Avis du Comité économique et social européen sur les «Capacités aéroportuaires dans l’Union européenne» (avis exploratoire à la demande de la Commission européenne)

14.7.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 230/17

Rapporteur:

M. KRAWCZYK

1.1.

Pour pallier le manque de capacité des aéroports, il convient d’utiliser plus efficacement leurs atouts actuels. Davantage d’intermodalité, une meilleure connectivité, une utilisation plus efficace des plates-formes aéroportuaires secondaires et des petits aéroports, des avions plus grands et une optimisation des procédures pourraient être des solutions appropriées, tout comme l’adoption du «paquet aéroportuaire» et la mise en œuvre du ciel unique européen (CUE) et de SESAR. La capacité aéroportuaire doit devenir un pilier à part entière du CUE.

1.2.

À long terme, la capacité aéroportuaire devra être développée sous forme d’infrastructures telles que des terminaux et des pistes d’atterrissage. Le principal objectif de l’expansion aéroportuaire doit être l’amélioration de la connectivité sur une base économique durable. Il convient de doter les plates-formes aéroportuaires de l’Union européenne de capacités qui leur permettront de répondre efficacement à la demande croissante, en prévoyant notamment un raccourcissement des processus de planification afin qu’elles puissent répondre rapidement à toute demande qui se présente.

1.3.

Les extensions d’aéroport — lorsqu’elles se justifient — doivent s’inscrire dans le cadre d’une approche équilibrée. Premièrement, les aéroports ont une incidence économique positive sur les zones voisines; il est évident pour le CESE qu’elle doit être préservée. Deuxièmement, les questions environnementales doivent être évaluées de manière transparente. Troisièmement, les extensions d’aéroports présentent une dimension publique. Prendre en compte tous ces éléments nécessite un dialogue public parmi les interlocuteurs duquel figureraient, par exemple, des représentants du contrôle aérien, des administrations aéroportuaires, des compagnies aériennes, des acteurs régionaux, des résidents locaux, du gouvernement, etc.

1.4.

Le CESE a la conviction qu’il est essentiel que les États membres prennent immédiatement des mesures en matière de planification et de gestion de l’affectation des sols. À défaut, le développement des aéroports sera entravé par toutes sortes d’obstacles imprévus et inutiles et, dans certains cas, les capacités aéroportuaires existantes seront également menacées.

1.5.

Les aéroports régionaux existants ne devraient être développés que s’il existe une demande claire d’augmentation du trafic. Les gouvernements des États membres devraient recenser les défis en matière de capacités et définir des stratégies pour y répondre. Sauf en cas d’obligation de service public, l’Union européenne devrait cesser de financer le développement de nouvelles capacités régionales, sans préjudice des obligations imposées par l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

1.6.

Le CESE estime que les nouvelles lignes directrices de l’Union européenne sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes sont très appréciables, car elles apportent la sécurité juridique. L’opportunité de maintenir des aéroports régionaux non viables sera, en fin de compte, vérifiée sur la base de critères communs.

1.7.

Si l’on souhaite que les aéroports abordent en toute confiance la problématique de la saturation de leurs capacités, il est essentiel de garantir la cohérence et la clarté de la réglementation, afin de fournir des incitations propres à assurer des investissements à long terme dans les infrastructures.

1.8.

La problématique de la capacité aéroportuaire présente aussi une dimension politique. Le CESE est convaincu que l’Union européenne, de concert avec les États membres et les parties prenantes, dont les partenaires sociaux, doit prendre une décision stratégique générale pour déterminer quels sont les aéroports qui seront importants pour l’ensemble du système et devraient être prioritaires ces prochaines années. Pour maintenir la compétitivité du secteur aérien européen sur des marchés mondialisés, il est urgent d’élaborer une stratégie intégrée de l’Union européenne en matière d’aviation, qui prenne en compte tant les aspects économiques, environnementaux et sociaux que la création d’emplois.

1.9.

Il y a lieu d’évaluer les projets d’infrastructures aéroportuaires cofinancés par l’Union européenne ces dernières années. Le CESE se félicite de l’engagement de la Cour des comptes européenne à réaliser ce travail important, dont les conclusions et recommandations devraient faire l’objet d’un débat public.

1.10.

Le CESE est convaincu que la Commission européenne devrait simplifier et rationaliser les structures de gestion de l’aviation européenne et, en particulier, des aéroports de l’Union européenne. La Commission doit disposer de données et d’informations complètes et fiables sur l’activité des aéroports de l’Union européenne. Elles ne sont pas disponibles à l’heure actuelle. Aussi le CESE appelle-t-il les gestionnaires des aéroports et les pouvoirs publics à fournir ces données et informations.

