Avis du Comité économique et social européen sur le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement des autorités européennes de surveillance (AES) et du Système européen de surveillance financière (SESF) [COM(2014) 509 final] et sur le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mission et l’organisation du Comité européen du risque systémique (CERS) [COM(2014) 508 final]

31.7.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 251/33

Rapporteur:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Le Comité accueille favorablement les informations communiquées par la Commission (1) et convient de la nécessité de prendre des mesures correctives en vue d’améliorer le fonctionnement du Système européen de surveillance financière (SESF). Il estime, par ailleurs, qu’il convient de favoriser une approche systémique à moyen et à long termes, en accélérant l’élaboration de solutions structurelles permettant de rationaliser au mieux les travaux des autorités européennes de surveillance (AES). Le Comité estime qu’il est de la plus haute importance que la nouvelle architecture de la surveillance et de la réglementation soit en mesure de garantir la stabilité du système financier et la croissance — par des normes anticycliques — et de faire obstacle à une évolution asymétrique du système bancaire parallèle.

1.2.

Le Comité estime qu’il y a lieu d’accroître l’efficacité de l’action du Comité européen du risque systémique (CERS) et des AES; à cette fin, il juge nécessaire de réexaminer la fonction de réglementation des autorités européennes de surveillance ainsi que de réaliser concrètement des analyses coûts-bénéfices portant sur les structures, la gouvernance et les processus décisionnels adoptés par le SESF et les AES, d’affiner les instruments opérationnels à leur disposition et de rationaliser la structure générale du SESF.

1.3.

Le Comité estime que ces mesures correctives devraient viser en priorité à minimiser l’impact procyclique de la réglementation en matière de surveillance et les conflits entre les intérêts de l’Union européenne et les intérêts nationaux, à optimiser le rapport coûts-bénéfices de l’architecture de surveillance et à protéger les consommateurs contre d’éventuelles pratiques déloyales des intermédiaires. Le Comité considère qu’en l’état actuel des choses, deux questions restent néanmoins ouvertes, à savoir:

1.4.

En ce qui concerne le CERS et sa gouvernance, le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission de confirmer le président de la Banque centrale européenne (BCE) à sa tête, en prévoyant une nouvelle fonction de directeur général chargé des tâches opérationnelles et de liaison entre le président et le conseil général, en tenant compte également des conflits d’intérêt potentiels. S’agissant de la nécessité de revoir la composition des organes du CERS sur les plans quantitatif et qualitatif, le Comité, tout en la jugeant opportune, estime qu’il convient de mener une réflexion visant à préserver la représentativité des États membres dans le conseil général et à favoriser l’indépendance des membres du comité scientifique.

1.5.

En ce qui concerne les fonctions et les procédures adoptées par le CERS, le Comité juge qu’il est essentiel de mettre en œuvre des formules de coordination entre le CERS, la BCE et le mécanisme de surveillance unique (MSU), en mettant l’accent sur les spécificités du Comité européen du risque systémique, en ce qui concerne à la fois sa capacité à représenter les pays dont la monnaie n’est pas l’euro et ses compétences étendues au système financier dans son ensemble. Le Comité est favorable à une participation accrue du CERS au processus législatif dans les domaines pertinents et à une coordination plus étroite avec les AES.

1.6.

S’agissant des AES, le Comité juge qu’il serait utile de prendre des mesures correctives destinées à s’assurer que les dispositions adoptées sont inspirées par l’intérêt de l’Union européenne; dans cette perspective, le Comité estime qu’il est nécessaire de doter les AES d’une gouvernance permettant un recours efficace à la consultation entre pairs et à la médiation contraignante afin de veiller à la convergence des systèmes et à l’affirmation d’une culture de surveillance commune.

1.7.

