Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT): situation actuelle et perspectives» [COM(2014) 368 final]

14.7.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 230/66

Rapporteur:

Denis MEYNENT

1.1.

Le CESE prend acte de l’état d’avancement de l’exécution du programme REFIT établi par la Commission. Il se réjouit que la Commission cherche à en améliorer le processus et les instruments. Sur le principe, il rappelle ses avis antérieurs (1).

1.2.

Le CESE est favorable à la réduction des lourdeurs qui pèsent sur les petites, moyennes et microentreprises (test PME) et les citoyens lorsqu’il y a moyen de réaliser plus simplement l’objectif et la finalité pour lesquelles des réglementations ont été mises en place. Il rappelle toutefois la nécessité, pour une bonne gouvernance publique, de disposer des données et informations pertinentes et essentielles pour la mise en place, le contrôle et l’évaluation des politiques.

1.3.

Le CESE rappelle que le principe du Think Small First ne vise pas et ne peut viser à exempter les microentités et les PME de l’application de la législation. Il s’agit plutôt de prendre en compte, lors de la formulation de la législation, le fait qu’elle s’appliquera aussi à de petites structures, sans que la réalisation de l’objectif défini par la législation en soit affectée.

1.3.1.

Le CESE souligne que l’application de ce principe ne saurait entrer en contradiction avec l’intérêt général, qui suppose notamment que les citoyens, les travailleurs et les consommateurs soient protégés contre les risques qu’ils encourent.

1.4.

Le CESE se montre extrêmement préoccupé des constats qui sont faits s’agissant des lacunes des analyses d’impact social ou environnemental et de la suite réservée aux consultations. Il demande à la Commission d’être plus transparente et de justifier les raisons qui feraient que telle disposition ou proposition de disposition soit soumise, ou non, à une analyse d’impact et/ou une analyse ex post.

1.5.

Le CESE demande à la Commission d’assurer l’analyse intégrée et équilibrée des dimensions économique, sociale et environnementale. Il estime en effet que les objectifs visés par la Commission ne seront atteints que si toutes ces dimensions, ainsi que les préoccupations de l’ensemble des parties prenantes, sont prises en compte.

1.6.

Selon le CESE, une réglementation intelligente ne dispense pas de respecter la réglementation relative à la protection des citoyens, des consommateurs et des travailleurs, les normes d’égalité entre femmes et hommes ou les normes environnementales et ne peut avoir pour effet d’en empêcher les améliorations.

1.7.

Le CESE estime qu’une législation intelligente doit respecter la dimension sociale du marché intérieur telle que prévue par le traité, notamment au niveau de la transposition des accords négociés dans le cadre du dialogue social européen.

1.8.

Le CESE demande à la Commission de mieux prendre en considération les points de vue émis lors des consultations et de justifier la manière dont il en a ou pas été tenu compte. Plus généralement, il propose à la Commission de mieux structurer les consultations, notamment sur une base institutionnelle et représentative, en tirant parti des ressources des organes consultatifs représentatifs ou de leurs équivalents déjà en place, tant au niveau européen que dans les États membres et les régions.

1.9.

Le CESE entend répondre positivement à l’appel général à la collaboration des partenaires sociaux et de la société civile lancé par la Commission. Il est prêt à s’impliquer plus activement dans le programme, sans préjudice des autres formes du dialogue social européen.

1.10.

Le CESE peut souscrire à la réalisation des analyses ex post proposées par la Commission si elles sont réalisées avec un certain recul. Dans le cas contraire, REFIT serait source d’instabilité et d’insécurité juridique permanente pour les citoyens et les entreprises.

1.11.

Le CESE estime que la Commission a acquis l’expertise nécessaire en son sein afin d’améliorer le processus. Il ne souscrit à la proposition de la Commission visant à créer un nouveau groupe de haut niveau chargé d’accompagner les travaux à venir que si celui-ci apporte une réelle valeur ajoutée.

2.1.

Dans la droite ligne de ses communications REFIT antérieures (2) en lien avec ses communications sur le «Mieux légiférer» (3) et la «Réglementation intelligente», la Commission européenne rappelle que les réglementations de l’Union européenne jouent un rôle essentiel en faveur de la croissance et de l’emploi.

2.2.

Elle souligne que ceci suscite de nombreuses attentes tant du côté des entreprises (règles équitables et encouragement de la compétitivité) que des citoyens (protection de leurs intérêts, notamment en matière de santé et de sécurité, de qualité de l’environnement et du droit au respect de la vie privée).

2.3.

Le défi consiste à faire en sorte que cette législation reste simple. Il convient de ne pas aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques et d’éviter les superpositions de réglementations.

3.1.

Le CESE soutient les objectifs généraux du programme REFIT développé par la Commission et renvoie notamment à ses avis (4) traitant du programme «Mieux légiférer» et de la «Réglementation intelligente», y compris les réponses aux besoins des petites et moyennes entreprises.

