Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à l’exploration et à la production d’hydrocarbures (tels que le gaz de schiste) par fracturation hydraulique à grands volumes dans l’Union européenne — COM(2014) 23 final

26.11.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 424/34

Rapporteur:

M. ZBOŘIL

Corapporteur:

M. IONIŢĂ

1.1

L'UE est actuellement confrontée à des transformations profondes dans le domaine de l'énergie; l'économie européenne et les consommateurs vulnérables sont exposés à un risque accru d'approvisionnement peu fiable et de prix de l'énergie élevés.

1.2

La production d'hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes (fracking) suscite des inquiétudes quant à ses incidences sur la santé publique et l'environnement; aussi est-il nécessaire de fournir la meilleure information possible aux communautés concernées afin de faciliter leur protection, et d'associer davantage l'échelon local au processus décisionnel concernant les projets individuels, conformément aux exigences légales correspondantes.

1.3

Les orientations de la Commission quant à l'extraction d'hydrocarbures non conventionnels comprennent une série de principes que les États membres sont censés appliquer dans un délai de six mois ainsi qu'un système de suivi qu'ils devront mettre en œuvre passé ce délai. La transparence concernant les activités d'exploration et d'extraction est considérée comme nécessaire pour minimiser les risques et garantir l'acceptation de ces projets par l'opinion publique.

1.4

Le CESE considère que les documents de la Commission (communications et recommandations) se fondent sur une perception réaliste de la question et qu'une réflexion supplémentaire doit reposer sur des faits et des résultats. Néanmoins, il estime qu'il est aussi nécessaire de considérer des facteurs subjectifs importants, tels que la perception du risque par l'opinion publique. Le CESE a une vision équilibrée du rôle potentiel des hydrocarbures non conventionnels dans le bouquet énergétique de l'UE.

1.5

Le CESE juge favorablement la procédure accélérée et le fait que les recommandations facilitent le lancement de procédures d'approbation transparentes pour les activités d'exploration dans les pays qui considèrent le recours aux hydrocarbures non conventionnels indispensable pour répondre à leurs besoins énergétiques.

1.6

Le CESE considère que ce cadre est suffisant pour l'échelon local pour autant qu'il soit correctement appliqué et qu'il n'est dès lors pas nécessaire, du moins pour le moment, d'adopter une «directive sur le gaz de schiste». L'acquis de l'UE fournit des moyens adéquats pour trouver des solutions appropriées permettant de traiter les éventuelles incidences transfrontières de la fracturation. La question devrait être réexaminée à l'avenir, si le volume de ces activités augmentait considérablement.

1.7

Le CESE entend souligner que ces ressources d'hydrocarbures non conventionnels peuvent constituer un facteur de croissance pour l'Europe, pour autant qu'elles soient développées dans le cadre institutionnel approprié. Pour éviter les déséquilibres des systèmes de production d'électricité, il est nécessaire de disposer d'une production relativement propre, fiable et flexible basée sur les combustibles fossiles. En outre, la fréquence des crises politiques dans le voisinage oriental de l'UE confirme l'importance de diversifier les sources d'approvisionnement en temps opportun.

1.8

Le CESE recommande de mettre en évidence, dans les prochains documents de la Commission, un certain nombre d'aspects supplémentaires concernant la technologie de fracturation. La consommation d'eau n'est pas aussi élevée qu'on le croit parfois. Toutefois, il y a lieu d'être particulièrement vigilants sur le sujet dans des zones fortement touchées par le stress hydrique; les produits chimiques utilisés sont soumis au règlement REACH et aucune substance dangereuse ne devrait être utilisée; il convient de gérer dûment les fuites de gaz tout comme le torchage des gaz résiduaires. Le principe du «pollueur-payeur» s'applique dans ce cas.

1.9

Le CESE insiste sur le fait qu'il est essentiel, pour préserver l'équité sociale et garantir l'acceptation de ces projets par l'opinion publique, d'allouer une part du produit des redevances et des droits d'accises aux budgets locaux des communautés concernées, de manière transparente et prévisible, afin de compenser les conséquences négatives qui pourraient découler de l'extraction.

2.1

L'UE est confrontée à des transformations profondes dans le domaine de l'énergie, lesquelles sont déterminées par des facteurs qui se recoupent tels que des avancées technologiques importantes (qui concernent tant les énergies renouvelables que les combustibles fossiles), de grands changements géopolitiques et des objectifs politiques ambitieux qui se traduisent parfois par des actions complexes dont il est difficile de déterminer les effets. Bien que les sources d'énergie se soient multipliées et diversifiées, l'économie européenne et les consommateurs vulnérables sont toutefois exposés à un risque accru d'approvisionnement peu fiable et de prix élevés.