S’agissant de la fonction réglementaire des AES, le Comité estime qu’elle doit aller de pair avec des procédures plus transparentes, notamment en ce qui concerne les consultations publiques lancées par ces autorités, de manière à associer davantage les représentants des consommateurs et des travailleurs du secteur; considère par ailleurs que les AES doivent être davantage impliquées dans le processus de définition de la législation primaire. La coordination plus étroite entre les AES, ainsi qu’entre celles-ci et le CERS, doit conduire à terme au renforcement du rôle du comité mixte.

1.8.

Le Comité juge nécessaire de rationaliser les coûts des structures et de l’organisation des AES; cette rationalisation, axée sur les aspects logistiques et fonctionnels, doit s’accompagner d’un processus de reddition des comptes transparent.

1.9.

Le Comité estime qu’en vue d’améliorer la capacité de prévision des risques économiques et financiers, le SESF devrait établir des interactions efficaces avec les autres institutions nationales et internationales dans la perspective d’une gestion commune des risques systémiques.

1.10.1.

Marché unique: promotion d’actions visant à faciliter la coordination du SESF avec la nouvelle architecture du MSU et du mécanisme de résolution unique, de manière à favoriser le développement d’un système européen de surveillance efficient et efficace.

1.10.2.

Simplification, transparence et efficacité: rationalisation des fonctions réglementaires des institutions constituant le SESF de manière à stimuler la simplification du cadre juridique et à favoriser une transparence et une efficacité accrues des processus.

1.10.3.

Gouvernance: promotion d’une stratégie à moyen terme consistant à mettre en œuvre un processus de consolidation organisationnelle et fonctionnelle des autorités de surveillance de manière à réaliser des économies d’échelle et des économies liées aux domaines de compétences, en envisageant l’hypothèse d’un siège unique et l’adoption d’un modèle bipolaire.

1.10.4.

Union économique et monétaire: promotion de mécanismes destinés à mettre en avant les priorités des pays de la zone euro, notamment concernant le marché bancaire et le mécanisme de surveillance unique, qui prévoient des modalités précises d’adhésion des pays dont la monnaie n’est pas l’euro.

1.10.5.

Le CESE préconise que, sur la base des indications transmises dans le présent avis:

2.1.

En Europe, la crise économique et financière a mis en évidence la nécessité de repenser le cadre de surveillance et de la réglementation des intermédiaires bancaires et financiers; l’accent a été mis en particulier sur les fonctions du SESF et sur l’efficacité des actions des institutions qui le composent.

2.2.

Sur la base des recommandations du rapport Larosière de 2009 (2), la Commission a adopté une série de mesures visant à renforcer l’interdépendance et la coordination entre les autorités de contrôle nationales et à mettre en valeur l’importance de la surveillance macroprudentielle.

2.3.

En janvier 2010, le CESE a élaboré un avis sur les règlements instituant le CERS et les AES (3). Dans cet avis, le CESE, tout en rappelant l’importance d’un système de surveillance unique du système financier de l’Union européenne, a formulé des recommandations particulières sur les modifications à apporter aux règlements instituant le CERS et les AES.

2.4.

Par voie réglementaire, le Parlement européen et le Conseil ont créé en 2010 le CERS et trois AES — l’Autorité bancaire européenne (ABE), l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) — qui, avec le comité mixte des AES et le CERS, constituent le SESF.

2.5.

Le SESF a entamé ses activités en janvier 2011; les règlements établissant les institutions du SESF (4) ont prévu l’obligation pour la Commission de publier un rapport sur l’action du CERS et des AES au cours des trois premières années d’activité, qui ont débuté en janvier 2011.

2.6.

Pour s’acquitter de ce mandat, la Commission a organisé une audition publique (mai 2013) et une consultation publique (avril-juillet 2013) dans la perspective d’une révision du SESF.

2.7.

Sur la base des résultats de la contribution des parties prenantes, des autoévaluations fournies par les AES (5), de la résolution du Parlement européen de mars 2014 sur le bilan du SESF (6) et des études du Fond monétaire international (FMI) (7) et du Parlement européen (8), la Commission a produit deux rapports distincts ayant pour objet, respectivement, le CERS, d’une part, les AES et le SESF, d’autre part.

