Avis du Comité économique et social européen sur «Le développement local mené par les acteurs locaux en tant qu’instrument de la politique de cohésion 2014-2020 pour le développement local, rural, urbain et périurbain» (avis exploratoire à la demande de la présidence grecque du Conseil de l’Union européenne)

14.7.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 230/1

Rapporteur:

M. Roman HAKEN

1.1.

Le CESE constate qu’au cours des vingt dernières années, l’approche Leader a prouvé sa viabilité. Elle a aidé les acteurs ruraux à jauger le potentiel à long terme de leur région et s’est avérée un instrument efficient et efficace pour mettre en œuvre les politiques de développement. La Commission européenne a également encouragé cette méthode de partenariat pour financer les idées de projets dans le cadre des initiatives de l’Union européenne URBAN, Urbact, EQUAL, ou encore de l’Agenda local 21, des Villes en transition et des pactes territoriaux pour l’emploi. C’est ainsi que s’explique l’apparition du développement local mené par les acteurs locaux (DLAL, également connu sous son sigle anglais CCLD: «Community-Led Local Development»), une mise à jour de l’approche Leader qui constitue en quelque sorte un changement transitoire.

1.2.

Le développement local mené par les acteurs locaux est un instrument spécifique à usage infrarégional, qui complète d’autres types de soutien au développement au niveau local. Il peut mobiliser et impliquer les communautés et organisations locales de manière à les faire contribuer à une croissance intelligente, durable et inclusive. Il renforce la cohésion territoriale et permet d’accomplir d’autres objectifs politiques spécifiques, également dans le cadre des relations avec des partenaires de pays tiers. Il permet de parvenir à une croissance durable grâce à une utilisation efficace des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) s’agissant de créer de nouveaux emplois de qualité et des entreprises en englobant les activités menées par les acteurs locaux en matière de changement climatique et de développement durable conformément à la stratégie Europe 2020.

1.3.

Il convient de transformer le plus rapidement possible le développement local mené par les acteurs locaux en un instrument «SMART» afin d’aider les acteurs locaux à sortir de la crise économique et sociale et à restaurer la confiance en la politique de l’Union européenne. Il convient de mettre l’accent sur les projets innovants, sur de nouveaux emplois de qualité et les entreprises, et de renforcer les mesures destinées à maîtriser les changements climatiques et à favoriser le développement durable et l’inclusion sociale, conformément à la nouvelle stratégie Europe 2020. Le développement local mené par les acteurs locaux constitue un nouveau type de partenariat, visant à soutenir la création d’innovations sociales.

1.4.

La plupart des États membres l’ont adopté dans le cadre de leurs accords de partenariat, ce qui témoigne de l’importance accordée aujourd’hui au développement local (1). Il conviendrait d’étendre ce mode de gestion multilatérale à l’ensemble des activités financées au travers des Fonds ESI, en fixant éventuellement un niveau d’utilisation obligatoire pour tous les fonds (5 % minimum). Le CESE est favorable à ce que tous les États membres de l’Union européenne utilisent progressivement cet instrument, en recourant au principe de partenariat et à l’échange des meilleures pratiques.

1.5.

Le CESE se félicite que les présidences grecque et italienne du Conseil en 2014 attachent une grande importance à la politique de cohésion qui constitue un moyen efficace de stimuler une croissance durable et de surmonter la crise économique qui sévit actuellement en Europe.

1.6.

Le CESE escompte que le présent avis servira à son tour de point d’appui pour réaliser les projets pilotes (financés notamment par des crédits de la Commission européenne) en vue de valider l’instrument du développement local mené par les acteurs locaux là où il n’est actuellement pas d’application, à savoir notamment dans les conditions du milieu périurbain et notamment urbain, et d’en élargir ainsi les perspectives d’utilisation. Le CESE approuve, pour la période 2014-2020 et là où se manifestera un intérêt pour cette méthode, son application à l’ensemble des fonds et à l’espace tant rural qu’urbain. Il s’agit de combiner les deux démocraties, représentative et participative. En somme, c’est un instrument qui permet aux représentants des administrations publiques de coopérer en partenariat avec la société civile organisée et les citoyens.

1.7.