2.2

Parmi les nouvelles techniques apparues ces dernières décennies figure la fracturation hydraulique à grands volumes (fracking), technique qui est rapidement arrivée à maturité aux États-Unis et qui a généré des bénéfices incontestables en augmentant les stocks de gaz naturel qu'il est possible d'exploiter économiquement et en faisant baisser les prix de manière significative. Dans le même temps, la fracturation hydraulique suscite des inquiétudes quant à ses incidences sur la santé publique et l'environnement, et l'opinion publique se plaint du manque de transparence et de consultation sur les activités liées au gaz de schiste. Il est nécessaire de mieux informer les communautés concernées, et d'associer plus étroitement l'échelon local au processus décisionnel sur les projets individuels, y compris dans le processus d'évaluation d'impact, conformément aux obligations légales applicables.

2.3

Le CESE souhaite appuyer le message de la Commission, selon lequel ces ressources d'hydrocarbures non conventionnels peuvent constituer un facteur de croissance en Europe, pour autant qu'elles soient développées dans le cadre institutionnel approprié. Les enseignements tirés du déploiement d'énergies renouvelables montrent que dans un avenir prévisible la production d'énergie relativement propre, fiable et flexible basée sur les combustibles fossiles demeurera nécessaire pour éviter les déséquilibres des systèmes de production d'électricité. En outre, la fréquence des crises politiques dans le voisinage oriental de l'UE confirme, une fois de plus, qu'il est important de diversifier les sources d'approvisionnement.

3.1

Les économies et les citoyens européens doivent pouvoir compter sur un approvisionnement sûr et fiable en énergie durable et à un coût abordable. Le niveau élevé de dépendance à l'égard des importations et la faible diversification des ressources énergétiques figurent parmi les facteurs qui ont contribué à l'augmentation des prix dans l'Union européenne, en particulier par rapport à la situation de certains de ses principaux concurrents.

3.2

Les progrès technologiques ont permis d'avoir accès à des combustibles fossiles non conventionnels dont l'extraction était auparavant trop complexe ou trop coûteuse. Aux États-Unis, la part des sources gazières non conventionnelles dans la production nationale de gaz s'élève actuellement à 60 %, le gaz de schiste enregistrant les taux de croissance les plus élevés, faisant baisser le coût du charbon américain disponible à l'exportation, notamment à destination de l'Union européenne.

3.3

Dans certaines régions de l'Union, l'existence de réserves potentielles de gaz naturel dans les formations schisteuses suscite de grandes attentes: le gaz de schiste est un substitut envisageable aux combustibles fossiles à plus forte intensité de carbone; il peut réduire la dépendance à l'égard des fournisseurs d'énergie des pays tiers, il peut également créer des emplois supplémentaires et générer une croissance économique et des recettes publiques. Aussi certains États membres se sont-ils lancés activement dans l'exploration des gisements de gaz de schiste.

3.4

Néanmoins, les risques associés à la technique de la fracturation hydraulique à grands volumes (fracking), suscitent des inquiétudes quant à ses incidences sur la santé publique et l'environnement. La majorité de la population estime également que le niveau de précaution, la transparence et la consultation de l'opinion publique en ce qui concerne l'exploitation du gaz de schiste sont insuffisants. Certains États membres ont décidé d'interdire la fracturation hydraulique ou d'imposer des moratoires.

3.5

En réaction aux inquiétudes des citoyens, la Commission a convenu de mettre en place un cadre pour l'extraction sûre et sécurisée des hydrocarbures non conventionnels dans l'Union européenne, avec pour objectifs:

3.6

Cette communication accompagne une recommandation qui vient compléter l'acquis actuel de l'UE, définissant les principes minimaux applicables à l'exploration et à la production d'hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes. Le double objectif de cette recommandation est de garantir le développement sûr et sécurisé de ces ressources et d'encourager l'instauration de conditions équitables pour ce secteur dans tous les États membres de l'UE désireux d'exploiter ces ressources.

3.7

D'après les informations disponibles actuellement, c'est le gaz naturel provenant de formations schisteuses qui offrirait les perspectives les plus prometteuses en Europe, si on le compare aux autres combustibles fossiles non conventionnels: les ressources de gaz de schiste techniquement exploitables ont été estimées à environ 16 000 milliards de mètres cubes et sont donc nettement supérieures à celles du gaz de réservoir compact (3 000 milliards de m3) ou du gaz de houille (2 000 milliards de m3). À mesure que les projets d'exploration se développeront, de nouvelles connaissances pourront être acquises sur les ressources issues de formations schisteuses et d'autres sources non conventionnelles de gaz et de pétrole dont l'exploitation serait économiquement viable.