3.1.

Le présent avis sur les rapports de la Commission concernant les travaux du CERS et des AES est fondé sur l’évaluation de l’action menée par le CERS et les AES et tient compte de l’accélération qu’a connue le dispositif de surveillance unique au cours de l’année écoulée.

3.2.

Le Comité s’est exprimé à plusieurs reprises en faveur du SESF et se félicite à nouveau de l’action menée par le CERS et les AES au cours des trois premières années d’activité.

3.3.

Des possibilités d’amélioration du fonctionnement du SESF ont été relevées aussi bien au niveau de l’organisation et de la gouvernance qu’à celui des processus et des instruments opérationnels; le CESE est d’accord avec la Commission sur les domaines éventuels d’intervention mis en évidence dans les rapports; par ailleurs, il insiste également sur la nécessité d’adopter une vision systémique à moyen ou à long termes et souligne qu’il importe de renforcer les propositions concernant la protection des consommateurs et des travailleurs.

3.4.

Le CESE estime que le fonctionnement du CERS a mis en évidence la nécessité d’envisager la modification de la composition de ses organes — conseil général, comité directeur, comité technique consultatif et comité scientifique — sur les plans quantitatif et qualitatif, et de parvenir à une solution pour la nomination du deuxième président du comité, dans la perspective de l’expiration du premier mandat, prévue en décembre 2015. S’agissant des processus, des marges d’amélioration ont été observées tant en ce qui concerne les modalités de participation du CERS au processus législatif que les délais des procédures internes de prise de décision.

3.5.

Le CESE estime que le fonctionnement des AES a mis en lumière l’opportunité de repenser leurs fonctions dans les domaines de la régulation et de la surveillance, de renforcer celle de protection des consommateurs et de revoir la composition des organes, afin de parvenir à un meilleur équilibre entre les intérêts de l’Union et ceux des différents pays. Il apparaît que la structure générale de la surveillance pourrait être revue tant en ce qui concerne les mécanismes de financement des différentes autorités que l’architecture de la logistique et le modèle de surveillance. À ce sujet, la question de la rationalisation des sièges et de l’organisation des fonctions et domaines de compétence respectifs a été soulevée.

4.1.1.

Le Comité préconise que le CESE puisse continuer à jouer un rôle important dans la prévention du risque systémique, même après l’introduction du MSU, et cela pour au moins trois raisons: a) la mise en place d’une surveillance commune exige une coordination accrue entre les marchés financiers autres que bancaires; b) la surveillance des grands groupes bancaires d’envergure systémique met en valeur le rôle du CERS notamment dans l’optique d’interactions avec la BCE; c) la participation au CERS de représentants des pays de la zone euro et des pays qui n’ont pas adopté l’euro permet à ce comité de jouer un rôle stabilisateur y compris en ce qui concerne les variables exogènes à l’Union monétaire. Dans un tel scénario, l’on estime que des modifications de la gouvernance et des processus internes pourraient améliorer le fonctionnement du CERS et ses interactions avec les AES et la BCE.

4.1.2.

Le Comité est favorable à une modification de la composition des organes du CERS sur les plans qualitatif et quantitatif; toutefois, il juge utile d’évaluer l’incidence que pourrait avoir la solution consistant à réduire le nombre de membres du comité sur la représentation des différents États membres. Une telle réduction éventuelle devrait aller de pair avec la mise en place de comités et groupes de travail thématiques. De même, le Comité estime nécessaire de maintenir une représentation équilibrée des différentes parties prenantes en favorisant le rôle du comité scientifique; dans cette perspective, l’idée de regrouper ce comité avec le comité technique consultatif ne semble pas opportune.

4.1.3.

Le Comité considère que l’efficacité de l’action du CERS pourrait être renforcée en adoptant la solution avancée par la Commission consistant à confirmer le président de la BCE à la tête de ce comité et à prévoir une nouvelle fonction de directeur général responsable des tâches opérationnelles et de la liaison entre le président et le conseil général.

