Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (CE) n ° 850/98, (CE) n ° 2187/2005, (CE) n ° 1967/2006, (CE) n ° 1098/2007, (CE) n ° 254/2002, (CE) n ° 2347/2002 et (CE) n ° 1224/2009, et abrogeant le règlement (CE) n ° 1434/98 du Conseil en ce qui concerne l’obligation de débarquement [COM(2013) 889 final — 2013/0436 (COD)]

12.9.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 311/68

1.1

À la suite de l'approbation de la nouvelle politique commune de la pêche (PCP), qui introduit une obligation de débarquement des espèces soumises à des totaux admissibles de capture (TAC), à des quotas ou à des tailles minimales de référence de conservation, le CESE considère qu'il est essentiel d'adapter à cette obligation de débarquement la réglementation en vigueur, qui rend les rejets obligatoires dans certaines circonstances.

1.2

Toutefois, le CESE considère que la proposition de la Commission est trop complexe et que l'obligation de débarquement imposera aux pêcheurs un travail supplémentaire excessif et disproportionné. Il estime, dès lors, qu'il conviendrait d'opter pour une réglementation plus pragmatique, claire, simple et flexible, qui prévoie une période transitoire pendant laquelle les pêcheurs auraient réellement le temps de s'adapter sans être durement sanctionnés.

1.3

Le CESE déplore que l'on n'ait pas effectué d'évaluation d'impact préalable pour analyser les répercussions de l'application de l'obligation de débarquement dans les différentes flottes.

1.4

Le CESE considère que les mesures techniques jouent un rôle fondamental dans l'activité de pêche. Aussi, estime-t-il qu'il y a lieu de prendre les décisions après un contact direct avec les ports. Par ailleurs, il conviendrait que ces mesures soient adaptées à des cas concrets, qu'elles aient un caractère temporaire et soient assorties de processus de décision rapides et efficaces permettant de s'adapter aux circonstances changeantes et à l'évolution des espèces concernées.

1.5

Le Comité demande au colégislateur de prendre en considération ses commentaires sur les nouvelles définitions, la composition des captures, les registres des captures, les nouvelles obligations de contrôle, les autorisations de pêche, les marges de tolérance, le contrôle par télévision en circuit fermé (CCTV) et les sanctions.

2.1

Le règlement (UE) no 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil sur la politique commune de la pêche a été approuvé le 11 décembre 2013. Ce règlement est applicable depuis le 1er janvier 2014.

2.2

Son adoption abroge le règlement (CE) no 2371/2002 du Conseil établissant un système communautaire pour la conservation et l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche, en vigueur du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2013.

2.3

Le nouveau règlement sur la PCP modifie et abroge plusieurs règlements, décisions et directives pour les adapter aux nouvelles règles qui y sont énoncées.

2.4

L'une d'entre elles, objet du présent avis, est celle contenue à l'article 15 sur les mesures pour la conservation et l'exploitation durable des ressources maritimes biologiques, concernant l'obligation de débarquement.

2.5

Cette seule réglementation sur l'obligation de débarquement contenue dans le nouveau règlement (UE) no 1380/2013 entraîne la modification de sept règlements antérieurs (CE) et l'abrogation d'un huitième.

3.1

Le processus lié à la réforme de la PCP contenue dans le règlement (UE) no 1380/2013 a duré plus que prévu initialement, à tel point que son entrée en vigueur a été retardée d'un an, notamment en raison de l'instauration controversée de l'obligation de débarquement, également connue sous la formule d'interdiction de rejets.

3.2

L'on peut affirmer que le principal objectif de la nouvelle PCP est d'éliminer progressivement les rejets dans toutes les pêcheries de l'UE en introduisant l'obligation de débarquement.

3.3

Conformément au point 1.8 des conclusions de son avis sur la PCP, le CESE estime que la politique d'interdiction de rejets est «un objectif souhaitable», mais plaide en faveur d'une approche plus progressive et plus proportionnelle fondée sur une réduction progressive des rejets, qui promeuve et qui encourage la sélectivité des engins de pêche, des mesures destinées à valoriser la pêche moyennant une transformation de ses produits pour leur donner davantage de valeur ajoutée et la recherche de débouchés commerciaux, en adaptant les infrastructures des navires et des ports de pêche."