3.8

La nouvelle technique permettrait aux États membres fortement dépendants des importations de diversifier leurs sources d'énergie et d'accroître leur sécurité d'approvisionnement. Une diminution même modérée ou l'absence d'augmentation des prix du gaz, par exemple par le renforcement ou le maintien d'une position de négociation avec les fournisseurs de gaz des pays tiers, profiterait aux États membres. Les activités d'extraction du gaz de schiste peuvent être synonymes d'avantages économiques directs ou indirects, notamment sous la forme d'investissements régionaux dans les infrastructures, de possibilités d'emploi directes et indirectes et de recettes publiques provenant des impôts, des taxes et des redevances.

3.9

Les experts s'accordent à penser que l'extraction du gaz de schiste a des incidences sur l'environnement généralement plus importantes que celles liées à l'exploitation de gaz conventionnels: elle nécessite la mise en œuvre d'une technique de stimulation des puits plus intensive, cible principalement des gisements terrestres et concerne des superficies plus vastes. De surcroît, la productivité des puits de gaz de schiste étant en général plus faible que celle des puits conventionnels, il faut forer un plus grand nombre de puits. Certains de ces risques et incidences pourraient avoir des implications transfrontières, par exemple en cas de pollution de l'eau et de l'air.

3.10

Ces risques environnementaux, qui impliquent aussi des risques pour la santé, suscitent des inquiétudes plus ou moins marquées auprès de l'opinion publique, qui se manifestent notamment par une franche opposition aux projets d'exploitation du gaz de schiste. L'asymétrie d'information entre les exploitants et les autorités compétentes, d'une part, et le grand public, d'autre part, est considérée comme un problème, en particulier en ce qui concerne la composition des fluides de fracturation et les conditions géologiques dans lesquelles la fracturation doit se faire.

3.11

La recommandation mentionnée invite les États membres, lors de l'application ou de l'adaptation de leur législation applicable aux hydrocarbures obtenus par fracturation hydraulique à grands volumes, à s'assurer:

3.12

Il est également recommandé aux États membres de veiller à ce que les entreprises appliquent les meilleures techniques disponibles (MTD), le cas échéant, ainsi que les bonnes pratiques sectorielles, afin de prévenir, gérer et réduire les incidences et les risques associés aux projets d'exploration et de production. La Commission s'emploie par ailleurs à réviser l'actuel document de référence (BREF) sur les déchets de l'industrie extractive dans le cadre de la directive sur les déchets miniers. Le CESE pense que ce document sera publié bientôt.

3.13

Pour faciliter l'association de l'opinion publique, la Commission créera un réseau européen des sciences et techniques liées à l'extraction des hydrocarbures non conventionnels, qui mettra en relation des professionnels du secteur, des chercheurs, des universitaires et des acteurs de la société civile. De nouveaux travaux de recherche portant sur la compréhension, la prévention et l'atténuation de l'incidence et des risques environnementaux liés à l'exploration et à l'exploitation du gaz de schiste sont prévus dans le programme de travail 2014-2015 d'«Horizon 2020».

3.14

Les États membres de l'UE sont invités à mettre en œuvre les principes énoncés dans la recommandation dans un délai de six mois et, à partir de 2015, à informer la Commission chaque année des mesures qu'ils auront adoptées. La Commission assurera le suivi de la mise en œuvre au moyen d'un tableau de bord public comparant la situation dans les différents États membres et examinera l'efficacité de cette politique après 18 mois.

4.1

Le CESE se félicite de l'approche équilibrée de la Commission européenne vis-à-vis des hydrocarbures non conventionnels. Cette discussion doit être ouverte et reposer sur des faits et des résultats. Toutefois, il y a lieu de prendre aussi en considération des facteurs subjectifs, tels que la perception du risque par l'opinion publique. La communication est complète, instructive et bien structurée. Elle relève les aspects les plus importants qu'il convient de traiter en matière de protection de l'environnement et de la santé ainsi que d'acceptation générale par l'opinion publique. Elle propose une vision équilibrée du rôle potentiel des hydrocarbures non conventionnels dans le bouquet énergétique de l'UE.

4.2

Tous les pays de l'UE ne disposant pas de cette source d'énergie primaire, il convient d'appliquer le principe de subsidiarité. L'acquis de l'UE fournit des moyens adéquats pour trouver des solutions appropriées permettant de traiter les éventuelles incidences transfrontières de la fracturation. Le CESE estime que les réglementations de l'UE actuelles sont appropriées et couvrent la plupart des aspects liés à la fragmentation; une directive spécifique au gaz de schiste n'est donc pas nécessaire pour le moment. Une mise en œuvre intégrale des obligations juridiques actuelles constitue un moyen sûr de développer cette nouvelle technologie d'extraction.

4.3

Les sources de matières premières sont relativement rares dans l'UE. Il convient d'utiliser toutes les ressources disponibles le plus efficacement possible, en tenant compte des risques sur la santé et l'environnement. Par ailleurs, aucune activité humaine n'est totalement exempte de risque. Une gestion rationnelle des risques doit faire partie intégrante de toute activité humaine, y compris l'exploration et l'extraction d'hydrocarbures non conventionnels.

