Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil «Une nouvelle ère de l’aviation — Ouvrir le marché de l’aviation à l’utilisation civile de systèmes d’aéronefs télépilotés, d’une manière sûre et durable» [COM(2014) 207 final]

15.1.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 12/87

Rapporteur:

M. SIMONS

1.1

L'Europe est particulièrement bien placée pour tirer parti des avantages d'une industrie des systèmes d'aéronefs télépilotés (Remotely Piloted Aircraft Systems, RPAS) en plein essor, qui favorise l'emploi et conforte le rôle de l'Europe en tant que centre de connaissances pour la technologie et le développement. Les possibilités de financement existantes pour les PME peuvent stimuler encore le développement de l'industrie des RPAS.

1.2

Les termes RPAS et UAV (Unmanned Aerial Vehicle — véhicule aérien sans pilote) sont conformes à la législation internationale de l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale). L'OACI n'utilise pas la dénomination «drone», bien que celle-ci soit désormais bien ancrée dans l'usage populaire. Afin d'éviter toute confusion juridique, également en matière de responsabilité et d'assurance, il est toutefois recommandé d'utiliser dans la mesure du possible, au niveau européen, la terminologie de l'OACI.

1.3

Il est généralement admis qu'il est indispensable d'intégrer complètement les RPAS dans les formes d'aviation existantes, y compris en ce qui concerne la reconnaissance et l'identification de chaque aéronef. Dans ce contexte, l'intérêt croissant, notamment en Europe, pour les applications commerciales de RPAS de plus petite taille (moins de 150 kg) joue également un rôle.

1.4

L'exploitation commerciale des petits RPAS, notamment, nécessitera de nouvelles adaptations (par exemple, responsabilité plus limitée à l'égard de tiers, introduction de catégories de poids inférieures pour les RPAS de moins de 500 kg, adaptation des niveaux de risque liés aux caractéristiques de vol des très petits RPAS, etc.).

1.5

Une condition sine qua non de l'utilisation des petits RPAS est l'existence de règles harmonisées concernant la sécurité et la formation, en particulier pour les opérateurs de RPAS, ainsi que de règles et dispositions appropriées en matière de respect de la vie privée, de protection des données, de responsabilité et d'assurance. Il est dès lors nécessaire de renforcer les normes existantes ou d'élaborer de nouvelles normes, applicables à la fois aux utilisations privées et commerciales, par exemple l'identification des petits RPAS et la protection contre le piratage et la prise de contrôle par des tiers. La Commission européenne est invitée à prendre l'initiative à cet égard.

1.6

Le Comité souscrit pleinement à l'objectif visé par la communication de la Commission à l'examen (1), à savoir esquisser des pistes pour la création, dans l'Union européenne, d'un climat propice aux investissements dans les activités, industrielles ou opérationnelles, liées aux RPAS. Il souligne également les effets favorables d'une telle évolution sur l'emploi direct et indirect et l'augmentation de la productivité qu'elle entraînera globalement.

1.7

Pour l’avenir, l'Europe devra coordonner les développements civils et militaires dans ce domaine, en exploitant si possible les synergies.

1.8

Il sera également nécessaire d’avoir une vision aussi exacte que possible du trafic aérien des RPAS, en liaison avec tous les aéronefs déjà en circulation. Il conviendra à cette fin de mettre en place les moyens adaptés.

2.1

Les RPAS sont couramment utilisés depuis de nombreuses années, que ce soit dans leur version civile ou militaire. La discussion de fond sur leurs applications commerciales et leur intégration dans l'aviation civile, et sur les questions de sécurité qui en découlent, notamment en matière de législation, de certification et de formation ainsi que de respect de la vie privée, de responsabilités et d'aspects liés aux assurances, n'a toutefois été engagée sérieusement que depuis peu. Leur utilisation peut produire dans nos sociétés une mutation comparable, dans une certaine mesure, à celle de l'internet qui, issu du militaire, s’est adapté, s'est démocratisé, a transformé de nombreux métiers et en a créé de nouveaux.

2.2

Le recours aux RPAS, notamment civils, a connu une croissance exponentielle, tant pour ce qui est de leur nombre, leur taille et leur poids que pour la multiplicité de leurs applications, qui ne cessent de se développer. À l'heure actuelle, cinq grands marchés ont déjà été répertoriés: loisirs, information et médias, surveillance et inspection (électricité, pipelines, installations industrielles), sciences de la terre (agriculture, environnement) et sécurité civile (recherche et sauvetage, pollution, services de police, gestion des foules, etc.).