Le CESE estime opportun de permettre aux acteurs locaux, c’est-à-dire aux citoyens, aux partenaires économiques et sociaux, aux organisations non gouvernementales (ONG) à but non lucratif et aux collectivités locales, de participer par exemple à la stratégie de développement local sur leur lieu de vie, à l’aide de la méthode du développement local mené par les acteurs locaux. Il importe également, sur la base des expériences menées dans les zones rurales avec l’approche Leader, de donner un contenu au développement urbain local mené par les acteurs locaux, de manière que les villes et les citoyens prennent conscience des mesures qui pourront être proposées dans le cadre du développement local mené par les acteurs locaux dans les villes.

1.8.

Le CESE a le regret de constater que les administrations publiques ne sont souvent guère favorables à la méthode du développement local mené par les acteurs locaux, et ce malgré son efficacité. Il est indispensable de s’attacher à une stratégie qui informe et oriente de manière qualifiée les acteurs et de s’adresser plus précisément aux autorités publiques afin de favoriser l’exploitation de cette occasion de développer et de mener des stratégies de développement local. La question de la «propriété des résultats» au sein de tels groupes revêt une importance cruciale pour la stabilité des stratégies de développement à long terme et pour réaliser les objectifs de la stratégie Europe 2020. Pour le succès de cet instrument, il est indispensable qu’il bénéficie d’un soutien politique à tous les niveaux (européen, national, régional et local).

1.9.

Le CESE relève que les partenaires sociaux et économiques ainsi que la société civile organisée doivent être davantage impliqués dans le développement local mené par les acteurs locaux, et qu’une condition nécessaire est de renforcer leurs capacités à jouer ce rôle. La participation directe de tous ces partenaires au partenariat avec l’administration publique constitue la base d’une véritable représentation des intérêts et des besoins des citoyens.

1.10.

Le CESE estime que le développement local mené par les acteurs locaux constitue une innovation dans le domaine de la politique régionale et qu’il n’y est pas suffisamment connu en tant que tel, aussi bien à l’échelon local qu’à celui de certains États membres ou au sein des plates-formes rassemblant les acteurs susceptibles de porter cette démarche. Afin d’aider à appliquer ce nouvel instrument du développement local mené par les acteurs locaux dans le cadre des politiques européennes, il convient d’analyser en détail, dans une optique d’évaluation, la manière dont l’État membre concerné l’aborde tout en y adjoignant des recommandations afin de procéder avec efficacité. Ainsi, l’on disposera également d’une étude exposant non seulement des exemples de bonnes pratiques, mais décrivant aussi les échecs dont il conviendra de se garder à l’avenir. Le CESE souhaite participer à l’élaboration d’une telle étude, conjointement avec les services compétents de la Commission européenne, du Parlement européen, du Conseil et du Comité des régions. Celle-ci pourrait servir de base à la création d’un intergroupe sur le développement local mené par les acteurs locaux, qui servirait de plate-forme interinstitutionnelle.

1.11.

En matière de développement local mené par les acteurs locaux, le CESE est favorable:

1.12.

La méthode du développement local mené par les acteurs locaux est parfaitement applicable non seulement aux ressources des Fonds ESI, mais aussi à des fins de redistribution de moyens financés en propre (provenant des échelons local, régional et national). C’est pourquoi il importe d’établir les stratégies de développement, les projets spécifiques et les moyens de leur mise en œuvre non pas en fonction de la dotation prévue de l’Union européenne, mais de manière à ce qu’ils reflètent les besoins réels s’agissant de changer la qualité de vie de la communauté locale.

1.13.

Le CESE estime qu’il est essentiel de respecter strictement les principes fondamentaux de la méthode du développement local mené par les acteurs locaux. L’existence d’un partenariat équilibré auquel participent les communautés locales doit nécessairement constituer une condition ex ante pour l’obtention de fonds de subventions. Pour un développement local efficace, il est indispensable de ne pas tolérer les démarches purement formelles, lesquelles consistent, en vue d’obtenir des subventions, à se contenter de déclarer une approche de partenariat qui n’est nullement concrétisée. Il s’impose de développer un système efficace de contrôle et de surveillance contre le détournement du principe du développement local mené par les acteurs locaux.

1.14.

