Avis du Comité économique et social européen sur le document de travail des services de la Commission «Vers une feuille de route pour la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’information, de planification et de billetterie relatifs aux déplacements multimodaux» [SWD(2014) 194 final]

15.1.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 12/81

Rapporteur:

M. SIMONS

1.1

Le Comité se félicite du document de travail des services de la Commission, car il constitue une première tentative pour parvenir à un marché des systèmes d'information, de planification et de billetterie pour les déplacements multimodaux à l’échelle européenne; il estime toutefois que, dans un souci de clarté, le titre devrait mentionner qu'il s'agit de transport de passagers.

1.2

Il souscrit à l’approche de la Commission consistant à ne pas légiférer, mais à essayer d'établir un cadre en vue de permettre la création de ce vaste marché.

1.3

Le Comité propose dès lors la création d'une plateforme de concertation, tenant compte et tirant parti des expériences préalables des forums de concertation existants, où toutes les parties seraient représentées. L'objectif de cette plateforme serait de servir de catalyseur pour en arriver le plus rapidement possible à la mise à disposition en temps réel d'informations sur les déplacements, leur planification et leur tarification. Le Comité est disposé à jouer un rôle dans cette plateforme, notamment pour veiller aux intérêts de la société civile.

1.4

Si la coopération entre les représentants des usagers, les prestataires de services de transport, les autorités nationales et de l'UE ne débouche pas sur un résultat positif, le Comité estime que la Commission devrait examiner s'il y a lieu d'envisager le recours à des instruments législatifs et, le cas échéant, dans quels domaines.

1.5

Le Comité constate avec préoccupation l'écart grandissant entre, d'une part, les possibilités offertes à l'usager pour obtenir des informations en temps réel, par exemple au moyen d'applications sur les téléphones mobiles et, d'autre part, l'offre des prestataires de service, qui reste à la traîne. Le Comité juge qu'il convient d'accorder davantage d'attention à l'amélioration de la situation des groupes de voyageurs vulnérables, comme les personnes présentant des besoins spécifiques, ainsi qu'aux droits des passagers, qui d'ailleurs varient selon le mode de transport. Cela concerne les droits des passagers à l'égard des prestataires et inversement, mais aussi les relations juridiques que les prestataires ont entre eux, ainsi qu'en matière de droits des passagers.

1.6

La collecte des données et, surtout, la répartition des recettes entre les prestataires constituent des pierres d'achoppement persistantes. Le Comité recommande à cet égard d'étudier de manière approfondie la mise en place d'une chambre de compensation, comme cela existe au Japon, de manière à ce qu'à terme, l'usager ne doive acheter qu'un seul billet.

2.1

Le 13 juin 2014, la Commission a officiellement demandé au Comité de rendre un avis sur un document de travail des services de la Commission, ci-après dénommé le «document de travail», sur une feuille de route pour la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'information, de planification et de billetterie relatifs aux déplacements multimodaux.

2.2

Le Comité se réjouit de l'élaboration d’un document de travail de la Commission, car il considère que l'amélioration de l’accès des citoyens européens à des systèmes d'information, de planification et de billetterie relatifs aux déplacements multimodaux est d'une grande importance pour la population de l'UE.

2.3

Une consultation publique qui a précédé la publication du document de travail a montré qu'un certain nombre de problèmes majeurs devaient être résolus avant de pouvoir affirmer que l'information aux voyageurs sur les déplacements multimodaux dans l'UE est transparente:

2.4

La Commission souhaiterait que le Comité lui présente des suggestions sur la manière de parvenir, compte tenu des problèmes énumérés au paragraphe 2.3, à un marché transparent des services de transport multimodal de passagers, permettant au voyageur de disposer en temps réel d’informations sur les voyages et leur planification, ainsi que d'acheter un billet unique en ligne pour tout déplacement à l’intérieur de l’UE.

2.5

Le Comité a déjà souligné l’importance de cette question avant même la publication, le 28 mars 2011, du livre blanc «Feuille de route pour un espace européen unique des transports — Vers un système de transport compétitif et économe en ressources» (COM(2011) 144 final).

2.5.1

En effet, le Comité a adopté le 13 mai 2009 un avis (1) sur la proposition de la Commission de directive du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport.

2.5.2

Dans cet avis, le Comité recommande de développer rapidement une architecture des systèmes de transports intelligents reposant sur l'utilisation croissante d'un grand volume de données, requérant le développement d'une vision à long terme et prenant en compte les évolutions à venir que pourrait connaître le système mais également la protection des données personnelles.