2.3

Les aéronefs avec équipage, en particulier les hélicoptères, ne seront que partiellement remplacés par les RPAS, moins coûteux, très flexibles et moins intrusifs. Les nombreuses nouvelles utilisations de petits engins aériens, extrêmement polyvalents et économiques, représenteront la majorité des utilisations de RPAS. De nouvelles applications verront ainsi le jour, et entraîneront la création d'emplois directs et indirects ainsi que d'autres effets économiques généraux tels qu'un accroissement de la productivité.

2.4

La question n'est dès lors plus de savoir si les RPAS seront intégrés dans les formes d'aviation existantes, mais bien comment et quand ils le seront. L'intérêt croissant, notamment en Europe, pour les applications commerciales de RPAS de plus petite taille (moins de 150 kg) joue également un rôle à cet égard.

2.5

Il conviendra dès lors de prêter attention à ces éléments en temps utile, lorsque l'on examinera l'intégration des RPAS, tant dans le contexte européen qu'au niveau de l'OACI. Les questions de sécurité et de respect de la vie privée, ainsi que l'existence d'une réglementation pertinente harmonisée, joueront un rôle déterminant dans l'acceptation des RPAS par le public, en Europe et au-delà.

2.6

La communication de la Commission (2) brosse un tableau fidèle et assez complet de la problématique actuelle, en montrant la situation de statu quo de l'utilisation des petits RPAS en Europe et en exposant les initiatives réglementaires entreprises par la Commission.

3.1

L'on estime que d'ici à 2050, il y aura dans l'aviation civile de nombreuses catégories d’aéronefs de types différents. Certains de ces aéronefs auront encore un pilote à bord, d'autre pas. Il importe par conséquent de créer un marché européen pour ces RPAS, également appelés «drones». Les drones font partie de la catégorie plus large des systèmes aériens sans pilote à bord (UAS) qui peuvent être programmés pour voler de façon autonome. Les RPAS, quant à eux, sont commandés à distance par un pilote.

3.2

Cette technologie s'est développée rapidement et peut désormais être utilisée en dehors du contexte militaire. Les RPAS devraient donc pouvoir voler dans un espace aérien non réservé et faire ainsi partie du trafic aérien civil normal. Jusqu'à présent, cette technologie est utilisée, par exemple, pour la photographie ou la surveillance des infrastructures, mais devrait également servir à l'avenir au transport de marchandises ou de personnes.

3.3

La Commission expose la manière dont elle envisage d'inscrire les RPAS dans un cadre d'action au niveau européen et comment ce marché pourra être développé tout en assurant la protection de l’intérêt public. La réglementation, la recherche et le développement s'appuieront sur des initiatives faisant intervenir un certain nombre d'acteurs, notamment:

3.4

La sécurité est l'une des priorités de la politique de l'UE en matière de transport aérien. La réglementation actuelle entrave le développement d'un marché européen, car les autorisations nationales ne bénéficient pas de la reconnaissance mutuelle des États membres et donc de toute l'Europe. Le cadre réglementaire doit refléter la grande diversité des aéronefs et mettre dans un premier temps l’accent sur les technologies qui sont déjà matures. Des règles plus détaillées pourront être introduites de manière graduelle, pour aboutir finalement à l'autorisation de types plus complexes d'exploitation de RPAS.

3.5

Un certain nombre des technologies nécessaires à l’intégration des RPAS en toute sécurité ne sont pas encore disponibles. Les efforts de recherche et de développement (R&D) des différentes instances devront donc être centrés sur la validation de ces technologies. Il s'agit surtout des technologies suivantes: commande et contrôle, technologies de détection et d'évitement, sécurisation contre différents types d'attaques, procédures d'urgence transparentes et harmonisées, capacité de décision pour assurer un comportement de vol normalisé et prévisible, ainsi que les aspects liés au facteur humain.

3.6

Bien entendu, il importe également d'offrir des garanties en ce qui concerne la sécurité des informations transmises à partir des RPAS et vers ceux-ci. Les données échangées entre les différents exploitants pour assurer le bon fonctionnement du système doivent également pouvoir être transférées en toute sécurité.

