Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l’UE — COM(2014) 43 final — 2014/0020 (COD)

16.12.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 451/45

Rapporteur:

M. IOZIA

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient pleinement la réforme structurelle du système bancaire, dont il considère qu'il s'agit d'une réforme clé par rapport aux nombreuses mesures législatives élaborées à la suite de la crise financière. Le CESE souligne que cette réforme permet, pour la première fois, d'amorcer une réglementation en profondeur du cœur même du système bancaire, et d'achever l'union bancaire. De plus, elle peut contribuer grandement au rétablissement de la confiance des entreprises et des citoyens et, dans l'intérêt du bon financement de l'économie, au renforcement du système bancaire européen et à la diminution des risques de contagion.

1.2

De l'avis du CESE, cette réglementation est indispensable et redéfinira la gestion de toute une série de services bancaires et financiers. Pour le Comité, il ne fait toutefois aucun doute que le règlement proposé ne sera pas suffisant pour éviter une autre crise. La réalisation de cet objectif requiert une modification en profondeur de la culture financière et l'adoption des principes éthiques dans les activités quotidiennes du secteur financier. Tous les acteurs concernés devraient être associés à l'élaboration d'un nouveau système financier et économique afin de créer un secteur financier durable et résilient et d'équilibrer au mieux les intérêts de toutes les parties prenantes. À cet effet, le CESE soutient et encourage un vaste accord visant à relancer l'économie et à rétablir la confiance dans les institutions financières, et invite la Commission à promouvoir un pacte social européen pour un secteur financier durable. Travailleurs, dirigeants, actionnaires, investisseurs, ménages, PME, industries et clients commerciaux, tous devraient trouver un accord stable et équitable afin de créer un secteur des services financiers axé sur le développement de la prospérité, le soutien de l'économie réelle, de la croissance et des emplois de qualité, le respect de l'environnement et la prévention des conséquences indésirables sur le plan social.

1.3

Le CESE juge nécessaire de garantir l'uniformité des critères d'évaluation des autorités nationales et recommande que la réglementation s'applique de façon homogène au niveau européen et qu'elle fasse si possible l'objet d'un accord avec les autorités nationales des pays tiers.

1.4

Le CESE est préoccupé par le choix consistant à autoriser la coexistence de diverses réglementations nationales aux côtés de la réglementation européenne. Il est en effet convaincu qu'une structure de ce type pourrait ne pas garantir l'application uniforme des nouvelles règles. Il se félicite que cette dérogation ne s'applique qu'à la législation en vigueur au moment où la proposition de règlement a été élaborée, à condition qu'une équivalence absolue avec le règlement à l'examen soit garantie.

1.5

Le CESE considère que le règlement proposé par la Commission est un instrument valable et efficace pour séparer les activités bancaires commerciales des activités d'investissement. En effet, par rapport aux méthodes prévues par différents États, la solution retenue est fondée sur un processus dialectique et d'évaluation qui permet de maintenir et de préserver le modèle de banque universelle et d'agir uniquement sur les risques excessifs qui y sont associés.

1.6

Le CESE souligne que l'incidence de la législation proposée sur l'emploi n'a pas été dûment prise en compte. L'ensemble de la réglementation sur les services financiers pourrait aboutir à la perte de centaines de milliers d'emplois et il est inacceptable qu'aucune mesure n'ait été prévue pour réduire l'impact direct et indirect considérable qu'elle aura sur le plan social. L'incidence directe du règlement à l'examen pourrait être limitée, mais l'influence qu'il risque d'avoir sur les activités des entreprises se répercuterait sur l'ensemble du système financier. Par ailleurs, force est de reconnaître que la diminution des risques que recèlent les banques sera bénéfique à l'ensemble de l'économie réelle et aura des effets positifs indéniables sur l'emploi en général.

1.7

Le CESE craint que l'augmentation des coûts ne se répercute sur les travailleurs. Bien que la Commission ait tenu compte de cette dimension dans son analyse d'impact, elle semble n'avoir pas consacré beaucoup d'attention à ce problème dans sa réforme. Il est vrai que les secteurs d'activité concernés par la réforme sont les secteurs à moins forte intensité de main-d'œuvre, mais les effets indirects de la réforme déboucheront sur des politiques de réduction des coûts susceptibles de se traduire par de nouvelles suppressions d'emplois, comme l'avaient annoncé d'importants établissements bancaires.