3.2.

Le CESE est favorable à la réduction des charges et lourdeurs qui pèsent sur les petites, moyennes et microentreprises et sur les citoyens. La Commission devrait en effet porter son attention sur la qualité plutôt que sur la quantité et donner la priorité à la réduction des charges administratives, considérées comme autant de coûts pour les entreprises et de freins à leur compétitivité ainsi qu’à l’innovation et à la création d’emplois. Il va de soi que cette opération doit se faire en tenant compte de l’objectif et de la finalité pour lesquels des obligations ont été mises en place.

3.3.

Il y a lieu d’éviter toute redondance des informations réclamées mais, pour la bonne gouvernance, il convient de disposer des données et informations pertinentes et essentielles pour la mise en place, le contrôle et l’évaluation des politiques.

3.4.

Le CESE partage l’avis exprimé par la Commission selon lequel la nécessité d’une sécurité et d’une prévisibilité juridique ne plaide pas pour le recours à des solutions à court terme. Il estime en effet que toute révision de la législation doit être mûrement réfléchie et s’inscrire dans le long terme afin d’assurer prévisibilité, sécurité juridique et transparence.

3.5.

Le CESE rappelle qu’une réglementation intelligente ne dispense pas de respecter la réglementation relative à la protection des citoyens, consommateurs et travailleurs [«ni saper les droits des travailleurs, ni réduire leur niveau fondamental de protection, notamment sur le plan de la santé et de la sécurité au travail» (5)], ainsi que celle relative aux normes d’égalité entre femmes et hommes ou celle relative aux normes environnementales. Cette réglementation intelligente doit permettre les évolutions et les améliorations.

3.6.

À cet égard, le CESE se réjouit que la Commission rappelle que le programme REFIT ne saurait remettre en question les objectifs stratégiques établis ni agir au détriment de la santé et de la sécurité des citoyens, des consommateurs, des travailleurs ou de l’environnement. Le CESE souligne toutefois qu’il ne s’agit pas ici uniquement d’éviter de nuire à la santé des citoyens mais de veiller à agir au nom de l’intérêt général et de la protection appropriée des citoyens contre tous les risques qu’ils encourent, qu’ils soient ou non liés à leur santé. Le Conseil européen des 26 et 27 juin 2014 et le Parlement européen, en sa session du 4 février 2014, ont formulé des préoccupations similaires (6).

3.7.

Le CESE estime qu’une législation intelligente doit respecter la dimension sociale du marché intérieur telle que prévue par le traité, notamment au niveau de la transposition des accords négociés entre les partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social européen.

3.8.

Selon le CESE, REFIT doit être un objectif partagé au niveau de l’Union européenne, des États, des partenaires sociaux et autres parties prenantes, comme le souhaite la Commission. Il est essentiel de créer la confiance et de faire en sorte qu’il ne subsiste aucun malentendu quant aux objectifs du programme. Certaines des mesures annoncées ou prises (7) ont en effet suscité la méfiance de certaines parties prenantes et des citoyens.

3.9.

Le CESE estime en effet que les objectifs visés par la Commission ne seront atteints que si les préoccupations de l’ensemble des parties prenantes sont prises en compte.

4.1.

Le CESE prend acte de l’état d’avancement de l’exécution du programme REFIT. Il se réjouit particulièrement du fait que la Commission cherche à en améliorer les instruments en menant notamment une consultation sur la réalisation des analyses d’impact et sur le processus de consultation lui-même. Il est en effet essentiel que ces éléments horizontaux du programme ne souffrent aucune critique.

4.2.

La juxtaposition d’analyses ex post et d’analyses d’impact ne peut avoir pour conséquence que l’application effective des règles adoptées démocratiquement n’aie pas lieu. Le CESE peut souscrire à la réalisation des analyses ex post proposées par la Commission si elles sont réalisées avec un certain recul. Une analyse ex post n’a en effet de sens que si un certain nombre d’années se sont écoulées entre la date limite de transposition d’une règle en droit national et l’analyse ex post en question. Dans le cas contraire, REFIT serait source d’instabilité et d’insécurité juridique permanente pour les citoyens et les entreprises.

4.3.

Le CESE se réjouit que la Commission souligne à plusieurs reprises la nécessité d’impliquer les partenaires sociaux, la société civile et les PME. Il constate en effet que, jusqu’ici, il s’est plus agi d’une déclaration de principe que d’une pratique structurée visant à discuter et à tenir compte des propositions avancées.

4.3.1.

De même, le CESE estime que l’implication et la consultation, par les canaux les plus appropriés, des structures représentatives de la société civile, des syndicats et des PME sont indispensables.

4.4.1.