3.4

Il convient de signaler, à cet égard, que la proposition de règlement de base de la PCP prévoyait l'interdiction des rejets, selon les espèces, entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2015.

3.5

Le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à la fin de 2013 à un accord politique qui prévoyait un nouveau calendrier d'entrée en vigueur de l'obligation de débarquement, moyennant une application plus progressive que celle prévue initialement, entre le 1er janvier 2015 et le 1er janvier 2019.

3.6

Pour que l'obligation de débarquement soit opérationnelle, il y a lieu de supprimer ou de modifier certaines dispositions des règlements en vigueur concernant les mesures techniques, les mesures de gestion et les mesures de contrôle qui vont à l'encontre de cette obligation et imposent aux pêcheurs de procéder à des rejets.

3.7

Le Conseil a invité instamment la Commission à agir promptement pour modifier la réglementation existante. La Commission a l'intention d'élaborer un nouveau cadre de mesures techniques qui devrait faciliter la mise en œuvre intégrale de l'obligation de débarquement. Toutefois, il est probable que ce nouveau cadre ne soit pas encore en place au moment de l'entrée en vigueur de l'obligation de débarquement pour le premier groupe de pêcheries, le 1er janvier 2015.

3.8

Dans l'attente de ce nouveau cadre, il est dès lors nécessaire d'adopter, à titre transitoire, une réglementation qui élimine tous les obstacles juridiques et pratiques susceptibles d'entraver la mise en œuvre de l'obligation en question.

3.9

Cette nouvelle réglementation, que le CESE considère indispensable pour la bonne application de la nouvelle PCP, est précisément celle que nous présente maintenant la Commission et qui fait l'objet de l'examen ci-après.

4.1

La proposition commence par apporter des changements aux définitions communes à plusieurs règlements, comme l'introduction de la nouvelle formule de «captures involontaires» ou le remplacement du concept de «taille minimale de débarquement» (TMD) par celui de «taille minimale de référence de conservation» (TMRC).

4.2

La plupart des changements intervenus dans les règlements de mesures techniques visent à supprimer l'obligation de rejet prévue par la réglementation actuelle dans trois cas:

4.3

La Commission propose de conserver l'obligation de rejeter tout ce qui n'est pas soumis à l'obligation de débarquement, et d'éliminer, par voie d'exceptions, ce qui sera soumis à l'obligation de débarquement et devra, en outre, être imputé sur les quotas.

4.4

Le CESE considère que les mesures techniques jouent un rôle fondamental pour l'activité de pêche. Aussi, estime-t-il qu'il y a lieu de prendre les décisions après un contact direct avec les ports. Par ailleurs, il conviendrait que ces mesures soient être adaptées à des cas concrets, qu'elles aient un caractère temporaire et soient assorties de processus de décision rapides et efficaces permettant de s'adapter aux circonstances changeantes et à l'évolution des espèces concernées. Malheureusement, le processus de prise de décisions de l'UE ne permet pas qu'il en soit ainsi.

4.5

Le CESE considère que la proposition de la Commission est très complexe et que l'obligation de débarquement imposera aux pêcheurs un travail supplémentaire excessif et disproportionné. C'est la raison pour laquelle il estime qu'il serait nécessaire de disposer d'une législation plus pragmatique, claire, simple et flexible, qui octroie aux pêcheurs une période transitoire, comme cela s'est produit dans d'autres pays du monde, pour qu'ils puissent s'adapter sans être durement sanctionnés. Le CESE considère non justifiées les nouvelles mesures de contrôle introduites pour garantir le plein respect, dès le premier jour, d'une réglementation pour laquelle l'on ne dispose d'aucune expérience préalable.