2.1.

Si les aéroports de l’Union européenne constituent des atouts de valeur, plusieurs grands aéroports connaîtront une congestion accrue au cours des années à venir, tandis que nombre d’autres resteront sous-utilisés. L’on pourrait faire valoir que l’ensemble de l’Union européenne présente suffisamment de capacités, mais la question est de savoir si celles-ci se trouvent au bon endroit.

2.2.

Au cours des dernières années, le thème des capacités aéroportuaires a principalement fait l’objet de débats publics dans deux contextes: la perte de capacité des principales plates-formes aéroportuaires au profit de concurrents étrangers situés en dehors de l’Union européenne, tels que la Turquie et les pays du golfe Persique, et le «syndrome Ryanair», à savoir l’apparition des compagnies aériennes à bas coût, qui entraînent une augmentation rapide du trafic dans les aéroports régionaux de plus petite taille mais n’en sont pas pour autant des utilisateurs stables sur le long terme. Le problème est toutefois beaucoup plus profond.

2.3.

En 2007, la Commission européenne a publié sa communication intitulée «Un plan d’action pour renforcer les capacités, l’efficacité et la sécurité des aéroports en Europe», dans laquelle elle soulignait le fossé croissant qui se creuse entre la capacité et la demande sur un certain nombre de plates-formes aéroportuaires de l’Union européenne (1) et proposait plusieurs mesures destinées à mieux tirer parti des capacités existantes. En 2007, le Parlement européen a publié un rapport d’initiative dans lequel il se félicitait du plan d’action de la Commission et examinait la problématique de l’ampleur prise par la saturation de la capacité des aéroports (capacity crunch).

2.4.

En 2011, la Commission a publié, dans le cadre du «train de mesures pour de meilleurs aéroports», une autre communication (2) sur la capacité aéroportuaire, dans laquelle elle indiquait que les questions de capacité et de qualité sont les principaux défis des aéroports européens.

2.5.

L’organisation Eurocontrol a réalisé, en 2004, en 2008 et en 2013, plusieurs versions de son étude Challenges of Growth («Défis pour la croissance»), dans lesquelles elle a prédit une saturation de la capacité aéroportuaire dans les vingt ans à venir.

2.6.

Cette activité foisonnante montre qu’il est urgent d’aborder le problème des capacités. En l’espèce, l’industrie aéronautique a déjà obtenu des résultats importants. Elle a mis en œuvre, dans tous les domaines d’action, une optimisation de la capacité et de l’efficacité. Parmi les améliorations recensées figurent notamment:

2.6.1.

Depuis 2004, l’initiative «Ciel unique européen» (CUE) s’emploie à améliorer l’utilisation de l’espace aérien européen, en atténuant les conséquences négatives de sa fragmentation. Les aéroports qui y participent contribuent aussi à des objectifs qui en relèvent dans le cadre du programme «Single European Sky Air Traffic Management Research» (Programme de recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen — SESAR). En effet, sans capacités au sol, sa réussite serait compromise.

2.7.

Avec les parties prenantes, au sein de l’Observatoire européen des capacités aéroportuaires, la Commission s’emploie actuellement à dégager des idées précises pour la prochaine stratégie aéroportuaire de l’Union européenne. La mission de l’Observatoire compte trois volets:

3.1.

Alors qu’ils sont plus de 450, les aéroports européens risquent toujours la saturation imminente de leurs capacités.

3.2.

Le Conseil international des aéroports (ACI-CIA) Europe classe les aéroports selon les groupes suivants:

3.2.1.

Dans le modèle de point à point, les passagers voyagent directement de leur point d’origine vers leur destination sans changement.

3.2.2.

Les deux systèmes sont complémentaires; ils ont simplement des objectifs différents: le système en étoile vise à assurer une connectivité maximale, tandis que le système de point à point doit offrir un degré maximal de mobilité et de flexibilité.

3.3.

L’Union européenne a financé un nombre considérable de projets d’infrastructure en lien avec les aéroports. Le CESE estime que l’on manque d’informations accessibles au public sur ces investissements et sur leur capacité à offrir aux citoyens une plus grande connectivité et davantage d’efficacité.

3.4.

Le CESE estime que les nouvelles lignes directrices de l’Union européenne (3) sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes sont très appréciables, car elles apportent la sécurité juridique. En outre, elles établissent une distinction entre les aéroports indispensables, par exemple, dans le cadre d’une obligation de service public, et ceux qui sont superflus, c’est-à-dire ceux qui ne sont pas en mesure de couvrir leurs frais de fonctionnement et ne servent pas non plus à maintenir des services publics.