2.6

Cinq ans plus tard, le Comité doit malheureusement constater que la situation n’a pas fondamentalement changé. Le problème de l'accès inexistant ou insuffisant aux informations en ligne se pose toujours, voire davantage encore, les données elles-mêmes étant incomplètes et incompatibles. Dès lors, il est impossible pour les responsables de plateformes de mobilité mais aussi en définitive pour le voyageur lui-même d'appréhender de manière immédiate et appropriée la planification, la forme, la durée et le coût des déplacements, lorsqu’il souhaite voyager au sein de l’Union européenne en utilisant de manière optimale les divers modes de transport

3.1

Les propositions de la Commission telles qu’elles sont formulées dans le document de travail s'inscrivent dans la perspective définie dans le Livre blanc sur les transports de 2011, dans lequel elle soulignait la nécessité d’une meilleure intégration des différents modes de transport de manière à rendre la mobilité plus efficace et plus facile pour l'usager.

3.2

L’objectif politique de la Commission dans le Livre blanc sur les transports est d’établir un cadre pour les services d'information et de paiement pour le transport multimodal, qui devrait être opérationnel d'ici 2020. Elle y insiste également sur le fait que la disponibilité d’informations est essentielle pour une mobilité continue de porte à porte.

3.3

En outre, il conviendrait de créer les conditions pour favoriser le développement et l'utilisation de systèmes intelligents et interopérables pour la planification des déplacements multimodaux, l'information, la réservation et la tarification.

3.4

Les services de la Commission indiquent dans le document de travail qu’il existe à l'heure actuelle plus d'une centaine de systèmes de planification de déplacements multimodaux dans l’UE. Pourtant, l’information à disposition des voyageurs est lacunaire, de telle sorte que ces derniers ne sont pas en mesure d’opérer des choix sur la base d’une information complète. Il en va de même pour les titres de transport. Il n’est pas possible d’acheter un billet unique pour un trajet multimodal transfrontalier dans l’UE.

3.5

Lors du conseil de ministres informel du 17 juillet 2012 à Nicosie, les ministres ont souligné qu'il était nécessaire de garantir la disponibilité d'informations en temps réel sur le trafic et les déplacements multimodaux à l’échelle de l'UE et l'accès à celles-ci, ainsi que l'établissement de normes visant à garantir l'interopérabilité. La Commission a également été invitée à étudier les possibilités d'améliorer l'accès aux données sur les transports.

3.6

Il existe bien des initiatives dans ce domaine, notamment: le premier concours en faveur d'une mobilité intelligente (SMART Mobility Challenge), qui encourage l’industrie et les autres acteurs concernés à développer des idées pour mettre en place un système global de planification d’itinéraires multimodaux en Europe; la création de la Smart Ticket Alliance (alliance pour une billetterie intelligente), qui vise l'amélioration de l'interopérabilité entre les systèmes de billetterie électronique nationaux et régionaux dans les transports publics; et la mise en place du modèle «service complet», une initiative des acteurs du secteur du transport ferroviaire en faveur de l'élaboration d'une norme pour l’échange de données ferroviaires, y compris la mobilité de porte à porte.

3.7

La Commission se félicite de ces initiatives. Toutefois, celles-ci restent circonscrites à certains aspects de la problématique. Elles ne concernent pas l'ensemble de l'UE, n'englobent pas tous les modes de transport de voyageurs et ne sont pas totalement utilisables en temps réel.

3.8

Dans le document de travail, la Commission indique que, selon elle, les obstacles suivants doivent être surmontés pour parvenir à une mobilité continue de porte à porte:

3.9

Selon la Commission, ces obstacles peuvent être éliminés en adoptant une approche intégrée fondée sur 6 axes:

3.10

La Commission a établi un calendrier indicatif de ces actions et signale qu’elle réalise en ce moment une analyse d’impact.

4.1

Le Comité est un partisan résolu de la suppression des obstacles qui entravent le bon fonctionnement du marché intérieur, et il en va de même, bien entendu, en ce qui concerne l'énorme marché que constituent les transports de passagers. Pour des raisons de clarté, la notion de «transports de passagers» devrait également apparaître dans le titre.

4.2

Il convient de remarquer que la question à l'examen se caractérise par une situation paradoxale: d’une part, les possibilités pour l'usager des transports d'obtenir des informations augmentent à un rythme accéléré; d’autre part et précisément pour cette raison, un instrument tel que la législation, qui doit servir le consommateur, a toujours une longueur de retard, et ce indépendamment de la question de savoir si cette législation sera soutenue par les fournisseurs de données.