Le CESE constate que cette démarche présente des caractéristiques non négligeables, et ce non seulement en période de crise économique: transparence des flux financiers provenant des budgets publics, confiance accrue entre les organes des administrations publiques et les habitants et efficience des moyens investis. L’ONU, l’OCDE, la Banque mondiale et d’autres institutions plaident elles aussi en faveur de telles approches de partenariat. Il s’agit d’une approche élargie qui appuie le recours aux méthodes du développement local mené par les acteurs locaux ailleurs qu’en Europe, par exemple dans le cadre des négociations de préadhésion en matière de politique de développement et des efforts déployés en vue d’atteindre les objectifs de développement durable de l’ONU pour 2015 et de respecter les engagements concernant les changements climatiques.

1.15.

Le CESE discerne les possibles défis pour la prochaine période en matière de développement local mené par les acteurs locaux, s’agissant de simplifier et de limiter les charges administratives. Il s’agit:

1.16.

Le CESE recommande d’employer une terminologie distincte afin de différencier les divers types d’application du programme de développement local mené par les acteurs locaux, comme c’est le cas pour les groupes d’action locale ruraux et les groupes d’action locale de la pêche. Pour les GAL urbains, nous préconisons par exemple l’appellation de «partenariat urbain», pour le développement local mené par les acteurs locaux dans l’espace urbain, le sigle DLAL-U. Cela aiderait à mieux discerner le type d’espace dont il est question et à distinguer les flux financiers et leur destination. Nous recommandons dans le même temps d’étudier aussi, sur le modèle que constitue à cet égard la réussite du programme Leader, une nouvelle dénomination et un acronyme attrayant pour le développement local mené par les acteurs locaux, auxquels tous les acteurs seraient davantage susceptibles de se rallier. La dénomination est un élément à part entière de la campagne de promotion et l’expression de développement local mené par les acteurs locaux, en tant qu’intitulé de la méthode, peut rester «en note de bas de page».

2.1.

Les principes fondamentaux de l’approche Leader — leur valeur ajoutée et leur application dans le cadre de la méthode du développement local mené par les acteurs locaux:

2.2.

Le Comité des régions«considère le développement local mené par les acteurs locaux comme un instrument essentiel du développement harmonieux des zones urbaines et rurales; il renforce les capacités à développer des relations avec les zones périurbaines et rurales voisines» (3).

2.3.

Le Comité économique et social européen a élaboré une série d’avis sur la coopération et la participation en partenariat, notamment ceux dont les références figurent ci-dessous, en note de bas de page (4).

2.4.

La Commission européenne a publié des documents aux fins de la mise en œuvre du développement local mené par les acteurs locaux, fondés sur l’expérience de la méthode Leader, et intitulés «Fonds structurels et d’investissement européen — orientations pour les États membres et les autorités de programmes — orientations pour les bénéficiaires — orientations sur le développement local mené par les acteurs locaux» (5) et «Orientations pour le développement local mené par les acteurs locaux dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement» (6).

2.5.

Il convient de diffuser plus efficacement ces documents dans le cadre d’une véritable stratégie volontariste d’information. Il est également nécessaire de prévoir un espace pour les réunions conjointes des acteurs du développement local mené par les acteurs locaux et des experts, offrant la possibilité de débattre et de comparer les approches ayant cours dans les différentes régions de l’Union européenne. Les installations nécessaires à ces activités pourraient, par exemple, être mises à disposition par le CESE.

3.1.

Le groupe d’action locale est l’unité fondamentale du programme Leader. Il s’agit d’un partenariat local, où il existe une représentation proportionnelle tant des secteurs que des domaines d’intervention. Le GAL a la personnalité juridique et dispose d’un ensemble de procédures de gestion et de prise de décision. Le nombre total de GAL dans l’Union européenne soutenus par des programmes de développement rural et d’autres mesures de type Leader s’élève à 2 402; ils couvrent 77 % du territoire total de l’Union européenne (7), c’est-à-dire à peu près 90 % de l’espace rural et plus de 50 % de la population de l’Union européenne (8).

3.2.

L’approche Leader s’est avérée si efficace qu’il convient de l’élargir, dans la mesure du possible, à l’ensemble de l’espace rural de l’Union européenne. Il convient de veiller dans le même temps à la compatibilité des règles qui régissent la coopération internationale entre des GAL établis dans différents États membres.

3.3.

Parmi les priorités du programme proposées pour la période 2014-2020 figurent aussi notamment:

4.1.

