Avis du Comité économique et social européen sur le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant la gouvernance des stratégies macrorégionales [COM(2014) 284 final]

15.1.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 12/64

Rapporteur:

Etele BARÁTH

1.1

Le rapport, préparé sur la base de la position du Conseil «Affaires générales» et visant à renforcer la gouvernance des stratégies macrorégionales, est d'actualité et donne des indications importantes pour améliorer davantage la planification des stratégies et la gouvernance de leur mise en œuvre.

1.2

Le CESE juge nécessaire que la politique macrorégionale devienne une politique de l'Union européenne à part entière.

1.3

S'agissant des stratégies macrorégionales, il est regrettable que de par la nature de l'exercice, la notion de «gouvernance» ne recouvre dans le rapport que la coopération à caractère politique, institutionnel et liée à l'organisation administrative.

1.4

Le rapport de la Commission ne confère qu'un rôle tout à fait subalterne aux «partenaires». Les milieux économiques et sociaux n'y sont pas mentionnés et les acteurs de la société civile ne le sont qu'en qualité de parties prenantes qui seront informées.

1.5

Le Comité estime qu'il conviendrait d'élaborer un nouveau modèle de gouvernance en associant les partenaires économiques et sociaux.

1.6

L'on constate que si au niveau européen, le CESE est un organe de coopération appelé à donner un avis, au niveau intermédiaire macrorégional ou régional, il n'est nullement question de partenariat, ni lors de l'élaboration de la stratégie, ni dans le cadre du processus décisionnel.

1.7

Cette lacune est particulièrement évidente au niveau de la mise en œuvre, dont les principales parties prenantes devraient être les acteurs économiques et la société civile. L'efficacité et l'efficience de la mise en œuvre dépendent dans une large mesure de la participation préalable des partenaires, qui doivent être bien informés et marquer leur accord, et de la prise en compte de leur expérience dans le processus d'élaboration de la stratégie. Le nouveau modèle recommandé peut être considéré comme prometteur du point de vue de la «valeur ajoutée européenne» que l'on est en droit d'attendre.

1.8

Le CESE fait observer que les expériences macrorégionales en cours dans le cadre de la stratégie pour l'Atlantique et de la région méditerranéenne sont de bons exemples de la force qui réside dans la coopération en partenariat.

1.9

Le CESE estime que le «groupe de haut niveau» dont les membres sont issus des 28 pays de l'UE représente une excellente occasion de diluer la gouvernance de l'Union, trop centralisée et administrative, et de la compléter par un organe «stratégique» conforme à la notion, pratiquement délaissée, de subsidiarité, en veillant à une mise en œuvre cohérente du principe de partenariat.

1.10

Il importerait au plus haut point que la politique de développement de niveau macrorégional devienne partie intégrante de la politique paneuropéenne. Il conviendrait à cette fin de procéder, au niveau européen, à l'évaluation des relations macrorégionales «existantes» qui fonctionnent bien, tant d'un point de vue territorial que sectoriel.

1.11

Le CESE recommande de faire l'inventaire des enjeux et possibilités de niveau macrorégional dont la promotion et l'exploitation pourraient contribuer à mener à bien les efforts de développement du type du «mécanisme pour l'interconnexion en Europe» et, partant, à renforcer l'intégration européenne.

1.12

Le CESE approuve la concentration des ressources et l'application des principes d'efficacité et d'efficience. Il attire toutefois l'attention sur le fait que l'analyse ne porte pas sur les questions liées à la mesurabilité de la mise en œuvre de la stratégie et des plans d'action. L'analyse ne concerne pas les indicateurs quantitatifs et qualitatifs qui sont indispensables pour établir le rapport investissement-résultat, c'est-à-dire la «valeur ajoutée». Les «points de contact techniques» pourraient avoir pour mission de mettre en place un système de suivi uniforme et de préparer les évaluations ex-ante et ex-post.

1.13

Le CESE est d'avis que les organismes de différents niveaux et de composition complexe ainsi que certains forums peuvent contribuer largement au renforcement de l'identité européenne de la société civile et des acteurs économiques, sociaux et politiques. Il pourrait s'agir d'une solide contribution à un développement du modèle européen, consciemment bâti également à partir de «la base».

