Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «L'agenda de l'UE en matière de justice pour 2020 — Améliorer la confiance, la mobilité et la croissance au sein de l'Union» — [COM(2014) 144 final]

16.12.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 451/104

Rapporteur:

Xavier VERBOVEN

1.1

Après avoir pris connaissance de la communication de la Commission, le Comité a estimé nécessaire de formuler des remarques concernant les objectifs politiques établis par celle-ci et d'exprimer un certain nombre d'autres recommandations spécifiques.

1.2

Concernant l'objectif politique de renforcement de la confiance mutuelle, le Comité est d'avis qu'il s'agit à juste titre d'une priorité politique conforme à ce que prévoit la section du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après TFUE) consacrée à la justice. Concernant les initiatives à envisager au cours des cinq prochaines années dans le but de renforcer cette confiance mutuelle, le document de la Commission reste plutôt vague et ne va pas au fond des choses. Le CESE estime qu'il y a lieu de continuer à encourager la collaboration mise en place par le passé grâce à la conclusion d'accords de coopération, en définissant les instruments qui leur succéderont.

1.3

S'agissant de l'objectif politique de soutien à la croissance économique, le Comité fait observer que les ambitions dans ce domaine sont reconnues comme une priorité de première importance, à la condition toutefois qu'il s'agisse d'une croissance durable. La croissance économique ne peut cependant pas être considérée en soi comme un objectif de la politique de la justice, celle-ci étant censée, en vertu du TFUE, assurer prioritairement un haut degré de sécurité et un accès facile à la justice, une finalité qui ne peut être subordonnée à la croissance économique. Néanmoins, le fait que les États membres de l'UE soient dotés de systèmes judiciaires qui fonctionnent bien pourra avoir un effet bénéfique sur la croissance économique durable au sein de l'Union, notamment parce que les conflits de nature civile pourront être traités plus rapidement et plus efficacement, que la sécurité juridique sera renforcée et qu'en matière pénale, les phénomènes tels que le blanchiment d'argent et le crime organisé, néfastes pour l'économie formelle, seront gérés avec efficacité.

1.4

En ce qui concerne l'objectif politique de soutien à la mobilité, le CESE fait remarquer que le soutien à la mobilité au sein de l'Union européenne, en veillant plus particulièrement à ce que les citoyens européens puissent faire valoir leurs droits sur l'ensemble du territoire de l'UE, peut être mis en rapport avec l'objectif, fixé dans le TFUE, de faciliter l'accès à la justice. Il convient toutefois de souligner que le Titre V ne mentionne pas seulement la «liberté» comme objectif, mais également la sécurité et la justice, qui peuvent se traduire par une limitation de la liberté. Bien plus que le soutien à la mobilité, l'objectif doit être la garantie d'un accès à une justice efficace pour tout citoyen qui exerce son droit à la libre circulation.

1.5

Le Comité constate en outre que la communication de la Commission n'aborde pas plusieurs questions qui sont pourtant susceptibles de contribuer à la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

2.1.1

La Commission européenne a déjà lancé plusieurs initiatives législatives tant en matière pénale que civile, lesquelles se sont traduites par de très nombreuses mesures contribuant à la réalisation d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

2.1.2

Les lignes directrices ont été définies dans plusieurs plans quinquennaux tels que le programme de Tampere, le programme de La Haye et, enfin, le programme de Stockholm. Ce dernier arrivera à son terme fin 2014. Compte tenu de la fin du programme de Stockholm et de l'élargissement des compétences de l'Union en matière de justice découlant du traité de Lisbonne, la communication de la Commission à l'examen entend déterminer les priorités qu'il conviendrait de viser pour réaliser d'ici 2020 de nouvelles avancées sur la voie d'un espace de liberté, de sécurité et de justice pleinement opérationnel, axé sur la confiance, la mobilité et la croissance.

2.1.3

Cette communication a pour objectif de contribuer aux orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle que le Conseil européen définira conformément à l'article 68 du TFUE en vue de la réalisation d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, et aux choix stratégiques que le Parlement européen devra opérer dans ce dossier (2).

2.2.1

Défis pour l'avenir et objectifs politiques

a)

La confiance mutuelle

Poursuivre le renforcement de la confiance des citoyens, des praticiens du droit et des juges dans les décisions de justice, quel que soit le pays membre de l'UE où elles ont été rendues.

b)

La mobilité

Poursuivre la réduction des entraves auxquelles les citoyens de l'UE sont toujours confrontés lorsqu'ils veulent faire usage de leur liberté de circulation.

c)

La croissance économique

La politique en matière de justice doit continuer de soutenir la croissance économique, notamment en renforçant, dans le cadre des relations commerciales transfrontalières, le caractère exécutoire des contrats et en soutenant l'économie numérique.