4.6

À cet égard, le CESE déplore l'absence d'une évaluation d'impact préalable analysant les répercussions de l'application de l'obligation de débarquement dans les différentes flottes. Plus précisément, il juge cet exercice particulièrement nécessaire en ce qui concerne la pêche pélagique réalisée dans des zones de pêche extérieures gérées par les organisations régionales de pêche (ORP). Une étude préalable exhaustive s'avère indispensable pour ces zones en vue d'une application harmonisée de la législation européenne qui tienne compte des réglementations déjà existantes dans ces ORP, de manière à ne pas générer de désavantage comparatif ni de menace pour la compétitivité des flottes européennes opérant dans des zones extérieures à l'UE.

5.1

En ce qui concerne la définition de la notion de «captures involontaires» comme «captures accidentelles d'organismes marins dont la pêche est interdite dans les circonstances pertinentes», le Comité considère qu'elle est simple, mais pas vraiment satisfaisante dans la mesure où il s'agit normalement d'espèces non ciblées inévitables et de valeur ne pouvant pas être capturées avec un type d'engins ou par un opérateur spécifique, pour des raisons de répartition de quotas ou d'autres règles. Le CESE considère qu'il serait préférable d'adopter la définition suivante: «captures accidentelles ne respectant pas pleinement la réglementation en vigueur».

5.2

Concernant la définition de la «taille minimale de référence de conservation», il s'agit pour le moment d'un simple changement de nom, de telle sorte qu'une espèce n'atteignant pas cette taille, soumise à l'obligation de débarquement, devra être débarquée d'une manière indépendante et contrôlée de telle sorte qu'elle ne puisse pas retourner dans le circuit commercial, tandis que les espèces non soumises à quotas continueront à être rejetées en mer. Le CESE estime qu'il conviendrait de considérer des marges d'erreur compte tenu de la difficulté que suppose, sur le plan technique, la séparation exhaustive, entre les espèces soumises à l'obligation de débarquement, les différentes tailles minimales de référence de conservation (TMRC); le contraire risquerait de générer une énorme insécurité juridique.

5.3

Les règles de composition des captures modifiées, qui obligent désormais à débarquer les espèces soumises à l'obligation de débarquement, ne permettent pas de déterminer clairement, dans certains cas, si ces captures involontaires doivent être prises en compte dans le calcul des pourcentages de composition. Le Comité considère que cela crée le problème de savoir sur quels quotas seront comptabilisées ces captures. Or il est difficile de le déterminer sans connaître le degré de flexibilité qu'apporteront les différents mécanismes prévus, sans savoir comment fonctionneront les échanges de quotas entre États membres (swaps) à l'avenir ni quelle sera la politique adoptée par la Commission pour fixer les TAC pour les différentes espèces dans les pêcheries mixtes. L'adoption du critère de rendement maximum durable entraînerait des déséquilibres qui déboucheraient sur une pénurie généralisée de certains quotas, ce qui serait fatal pour de nombreuses pêcheries.

5.4.1

En vertu de la modification de l'article 14 du règlement (CE) no 1224/2009, concernant l'établissement et la transmission du journal de pêche, qui disposait précédemment, au paragraphe 1, qu'il y avait lieu d'indiquer «expressément toutes les quantités de chaque espèce capturée et conservée à bord supérieures à 50 kg en équivalent-poids vif», ce dernier critère a été supprimé. Le CESE considère que même si ce chapitre ne s'applique qu'aux navires de plus de 10 mètres, la mesure en question rendra la tâche nettement plus compliquée, en particulier pour les petits navires. Si le but est d'améliorer l'information, cela peut se faire avec une précision suffisante par échantillonnage.

5.4.2

De même, le Comité estime que la modification de la lettre f) qui exige désormais d'indiquer «dans une mention séparée, les quantités ou les individus de taille inférieure à la taille minimale de référence de conservation applicable», peut aussi constituer dans certains cas une tâche disproportionnée, surtout pour la flotte artisanale.