1.14

Il convient de définir plus précisément, d'un point de vue juridique et institutionnel, ce que signifie la «gouvernance» en matière d'élaboration et de mise en œuvre des stratégies macrorégionales.

1.15

De l'avis du CESE, la règle des «trois non» est déjà obsolète: des ressources sont prévues dans le cadre des perspectives financières à moyen terme 2014-2020, un système administratif et institutionnel pour faciliter la gestion est mis en place et le cadre stratégique commun contient la réglementation nécessaire.

1.16

En maintenant la possibilité de choisir librement les formes d'organisation, mais dans l'intérêt d'une meilleure coordination et pour garantir la «masse critique» des développements à réaliser, il y a lieu de prévoir des ressources additionnelles jouant le rôle de catalyseur et capables de créer des synergies entre les intentions et les ressources des acteurs nationaux, régionaux et locaux.

2.1

Dans son analyse, la Commission constate que les deux stratégies macrorégionales adoptées à ce jour et qui portent déjà leurs fruits, à savoir les stratégies pour la mer Baltique et le Danube, démontrent «sur le terrain» les attentes en matière de valeur ajoutée. Des décisions communes importantes ont été prises, des ressources jusqu'à présent inutilisables ont pu être mobilisées par exemple dans les domaines de la protection de l'environnement, de la navigabilité, de la protection contre les crues et du maintien de la qualité de l'eau.

2.2

Les deux coopérations macrorégionales lancées récemment peuvent s'appuyer sur l'expérience acquise jusqu'à présent. S'agissant de la région adriatico-ionienne et de l'espace alpin, d'importants déséquilibres ont été mis au jour concernant le schéma d'urbanisation et le développement économique et social. L'analyse porte également sur l'utilisation de l'expérience acquise le long de la côte atlantique.

2.3

Selon le CESE, la question centrale, lors de la préparation et de la mise en œuvre des stratégies macrorégionales, est celle de la bonne gouvernance, en harmonie avec les missions spécifiques.

2.4

Dans son analyse, la Commission relève trois domaines en rapport avec la gouvernance, et qui constituent les clés de la réussite:

2.5

L'analyse de la Commission décrit la notion de gouvernance comme une activité qui, de manière générale, détermine la manière dont les résultats sont atteints. Il importe toutefois de noter à cet égard que le leadership politique et les organisations qui interviennent dans la mise en œuvre de la stratégie sont d'une nature très différente et que, par conséquent, le concept d'appropriation concerne également l'un et l'autre type d'acteurs.

2.6

Le CESE est d'avis que l'élaboration et la mise en œuvre des stratégies macrorégionales requièrent un système de gouvernance spécifique, fondé sur la coopération et la coordination, et dans le cadre duquel un lien peut et doit être établi entre, d'une part, l'appropriation des différents programmes, projets ou actions et d'autre part, chaque activité concrète et acteur chargé de son exécution. C'est grâce à la mise en place d'un tel système que les différentes activités seront efficaces et efficientes et pourront être mesurées.

2.6.1

L'analyse confirme que les stratégies macrorégionales offrent un cadre spécifique pour la coopération, sur un territoire géographique donné, entre l'Union européenne, les États membres, leurs régions et certains pays tiers. Les instruments de mise en œuvre des stratégies sont les plans d'action, qui garantissent une possibilité de participation au niveau économique et social.

2.7

Le sommet de la structure de gouvernance est occupé par le «groupe de haut niveau», qui chapeaute les travaux des «coordonnateurs de domaines d'action prioritaires», des «responsables des actions horizontales», des «coordonnateurs de piliers» et des «groupes de pilotage». Cette structure institutionnelle (réseau) est complétée par les points de contact nationaux, afin de renforcer la coordination au niveau national.

3.1

Le CESE est d'avis que l'analyse de la Commission résume bien les principaux domaines dans lesquels il convient de renforcer la gouvernance. Pour garantir une mise en œuvre efficace des stratégies macrorégionales, il y a lieu de réunir les conditions suivantes:

3.1.1

Le CESE estime qu'il y a lieu de déployer les efforts nécessaires en vue d'une mise en œuvre plus intense des partenariats au niveau européen et entre les institutions européennes.

3.1.2

Il y a lieu d'associer au développement de la gouvernance les organisations qui, dans la région concernée, travaillent au niveau transnational. Il convient en outre de veiller à ce qu'elles y trouvent un intérêt.