3.7

L'exploitation des RPAS ne doit pas entraîner de violation des droits fondamentaux, notamment le droit au respect de la vie privée. Lorsque des données doivent être collectées, il convient de respecter les dispositions applicables en matière de protection des données, notamment celles de la directive 95/46/CE sur la protection des données et celles de la décision-cadre 2008/977. Par conséquent, l’ouverture du marché des RPAS devrait impliquer une évaluation des mesures nécessaires pour garantir le respect des droits fondamentaux.

3.8

Étant donné que des accidents pourront toujours se produire, il faut également penser aux assurances et aux règles d'indemnisation. La Commission examinera s'il est nécessaire de modifier la réglementation actuelle. Elle soutiendra l’émergence d’un marché des RPAS et stimulera la compétitivité des entreprises de ce secteur, qui compte un grand nombre de PME et de jeunes entreprises.

4.1

Bien que les RPAS à usage militaire et civil soient utilisés depuis longtemps et que cette utilisation connaisse, surtout depuis quelques années, une forte croissance, le débat sur la réglementation et la surveillance au niveau national et international ne s'est engagé que très récemment.

4.2

La nomenclature utilisée actuellement pour désigner les véhicules aériens sans équipage, civils ou militaires, varient: drone, véhicule aérien sans équipage (UAV), système aérien sans équipage (UAS), système d'aéronef télépiloté (RPAS) ou aéronef télépiloté (RPA). Ces descriptions ne donnent pas toujours une idée claire des caractéristiques des différents appareils et systèmes. Le terme «drone» est d'origine militaire mais est parfois utilisé également pour les applications civiles.

4.3

Les termes RPAS et RPA sont basés sur la réglementation de l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale), qui cherche à s'aligner sur la réglementation existante concernant les aéronefs avec pilote. Le manuel de l'OACI sur les RPAS définit les RPA comme un type spécifique de véhicule aérien sans équipage. Tous les véhicules aériens civils sans équipage sont régis par les dispositions de l'article 8 de la convention de Chicago (3). L'OACI n'utilise pas la dénomination «drone». Afin d'éviter toute confusion, également en matière de responsabilité et d'assurance, il est recommandé d'utiliser dans la mesure du possible, au niveau européen, la terminologie de l'OACI.

4.4

Comme dans la communication de la Commission, le terme UAV sera utilisé dans le présent avis pour désigner un aéronef sans pilote fonctionnant de manière autonome. Un RPAS est un aéronef piloté à distance. Le terme «drone», désormais bien ancré dans l'usage populaire, est utilisé pour désigner tous les types d'aéronefs sans pilote. Toutefois, afin d'éviter toute confusion juridique, il est plus judicieux d'utiliser, dans la réglementation, la terminologie officielle.

4.5

La feuille de route européenne pour les RPAS (4) décrit le développement et l'intégration des RPAS civils dans le ciel unique européen à un horizon de 15 ans. Elle est axée plus spécifiquement sur trois volets: (1) recherche et développement; (2) réglementation en matière de sécurité et normalisation technique, ainsi que les mesures complémentaires relatives au respect de la vie privée et à la protection des données; et (3) assurances et responsabilité. Les propositions sur l'introduction d'un ciel unique européen avec les RPAS civils concernent les années 2016 et suivantes.

4.6

Dans le même temps, l'OACI a commencé à introduire la réglementation longtemps attendue pour l'intégration des aéronefs sans pilote (UAV). Le groupe d'étude de l'OACI sur les UAS a publié en 2011 une circulaire (328) sur les UAS (systèmes aériens sans pilote) et présenté des amendements aux annexes 2, 7 et 13 de la convention de Chicago concernant l'utilisation de RPAS dans l'aviation civile internationale. Un nouveau manuel sur les RPAS est attendu dans le courant de 2014; il abordera des thèmes tels que les conditions d'octroi des certificats de navigabilité, de l'agrément d'exploitation, des licences d'exploitant ainsi que les nouvelles conditions liées à la navigabilité, la maintenance et l'exploitation.

4.7

L'OACI a l'intention d'introduire, entre 2016 et 2018, des normes et pratiques recommandées (standards and recommended practices, SARP) et des procédures pour les services de navigation aérienne (procedures for air navigation, PAN) pour les RPAS en ce qui concerne les aéronefs, les utilisateurs, l'octroi de licences, les systèmes de détection et d'évitement, les communications et les prescriptions en matière de contrôle aérien. Comme indiqué par le groupe d'étude sur les UAS, l'OACI aura publié toute la réglementation relative aux RPAS pour 2018.