Les territoires où voisinent étroitement la ville et la campagne constituent un espace propice à une mise en œuvre efficace du développement local mené par les acteurs locaux. Ce type d’instrument permet de réagir aux évolutions du comportement de l’espace et de tenir compte des liens fonctionnels du territoire. Il existe des liens très forts entre la ville et la campagne périurbaine, qui méritent de faire l’objet d’une approche spécifique.

4.2.

L’espace périurbain présente des problèmes (défis) spécifiques, que l’on peut résoudre au moyen du développement local mené par les acteurs locaux. Les principaux défis sont une mobilité durable, la construction d’une société cohésive sur le plan social, l’établissement de priorités en matière d’utilisation des sols. L’espace périurbain entoure les villes de plus de 25 000 habitants. Il convient de mentionner ici le projet commun de recherche «Rurban» de l’OCDE et de la CE, qui vise à identifier et à évaluer les partenariats formels et informels entre les villes et les campagnes et leur contribution au développement local (9).

4.3.

L’approche de développement local est également utilisée depuis 2007 dans le cadre du Fonds européen pour la pêche pour soutenir le développement durable des communautés de pêcheurs au moyen des groupes d’action locale de la pêche (GALP).

5.1.

Il n’existe pas de définition unique de l’espace urbain; nous nous basons sur les règles et usages ayant cours aux niveaux national et local. En ce qui concerne l’espace rural, on recourt au critère de la taille maximale des villes, dont la population doit être inférieure à 25 000 habitants. Par analogie, on peut également l’appliquer aux zones urbaines (en fixant comme seuils une population minimale de 10 000 habitants et une population maximale de 1 50 000 habitants). L’administration publique participerait à travers ses représentants compétents pour le territoire concerné, issus dans l’idéal aussi bien de la mairie centrale de la ville que de celles des arrondissements ou autres divisions (par exemple d’un quartier donné, d’une localité exclue socialement, de zones de la ville confrontées à un certain type de problèmes, etc.).

5.2.

L’expérience concrète de certaines villes, acquise grâce à leur participation au programme opérationnel Urbact II, à la plate-forme européenne de développement des connaissances (10) (et, à brève échéance, à la plate-forme de développement urbain), peut être une source d’inspiration (11). Il convient également de faire état de l’expérience des Villes en transition et des communautés de permaculture, dans le cadre desquelles plusieurs milliers de communautés locales dans toute l’Union européenne ont promu avec succès le développement durable mené par les acteurs locaux.

5.3.

Vingt ans d’expérience en milieu rural, cela signifie également que les villes s’inspireront de la campagne, dans un premier temps, par exemple, pour une période transitoire qui fera l’objet d’une évaluation. Dans la pratique, avec en outre le soutien d’experts et une forme de tutorat, on parviendra à un transfert fructueux de cette approche.

5.4.

Dès la période de programmation 2007-2013, des organes consultatifs avaient été mis en place au niveau des villes sous la forme de groupes de soutien local Urbact, qui étaient associés au processus d’élaboration des plans d’action locaux. Mais, contrairement à ce que prévoient l’approche Leader et le développement local mené par les acteurs locaux, il ne s’agissait que de groupements consultatifs d’experts relativement informels au sein desquels n’était pas exigée une représentation des différents secteurs. La composition de ces groupes était déterminée par l’orientation thématique du projet concerné. Le programme opérationnel Urbact II ne soutenait pas financièrement les réalisations des groupes de soutien local. Afin d’accroître l’efficacité du fonctionnement du principe de partenariat également en milieu urbain, il convient de créer des partenariats sur la base du développement local mené par les acteurs locaux. Ces partenariats doivent disposer des moyens financiers nécessaires pour assurer leur fonctionnement. «Il est également possible d’appliquer cette approche dans les zones urbaines et dans celles que constituent les villes petites et moyennes avec leurs espaces fonctionnels dans leur rôle de centres locaux et infrarégionaux» (12).

5.5.

Compte tenu des problèmes traités dans les villes, divers programmes opérationnels constituent un instrument adéquat pour financer des projets pilotes au moyen du développement local mené par les acteurs locaux. C’est pourquoi nous proposons d’utiliser cette approche et les stratégies qu’elle suscite dans le cadre de programmes pilotes, pour les financements destinés au territoire des villes (par exemple dans les domaines de l’environnement, de la protection des sites et du patrimoine culturels, etc.) (13).

5.6.