3.2

Il serait avantageux de faciliter l'accès aux diverses ressources existantes et de développer les instruments sectoriels, également ceux destinés au secteur privé.

3.3

Les conditions sine qua non de la mise en œuvre des stratégies macrorégionales sont la prévisibilité, la garantie d'un environnement fiable pour les acteurs clés, le développement constant des capacités, une meilleure information de la société civile et sa participation à la mise en œuvre des plans d'action, un recours accru aux outils d'administration en ligne et d'information et de communication, et, de manière générale, le renforcement de l'identité territoriale et régionale et une meilleure adaptation à la stratégie.

4.1

La coopération entre responsables politiques et stratégiques (leadership), les partenaires de la coopération et les acteurs de l'appropriation

4.1.1

L'analyse de la Commission, tout en suggérant des améliorations, conforte les cadres de gouvernance existants. Elle fait valoir que des rencontres régulières plus fréquentes aux différents niveaux, du stade de la conception de la stratégie à celui de sa mise en œuvre en passant par l'élaboration des plans d'action, permettraient non seulement aux principaux acteurs de disposer d'une meilleure vision globale mais aussi au niveau politique d'apprécier de manière plus fiable, au-delà des déclarations et en meilleure connaissance des processus en jeu, la valeur du travail accompli.

4.1.2

L'une des principales recommandations pratiques porte sur le renforcement par la Commission européenne du rôle des stratégies macrorégionales parmi les politiques de l'Union, sans pour autant empiéter sur la sphère de compétence des porteurs et des opérateurs de ces stratégies.

4.1.3

Il pourrait s'avérer très utile d'organiser des rencontres thématiques portant sur les problèmes susceptibles de se poser au cours de l'élaboration et de la mise en œuvre des stratégies. Ces problèmes, qui ont des répercussions au niveau européen, sont en interaction avec les politiques européennes et requièrent une coordination de haut niveau.

4.1.4

Le CESE estime lui aussi nécessaire de renforcer le rôle des points de contact nationaux, ceux-ci constituant le lien entre le niveau politique et celui de la mise en œuvre. Il considère en outre la nomination d'un représentant spécial comme une proposition de première importance du point de vue du suivi attentif et de l'évaluation de la mise en œuvre des différentes stratégies et de la qualité des rapports qui sont communiqués lors des consultations des responsables ou des ministres compétents.

4.1.5

L'analyse de la Commission européenne souligne l'importance qu'il y a lieu d'accorder à l'adhésion des principaux acteurs, partenaires de coopération et parties prenantes des différents pays et régions, à l'élaboration conjointe des approches à adopter, à celle d'un calendrier pour les objectifs économiques et leur réalisation, à la régularité des débats, à la sensibilisation et, d'une manière générale, à l'efficacité de la participation.

4.1.6

Le CESE partage l'avis selon lequel les acteurs décisifs sont avant tout les responsables nationaux, régionaux et locaux, et la société civile, notamment les associations d'employeurs et de travailleurs, les représentants du monde scientifique et de la recherche et, globalement, des organisations du secteur non gouvernemental.

4.1.6.1

Le renforcement de la participation de ces différents acteurs est une priorité, même si de multiples bons exemples existent déjà en la matière, tant en ce qui concerne les responsables politiques que les représentants de la société civile.

4.1.7

S'agissant de l'avenir, l'analyse de la Commission (1) juge particulièrement importants le développement des travaux menés avec succès par les forums, une participation renforcée des Parlements et de leurs commissions, la contribution des représentants de la sphère civile dans l'ensemble de la macrorégion, leur participation à une meilleure définition des différents objectifs thématiques et des différentes missions, et la prise en compte de leurs avis.

4.1.8

Il pourrait également être très utile, du point de vue de l'élaboration et de la mise en œuvre des stratégies, de renforcer la coopération entre la théorie (les universités) et la pratique (les entreprises, les PME) et de développer les relations entre étudiants de différentes universités.

4.1.9

Enfin, et ce n'est pas le moins important, il est essentiel que les délégations et les représentations de la Commission prennent part à ces processus, notamment du point de vue de l'exploitation des systèmes d'information.

