Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — La dimension urbaine des politiques européennes — principales caractéristiques d’un programme urbain de l’Union européenne» [COM(2014) 490 final]

4.9.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 291/54

Rapporteur:

Etele BARÁTH

1.1.

La crise financière persistante entrave toujours la croissance de la compétitivité économique de l’Union européenne, le renforcement de la cohésion sociale et territoriale, voire le maintien de celle-ci à son niveau actuel. L’Union est aujourd’hui plus éloignée de la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 qu’elle ne l’était en 2010, à cause des politiques européennes ou, plus précisément, de leur mise en œuvre lacunaire.

1.2.

Le CESE est d’avis que la nouvelle Commission européenne entrée récemment en fonction et les lignes directrices intitulées «Un nouvel élan pour l’Europe» qu’elle a publiées auront un impact significatif sur le développement des villes et des zones urbaines, et, partant, sur la teneur du programme urbain, étant donné qu’elles définissent de nouvelles priorités dans les domaines de la coopération en matière de gouvernance, du développement des instruments économiques et financiers et de la prise de risques, de même que dans ceux du développement du capital humain et des infrastructures physiques ou encore de la création de réseaux au niveau européen.

1.3.

Le CESE est d’avis que la réforme de la gouvernance économique, le renforcement de son efficience et de son efficacité exigent, compte tenu des nouvelles ressources financières et des modalités de leur utilisation, de réévaluer le rôle des villes et des zones urbaines dans le développement économique, la création d’emplois et la mise en place des conditions sociales et environnementales nécessaires, et de veiller à ce qu’il soit mieux adapté aux missions.

1.4.

Le CESE attire l’attention sur la nécessité, parallèlement à l’élaboration et à l’adoption d’un programme urbain, d’adapter aux conditions modifiées par le programme d’investissements stratégiques les objectifs définis dans les programmes opérationnels qui, en vertu des accords de partenariat en cours, utilisent également les Fonds structurels et de cohésion européens. La conception et la mise en œuvre de nouveaux instruments et modèles de financement peuvent s’avérer nécessaires pour mettre en place un développement urbain intégré.

1.5.

Le Comité économique et social européen confirme et complète les positions énoncées dans ses avis antérieurs selon lesquelles il est important, opportun et nécessaire pour combler les lacunes actuelles d’élaborer un programme urbain et d’en faire une politique européenne à part entière. D’ici à 2050, 80 % de la population de l’Union européenne vivra dans des zones urbaines. La prospérité de l’Union dépend déjà aujourd’hui de la prospérité des villes.

1.6.

Une valeur ajoutée considérable pourrait être générée grâce au recours accru aux ressources des villes et de leurs systèmes régionaux, à l’exploitation des avantages économiques et sociaux découlant de la gouvernance à plusieurs niveaux et à une coordination territoriale et urbaine des différentes politiques sectorielles, mais cela nécessiterait également une nouvelle approche et de nouveaux efforts de la part des autorités européennes. Toutefois, le manque de coordination qui caractérise les développements comporte le risque de voir émerger au niveau local ou régional des situations de crises sociales ou environnementales susceptibles de menacer jusqu’à l’expansion de l’environnement urbain au sens large.

1.7.

De même, les partenariats qui peuvent prendre forme aux différents niveaux, la participation structurée du monde économique et de la société civile aux différentes étapes du processus décisionnel, de l’élaboration à la mise en œuvre, apporteront une valeur ajoutée. Le CESE propose de renforcer le rôle de la planification stratégique fondée sur une large participation démocratique et d’intensifier la participation et le contrôle citoyens dans le cadre de ces processus de planification.

1.8.

Le programme urbain devrait permettre de développer de manière innovante et harmonieuse la politique, l’administration, l’économie, les infrastructures et le rôle des acteurs de la société, tout en garantissant un respect maximal des ressources de l’environnement naturel.

1.9.

Le CESE estime que, pour jeter les bases du programme urbain, il apparaît nécessaire de développer également une stratégie pour le réseau urbain européen, reposant sur les résultats obtenus à ce jour. Une telle stratégie aurait pour mission d’établir des liens entre, d’une part, les politiques sectorielles, et d’autre part le réseau des agglomérations tel qu’il est concrètement implanté dans l’espace.

1.10.