2.2.2

Les moyens définis par la Commission pour parvenir aux objectifs précités sont les suivants: consolider, codifier et compléter. La Commission attire ainsi l'attention sur la nécessité de veiller à ce que les initiatives visant à compléter les instruments politiques existants aient toujours pour objectif de renforcer la confiance mutuelle et la croissance, et de faciliter la vie des citoyens.

3.1.1

La compétence de l'UE dans le domaine de la justice est définie explicitement au Titre V de la troisième partie du TFUE qui s'intitule «Espace de liberté, de sécurité et de justice».

3.1.2

L'article 67 du TFUE stipule que l'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres.

3.1.3

Dans ce cadre, les institutions de l'Union européenne ont pour mission (3):

3.1.4

Pour remplir ces missions, l'Union est compétente en matière de justice, de police et d'asile et d'immigration.

3.1.5

Concernant la justice, l'UE a des compétences tant en matière civile que pénale.

3.1.6

Parmi les compétences en matière pénale figure en premier lieu celle qui porte sur l'adoption de mesures et la définition d'exigences minimales en matière de procédure pénale en vue de la mise en œuvre du principe de la reconnaissance mutuelle des jugements. Cela recouvre par exemple l'établissement de prescriptions minimales concernant les droits des personnes dans le cadre des procédures pénales ou les droits des victimes de la criminalité, ou encore l'adoption de mesures visant à prévenir et à résoudre les conflits de compétence. En second lieu, les compétences pénales de l'UE comprennent la formulation de règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions concernant des formes de criminalité particulièrement graves qui revêtent une dimension transfrontière telles que le terrorisme, le trafic d'êtres humains, l'exploitation sexuelle, le trafic illicite de drogues, le trafic d'armes, le blanchiment d'argent, la corruption, le faux-monnayage, la cybercriminalité et le crime organisé. En troisième lieu, l'UE peut prendre des mesures visant à stimuler la prévention de la criminalité. En quatrième lieu, les compétences européennes en matière pénale portent sur la consolidation et le développement de la coordination et de la collaboration entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites. En cinquième lieu, l'Union est compétente pour mettre en place un Ministère public européen aux fins de la lutte contre les infractions pénales qui portent préjudice aux intérêts financiers de l'UE.

3.1.7

En vertu des compétences civiles dont dispose l'UE en matière de justice, elle est habilitée à prendre les mesures nécessaires pour: (1) favoriser la reconnaissance mutuelle entre États membres des décisions de justice et leur exécution, (2) faciliter la signification et la notification transfrontalières, (3) déterminer les règles portant sur l’attribution des compétences juridictionnelles et la désignation de la loi applicable (droit international privé), (4) assurer la coopération en matière d’obtention des preuves, (5) garantir l'accès effectif à la justice, (6) éliminer les entraves au bon fonctionnement de la procédure civile, (7) rendre compatibles les règles applicables en matière de conflit de lois et de compétence, et (8) développer des méthodes alternatives de résolution des litiges.

3.2.1.1

La Commission définit à juste titre comme objectif en matière de justice le renforcement de la confiance mutuelle des autorités compétentes des différents États membres dans leurs décisions respectives et il y a lieu de souscrire à cette démarche même s'il s'agit là davantage d'un moyen de promouvoir la coopération judiciaire que d'une fin en soi.

3.2.1.2

Comme le prévoit le TFUE, il incombe à l'Union européenne de mener une politique qui favorise tant en matière pénale que civile une coopération judiciaire fondée sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, laquelle suppose une confiance mutuelle dans les décisions respectives des uns et des autres (4).

3.2.1.3

Concernant les initiatives à envisager au cours des cinq prochaines années dans le but de renforcer cette confiance mutuelle, le document de la Commission reste plutôt vague et ne va pas au fond des choses. Le CESE estime que la collaboration mise en place par le passé grâce à la conclusion d'accords de coopération peut encore être encouragée et soutenue, notamment par la définition des instruments judiciaires qui leur succéderont.

3.2.2.1

Le fait que la Commission définisse comme objectif en matière de justice le soutien à la croissance économique ne va pas de soi. Le TFUE attribue en effet à l'UE des compétences dans le domaine de la justice pour qu'elle garantisse un haut degré de sécurité en matière pénale et facilite l'accès à la justice dans le cadre des affaires civiles, une finalité qui ne saurait être subordonnée à un objectif comme la croissance économique.

3.2.2.2

Au cours des dernières années, notamment sous l’effet de la crise financière et de la crise de la dette souveraine et conformément à la stratégie Europe 2020, la politique de l’UE en matière de justice est également devenue un instrument visant à soutenir la relance économique, la croissance et les réformes structurelles. Le Comité souligne que la croissance économique ne peut cependant pas être considérée en soi comme un objectif de la politique en matière de justice. Il faut éviter que dans la politique future de l'UE en matière de justice, la priorité ne soit donnée dans tous les cas de figure aux initiatives qui visent uniquement à faciliter les échanges commerciaux, ou qui ne peuvent être interprétées qu’à la lumière de cette finalité. De ce fait, d’autres aspects tout autant, voire davantage, liés à la réalisation d’un espace de liberté, de sécurité et de justice risquent de ne pas (ou plus) être pris en considération, comme la protection des droit fondamentaux.