4.1.

Les marchés d’avenir pour l’aviation sont la région Asie-Pacifique, l’Amérique latine, l’Afrique et le Moyen-Orient. D’ici à 2032, l’on estime que le flux de passagers dans ces régions va croître en moyenne de 6 à 7 % par an. En Europe et en Amérique du Nord, il se situera autour de 3 % en moyenne.

4.2.

Eurocontrol, dans son dernier rapport Challenges of Growth de 2013, prévoit une saturation des capacités dans les vingt ans à venir. Dans le scénario le plus probable, les contraintes de capacité empêcheront, en 2035, l’affrètement de 1,9 million de vols, soit 12 % de la demande. Vingt aéroports européens seront gravement saturés plus de six heures par jour, alors que ce n’est le cas que de trois d’entre eux aujourd’hui.

4.2.1.

Cette augmentation de capacité ne sera pas répartie équitablement entre les aéroports européens. La progression la plus forte interviendra en Europe orientale, alors que le trafic intra-européen et la part de marché de l’Europe du Nord-Ouest baisseront. Le CESE prend note de cette évolution et estime que les aéroports européens doivent répondre à ces défis.

5.1.

Le CESE estime qu’il est indispensable d’accroître la compétitivité et le pouvoir d’attraction de l’Europe en tant que destinataire des investissements dans le secteur aérien. La question des capacités au sol est fondamentale à cet égard.

5.2.

Le CESE est convaincu que la mise en œuvre du CUE n’a que trop tardé et est indispensable pour répondre au défi de la saturation des capacités. Une simple diminution des retards aurait un effet immédiat sur la capacité du système et sur les aéroports qui le composent. Le CESE reconnaît avec l’ACI que le problème des capacités au sol devrait être un pilier à part entière de l’initiative CUE et que les objectifs concernant ces capacités devraient être alignés sur ceux de ladite initiative.

5.3.

Dans son étude Challenges of Growth, Eurocontrol propose six mesures qui, combinées, pourraient réduire le volume des demandes non satisfaites de 42 % en 2035. Ce pourcentage équivaut à 8 00 000 vols supplémentaires qui pourraient être effectués, soit 50 millions de passagers. Les solutions proposées sont les suivantes:

5.3.1.

Le CESE considère que ces mesures doivent être mises en œuvre pour réduire les demandes non satisfaites, mais estime qu’elles pourraient être insuffisantes pour répondre à toutes celles de demain. De plus, elles ne seront pas toutes applicables à chaque aéroport de l’Union européenne.

5.4.

Le CESE estime par ailleurs que l’adoption du train de mesures «Aéroports», tel que proposé par la Commission, favoriserait également une meilleure utilisation des atouts actuels des aéroports. Il espère que les travaux actuellement en cours au Parlement et au Conseil déboucheront sur des résultats ambitieux, à la hauteur des propositions qu’il a formulées dans son avis relatif à ce train de mesures (4).

5.5.

En définitive, il semblerait que la solution au problème de l’insuffisance des capacités aéroportuaires passe aussi par la construction de nouvelles capacités parallèlement à l’optimisation de celles qui existent actuellement. Or, une telle démarche est difficile, de nombreux aéroports n’étant plus en position d’investir dans de nouvelles capacités. Eurocontrol précise, dans l’édition de 2013 de son rapport intitulé «Challenges of Growth», que certains aéroports ont reconsidéré leurs plans d’extension en raison «du manque de recettes, de la difficulté à obtenir des financements et de la résistance croissante aux projets d’infrastructures de transport».

5.6.

Le CESE recommande vivement de procéder à une évaluation des avantages apportés par les investissements que l’Union européenne a réalisés jusqu’à présent dans les infrastructures aéroportuaires. Il se félicite que la Cour des comptes de l’Union européenne ait annoncé qu’elle travaille sur la question et il recommande d’utiliser un vaste échantillon de contrôle.

6.1.

Lorsqu’ils prévoient de développer leurs infrastructures, les aéroports sont confrontés à plusieurs défis. Ces défis ou obstacles peuvent être classés comme suit:

6.1.1.

À la suite de la récente crise économique, les aéroports tendent à se montrer très prudents en matière d’investissements: d’une part, leurs recettes ont eu tendance à diminuer; de l’autre, ils doivent assumer des coûts de plus en plus élevés pour la sûreté et la sécurité (frais de fonctionnement). Les récentes décisions revues concernant les aides d’État et les nouvelles lignes directrices concernant ces aides ont eu pour effet qu’il est plus difficile pour les petits aéroports de rester viables. Garantir des financements pour les projets d’infrastructures est devenu une réelle gageure pour les aéroports.