Les rapports (8) 2012 et 2013 du comité d’analyse d’impact révèlent les lacunes du processus et les efforts mis en place pour l’améliorer.

Sont notamment épinglés:

4.4.2.

Dans son rapport de 2013, le comité d’analyse d’impact note la réduction importante du nombre d’avis sur les impacts sur les PME et les microentités. Il l’explique par le fait que la Commission les prend mieux en considération, notamment au niveau de la charge de la preuve inversée pour les microentités. Le comité d’analyse d’impact souligne que le nombre d’analyses traitant de l’impact sur la compétitivité a considérablement augmenté par rapport à 2012 (+ 30 %). Le manque de transparence à propos des avis émis et des vues critiques exprimées lors de consultations est à nouveau pointé du doigt, de même que la nécessité d’expliquer comment les préoccupations exprimées ont été prises en considération.

4.4.3.

Le CESE se réjouit que la Commission et le comité d’analyse d’impact cherchent à améliorer la qualité du processus. Il relève que les analyses d’impact sur les PME et les microentités semblent mieux prises en compte que par le passé, ce qui est conforme à ses avis antérieurs concernant les principes du Small Business Act, du Think Small First et du test PME. Le CESE souligne que ces efforts doivent être poursuivis. Il rappelle que le principe du Think Small First ne vise pas et ne peut viser à exempter les microentités et les PME de l’application de la législation. Il s’agit plutôt de prendre en compte, lors de la formulation de la législation, le fait qu’elle s’appliquera aussi à des petites structures, sans que la réalisation de l’objectif visé par la législation en soit affectée. Il estime que ces principes ne sauraient justifier que le champ d’application d’une réglementation soit déterminé par la seule taille de l’entreprise ni entrer en contradiction avec l’intérêt général, qui suppose notamment que les citoyens, les travailleurs et les consommateurs soient protégés contre les risques qu’ils encourent.

4.4.4.

Le CESE est par ailleurs extrêmement préoccupé par certains des constats qui sont relevés plus haut. Il constate en effet qu’à côté des analyses d’impact en matière économique, sociale et environnementale, toute une série d’autres dimensions sont abordées (9), alors même que le comité d’analyse d’impact estime que la qualité des analyses sur les dimensions sociales et environnementales laisse parfois à désirer. Le CESE souhaite donc s’assurer que la Commission dispose des moyens pour réaliser l’ensemble de ces analyses de front et que celles-ci ne se fassent pas au détriment de la qualité, des équilibres, des objectifs, des instruments de mesure et des paramètres annoncés.

4.4.5.

Enfin, la raison pour laquelle certains projets ou propositions ne sont pas soumis à des analyses d’impact, notamment dans la filière Ecofin (two pack, six pack), n’est pas claire et alimente la perception, chez certaines parties prenantes, que le processus est plus orienté sur les aspects économiques (et de compétitivité) que sur les deux autres piliers. Comme le souligne la Commission, l’objectif de simplification doit être porté et partagé par tous et reposer sur des analyses robustes et crédibles.

4.4.6.

Le CESE réclame de la Commission:

4.4.7.

Le CESE regrette que la communication de la Commission européenne ne fasse pas explicitement référence à son rôle d’organe consultatif de la société civile émettant des avis sur les aspects essentiels de la législation de l’Union européenne. Il entend répondre positivement à l’appel à collaboration plus général lancé aux partenaires sociaux et à la société civile par la Commission et est donc prêt à collaborer plus activement à l’amélioration du processus par voie de consultation ou d’apport d’expertise.

4.5.1.

La Commission insiste sur le rôle essentiel de la consultation des parties prenantes dans le processus, mais leur résultat n’est pas toujours pris en compte. Par ailleurs, le taux de réponses aux consultations ouvertes lancées par la Commission, la question de la représentativité des répondants et, par conséquent, le caractère parfois peu représentatif des réponses participent à un affaiblissement de la qualité du processus. Le CESE se demande si la multiplication des consultations et les moyens, le temps et la disponibilité qu’elles nécessitent pour y répondre en connaissance de cause ne peuvent pas expliquer ces constats. Par ailleurs, la manière dont les questions sont posées peut parfois sembler induire la réponse, ce qui peut entraîner un doute sur l’objectivité et l’impartialité du processus.

4.5.2.

La «consultation» est ce sur quoi reposent les propositions législatives de qualité fondées sur des données probantes. Une consultation précoce et adéquate des entreprises, en particulier des PME, et de leurs représentants permettrait de prendre des décisions découlant de l’analyse des faits, de l’expérience et des points de vue des destinataires du droit impliqués dans sa mise en œuvre. Il en va de même au niveau des diverses organisations représentatives des citoyens (travailleurs et allocataires sociaux, consommateurs, etc.).

4.5.3.