4.3

Pour le Comité, ce paradoxe pourrait être résolu en établissant une coopération intense entre les voyageurs et leurs représentants, les opérateurs des différents modes de transport et les autorités nationales et européennes. Celle-ci pourrait prendre la forme d'une plateforme de concertation permanente, dans laquelle les problèmes seraient débattus en commun. Il conviendrait bien entendu de tenir compte dans ce contexte des expériences des différents forums qui existent dans ce domaine autour de la Commission européenne. Le Comité est disposé à jouer un rôle dans cette plateforme, par exemple celui d'intermédiaire.

4.4

Toutefois, pour qu'une telle plateforme de concertation fonctionne bien, il faut au préalable que les fournisseurs de services de transport acceptent de mettre sur la table des discussions leurs données et leurs informations, notamment en ce qui concerne les tarifs, de manière ouverte et équitable. Une attitude réticente et des comportements protectionnistes n'ont pas leur place dans un tel contexte.

4.5

Les raisons d'une telle attitude de la part des prestataires sont notamment les différences en matière de droits des passagers selon le type de transport, les problèmes liés à la collecte de données et, surtout, la répartition du produit des recettes. La mise en concurrence exigée au sein de chacun des modes de transport et entre ceux-ci pourrait également être en cause dans ce cas. Or, une solution pourrait consister à mettre en place une sorte de chambre de compensation chargée d'effectuer les paiements entre les prestataires. Un tel système fonctionne au Japon et donne satisfaction.

4.6

Une normalisation de la technologie NFC (Near Field Communication) (2), mais aussi d'autres technologies existantes ou à venir, devrait permettre, selon le Comité, que l'on puisse voyager facilement à travers plusieurs pays en recourant à différents transporteurs au moyen d'un téléphone mobile équipé d'une de ces technologies.

4.7

Actuellement, des systèmes combinés d'information, de planification et de tarification des déplacements multimodaux, qui couvrent pratiquement toute l'Europe, sont en cours de développement, notamment le système Qixxit (www.Qixxit.de) des chemins de fer allemands (DB Bahn), qui fonctionne déjà, ou le projet pilote du consortium scientifique mondial «Enhanced Wisetrip», qui bénéficie d'un financement de l'UE. Il s'agit de développements prometteurs, mais qui restent toujours limités à des planificateurs informatifs de déplacements. Il revient à ceux qui offrent ces services d'attirer l'attention du public sur ces possibilités.

4.8

Par ailleurs, le Comité souligne qu’il peut souscrire à l’approche adoptée par les services de la Commission, qui considèrent que le rôle de celle-ci est plutôt de promouvoir, de faciliter et d'innover que de créer de nouvelles législations.

4.9

Le Comité souhaite néanmoins relever que, si les parties prenantes de la plateforme ne parviennent pas à dégager de véritables solutions, la Commission devrait envisager des mesures complémentaires, sous la forme d’une législation-cadre, le cas échéant.

5.1

Le Comité constate un déséquilibre qui se creuse de plus en plus vite entre, d’une part, la forte croissance des besoins des voyageurs en matière d’informations en temps réel sur les déplacements, leur planification et leur tarification, et, d’autre part, l'insuffisance de l’offre pour répondre à ces besoins.

5.2

S'agissant des innovations technologiques, des interfaces normalisées devraient être mises en place pour faire communiquer entre eux les différents systèmes d'information et de réservation dans le respect des modèles commerciaux et des approches de mise sur le marché. Des opérateurs et des tiers y travaillent.

5.3

Le Comité note que des données de bonne qualité sont disponibles concernant les horaires de la plupart des chemins de fer. Il peut y avoir des exceptions, mais la mise en œuvre du règlement (UE) no 454/2011 de la Commission relatif aux applications télématiques au service des voyageurs (STI ATV) devrait faire en sorte que toutes les entreprises ferroviaires sous licence rempliront leurs obligations d'ici quelques années. Le défi est de pouvoir partager ces données avec d'autres modes de transport en respectant les règles du marché.

5.4

Par exemple, une approche reposant de manière inconditionnelle sur des données ouvertes présente le risque que le client se voie proposer des résultats incohérents lorsqu'il recourt à différents canaux d’information. Le client n’a pas besoin de données, mais d'informations fiables. Il est absolument essentiel que les fournisseurs de données que sont les opérateurs offrent un accès aux données sur les horaires. Ils doivent également être en mesure de garantir une qualité maximale de l’information donnée sur leurs services et faire en sorte que les responsabilités en cas d'erreur puissent être établies correctement.