4.2.1

Le groupe de haut niveau composé de représentants des 28 États membres de l'UE est en train d'être mis en place et sa première rencontre annuelle est en cours d'organisation. C'est une nécessité si l'on entend renforcer la coordination au niveau européen et mieux accorder les processus au quotidien avec les différents niveaux politiques. Les relations avec les autres acteurs clés font aussi partie des missions du groupe. De l'avis du Comité, le bon fonctionnement du groupe justifie également de mettre en place une stratégie macrorégionale paneuropéenne.

4.2.2

À l'instar de ce que font déjà les différents points de contact, le groupe de haut niveau aura aussi pour mission de veiller à la cohérence entre les ressources financières destinées à soutenir la mise en œuvre des stratégies européennes d'une part et les stratégies macrorégionales de l'autre. Les plateformes dites de «coordination nationale» viennent compléter les cadres institutionnels en facilitant les échanges consultatifs entre les divers acteurs ministériels, régionaux et locaux, les organisations de la société civile, les établissements scientifiques et les parties prenantes.

4.2.3

L'analyse de la Commission souligne le rôle de premier plan des points de contact nationaux au sein des cadres de coordination. Outre leurs tâches de base, comme ajuster entre eux et coordonner les différents processus, assurer le suivi et veiller à la circulation de l'information entre les organes décisionnels, observer, informer les acteurs politiques ainsi que, sur une base annuelle, différentes institutions comme par exemple les parlements concernés par la stratégie macrorégionale, les points de contact sont également chargés de collaborer au recensement des ressources nationales et régionales et d'éventuellement veiller à leur bonne coordination.

4.3.1

Le CESE souscrit à la nécessité mise en avant dans l'analyse de renforcer significativement la situation des acteurs de la mise en œuvre sur le plan tant politique qu'administratif, en plus d'accroître leurs ressources financières et humaines.

4.3.2

La mise en œuvre des stratégies macrorégionales requiert une coordination assurée par des acteurs indépendants, reconnus à l'échelon national, bien ancrés dans le contexte local et disposant de l'expertise nécessaire, avec, le cas échéant, l'aide de groupes de pilotage adaptés à l'échelon concerné.

4.3.3

Le CESE partage l'avis selon lequel le fait que la nouvelle réglementation permette aussi d'utiliser les fonds européens pour soutenir directement les stratégies macrorégionales constitue un changement significatif.

4.3.4

Dans son analyse, la Commission établit qu'il incombe avant tout aux ministres compétents de clarifier la situation pour les acteurs de la mise en œuvre en mettant à leur disposition les moyens nécessaires. L'on ne peut en effet exiger une valeur ajoutée adéquate quand les conditions nécessaires à cette fin ne sont pas réunies.

4.3.5

Les coordinateurs forment le lien entre le niveau politique d'une part et les projets concrets et leur mise en œuvre de l'autre. En collaboration avec les groupes de pilotage, ils constituent l'instance de mise en œuvre véritablement compétente.

4.3.6

L'analyse attire l'attention sur les ressources organisationnelles et financières conséquentes qui existent déjà au niveau européen et au moyen desquelles il est possible et même requis d'éviter les chevauchements et les doubles emplois dans la gouvernance, la coordination et la mise en œuvre. Cela permettra de réaliser des économies substantielles. Il est souhaitable de poursuivre le développement des connaissances et des pratiques actuelles.

4.3.7

S'agissant de la mise en œuvre, il conviendrait d'augmenter la fréquence des rencontres et de renforcer le contenu de la coopération ainsi que la coordination entre les différents domaines thématiques, notamment, pour ce dernier point, en établissant de meilleures relations au sein même de l'organisation de la Commission.

4.3.8

La coopération entre les différents pays et régions diffèrent d'une macrorégion à l'autre. Il y a lieu d'éviter de mettre en place des cadres institutionnels trop conventionnels et de suivre plutôt le bon exemple du forum atlantique, créé en vue du développement de la côte atlantique, et d'autres initiatives novatrices.

4.3.9

L'analyse de la Commission attire l'attention sur une possibilité susceptible d'être concrétisée dans le cadre de la coopération entre les différents pays et d'offrir des avantages considérables. Le CESE estime aussi que les points dits «techniques» (technical points) peuvent contribuer à la circulation de l'information, aux tâches d'organisation, à la préparation des rapports, à la diffusion des bonnes pratiques, à la création des différents comités et groupes de travail, à la conduite des sessions et à la préparation de la documentation en prévision de celles-ci.