1.8

Les forces en jeu sont nombreuses (groupes de pression financiers, grands États membres, consommateurs et investisseurs, ménages, petites et grandes entreprises, associations...) et les intérêts très divergents. Les enseignements tirés d'un passé où les logiques imposées par le système financier prévalaient devraient désormais être clairs: l'intérêt public est primordial. Le Comité recommande par conséquent que l'on change de cap et que l'on place l'intérêt commun au centre des préoccupations, de façon à équilibrer les intérêts de toutes les parties prenantes, parce qu'il est convaincu que ce n'est qu'ainsi que la réforme sera efficace.

1.9

Le CESE estime que pour garantir un système financier durable, il faut une «finance patiente» qui renonce à la logique à courte vue du profit à tout prix et privilégie une logique d'efficacité et de stabilité à long terme. Le règlement à l'examen propose de modifier le modèle commercial.

1.10

Le CESE considère que la Commission doit accorder davantage d'attention aux investisseurs et aux travailleurs, qui ne sont actuellement guère pris en compte par la réforme. À long terme en effet, le caractère durable du système sera garanti par une confiance renouvelée qui créera un environnement plus sûr, tant pour les investisseurs que pour les travailleurs, qui participent activement au processus de gestion des risques.

1.11

De l'avis du CESE, il est utile et souhaitable que la réglementation soit appliquée de manière flexible. La «biodiversité» (1) des activités bancaires garantit en effet la stabilité et l'efficacité du système. Le CESE tient toutefois à préciser que ce principe ne doit pas être confondu avec le caractère arbitraire des règles.

1.12

Le CESE recommande à la Commission d'ajouter dans son analyse d'impact une évaluation détaillée de l'interaction entre les principales propositions du règlement actuel et d'autres initiatives récentes telles que la directive sur les exigences de fonds propres (CRDIV), la directive sur la résolution des défaillances bancaires (BRRD), le mécanisme de résolution unique (SRM), etc., ainsi qu'une évaluation des risques de migration vers des banques parallèles.

1.13

Le CESE préconise que les activités de surveillance fassent l'objet d'une étroite coopération et coordination entre l'autorité européenne de surveillance et les autorités nationales, qui connaissent bien les marchés et joueront un rôle essentiel dans la gestion de cette nouvelle finance européenne réformée.

2.1

Selon la Commission, la proposition à l'examen constitue un élément essentiel de la réponse de l'Union au problème des banques «trop grandes pour faire faillite» et vise à empêcher que le système bancaire européen présente des risques non contrôlés et non maîtrisés. Elle mettra un frein à l'expansion des activités purement spéculatives.

2.2

La proposition de règlement vise à prévenir le risque systémique, les difficultés financières ou la défaillance de grandes entités complexes et interconnectées du système financier, notamment d'établissements de crédit, et à réaliser les objectifs suivants:

2.3

D'autres types de services/produits financiers supplémentaires (titrisation, obligations de société, produits dérivés, etc.) devront dès lors toujours être autorisés.

3.1

Selon les estimations de la Commission, la crise financière a coûté environ 1 600 milliards d'euros aux gouvernements des États membres de l'UE, soit 13 % du PIB de celle-ci, sous la forme d'aides d'État consacrées au sauvetage du secteur financier.

3.2

Le secteur bancaire se caractérise par une concentration particulièrement élevée: 14 groupes bancaires européens figurent sur la liste des établissements financiers d'importance systémique au niveau mondial (SIFI), 15 groupes bancaires européens détiennent 43 % du volume de l'activité de marché, ce qui correspond à 150 % du PIB de l'UE-27, les trente premiers groupes détenant 65 % de ces activités.

3.3

La crise financière, qui a débuté aux États-Unis mais s'est propagée comme une traînée de poudre au système européen, a plusieurs causes, dont on peut considérer que les principales sont la prise de risques excessifs, le recours exagéré à l'effet de levier, l'inadéquation des exigences en matière de capital et de liquidités et la structure complexe du système bancaire en général.

3.3.1

En octobre 2012, le groupe Liikanen a déclaré qu'il était «nécessaire d'imposer une séparation légale, au sein des groupes bancaires, entre certaines activités financières particulièrement risquées et les activités de banque de dépôt. Les activités à séparer des autres incluraient la négociation pour compte propre sur valeurs mobilières et produits dérivés et certaines autres activités étroitement liées aux marchés de valeurs mobilières et d'instruments dérivés» (2).