4.1.4.

Le Comité estime qu’il est nécessaire de renforcer le rôle du CERS dans le processus législatif en prévoyant explicitement des mécanismes de consultation de cette instance avant l’adoption de propositions législatives dans les domaines concernés. À cet égard, le Comité est favorable à l’idée d’une participation d’un représentant du CERS au Conseil Ecofin et au Comité économique et financier (CEF), selon des modalités et des échéances à définir.

4.1.5.

Il importe d’accroître l’efficacité de l’action du CERS en adoptant une procédure de décision plus fluide et plus rapide; le Comité considère qu’il convient d’inviter le CERS à charger le comité scientifique de procéder à une autoévaluation de son fonctionnement interne en vue de proposer un autre modèle plus adapté à la dynamique du système financier. Par ailleurs, le Comité estime que le CERS devrait adopter des mesures pour renforcer le suivi des alertes et des recommandations.

4.1.6.

L’action du CERS doit s’appuyer sur des interactions plus étroites avec les autres instances européennes, notamment, avec les diverses AES; le Comité est d’avis qu’il faut demander au CERS de présenter rapidement une proposition sur les modalités de communication et d’échange d’informations entre les diverses institutions du SESF. Le Comité souligne également la nécessité d’établir une coordination entre le CERS et les autorités nationales de surveillance macroprudentielle, notamment pour éviter les doubles emplois en ce qui concerne la représentation au sein de ce comité. Aux yeux du Comité, il convient de jeter les bases d’une bonne collaboration entre le CERS et la BCE, eu égard aux nouvelles compétences en matière de surveillance macroprudentielle confiées à la BCE.

4.2.1.

Le Comité estime qu’un meilleur fonctionnement des AES doit nécessairement passer par des modifications de son cadre institutionnel et opérationnel actuel. Il y a lieu en particulier d’entreprendre des actions destinées à accroitre l’efficacité de la fonction réglementaire, de la politique de protection des consommateurs, de la gouvernance et des procédures; des mesures correctives devraient également être envisagées en ce qui concerne les mécanismes de financement des autorités et leur structure organisationnelle.

4.2.2.

La fonction réglementaire doit être assurée selon des procédures plus transparentes qui permettront de définir un calendrier plus adéquat des phases de consultation publique et des analyses d’impact combinant une approche statistique et comptable avec une démarche qualitative; à cet égard, le Comité estime que les autorités européennes de surveillance devraient établir des mécanismes efficaces d’interaction avec les instances représentatives des consommateurs et des travailleurs du secteur. Le Comité est d’avis que les AES devraient être davantage associées au processus d’élaboration de la législation de premier niveau; il considère qu’un mécanisme de consultation transparent des AES devrait être prévu avant l’adoption de propositions législatives dans les domaines relevant de leurs compétences, de manière à aider le Parlement et la Commission dans l’évaluation de l’impact des mesures envisagées et la définition des orientations concernant leur calendrier, afin qu’elles soient mises en œuvre avec rigueur et efficacité. Le Comité est, par ailleurs, favorable à l’idée de prévoir une participation formelle des présidents des AES au Conseil Ecofin.

4.2.3.

Le Comité souscrit à l’invitation adressée par la Commission aux AES visant à renforcer, dans le cadre de la gouvernance actuelle, les fonctions et les mécanismes utiles pour la mise en œuvre en temps voulu de mesures inspirées par l’intérêt de l’Union dans son ensemble. En premier lieu, il y a lieu de faciliter le mécanisme de règlement de différends entre autorités nationales de surveillance en clarifiant son fonctionnement actuel et en envisageant, le cas échéant, des mesures correctives.

4.2.4.

Dans une perspective à moyen terme, le Comité estime qu’il serait utile d’examiner l’adoption de mesures correctives structurelles de la gouvernance actuelle, axées sur le renforcement des représentations indépendantes aux différents niveaux de prise de décision.

4.2.5.