5.5

Dans le cadre de la mise en place d'un système de planification d’itinéraires multimodaux, l'intégration des différents formats de données relatifs aux différents modes de transport dans les systèmes des opérateurs et autres fournisseurs d’information est une tâche complexe et coûteuse. Il en va de même pour la connectivité entre ces systèmes propriétaires.

5.6

Par ailleurs, les formats de données utilisés sont le reflet des bonnes pratiques dans leur domaine d’application spécifique. Ils répondent dans une large mesure aux demandes actuelles et sont constamment améliorés à mesure que les besoins des clients et des entreprises évoluent et que la technologie progresse. En conséquence, la prescription de formats de données précis pour tous les modes de transport ne va pas obligatoirement aider à résoudre les problèmes de connectivité.

5.7

Au contraire, cette prescription risque d’aboutir à une dilution de la qualité des données et des informations à la clientèle dès lors qu'un plus petit dénominateur commun devra être trouvé. L’utilisation obligatoire et généralisée de formats de données risque également de rendre ces données inopérantes et de réduire la volonté des opérateurs de profiter des nouvelles avancées technologiques.

5.8

L'initiative du modèle «service complet» (Full Service Model — FSM) du secteur ferroviaire, mise en œuvre en collaboration avec d'autres acteurs, s'emploie actuellement à définir de telles interfaces pour le marché des chemins de fer dans un contexte multimodal. L'important est de préserver le principe de non-discrimination et de faire en sorte que chaque acteur ait les mêmes possibilités de lancer ses propres idées. L'initiative FSM met en œuvre ce principe au moyen d'une architecture informatique distribuée de type internet, permettant aux fournisseurs de technologies d'en reprendre les spécifications et de lancer leurs propres plateformes ou applications d'un nouveau type, ou toute autre nouveauté technologique à venir.

5.9

De la même façon, l’IATA a lancé sa propre initiative appelée New Distribution Capability (NDC) qui poursuit le même objectif. Dans les transports publics, l’UITP vise, avec son alliance pour une billetterie intelligente (Smart Ticketing Alliance, STA), à permettre un échange de données sur la base d'une carte intelligente interopérable. Ces initiatives montrent que le secteur s'emploie à mettre sur le marché des solutions pour surmonter les difficultés d’intégration des formats de données.

5.10

Si l'on veut que des données soient disponibles en quantité suffisante pour créer un système de planification des déplacements, il est nécessaire d'établir une coopération efficace entre les différents modes de transport, les municipalités et d'autres acteurs afin de permettre une mobilité continue. Le marché des systèmes de planification d’itinéraires multimodaux est relativement jeune et se développe à un rythme rapide: plusieurs «jeunes pousses» (par exemple AtoB, GoEuro, Waymate) ainsi que des entreprises bien établies du secteur de la mobilité (par exemple Daimler avec Moovel, DB avec Qixxit) développent ainsi de tels outils.

5.11

De l’avis du Comité, les fournisseurs de services des différents modes de transport ne doivent pas rester confinés à une approche purement commerciale du marché, mais doivent unir leurs efforts afin de mettre en place une offre différenciée d'informations sur les déplacements et les tarifs qui réponde systématiquement aux attentes de l'usager, au demeurant divergentes.

5.12

Le but de la Commission est de parvenir à une forme de billetterie intégrée, c'est-à-dire un billet unique pour tous les modes de transport, objectif auquel le Comité souscrit sans réserve. Cependant, dans le contexte de ce marché, il s'agira précisément de la plus grande, et très probablement de la dernière, difficulté à surmonter.

5.13

On peut relever des développements porteurs d'espoirs en la matière. Par exemple, les chemins de fer ont lancé en juin 2014 une plateforme multimodale, qui intègre des informations sur le transport aérien et sur d'autres modes de transport, comme le transport de passagers en autobus et la location de bicyclettes; cependant, celle-ci ne fournit malheureusement pas encore d'informations sur les billets.

5.14

Il semble, d'après les informations dont dispose le Comité, qu'actuellement toutes les relations sont possibles hors connexion, mais pas encore en ligne. Et c’est précisément là que le bât blesse. L'usager des transports veut disposer d'informations en ligne et pouvoir acquérir, en un seul achat, un billet unique lui donnant accès à différents modes de transport pour ses déplacements internationaux au sein de l'UE.