Dans le contexte de la révision à mi-parcours de la stratégie Europe 2020, il est possible et nécessaire de développer le cadre d’une politique urbaine assortie d’une échéance différenciée, à plus long terme, fondée sur la coordination et sur le principe de subsidiarité.

1.11.

L’organe de concertation «de haut niveau», dont les membres sont issus des 28 pays de l’Union européenne et qui a été mis en place afin de renforcer la gouvernance des stratégies macrorégionales, pourrait assumer le rôle de principal gardien d’une gouvernance coordonnée et fondée sur le partenariat de la politique urbaine, pour peu que l’on y associe les partenaires sociaux et économiques et ceux représentant les intérêts régionaux.

1.12.

Le CESE recommande à la Commission européenne de développer les capacités de gestion qui permettront de s’acquitter des tâches liées à la mise en œuvre coordonnée de la politique urbaine proposée et à ses activités de suivi et d’évaluation. Dans ce cadre, il conviendrait d’instituer un groupe de travail de haut niveau sur le développement des villes en parallèle avec le groupe interservices de la Commission sur le développement urbain. Cette task-force aurait pour mission d’élaborer aussi un programme urbain européen cohérent et efficace, s’étalant jusqu’en 2050.

2.1.

Dans sa communication, la Commission européenne souligne que «bien que le rôle des villes dans le développement économique, social et culturel, ainsi que leur potentiel en termes d’habitats plus économes en ressources, soient reconnus depuis longtemps, la réponse politique aux niveaux européen et national a été lente et fragmentée, avec des initiatives sectorielles nombreuses mais peu intégrées».

2.2.

«Cette évolution des mentalités s’est traduite par des appels en faveur d’un programme urbain de l’Union émanant d’un large éventail de parties prenantes aux niveaux local, national et européen. En réponse à ces appels, la Commission européenne a organisé un forum CITIES visant à lancer un débat sur l’utilité d’un programme urbain pour l’Union européenne. Après ce forum, les États membres ont discuté de la nécessité de mettre en place un tel programme, en tenant compte des demandes et des attentes du Parlement européen, du Comité des régions, des associations de villes et des villes elles-mêmes, ainsi que de leur volonté de participer activement au processus.»

2.3.

S’appuyant sur un large consensus entre les États membres, la Commission a soumis à débat public sa proposition relative à l’élaboration d’un programme urbain de l’Union européenne.

2.4.

Donnant suite à cette invitation, le Comité économique et social européen a préparé un avis sur la base des éléments connus à ce jour et de la communication.

2.5.

Le CESE estime cependant que son avis doit aller au-delà des questions d’actualité relatives au programme urbain et formuler des lignes directrices pour le long terme, capables d’une part d’assister la Commission européenne dans la conception d’un programme adéquat et, d’autre part, d’aider les États membres à s’acquitter efficacement de leurs tâches dans le cadre de la mise en œuvre dudit programme.

2.6.

Les villes européennes et leurs réseaux, du fait de leur complexité et du rôle de premier plan qu’ils ont joué et joueront à l’avenir dans le développement du continent et de leur rôle essentiel dans le développement futur de l’Europe, sont constitutifs des valeurs uniques et spécifiques de l’Europe.

2.7.

L’Europe est confrontée à divers défis croissants liés à l’économie, à la société au sens large et à l’environnement. Ces défis se caractérisent par une dimension territoriale mais surtout urbaine particulièrement marquée. D’une manière générale, c’est en effet dans les villes ou à la périphérie de celles-ci que se concentrent par exemple la pauvreté, la ségrégation sociale ou encore la dégradation de l’environnement (1). Ces questions constituent un défi croissant, notamment dans les quartiers des villes souffrant d’autres handicaps.

2.7.1.

Le CESE attire l’attention sur l’existence de certains défis découlant des migrations. D’une part, l’émigration au départ des régions et des villes européennes en retard de développement ou connaissant un développement plus lent augmente, ce qui se traduit par une perte de valeur considérable pour les territoires concernés, tandis que, d’autre part, le processus d’immigration vers l’Union européenne représente un défi à la fois culturel et économique pour les sociétés urbaines.

2.8.

Dans le même temps, c’est principalement dans les villes et dans les régions dont elles constituent le centre que l’on peut trouver les réponses à ces défis. Ce sont en effet les zones urbaines bien organisées et gérées avec discernement qui constituent les environnements les plus favorables au développement économique, à l’utilisation efficace des ressources, à l’innovation économique et sociale et à l’insertion sociale (2).