Il serait judicieux de rassembler les exemples de bonnes pratiques provenant de différents États membres en matière de développement des villes grâce à l’approche de partenariat, que l’on pourrait inclure dans l’étude mentionnée au paragraphe 1.10 ci-avant. Le code de conduite intitulé «Le principe de partenariat dans le cadre de la mise en œuvre des fonds relevant du cadre stratégique commun — Éléments en vue d’un code de conduite européen en matière de partenariat» (14) peut aussi guider les travaux menés dans le cadre d’un partenariat.

6.1.

Le développement local mené par les acteurs locaux doit aider les citoyens à développer de manière pertinente et pérenne leurs communes et leurs villes. Grâce à lui, les citoyens peuvent participer directement à l’amélioration de la qualité de la vie au sein de leur communauté; il s’agit d’une réelle croissance inclusive dont les résultats sont visibles à l’échelon local. Il va de soi que, pour le mettre en œuvre, il est nécessaire d’allouer des ressources pour renforcer les capacités afin que tous les partenaires soient en mesure de jouer pleinement leur rôle, qu’ils ne restent pas de simples observateurs du processus et puissent participer pleinement au partenariat horizontal, dans l’esprit de la gouvernance à plusieurs niveaux. Il faut en outre soutenir l’assistance et le tutorat offerts par des acteurs et des experts plus expérimentés, c’est-à-dire le perfectionnement professionnel et la formation. La proposition actuelle doit dans le même temps analyser et expliquer les causes de l’efficacité et du succès de l’approche Leader et justifier les raisons pour lesquelles il convient d’étendre l’approche du développement local mené par les acteurs locaux à l’ensemble des programmes relevant des fonds SIE pour réaliser avec succès la politique de cohésion.

6.2.

Là où cette méthode n’a pas encore été adoptée, il y a lieu de recourir à une évaluation à moyen terme afin de lancer cette démarche dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement européens (fonds ESI) pour la période 2014-2020.

6.3.

À cet égard, l’échange des connaissances spécifiques des partenaires sociaux et économiques, des représentants de la société civile, des collectivités territoriales et de l’administration d’État constitue un aspect essentiel. Il convient que nombre de parties soutiennent cet échange.

6.4.

L’élaboration de stratégies de développement local mené par les acteurs locaux requiert un certain temps; il importe néanmoins que l’on dispose également pour la période donnée de suffisamment de temps pour les mettre en œuvre, ainsi que d’un budget suffisant pour en financer les différentes mesures. Un délai trop long de préparation, en l’absence de retombées sur le territoire (sous la forme des projets réalisés), ainsi qu’un financement accéléré des activités (en raison de l’approche de la date limite d’utilisation), peuvent susciter de la méfiance à l’égard de cet instrument.

6.5.

Les autres problèmes qu’il faut affronter en vue d’une utilisation correcte du développement local mené par les acteurs locaux sont la bureaucratie et les obstacles administratifs excessifs, le remboursement tardif des paiements, le préfinancement des projets sur les ressources propres des bénéficiaires finals, ou par des emprunts qu’ils doivent contracter et dont les intérêts sont à leur charge. À cet égard, il est possible d’envisager des modèles de financement participatif, un financement public-privé et une participation organisée du secteur bancaire avec la garantie de l’État.

6.6.

Les États membres introduisent souvent, en sus des réglementations imposées par la Commission européenne, d’autres dispositions qui ne sont pas demandées, propres à leur bureaucratie «nationale», lesquelles compliquent grandement le recours aux subventions et découragent les demandeurs par leur complexité et leurs conséquences potentielles. Certaines autorités nationales s’efforcent également de réduire à un minimum les charges liées à l’animation des territoires et à l’administration des GAL de petite taille; néanmoins, cette démarche est susceptible d’aboutir à une crise du fonctionnement de l’ensemble du système.

6.7.

Le CESE réclame un entraînement des formateurs: il convient d’assurer la formation des acteurs nationaux ou régionaux dans le cadre de l’assistance technique sur la base de l’article 5 du règlement (UE) no 1303/2013 portant dispositions générales. De même, il convient de mettre en place les conditions nécessaires à l’établissement et à l’exploitation efficaces des réseaux aux échelons régional, national et international, dès lors que le travail en réseau apporte une valeur ajoutée significative.

6.8.

Il serait judicieux de rassembler les exemples de bonnes pratiques issus de différents États membres que l’on pourrait inclure dans l’étude mentionnée au paragraphe 1.10 ci-avant.