Le CESE demande qu’une absolue priorité soit donnée aux partenaires sociaux et aux organisations intermédiaires concernées. Consulter les PME et les consommateurs d’une façon directe et individuelle s’est avéré inefficace, anecdotique et non représentatif. Les organisations concernées doivent, de plus, disposer d’une réelle possibilité de participer à la préparation des consultations et questionnaires.

4.5.4.

Le CESE se demande dès lors s’il n’est pas préférable de mieux structurer cette consultation sur une base institutionnelle et représentative en tirant profit des ressources des organes consultatifs représentatifs déjà en place et, le cas échéant, en en créant d’autres si cela s’avère approprié.

4.5.5.

Le CESE propose que les consultations se fassent aussi au départ des organes représentatifs existant tant au niveau de l’Union que des États membres. Il rappelle qu’à défaut, il existe des structures de consultation qui peuvent en faire office.

4.5.6.

Le CESE recommande qu’il soit fait usage de l’expertise et du potentiel des fédérations européennes des employeurs, des entreprises, des syndicats et des ONG et qu’il leur soit également confié la tâche de mener les enquêtes et les études nécessaires plutôt que de s’en remettre aux seuls consultants privés.

4.5.7.

Le CESE est en tout cas prêt à assumer ses responsabilités dans ce cadre, sans préjudice des autres modalités de fonctionnement du dialogue social européen.

5.1.

Le CESE estime que le programme REFIT devrait être ambitieux et, dans le même temps, simple, clair et transparent.

5.2.

Le fait de multiplier la dénomination des agendas et programmes («Mieux légiférer», «Réglementation intelligente», Think Small First, etc.) a entraîné une certaine confusion.

5.3.

La multiplication des instances intervenant dans le processus, des filières de consultation et du traitement des propositions nuit à la transparence des opérations.

5.4.

Dans la même logique d’efficacité et de transparence et vu les mécanismes existants, y compris au niveau du Parlement européen, le CESE ne souscrira à la proposition de la Commission visant à créer un nouveau groupe de haut niveau chargé d’accompagner les travaux à venir que s’il est démontré qu’il constitue une réelle valeur ajoutée. Il estime en effet que la Commission a acquis l’expertise nécessaire en son sein afin d’améliorer le processus.

5.5.

Le CESE note que la Commission estime que des analyses d’impact devraient avoir lieu à toutes les étapes du processus législatif, y compris sur les amendements introduits par les colégislateurs. Dans un système où il y a deux colégislateurs et où la recherche du compromis est la règle, il ne semble pas opportun que l’un d’entre eux ait le dernier mot en termes d’analyse d’impact (risque de dénaturer les règles établies par le traité en matière de prise de décision).

5.6.

Le CESE rappelle par ailleurs que l’objectif du programme REFIT est également lié à l’application du droit dans l’Union européenne. Les lignes directrices de la Commission en matière d’analyse d’impact prévoient également d’examiner si, dans certains cas, l’application effective du droit pourrait ne pas répondre au problème soulevé.

5.7.

Le CESE salue les efforts déployés par la Commission pour accompagner et contrôler la transposition effective des directives au niveau des États membres. Il souligne les constats dont fait état le 30e rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne (10). Ce rapport mentionne que les retards et infractions touchent plus particulièrement les domaines de l’environnement, des transports et de la fiscalité. Le CESE s’inquiète du fait que, pour 2012, les problèmes se situent essentiellement, et en ordre décroissant, au niveau des transports, de la santé, des consommateurs, de l’environnement, du marché intérieur et des services.

5.8.

Le CESE estime en effet que l’octroi systématique de dérogations, dans quelque domaine que ce soit, ouvre la porte à une législation élaborée par les États membres à la carte au niveau national, ce qui peut contribuer à accroître la complexité législative ainsi que l’insécurité et l’incertitude juridiques dans le marché intérieur. Le CESE rappelle que, dans ses avis antérieurs, il demandait de recourir plus systématiquement, lorsque cela est approprié, à l’instrument du règlement, ce qui, en plus d’une meilleur sécurité juridique, réglerait pour partie ce problème.

5.9.

Le CESE rappelle ses avis antérieurs relatifs au «gold-plating» et à la réglementation intelligente, dans lesquels il réclamait une meilleure qualité des textes juridiques adoptés. Il estime nécessaire de poursuivre les efforts en ce sens dans l’intérêt de la mise œuvre effective des objectifs politiques poursuivis par l’Union européenne.

5.10.

Le CESE rappelle également que, dans certains cas, l’autorégulation et/ou la corégulation peuvent constituer un moyen de prévention efficace ou complémentaire utile à l’action législative, pour autant qu’elles soient dûment encadrées dans le contexte d’un vaste cadre législatif clair, bien défini et guidé par des principes de transparence, d’indépendance, d’efficacité et de responsabilité, entre autres.