L’activité de chaque autorité doit pouvoir s’appuyer sur une coordination accrue avec les actions des autres autorités; le Comité préconise que les AES mettent en place un comité ou un groupe d’experts pour procéder rapidement à une autoévaluation visant à faciliter le mécanisme d’examen par des pairs, à renforcer le rôle du comité mixte et à établir des procédures précises de coordination et d’échange de données. Le Comité estime qu’il convient d’exiger des AES qu’elles rationalisent à brève échéance leur propre activité et formulent des recommandations pour une éventuelle réorganisation des compétences à attribuer respectivement à chaque autorité individuelle et au comité mixte.

4.2.6.

La coordination entre ces autorités doit s’appuyer sur un système équivalent de fonctions et de pouvoirs; le Comité considère que les AES doivent avoir la possibilité d’effectuer des tests de résistance sur la base du modèle de l’ABE. La coordination entre les AES devra tenir dûment compte du degré variable d’intégration et d’harmonisation au niveau de l’Union des différents domaines soumis à la surveillance.

4.2.7.

Le Comité accueille favorablement l’accent mis par la Commission sur la nécessité d’une plus étroite collaboration des AES en matière de protection des consommateurs, en accordant une attention particulière à la nature des produits offerts et à leur compatibilité avec le profil de la clientèle; dans le même temps, il conviendrait de renforcer les actions en faveur de l’éducation financière. Il juge, par ailleurs, nécessaire d’étendre de manière explicite les mandats des AES à la protection des travailleurs du secteur, en particulier en ce qui concerne l’impact des modèles de vente et des structures de rémunération utilisés par les intermédiaires financiers. Il suggère, à cet égard, de prévoir l’adoption, par ces autorités, d’un code de déontologie relatif à leurs activités respectives ainsi que la publication annuelle d’un rapport conjoint des AES en matière de protection des consommateurs et des travailleurs. Le Comité estime que, dans ces domaines, le comité mixte devrait jouer un rôle de premier plan, visant à aligner les normes de protection des consommateurs et des travailleurs du secteur de manière transversale dans les divers domaines de compétence des différentes autorités.

4.2.8.

Les missions confiées aux AES et les évolutions les plus récentes des marchés financiers exigent de renforcer:

4.2.9.

En ce qui concerne les modalités de financement des AES, le Comité estime que le passage à un modèle de financement fondé sur des ressources privées doit être apprécié sur la base d’une analyse approfondie des avantages spécifiques et des éventuels problèmes. Le Comité propose que la solution d’augmenter la part des budgets des AES couverte par des prélèvements et des taxes soit considérée comme transitoire et circonscrite à une période de cinq ans, en reportant la hausse correspondante des coûts uniquement sur les ressources supplémentaires éventuellement allouées aux AES; il invite la Commission à réaliser, pendant cette période transitoire de cinq ans, une analyse d’impact pour étudier également la possibilité de mécanismes de financement alternatifs en vue de limiter le risque d’une multiplication des coûts de surveillance, de rationaliser l’utilisation des ressources publiques engagées et d’éviter un transfert des charges sur le consommateur final.

4.2.10.

La viabilité des AES pourrait tirer parti d’une rationalisation des coûts résultant d’une réorganisation logistique. Le Comité accueille favorablement l’idée proposée par la Commission d’un siège unique pour les AES, compte tenu notamment d’une amélioration de l’efficacité du dialogue et de la coordination entre les autorités.

4.2.11.

Le Comité préconise que la rationalisation logistique et opérationnelle soit étroitement liée au modèle de surveillance sous-jacent; dans cette perspective, il invite la Commission à procéder à une évaluation à moyen terme de l’opportunité de revoir l’architecture de surveillance européenne pour l’optimaliser suivant les trois variables que sont les fonctions, les marchés et les intermédiaires, le cas échéant en envisageant l’adoption d’une structure bipolaire.

4.2.12.

Le CESE estime, enfin, qu’il est nécessaire de renforcer le système démocratique de contrôle et de suivi des activités menées par le CERS et les AES.