2.8.1.

La gouvernance de l’Union européenne a connu une évolution significative, notamment grâce aux réponses apportées à la crise de cette dernière décennie. Les messages envoyés à ce jour par les institutions qui ont vu l’émergence de nouvelles forces ainsi que les résultats de l’examen à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 mettent essentiellement l’accent sur la croissance économique, la création d’emplois, l’innovation et l’inclusion sociale.

2.8.2.

La préservation et l’enrichissement des valeurs démocratiques européennes, dont les racines sont intrinsèquement liées à l’histoire du développement des villes, constituent une future mission de première importance.

2.9.

Les villes européennes de tailles et de niveaux de développement différents, ainsi que leurs réseaux, sont, par leurs caractéristiques historiques, à la fois les gardiens et le berceau de ces capacités et rôles divers que le monde moderne s’efforce de décrire à travers le concept d’innovation.

2.9.1.

Comme la crise récente l’a enseigné, l’économie des zones métropolitaines résiste mieux aux fluctuations conjoncturelles de l’économie mondiale. L’on présume que cette plus grande résistance est liée à la diversification qui caractérise l’économie des grandes villes, à la solidité des liens qui y sont tissés et, partant, à la forte capacité de renouvellement et d’adaptation des métropoles. Néanmoins, le programme urbain de l’Union européenne devrait accorder une attention particulière au développement approprié de l’économie locale, notamment des micro- et petites entreprises, ainsi que de la vente au détail et de l’artisanat.

2.9.2.

Une part importante des problèmes sociaux qui se concentrent dans les villes avec acuité peut être résolue grâce à des solutions novatrices. Comme c’est le cas pour l’économie, les villes constituent le principal théâtre de l’innovation sociale dans ses différentes formes. C’est la complexité des systèmes urbains et de leur fonctionnement qui permet le renouvellement de l’économie, l’apparition et le renforcement des nouvelles formes d’économie.

2.9.3.

Afin de renforcer la capacité de renouvellement, il convient de continuer de promouvoir la constitution des villes en réseaux et les diverses formes de diffusion des «bonnes pratiques» touchant aux différents aspects des politiques urbaines, et ainsi de contribuer à accroître la valeur ajoutée européenne.

2.10.

Il y a donc lieu, également en raison des considérations susmentionnées, d’accueillir favorablement l’initiative de la Commission européenne relative à l’élaboration d’un programme urbain et de soutenir les efforts visant à ce que l’établissement et le développement de la politique urbaine soient le fruit d’une vaste consultation.

2.10.1.

La société civile souhaite également continuer à prendre part à ce processus, dans sa forme renouvelée et structurée.

3.1.

Si l’Union européenne s’est à ce jour abstenue — et s’abstiendra également à l’avenir — d’élaborer une politique urbaine équivalant à intervenir concrètement dans le développement des villes, ce n’est pas uniquement en vertu du principe de subsidiarité et des valeurs régissant la gouvernance à plusieurs niveaux, mais c’est aussi dû au fait que le développement urbain, d’une manière générale celui des zones d’habitat, repose sur une autre logique, qui considère la dimension spatiale comme un facteur déterminant, contrairement à la plupart des politiques sectorielles.

3.2.

Quand l’Union européenne a assorti sa politique de cohésion économique et sociale d’un objectif de cohésion territoriale, elle a franchi une étape décisive en mettant ses instruments au service d’interventions ayant des répercussions concrètes sur la structure spatiale de la société, de l’économie et de l’environnement européens.

3.3.

Les résultats et les lacunes relevés jusqu’ici ont toutefois attiré l’attention sur le fait que même si la politique de cohésion a été complétée par la territorialité, elle n’a pas pleinement atteint ses objectifs. Celle-ci n’a pas pu se concrétiser pleinement, car il manque une politique de synthèse et de coordination, qui formule des lignes directrices s’agissant:

3.4.

Il y a lieu de veiller à ce que le contenu de cette politique de coordination soit conforme au principe de subsidiarité.

3.5.