3.4

À travers le règlement à l'examen, la Commission se propose de réduire les marges de risque du système bancaire et de mettre sous contrôle toutes les opérations présentant un potentiel spéculatif. Ce règlement doit être examiné en lien avec celui relatif à la déclaration et à la transparence des opérations de financement sur titre (3), qui est son corollaire et a pour objectif de réduire l'opacité de ce que l'on appelle les «banques parallèles». Il convient de rappeler que fin 2012, celles-ci géraient 53 000 milliards d'euros dans le monde, ce qui représente la moitié de l'ensemble des activités du système bancaire international, et ce principalement en Europe, avec quelque 23 000 milliards d'euros et aux États-Unis, avec 19 300 milliards d'euros. Ces chiffres sont impressionnants si on les compare au montant total du PIB de l'UE-28 qui, en 2013, ne dépassait pas 13 071 milliards d'euros (Eurostat).

3.5

La résolution McCarthy du Parlement européen (4) établit un certain nombre de principes fondamentaux; elle précise notamment que «le principe fondamental de la réforme bancaire doit être d'instaurer un système bancaire sûr, stable et efficace qui serve les besoins de l'économie réelle, des clients et des consommateurs; (...) la réforme structurelle doit stimuler la croissance économique en soutenant la fourniture de crédits à l'économie, notamment aux PME et aux jeunes pousses, renforcer la résilience face à d'autres crises financières éventuelles, rétablir la confiance dans les banques et éliminer les risques pour les finances publiques; (...) un système bancaire efficace doit aboutir à une modification de la culture bancaire afin de réduire la complexité, renforcer la concurrence, limiter la porosité entre les activités commerciales et les activités à risque, améliorer la gouvernance d'entreprise, instaurer un système de rémunération responsable, permettre un régime efficace de redressement et de résolution des défaillances des banques, renforcer le capital des banques et fournir des liquidités à l'économie réelle».

La surveillance des marchés internationaux est désormais plus forte, plus approfondie, et surtout elle s'accompagne de pouvoirs plus importants que par le passé, elle est moins discrétionnaire et offre davantage de garanties au marché et aux citoyens.

4.1

Le CESE estime que la Commission va dans la bonne direction mais juge utile de lui soumettre un certain nombre de points de vue qu'a fait apparaitre la discussion avec les différentes parties concernées et sur lesquels une réflexion suffisante n'a peut-être pas été menée. Aussi attire-t-il l'attention de la Commission sur quelques points clés des interventions des différents acteurs; si tous ne reflètent pas le point de vue du CESE, ils méritent néanmoins d'être rapportés fidèlement.

4.2

La réforme à l'examen a, d'une manière générale, été accueillie favorablement. L'interdiction de négocier pour compte propre et la séparation entre activités traditionnelles et activités de négociation sont en effet majoritairement perçues comme des instruments permettant de limiter la spéculation sur les produits financiers et de relancer les prêts bancaires, qui sont la principale source de financement des PME et ont été fortement restreints par les politiques de spéculation sur la négociation menées ces dernières années.

4.3

Il importe que la réforme soit appliquée en tenant compte de la diversité des modèles économiques afin que les banques locales puissent continuer à servir les économies locales.

4.4

Le modèle économique des banques populaires et coopératives mérite à cet égard une attention particulière. L'on a le sentiment que la réforme n'est guère adaptée ni adaptable à leur réseau spécifique. Plus particulièrement, l'on est préoccupé par le fait que la réforme puisse dénaturer leur mode de fonctionnement et leur présence quotidienne sur le terrain en soutien à l'économie réelle. Il est dès lors recommandé de préserver les spécificités de ces banques et la manière dont elles travaillent.

4.5

La réforme ainsi que les nombreuses autres mesures élaborées ces dernières années par la Commission permettront d'améliorer la transparence des différentes opérations et du système bancaire en général, mais elles en augmenteront globalement les coûts à divers niveaux. À cet égard, le débat a clairement mis en évidence la nécessité de disposer d'une analyse d'impact globale des réformes de la réglementation financière, même si l'on a conscience de la complexité de cette tâche.

4.6

L'on craint que ces coûts soient reportés, comme c'est souvent le cas, sur l'utilisateur final des services financiers. L'on se demande si les effets bénéfiques que les nouvelles mesures devraient produire s'agissant par exemple de la sécurité du système bancaire ne seront pas inférieurs aux effets négatifs.

4.7

S'agissant plus particulièrement du système de protection des personnes qui signalent des infractions, le Comité et les interlocuteurs sociaux qui se sont exprimés sur la question se félicitent des règles prévues par la Commission. Il est demandé que l'expression «protection adéquate» (article 30) soit mieux définie et que l'extension des règles prévues à tous les travailleurs soit clarifiée, en encourageant et en incitant ceux-ci à signaler d'éventuelles infractions.

4.8

S'agissant des sanctions prévues (articles 28 et 29), il est recommandé que la responsabilité des infractions éventuelles soit avant tout reconnue au niveau de l'institution et de la gouvernance, et non de l'individu.