6.1.2.

Sur le plan réglementaire, les aéroports doivent satisfaire à une multitude d’exigences. Les procédures administratives sont d’une grande complexité, surtout s’agissant des problèmes de sécurité et d’environnement. Le CESE ne nie aucunement l’importance des exigences environnementales. Toutefois, il estime qu’il faut aborder ces questions en suivant une approche équilibrée. La Commission européenne a déjà fait des avancées significatives à cet égard, par exemple avec le règlement (UE) no 598/2014 relatif à l’établissement de règles et procédures concernant l’introduction de restrictions d’exploitation liées au bruit dans les aéroports de l’Union, dans le cadre d’une approche équilibrée. L’aviation européenne est un secteur industriel prometteur dans la perspective de la «croissance verte». Le CESE avertit tout particulièrement la Commission européenne du danger de s’attaquer aux problèmes environnementaux en mettant en œuvre des solutions qui ne seraient pas intégrées. Il insiste sur la nécessité d’adopter des approches intégrées et globales. Dans cet esprit, il pourrait être utile que la Commission européenne commence par commander un projet de grande ampleur qui établirait une radioscopie et un recensement des restrictions environnementales existantes qui ont une incidence sur les capacités des aéroports européens.

6.1.3.

Un problème relativement nouveau, parmi les défis publics qui prennent de l’ampleur, est celui de l’opposition grandissante de la population aux projets d’infrastructures. Des projets d’extension de grandes plates-formes aéroportuaires de l’Union européenne ont été ainsi suspendus, certains pour plus d’une décennie, s’agissant, par exemple, de la construction éventuelle d’un troisième aéroport parisien, de celle de pistes d’atterrissage supplémentaires pour les aéroports de Francfort et de Munich, ou encore des débats au Royaume-Uni et à Londres sur les meilleurs moyens de développer les capacités dans un environnement multimodal métropolitain.

6.1.4.

L’hostilité de l’opinion publique, alimentée entre autres par le problème de la pollution sonore, est grandissante. Par ailleurs, cependant, les aéroports et les compagnies aériennes dépensent de fortes sommes pour des mesures d’atténuation du bruit. Par exemple, l’aéroport de Vienne a lancé un programme de protection contre le bruit qui concerne 12 000 ménages. Le coût total estimé de l’opération s’élèvera à quelque 51 millions EUR, dont 37 millions pris directement en charge par la société Flughafen Wien AG. Le budget que les aéroports de Liège et de Charleroi consacrent au rachat ou à l’isolation phonique de 20 816 logements s’élève à 444 millions EUR. De son côté, l’aéroport de Londres Heathrow a dépensé, sur la période 2007-2011, 37 millions EUR pour appliquer des mesures d’atténuation du bruit.

6.1.5.

Les gouvernements des États membres devraient recenser les défis en matière de capacités et définir des stratégies pour y répondre. Dans ce contexte, il est évident que l’Union doit assumer un rôle dirigeant fort pour coordonner ces stratégies nationales en matière de capacités et fournir des orientations financières et un soutien appropriés. Il convient qu’elle définisse des critères extrêmement stricts pour le financement par l’Union européenne d’installations aéroportuaires sur de nouveaux sites. Elle devrait limiter le financement de tels projets à ceux qui sont financièrement viables ou qui répondent à certains critères d’obligation de service public.

6.1.6.

Le CESE entend faire remarquer que le débat sur les capacités comporte aussi une dimension politique. Il est convaincu que l’Union européenne, de concert avec les États membres et les parties prenantes, y compris les partenaires sociaux, doit prendre une décision stratégique générale pour déterminer quels sont les aéroports qui seront importants pour l’ensemble du système et devront être prioritaires ces prochaines années. Il conviendra que l’Union réévalue l’équilibre de ses priorités entre le dispositif des aéroports pivots et celui du point à point et qu’elle le corrige si nécessaire. Il est plus que jamais indispensable d’élaborer une stratégie intégrée de l’Union européenne en matière d’aviation, qui prenne en compte tant les aspects économiques, environnementaux et sociaux que la création d’emplois.

6.1.7.