4.4

Il est essentiel que toute activité d'exploration ou d'exploitation soit hautement transparente afin de garantir l'acceptation de la nouvelle technologie par l'opinion publique. Il convient d'appliquer le principe de la transparence dès les premiers stades de son développement, car, pour pouvoir évaluer de manière réaliste les réserves de ressources et les avantages économiques découlant de leur exploitation, il est nécessaire de procéder à des forages d'exploration dans les zones où l'on prévoit la présence potentielle de gaz de schiste. L'exploration doit faire l'objet d'une évaluation d'impact approfondie. La sécurité et la durabilité de l'approvisionnement sont des piliers fondamentaux de la politique énergétique de l'UE. Néanmoins, puisque le déséquilibre créé dans le système par l'énergie éolienne et solaire ne peut pas encore être compensé sans compromettre d'autres objectifs, tels que la décarbonisation ou l'accroissement d'efficacité, le gaz non conventionnel semble être une option réaliste pour faciliter la transition énergétique.

4.5

Il y a lieu de prendre en compte également des considérations géopolitiques, notamment à la lumière des derniers événements qui se sont déroulés en Ukraine postérieurement à la publication de la communication et des recommandations. Ces considérations sont liées à la sécurité de l'approvisionnement énergétique en cas de tensions persistantes dans le proche voisinage de l'UE ou de guerre commerciale avec la Russie. Mais elles ont également un lien avec les évolutions dans les autres parties du monde et le déclin progressif de l'UE face aux grandes puissances commerciales.

4.6

Le CESE reconnaît que des progrès ont été accomplis ces dernières années dans la technologie d'extraction des hydrocarbures non conventionnels. Les principales inquiétudes en matière d'environnement et de sécurité ont été apaisées à l'aide de mesures crédibles et les risques menaçant les milieux environnementaux essentiels ont été réduits. Néanmoins, le risque de contamination des eaux en particulier requiert un suivi attentif; par ailleurs il y a lieu de surveiller étroitement la situation dans les zones fortement touchées par le stress hydrique. Le CESE recommande que les documents de la Commission fassent l'objet d'une révision aussitôt que possible afin d'intégrer les suggestions qui suivent.

4.7

Lors de l'évaluation des projets d'extraction, il convient d'énoncer clairement les avantages qu'en tireront les communautés locales (infrastructure, emplois, taxes et redevances, etc.). Il est très important, et c'est une bonne pratique, d'allouer une part du produit des redevances et des droits d'accises aux budgets locaux de manière transparente et prévisible, de préférence en ayant recours à une formule pouvant faire l'objet d'une consultation publique, afin de compenser les éventuelles conséquences négatives causées par l'extraction auxquelles seraient confrontées les communautés et pour atténuer leur opposition à de tels projets. Le CESE suggère que ce point soit intégré dans les recommandations de la Commission.

4.8

Il y a lieu d'énoncer clairement les avantages liés à la protection du climat: les émissions provenant des processus de combustion sont environ deux fois moindres que celles du charbon. Lors de l'examen de cette question, il faut considérer les incidences des pertes de gaz, du puits au brûleur, qui sont très importantes dans certaines parties du monde, mais rarement évoquées. Officieusement, les experts reconnaissent que dans les gisements de gaz mal gérés, les fuites peuvent atteindre 12 à 13 %, tandis que l'application de bonnes normes opérationnelles limite ces fuites à 3 %.

4.9

Il est nécessaire d'évaluer soigneusement les risques géologiques et sismiques dans les bassins spécifiques. En outre, il convient de mentionner dans la communication que le processus de fracturation s'opère dans des puits beaucoup plus profonds que ceux d'extraction conventionnelle, bien en-dessous des nappes aquifères dans le cas du gaz de schiste. Il y a lieu de poursuivre les recherches sur les risques à moyen et à long termes liés à l'ampleur des opérations liées à cette nouvelle technologie.

4.10

La Commission pourrait également signaler que la consommation d'eau par puits est relativement faible et qu'une bonne partie de cette eau revient à la surface et est réutilisée ou dûment traitée. Dans l'UE, les produits chimiques utilisés sont soumis au règlement REACH et les fuites de gaz doivent être correctement gérées tout comme le torchage des gaz résiduaires. En outre, l'utilisation du sol proportionnellement à la densité de puissance d'autres gisements de gaz est beaucoup moins importante que l'utilisation du sol par les installations photovoltaïques, éoliennes et de biomasse; actuellement, cet aspect est sérieusement sous-estimé par les partisans de toutes sortes d'énergies renouvelables, bien qu'il joue souvent un rôle important dans la prise de décisions concernant la faisabilité des sources d'énergie primaire.