5.4.3

Le paragraphe 4 disposait que «Les capitaines des navires de pêche communautaires consignent également dans leur journal de pêche toutes les estimations des rejets en mer d’un volume supérieur à 50 kg en équivalent-poids vif pour toutes les espèces.» Le CESE considère que l'élimination, dans ce paragraphe, de la référence aux 50 kg va aussi entraîner un surcroît important de travail qui n'a même pas fait l'objet d'une estimation. Il y a lieu de tenir compte du fait que le texte fait référence à toutes les espèces, aussi bien celles soumises à l'obligation de débarquement, que celles qui ne le sont pas.

5.5

Le CESE considère que la nouvelle obligation de contrôle qui impose aux capitaines de navires de pêche le respect de l'article 15, paragraphe 3, du règlement (CE) 850/98 est particulièrement étonnante, car il est impossible de prévoir les quantités qui seront capturées par un navire en une campagne de pêche et que l'on ne peut dès lors exiger des capitaines qu'ils possèdent des dons divinatoires. Même si la formulation est vague concernant les modalités pratiques de cette exigence ou de son non-respect, elle pourrait être utilisée pour sanctionner des capitaines ou aggraver une situation conflictuelle. C'est la raison pour laquelle le Comité considère qu'il conviendrait de supprimer ce point susceptible de créer une grave insécurité juridique.

5.6

Le Comité estime qu'il est un peu excessif d'exiger que les navires soumis à l'obligation de débarquement disposent d'une autorisation de pêche individuelle obligatoire, car cette mesure aurait une incidence sur un nombre considérable de petits navires, générant une énorme bureaucratie, compte tenu des exigences supplémentaires de communication de la part de l'État membre. Le CESE considère qu'il serait préférable d'exclure de cette autorisation les navires dont les campagnes sont inférieures à une journée.

5.7.1

Les nouvelles règles de contrôle sont d'application générale pour toutes les pêcheries et pour les grands et petits navires. Le CESE réaffirme que ces mesures sont particulièrement inadaptées en ce qui concerne les petits navires, car elles entraînent une charge administrative considérable pour l'industrie et les administrations, ainsi que des difficultés pratiques pour le travail à bord.

5.7.2

La Commission propose l'arrimage séparé des espèces de petite taille qui devront être placées «dans des caisses, compartiments ou conteneurs séparément pour chaque stock». Le Comité considère que cette mesure peut se révéler irréalisable pour les petits navires et que l'exclusion partielle prévue pour les navires de moins de 12 mètres n'est pas suffisante. Pour cette raison, le CESE considère qu'il conviendrait d'exclure cette exigence du moins pour tous les navires dont les campagnes durent un ou deux jours, quelle que soit leur taille.

5.8.1

Conformément à la formulation proposée pour l'article 90 1) c) du règlement (CE) no 1224/2009, tout manquement à l'obligation de débarquement est considéré comme une infraction grave. Le CESE considère que cette qualification est exagérée et excessive et qu'il conviendrait de la supprimer de la proposition.

5.8.2

Même si cet article précise que la gravité de l'infraction en question est déterminée par l'autorité compétente de l'État membre en question, le Comité estime que la réglementation sera à ce point complexe et difficile à respecter qu'il ne sera pas facile pour un capitaine, quelle que soit sa flotte, d'être à l'abri de petites infractions involontaires.

5.9

Le CESE considère qu'il est raisonnable de prévoir des marges de tolérance plus élevées pour les petites quantités de capture. Toutefois, il estime que les marges proposées ne sont pas réalistes, en particulier du fait de la disparition de la limite des 50 kg des déclarations et de l'exigence de quantifier tous les rejets. Au lieu de cela, il propose que les nouvelles marges de tolérance soient négociées et débattues au cas par cas dans chaque pêcherie en tenant compte des exigences d'information.

5.10

La Commission estime que l'inclusion d'une section sur la surveillance électronique à distance (CCTV), bien que n'étant pas obligatoire à l'heure actuelle, répond toutefois à la nécessité de disposer d'un cadre réglementaire pour ce système, qui viendrait s'ajouter à ceux qui sont actuellement disponibles dans le cadre du règlement de contrôle. Le CESE considère qu'il y a lieu d'établir plus clairement et de préciser dûment à quelles conditions la surveillance électronique à distance serait exigible.