Le triple objectif de la stratégie Europe 2020, une croissance intelligente, durable et inclusive, ne cessera d’être une abstraction que lorsque les relations économiques, environnementales et sociales entre ces trois éléments se manifesteront concrètement. Les interactions entre ceux-ci auront lieu au sein des systèmes urbains de différents niveaux, où l’on pourra les définir et les mesurer, ce qui permettra un développement efficace et efficient de ce triple objectif.

3.5.1.

La mise en œuvre des objectifs fondamentaux de l’Union européenne au sein des systèmes urbains, comme l’application toujours plus importante des technologies de l’information et des communications ou la sensibilisation aux questions énergétiques à l’échelle de la ville (par exemple, les initiatives «villes intelligentes»), contribuera à renforcer la compétitivité de l’Union.

3.6.

Un programme urbain de l’Union européenne n’est envisageable que s’il se fonde sur les objectifs révisés de la stratégie Europe 2020, sur la stratégie à long terme de la nouvelle Commission soutenue par le Parlement européen, et sur la prise en compte mutuelle des intérêts régionaux et de développement urbain à long terme et fondés sur les valeurs historiques.

3.7.

Il serait judicieux que le programme urbain envisagé soit attentif à ce que les villes et leurs régions, les zones métropolitaines, puissent, grâce à une gouvernance fondamentalement soucieuse du juste milieu, garantir:

3.8.

Les relations les plus fondamentales existant entre les politiques européennes et le développement urbain peuvent être définies à l’aune du niveau de main-d’œuvre et d’infrastructures requis, et de l’environnement nécessaire pour les différentes activités. La «production» de ces trois facteurs déterminants est une prérogative des systèmes urbains.

3.8.1.

Il convient de tenir compte du fait que, si les politiques de l’Union européenne — notamment celles qui prévoient des mesures économiques et financières — et les éléments déterminants de la stratégie Europe 2020 portent sur le moyen et le long terme, l’horizon temporel de certaines politiques sectorielles européennes peut parfois être très différent. Ainsi, dans le cas du développement des infrastructures, cela peut varier entre 30 et 50 ans.

3.8.2.

Produit d’un lent processus historique, les villes, leurs capacités et leurs valeurs, la société locale, la qualité de l’environnement construit et naturel, tout cela aussi évolue, s’adapte plus lentement.

3.8.3.

Une réponse a été apportée à ce défi grâce à la régionalisation des systèmes urbains, à la création de réseaux urbains, au renforcement de la coordination régionale et, de manière générale, grâce à la coopération interinstitutionnelle, autant de développements qui permettent de garantir la diversité en parallèle avec la spécialisation. La stabilité relative du développement des fonctions urbaines, les connaissances et les capacités accumulées, auxquelles s’ajoute la compétence développée en vue de la coopération, créent une situation propice au renouvellement constant, à l’innovation.

3.8.4.

En vue d’élaborer le programme urbain, il convient d’attirer l’attention sur la diversité des réseaux européens de villes, sur la grande variété de villes, qui donnent lieu à différentes approches, à savoir:

3.9.

À cet effet — et en vue de jeter les bases du programme urbain –, il apparaît nécessaire de développer également une stratégie pour le réseau urbain européen, reposant sur les résultats obtenus à ce jour. L’Union européenne pourrait de cette manière apporter une valeur ajoutée significative à la généralisation de résultats spécifiques dans le domaine du développement urbain.

3.9.1.

Une telle stratégie aurait pour mission d’établir des liens entre, d’une part, les politiques sectorielles, et d’autre part, le réseau des agglomérations tel qu’il est concrètement implanté dans l’espace. Des stratégies différentes pourraient être élaborées pour les divers éléments du réseau urbain au sein de cette stratégie, à l’intérieur d’un cadre européen unique.

3.9.2.

La stratégie pour le réseau urbain européen constituerait une ligne directrice de nature territoriale qui viendrait compléter la politique sectorielle de l’Union européenne (5).

3.9.2.1.

La stratégie énonce, dans un cadre différencié mais à la fois unique et équilibré, des lignes directrices pour le développement des petites, moyennes et grandes villes ainsi que de leurs réseaux, en tenant compte des particularités propres aux facteurs qui jouent un rôle déterminant dans ce développement.

3.10.

L’un des résultats positifs de la crise touchant à sa fin est l’accentuation de la réflexion sur l’approche consistant à aller «au-delà du PIB», la diffusion d’interprétations plus différenciées et diversifiées du concept de développement.