4.9

S'agissant du système de rémunération en revanche, il est demandé que le règlement rappelle explicitement les dispositions de l'article 69 de la directive sur l'adéquation des fonds propres (DAFP IV).

5.1

Le CESE accueille favorablement les mesures exposées dans la proposition de la Commission et souscrit au choix du règlement comme instrument juridique, en ce qu'il est adapté aux objectifs recherchés, à savoir harmoniser le marché unique pour éviter des arbitrages réglementaires et revenir à un système bancaire au service des citoyens et de la communauté, qui soit efficace et productif, soutienne l'économie réelle, les ménages, le développement équilibré et durable de la société, dans le cadre d'une vision à long terme qui sache conjuguer innovation et sécurité.

5.2

Le CESE a appuyé avec conviction les réformes qui se sont succédé et qui commencent à porter leurs premiers fruits. Le règlement à l'examen aborde l'un des problèmes les plus complexes et épineux de tout le système: la résilience et la structure juridique des établissements financiers, dont certains ont un volume d'activité supérieur au PIB de nombreux États membres. Le volume d'activité total des dix premières banques européennes est supérieur au PIB de l'UE-28 (5) (plus de 15 000 milliards d'euros).

5.3

Le règlement à l'examen entend trancher à la base le nœud gordien que constituent la taille, l'interconnexion et la complexité de certaines institutions dites «systémiques», c'est-à-dire susceptible de provoquer une crise du système. «Too big to fail» — trop grandes pour faire faillite — est devenu le nouveau mantra servant de prétexte pour abuser de comportements bafouant les principes éthiques les plus élémentaires mais aussi frauduleux et contraires à la loi, comme les scandales financiers plus ou moins récents continuent malheureusement de le montrer. Ces comportements sont qualifiés, par un doux euphémisme, de risque éthique («moral hazard»)!

5.4

Le commissaire Barnier a annoncé l'adoption du texte par ces mots: «Notre objectif est d'éviter l'existence de banques trop grandes pour faire faillite, trop coûteuses à sauver et trop complexes pour être restructurées».

5.5

Le CESE considère que les mesures proposées vont dans la direction souhaitée, c'est-à-dire qu'elles réduisent le risque que le contribuable soit encore mis à contribution dans le sauvetage des banques défaillantes, ainsi que le coût et la complexité de toute résolution de défaillance le cas échéant. Au lendemain des sauvetages répétés, le CESE avait mis en garde contre les effets désastreux de ceux-ci sur les dettes souveraines et, partant, contre les effets néfastes d'une récession qui s'annonçait inévitable. Malheureusement, ces prévisions se sont réalisées de manière encore plus dure que prévu, à cause d'erreurs incroyables commises concernant les incidences de la multiplication des politiques d'ajustement budgétaire exigées par les différentes situations nationales ou par une politique à courte vue et erronée de l'Union, qui n'a pas compris qu'une action souple était nécessaire et des mesures de compensation pour lutter contre la récession indispensables.

5.5.1

C'est seulement maintenant que l'on s'aperçoit des dégâts causés par cette politique et force est de reconnaître que seule la gestion éclairée de la zone euro par la Banque centrale européenne a permis d'éviter le pire et a sauvé l'euro et, en fin de compte, l'Union européenne. Si l'on avait écouté le CESE, l'on aurait peut-être pu éviter un grand nombre des effets négatifs qui se sont produits!

5.6

La Commission confère à juste titre un rôle déterminant à l'Autorité bancaire européenne (ABE) dans le cadre du règlement à l'examen. Elle sera consultée s'il faut adopter certaines décisions conformément à la proposition à l'examen, sera chargée de préparer des projets de normes réglementaires et de normes techniques d'exécution et devra tenir la Commission informée de l'application du règlement par voie de rapports. À plusieurs reprises, le CESE avait signalé que la Commission n'attribuait pas des ressources et un rôle suffisants à cette autorité importante en dépit de son professionnalisme indiscutable.

5.7

En 1999, les États-Unis ont approuvé une loi abrogeant le Glass-Steagall Act et plus particulièrement la séparation entre banque commerciale et banque d'investissement. Malheureusement, l'Union européenne s'est elle aussi ralliée au choix funeste de l'administration américaine. Le CESE fait observer que les dispositions actuelles rétablissent de fait la séparation entre les secteurs d'activité et vont même plus loin puisqu'elles interdisent, à l'une ou l'autre exception près, aux établissements de crédit qui reçoivent des dépôts de pratiquer la négociation pour compte propre et de détenir des actifs à des fins de négociation.