Parallèlement à la Commission, plusieurs directions générales (entre autres, la DG Mobilité et transports, la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, la DG Concurrence et la DG Justice et consommateurs) travaillent actuellement sur des thèmes connexes. Leur champ d’action dépend de leur domaine de compétence spécifique et les liens sont nombreux avec d’autres domaines, comme les relations internationales, les aides d’État, l’initiative CUE et la multimodalité. Ce dispositif ne s’est pas avéré efficace, alors que l’on recherche une approche intégrée du secteur aérien européen, portant sur toute la chaîne de valeur; une telle approche est désormais indispensable. Il est urgent que les activités de la Commission ayant trait au secteur aérien, et en particulier aux aéroports, soient beaucoup mieux intégrées.

6.2.

Comme tout processus de production, la capacité physique d’un aéroport est soumise à des contraintes, c’est-à-dire à des facteurs qui réduisent la capacité effective. Dans le cas de la capacité des pistes, ces facteurs sont:

6.2.1.

En outre, tous les paramètres de la capacité aéroportuaire subissent généralement les effets des procédures d’exploitation et des réglementations; par exemple, les procédures spéciales d’approche ou de départ, ou les exigences concernant la conception de l’espace aérien pour répondre aux problèmes de bruits. Ainsi, la capacité aéroportuaire effective est habituellement bien inférieure à la capacité aéroportuaire physique. L’«approche équilibrée» préconisée par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) fournit la méthode la plus efficace pour gérer les problèmes de bruit, tant dans l’enceinte qu’à proximité des installations aéroportuaires, d’une manière respectueuse de l’environnement et économiquement responsable.

6.2.2.

La Commission européenne, dans ses travaux sur la capacité aéroportuaire, tend à ne prendre en compte que la capacité des pistes. Comme nous l’avons montré ci-dessus, cette approche est incomplète. Aussi le CESE encourage-t-il la Commission européenne à prendre également en considération, dans ses travaux, d’autres facteurs décisifs de la capacité aéroportuaire, tels que la capacité de l’espace aérien à proximité des aéroports. L’interaction entre les aéroports et l’espace aérien (ou les prestataires de services de navigation aérienne) est fondamentale pour trouver des solutions au problème de saturation des capacités aéroportuaires. Toutefois, la manière dont cette interaction est gérée varie considérablement d’un pays à l’autre de l’Union européenne, voire au sein de chacun d’entre eux.

6.2.3.

Il est essentiel que les États membres prennent des mesures en matière de planification et de gestion de l’utilisation des terrains. Ces tâches incombent souvent aux collectivités locales ou régionales, qui devraient apprécier le rôle des aéroports dans les réseaux nationaux et européens, en particulier lorsqu’il s’agit de zones centrales de concentration de trafic où la pression en ce qui concerne l’utilisation des terres à d’autres fins est forte. L’Union européenne doit convenir de principes communs à cet égard et proposer un cadre en matière de droit et de planification afin d’optimiser la prise de décisions sur les nouvelles capacités.

6.3.

Il est nécessaire de susciter l’émergence d’un marché commun consolidé dans le secteur aérien civil de l’Union européenne. Le CESE tient toutefois à indiquer que les plates-formes aéroportuaires ne doivent pas être favorisées aux dépens des aéroports régionaux. Ces deux types d’aéroports sont complémentaires et devraient demeurer parties intégrantes du réseau central et global tel qu’il est défini dans la politique relative au réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Il en résulte que parfois, saturation et croissance vont de pair.

6.4.

Le CESE encourage la Commission à examiner la question de la capacité de l’espace aérien européen sous l’angle à la fois de la compétitivité internationale, qui est naturellement fondamentale, et du bon fonctionnement du marché intérieur de l’Union européenne. Une utilisation plus efficace et rationnelle des capacités régionales pourrait contribuer à alléger la pression pesant sur les plates-formes aéroportuaires extrêmement chargées. L’utilisation actuelle, à titre expérimental, de tours de contrôle à distance du trafic aérien (par exemple, en Suède) représente, dans ce contexte, un outil intéressant pour diminuer les coûts de fonctionnement de ces aéroports régionaux tout en maintenant le plus haut niveau de sécurité.

6.5.

Le rôle de la Commission est déterminant. Cependant, il n’a pas encore été défini entièrement et dans tous ses détails: si l’on veut qu’il ne se résume pas à suivre les différents acteurs concernés et à leur seriner qu’ils doivent être plus efficaces, il faudrait, avant toute chose, qu’elle dispose de données et d’informations complètes et fiables sur l’activité des aéroports de l’Union européenne. De tels éléments ne sont pas disponibles à l’heure actuelle, de même qu’il n’existe ni critères définissant ce que devrait être un «aéroport efficace» ni chiffres officiels sur le volume des aides publiques versées par l’Union européenne au profit des aéroports.