3.2.2.3

Les ambitions en matière de croissance économique sont reconnues comme une priorité de première importance, à la condition toutefois qu'il s'agisse d'une croissance durable. La croissance économique ne peut cependant pas être considérée en soi comme un objectif de la politique de la justice, celle-ci étant censée, en vertu du TFUE, assurer prioritairement un haut degré de sécurité et un accès facile à la justice, une finalité qui ne peut être subordonnée à la croissance économique. Cela étant, le fait que les États membres de l'UE soient dotés de systèmes judiciaires qui fonctionnent bien peut avoir un effet bénéfique sur la croissance économique durable au sein de l'Union, notamment parce que les conflits de nature civile pourront être traités plus rapidement et plus efficacement, que la sécurité juridique sera renforcée et qu'en matière pénale, les phénomènes tels que le blanchiment d'argent et le crime organisé, néfastes pour l'économie formelle, seront gérés avec efficacité.

3.2.3.1

Le fait que la Commission définisse comme objectif en matière de justice le soutien à la mobilité au sein de l'Union européenne, en veillant plus particulièrement à ce que les citoyens de l'UE puissent faire valoir leurs droits, peut être mis en rapport avec l'objectif, fixé dans le TFUE, de faciliter l'accès à la justice.

3.2.3.2

Il convient toutefois de souligner que le Titre V ne mentionne pas seulement la «liberté» comme objectif, mais également la sécurité et la justice, qui peuvent se traduire par une limitation de la liberté. L'objectif n'est pas tant le soutien à la mobilité que la garantie d'un accès à une justice efficace pour tout citoyen qui exerce son droit à la libre circulation. Dans le cas contraire, on dépasserait le simple cadre de la justice et un éventail particulièrement vaste de matières pourrait être abordé, comme la suppression de la bureaucratie lorsqu'on exerce son droit à la libre circulation, le régime en matière de divorce et de succession qui s'applique aux ressortissants faisant usage de leur libre circulation, la réglementation régissant les transferts de capital-retraite pour les citoyens qui exercent leur liberté de circulation, la réglementation relative à un contrôle automobile européen, etc.

3.3.1

Le programme d'action de la Commission n'aborde pas plusieurs questions qui pourtant contribuent à la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

3.3.2

On peut premièrement songer à la nomination dans les États membres de magistrats spécialisés en droit européen afin de pouvoir offrir aux citoyens une meilleure sécurité juridique en cas de recours ayant trait à la législation européenne.

3.3.3

La Commission insiste à juste titre sur la nécessité de former l'ensemble des juges et procureurs au droit de l'Union européenne. Elle appelle également à «franchir un nouveau cap» en invitant l'ensemble des professions de la justice à participer aux programmes de formation européens dans le cadre du programme Justice 2014- 2020. Le CESE considère ce point essentiel. En cohérence avec l'objectif de renforcement des droits de la défense, fixé par le programme de Stockholm, il estime particulièrement important que les avocats, en tant également que premiers points d'accès au droit, puissent bénéficier de tels programmes.

3.3.4

En second lieu, on peut penser à la mise en place de services de police et d'inspection opérationnels européens en vue de lutter efficacement contre le crime et la fraude comportant des aspects transfrontaliers.

3.3.5

Troisièmement, il y aurait lieu de s'assurer dans quelle mesure il conviendrait de formuler, en matière pénale, des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions concernant des formes de criminalité particulièrement graves qui revêtent une dimension transfrontière telles que le terrorisme, le trafic d'êtres humains, l'exploitation sexuelle, le trafic illicite de drogues, le trafic d'armes, le blanchiment d'argent, la corruption, le faux-monnayage, la cybercriminalité et le crime organisé. S'agissant des comportements pour lesquels il existe entre les États membres des différences en matière pénale suffisamment importantes pour que les droits de l'homme et la sécurité juridique s'en trouvent compromis, il convient d'étudier dans quelle mesure une harmonisation du droit pénal s'impose (5).

3.3.6

Quatrièmement, l'on pourrait envisager l'obligation d'introduire des recours collectifs (class action) qui devraient améliorer l'accès à la justice des ressortissants de l'UE.

3.3.7

Cinquièmement, il est souhaitable de tenir à jour un tableau de bord des réalisations dans le domaine de la justice et surtout en ce qui concerne la mise en œuvre des programmes d'action.

3.3.8

Il est, enfin, indiqué de prévoir, dans le cadre de la composition de la nouvelle Commission, un poste de commissaire compétent en matière de droits de l'homme.