5.7.1

Il est essentiel que l'UE coopère étroitement avec les pays tiers, en particulier les États-Unis, afin d'adopter une approche concrète commune du règlement proposé. Le CESE invite dès lors la Commission à renforcer la coopération internationale.

5.8

La proposition de règlement laisse une grande marge d'appréciation aux autorités compétentes. Il est indispensable que celles-ci fondent leur action et leurs évaluations sur des critères clairs, harmonisés et prévisibles qui définissent à quel moment une banque ne peut plus continuer à gérer les risques élevés liés à la négociation. Faute d'un cadre de référence commun, le risque d'interprétation subjective produirait des effets contraires à ceux souhaités conformément aux dispositions de l'article 114 du TFUE.

5.9

Le CESE se félicite que la Commission ait finalement renoncé à une séparation a priori des activités de marché et des activités de négociation pour compte propre et ait opté pour un choix a posteriori; c'est la raison pour laquelle il est essentiel de disposer de normes techniques, dont la préparation a, de manière judicieuse, été confiée à l'ABE. Dans la perspective de l'application des dispositions en matière de résolution, et plus particulièrement de la mise en place de l'autorité de résolution, approuvée en décembre 2013 par le Conseil Ecofin, le CESE recommande que l'on prévoie dès à présent les modalités selon lesquelles seront définies et coordonnées les responsabilités entre l'ensemble des acteurs nationaux et européens afin d'éviter tout risque de doublons en matière de prise de décisions ou pire, d'interprétation et d'évaluation divergentes par les autorités compétentes. L'autorité de résolution unique devrait être associée au processus dès la mise en place du mécanisme et participer, avec l'ABE, à la définition des normes techniques.

5.10

Le CESE ne partage aucune des critiques émises par la Commission concernant l'importance relative des activités susceptibles d'être séparées. Ces activités avaient un poids plus que considérable dans certains établissements bancaires et l'absence d'une réglementation ad hoc a exposé ceux-ci à des risques extrêmement élevés qui auraient pu déboucher sur une crise systémique bien pire que celle que nous avons connue, qui aurait eu des effets désastreux sur le système des paiements et l'économie en général. Seules l'injection, au détriment du citoyen, d'un montant considérable d'argent frais et la capacité de réaction de la BCE, ont permis d'éviter la catastrophe.

5.11

Le CESE est reconnaissant à la Commission d'avoir intégré dans le règlement des dispositions visant explicitement à protéger les membres du personnel du secteur bancaire qui ont à souffrir de répercussions très négatives lorsqu'ils dénoncent des irrégularités et qui se conforment à un devoir civique mais subissent des mesures de rétorsion morale et perdent parfois leur emploi. Il convient d'encourager et de soutenir ces activités de surveillance interne (ou dénonciation des abus). Le respect des législations est souvent négligé, contourné, voire violé, ce qui expose les institutions bancaires et leur personnel à des risques incalculables. La découverte récente d'agissements contraires à toute règle et à toute législation de la part de certains établissements connus et très respectables, a été possible grâce à la collaboration active de certains employés!

5.11.1

Le CESE demande à la Commission de surveiller de manière spécifique l'obligation qu'ont les États membres d'adopter des législations visant à assurer une protection adéquate et de présenter un rapport en la matière dans un délai de deux ans à compter de la mise en œuvre du règlement.

5.12

Le CESE est très sensible à la question des relations avec les pays tiers, en particulier en ce qui concerne la réciprocité et le respect des législations par tous les acteurs concernés qui opèrent sur le territoire de l'Union. Il considère que les mesures de la Commission sont équilibrées et soutient dès lors sa proposition en la matière. Le CESE recommande que l'on poursuive et renforce la coopération avec les États-Unis, en particulier dans le domaine de la régulation financière afin de disposer de systèmes qui soient le plus homogène possible et qui traitent de manière uniforme des questions identiques.

5.13

Le CESE se félicite en outre que les règlements de la Commission commencent à prendre en compte l'un des points sur lesquels il a le plus insisté par le passé, en l'occurrence les sanctions administratives, les sanctions pénales ne relevant pas de son domaine de compétence. Les propositions de la Commission paraissent cohérentes, appropriées et dissuasives.

5.14

Le CESE a émis à maintes reprises des réserves quant à l'utilisation des actes délégués. En effet, bien que le Comité reconnaisse l'importance de ce système s'agissant de l'adaptation de la réglementation au fil du temps, il souligne cependant qu'il introduit des éléments d'incertitude, ce qui n'est pas souhaitable en l'occurrence.