3.10.1.

Rien ne justifie davantage l’urgence d’un programme urbain que le fait que ce sont, de manière décisive, les systèmes urbains et communaux qui jouent un rôle primordial dans l’évolution des indicateurs reflétant fondamentalement la qualité de vie et dépassant les facteurs compris jusqu’à présent dans le PIB.

4.1.

Les mesures réglementaires générales de la Commission européenne pour la période 2014-2020, les «accords de partenariat» et les programmes opérationnels dotés d’outils pour leur mise en œuvre ne sont pas à même de combler totalement le vide qui subsiste entre le système de gouvernance macroéconomique de la Commission, les objectifs de la stratégie Europe 2020 et les outils destinés à la mise en œuvre de la politique de cohésion. Cela confirme la nécessité de mettre en place une politique urbaine intégrée.

4.1.1.

Les politiques qui rendent possibles les interventions intégrées sont un élément indispensable d’un processus décisionnel à plusieurs niveaux et coordonné (6).

4.1.2.

Compte tenu des écarts systémiques décrits précédemment, il est possible d’intégrer de façon sectorielle les besoins des systèmes et réseaux urbains dans les politiques thématiques (sectorielles) grâce à une politique de coordination qui se concentrerait sur quelques facteurs de première importance, permettrait aux systèmes évoluant et s’adaptant lentement de coopérer — grâce essentiellement au développement des réseaux — afin de répondre aux exigences à court terme, et disposerait d’un système de gestion stratégique et d’un organe de mise en œuvre opérationnel, capables d’élaborer et d’appliquer des corrections au moyen d’actions reposant sur un suivi permanent.

4.1.3.

L’organe de concertation «de haut niveau», dont les membres sont issus des 28 pays de l’Union européenne et qui a été mis en place afin de renforcer la gouvernance des stratégies macrorégionales ou pourrait être le chaînon manquant, gardien de l’application de la politique de coordination proposée.

4.1.3.1.

Cet organe, dans sa forme actuelle, n’est pas encore suffisamment élaboré. La participation des acteurs territoriaux et partenaires socioéconomiques tant à la définition des politiques, à l’élaboration des stratégies, qu’à toutes les étapes de mise en œuvre est indispensable.

4.2.

Dans le cadre de la gouvernance des villes et des systèmes régionaux constitués autour d’elles, il y a lieu de faire valoir les coopérations représentatives d’une direction politique élue démocratiquement, d’intérêts économiques indépendants et du système de valeurs de la société.

4.2.1.

Pour le CESE, il importe au plus haut point que la participation de la société civile (c’est-à-dire les représentants des milieux socioéconomiques et des activités diverses) soit un élément incontesté de la gouvernance de l’Union à niveaux multiples, et ce à toutes les étapes, de la préparation de la décision au contrôle de la mise en œuvre.

4.2.2.

La représentation des intérêts horizontaux et de politique territoriale, d’une part, et socioéconomiques, d’autre part, assurée respectivement par le Comité des régions et le CESE et se complétant mutuellement, est un élément essentiel de la gouvernance de l’Union (7).

4.3.

Il importe que la priorité soit accordée, dans le cadre de l’élaboration du programme urbain — eu égard en particulier à la transformation de la gouvernance économique et financière en politique axée sur le développement — à un petit nombre de facteurs, permettant d’atteindre un équilibre entre les systèmes divergents et susceptibles de constituer une base pour intervenir avec efficacité et efficience.

4.3.1.

À cet égard également, il y a lieu de réitérer la proposition relative à l’institution d’un groupe de haut niveau ou d’une task force sur le développement des villes en parallèle avec le groupe interservices de la Commission sur le développement urbain. Cette task force aurait pour mission d’élaborer un programme urbain européen cohérent et efficace, s’étalant jusqu’en 2050.

4.3.2.

Cette proposition va dans le même sens que celle présentée par le Comité des régions dans son avis COTER-V-046 (107e session plénière des 25 et 26 juin 2014), selon laquelle il convient d’associer étroitement les villes ainsi que les collectivités locales et régionales à l’élaboration d’un livre blanc sur une politique urbaine intégrée, et est également conforme à ce qui a été convenu lors de la réunion ministérielle informelle tenue lors de la présidence grecque (Athènes, le 24 avril).