4.8

Les discussions relatives à la réglementation ont lieu à la fois au sein de l'OACI et au niveau de l'UE; à cet égard, les discussions menées au sein de JARUS («Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems»), un groupe international d'experts rassemblant des autorités nationales de l'aviation civile et des organes régionaux de sécurité aérienne, jouent un rôle important. Il convient d'accorder la plus grande attention, dans ce contexte, à la sécurité et aux mesures de lutte contre l'utilisation illégale des grands comme des petits systèmes.

4.9

Lorsque l'on aborde la question des RPAS, il est souhaitable de se pencher non seulement sur les aspects généraux des grands aéronefs télépilotés mais aussi sur l'une de leurs variantes connaissant actuellement la croissance la plus rapide en Europe: les petits RPAS. Outre les fonctions plus «publiques» d'application de la loi, de lutte contre les catastrophes ou de recherche, l'usage commercial de (très) petits systèmes, pour l'observation, la photographie, la surveillance et le contrôle au niveau national, a augmenté de manière spectaculaire. Il importe dès lors de créer un marché européen pour ce type d'usage des RPAS.

4.10

Il était déjà question de protection des droits fondamentaux tels que le respect du caractère privé de certaines images et données dans le cadre de l'utilisation d'avions et hélicoptères avec pilote; dans le cas qui nous occupe, il importe au plus haut point de tenir compte de l'augmentation d'échelle due au recours à des RPAS de plus petite taille pour renforcer et appliquer les règles de protection des données personnelles et des entreprises et de respect de la vie privée et des droits fondamentaux. Il est indispensable de définir des règles adéquates. Des mesures temporaires et un «code de conduite» ou une «charte du respect de la vie privée» pour les entreprises pourraient également s'avérer importantes pour accompagner l'introduction progressive de ces règles et le processus d'apprentissage correspondant.

5.1.1

Le Comité constate avec satisfaction que la Commission prête elle aussi attention aux intérêts commerciaux des exploitants de petits RPAS. L'Europe est particulièrement bien placée pour profiter des avantages d'une industrie des RPAS en plein essor. Un secteur des RPAS solide favorise l'emploi et confirme le rôle de l'Europe en tant que centre d'expertise pour la technologie et le développement.

5.1.2

Un secteur fragmenté qui présente une grande probabilité de consolidation ne permet qu'aux plus innovants, aux plus solides financièrement et/ou à ceux adossés à de grands groupes de sortir vainqueurs. D’où l’importance de donner à ces entreprises des moyens, de la visibilité et de la stabilité réglementaire en rapport avec les défis et possibilités de développement de ce secteur. Parmi ces moyens, les capacités d’innovation et de R&D appuyées par un accès aux financements interviennent en premier lieu. Ces entreprises doivent aussi pouvoir s’appuyer sur une approche facilitée des outils juridiques et réglementaires. Une mutualisation de services entre plusieurs acteurs peut s’avérer profitable.

5.1.3

Afin de pouvoir saisir les occasions offertes par le marché intérieur européen, les législateurs doivent relever le défi qui consiste à mettre en œuvre un cadre juridique clair mais flexible qui ouvre la voie aux investissements dans des nouvelles technologies et applications pour les RPAS, telles que les imprimantes 3D et l'internet industriel. Dans ce contexte, les fonds européens existants en faveur des PME peuvent permettre de stimuler encore les développements dans l'industrie des RPAS. De même, l'entreprise conjointe SESAR offre une excellente plateforme permettant un financement accru de la R&D en faveur d'une intégration plus poussée des RPAS. Les programmes SESAR 2020 et Horizon 2020 devront en tenir suffisamment compte.

5.1.4

D'une part, du stade actuel de production en petites séries, les constructeurs vont devoir passer à la production en séries plus importantes, qui vont les obliger à faire évoluer leurs outils de production tout en conservant de hautes exigences de qualité et en développant leur démarche commerciale. D'autre part, pour d'autres types de RPAS, l'innovation et la production sur mesure peuvent stimuler la création et le développement d'entreprises, en particulier les PME.

5.1.5

Le développement prévisible de l'utilisation des drones civils donnera lieu à d'importantes évolutions. À ce titre, il convient d’anticiper ces évolutions de métiers, pour éviter les pertes d’emplois et soutenir la création de nouveaux métiers, en impliquant en amont l’ensemble des partenaires sociaux. Des enquêtes et des études de prospective doivent être réalisées à ce sujet, ainsi que sur les possibilités de solutions durables et écologiques telles que la lutte contre la pollution électronique. À cet égard, il convient d'utiliser la formation de façon efficace.

