faibles émissions de carbone

Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (ECHO)

Direction A, unité 4 — Politiques thématiques spécifiques

Direction B, unité 5 — Asie, Amérique latine, Caraïbes, Pacifique

Direction C, unité 2 — Budget, audit externe, informatique

Direction générale des affaires économiques et financières (ECFIN)

Direction D, unité 4 — Mondialisation - Commerce - Développement

Service européen pour l’action extérieure (SEAE):

Direction générale I — Affaires horizontales - Asie et Pacifique

Direction générale I.B.1 — Chine, Hong Kong, Macao, Taiwan, Mongolie

Direction générale V.A.4 — Pays du Mercosur

Direction générale VI.B1 — Questions globales et contre-terrorisme

Direction générale des ressources, direction A — Finances et support administratif

Banque européenne d’investissement (BEI):

Direction des projets — Bureau des affaires environnementales, climatiques et sociales

Direction des opérations en dehors de l’Union européenne et des pays candidats

Direction du contrôle financier

Secrétariat du Conseil:

Direction E, unité 1B — Changement climatique, coordination, affaires horizontales

Organisations non gouvernementales (ONG):

Oxfam International (Bruxelles) et bureaux Oxfam au Bangladesh et en Ouganda

CAN Europe et CAN Tanzania (Forum de la société civile de Tanzanie sur le changement climatique et Réseau Action Climat Mondial)

WWF (bureaux à Bruxelles)

Concern Worldwide (Bangladesh)

Shushilan (Bangladesh)

World Agroforestry Centre (Centre international pour la recherche en agroforesterie) (Indonésie)

QUESTIONNAIRE

3. Un questionnaire écrit a été adressé à quatre États membres de l’UE afin d’obtenir des informations ainsi que leur opinion.

SÉLECTION DES PAYS ET DES RÉGIONS

4. Il a été procédé à une sélection de 16 pays et de 2 régions à des fins d’examens documentaires à la Cour. Les critères de sélection étaient les suivants:

Coordination: pays dans lesquels il existe un nombre suffisant de donateurs pour pouvoir évaluer la division du travail entre eux.

Niveau du financement de la lutte contre le changement climatique: pays auxquels la Commission a octroyé d’importantes subventions au titre de la lutte contre le changement climatique depuis 2002.

Répartition géographique: pays de différentes zones géographiques: Afrique, Asie et Pacifique, Amérique latine et Europe.

ÉCHANTILLONNAGE

VISITES DE QUATRE PAYS PARTENAIRES

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[1] Également connue sous le nom d’"EuropeAid".

[2] Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud.

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ANNEXE V

PRINCIPALES SOURCES DE REVENU POTENTIELLES MISES EN ÉVIDENCE PAR LA COMMISSION POUR RENFORCER LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

Source: SEC(2011) 487 final et SEC(2010) 409 final.

Source de revenu | Description | Avancement | Recettes annuelles estimatives |

[4] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/other_taxes/financial_sector/

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ANNEXE VI

DÉFINITIONS DES TERMES "NOUVEAU" ET "SUPPLÉMENTAIRE" UTILISÉES PAR LA COMMISSION ET PAR QUATRE ÉTATS MEMBRES DE L’UE SÉLECTIONNÉS AUX FINS DE L’AUDIT

Sources:

(1) Questionnaire adressé aux États membres de l’UE aux fins de l’établissement du rapport relatif à la reddition des comptes de 2011 (2011 Accountability Report)

(http://ec.europa.eu/europeaid/how/accountability/eu-annual-accountability-reports/country_answers_en.htm).

(3) Informations provenant du site web lancé par le ministre néerlandais de l’environnement et de l’aménagement du territoire (www.faststartfinance.org/home).

| DÉFINITION UTILISÉE POUR L’ÉTABLISSEMENT DE RAPPORTS SUR LE FINANCEMENT À MISE EN ŒUVRE RAPIDE |

Royaume-Uni | - Les engagements sont prélevés sur le budget, en augmentation, consacré par le Royaume-Uni à l’APD, qui devrait atteindre 0,7 % du revenu national brut d’ici 2013 (1,4) |

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