5.1.6

Les intérêts commerciaux de l'industrie des RPAS ont en outre tout à gagner d'une approche anticipatrice de l'Union européenne dans le cadre des négociations de l'UIT sur l'attribution des fréquences afin d'éviter la concurrence déloyale de la part de tiers. Cette question revêt une importance cruciale, notamment dans le contexte des négociations actuelles sur un accord de libre-échange avec les États-Unis.

5.2.1

Une condition fondamentale de l'utilisation des RPAS est une législation — existante ou nouvelle — appropriée définissant les responsabilités ainsi que la responsabilité civile des exploitants et utilisateurs des RPAS à l'égard des tiers. Il existe un large consensus concernant la nécessité de baser la responsabilité à l'égard des tiers sur les dispositions en la matière applicables aux aéronefs avec pilote.

5.2.2

Formation et entraînement au pilotage: en fonction des conditions d’utilisation des RPAS civils, des risques — parfois importants — peuvent apparaître, à la fois pour les utilisateurs ou pour d’éventuelles victimes, et des dégâts matériels peuvent être occasionnés. Afin d’opérer dans les meilleures conditions, il est nécessaire d’établir, en coopération avec les autorités réglementaires et les fédérations professionnelles des RPAS civils ou leur équivalent, le cadre réglementaire de la formation et de l'entraînement au pilotage, ainsi que des brevets, auquel seraient soumis les télépilotes ou opérateurs à distance. Cela clarifierait les questions d’assurance et de responsabilité civile.

5.2.3

L'on peut supposer, eu égard notamment au degré élevé d'automatisation, que l'exploitant d'un RPAS sera directement responsable. Le régime actuel en matière de responsabilité applicable aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs fait l'objet, entre autres, du règlement (CE) no 785/2004. Ce règlement ne tient actuellement pas compte des aspects liés à la responsabilité et aux assurances qui sont propres aux RPAS.

5.2.4

L'exploitation commerciale des petits RPAS, notamment, nécessitera de nouvelles adaptations (par exemple, responsabilité plus limitée à l'égard de tiers, introduction de catégories de poids inférieures pour les RPAS de moins de 500 kg, adaptation des niveaux de risque liés aux caractéristiques de vol des très petits RPAS, etc.).

5.2.5

Il existe des assurances pour les RPAS, mais la demande est faible car la plupart des missions avec RPAS sont actuellement exécutées par des aéronefs d'État. Le calcul des primes est habituellement basé sur les vols avec équipage (poids de départ). Ce système doit également être adapté aux RPAS plus petits.

5.3.1

L'utilisation commerciale de RPAS de plus petite taille (moins de 150 kg), qui permet notamment de collecter de nombreuses informations et images, doit s'accompagner dès le départ de garanties claires pour la protection de la vie privée. Parmi les mesures envisageables, citons entre autres la possibilité de masquer des images ou d'allumer et d'éteindre la caméra, et la protection des images et autres informations. Il est clairement nécessaire de renforcer les normes existantes ou d'élaborer de nouvelles normes, applicables à la fois aux utilisations privées et commerciales et qui permettraient par exemple l'identification des petits RPAS et la protection contre le piratage et la prise de contrôle par des tiers.

5.3.2

À ce jour, l'examen des propositions d'adaptation de la législation de l'Union en matière de protection des données personnelles a bien avancé. Ces propositions précisent clairement, entre autres, les responsabilités et les obligations des fabricants et utilisateurs de RPAS. Eu égard notamment à la question de savoir si de telles normes doivent être introduites et appliquées au niveau européen ou national, les attentes par rapport à une approche active de la Commission sont justifiées.

5.4.1

L'utilisation civile et militaire de l'espace aérien par des aéronefs avec ou sans équipage et les règles de sécurité correspondantes entraîneront des charges supplémentaires pour les services de contrôle de la circulation aérienne. Par conséquent, le Comité soutient la Commission dans son intention de prendre des initiatives en la matière, et est également favorable à une collaboration entre les activités civiles et militaires, dans le cadre de laquelle les applications et les innovations commerciales peuvent également être testées, et qui exploite si possible les synergies. Il conviendra en outre de tenir également compte dans ce cadre des priorités en matière de réglementation et du rapport entre les législations européenne et internationale.