Avis du Comité des régions — Train de mesures «Air pur pour l’Europe»

20.11.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 415/23

Rapporteur

M. Cor LAMERS (Pays-Bas, PPE), bourgmestre de Schiedam

Textes de référence

Communication de la Commission — Programme «Air pur pour l'Europe»

COM(2013) 918 final

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes

COM(2013) 919 final — 2013/0442 (COD)

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques et modifiant la directive 2003/35/CE

COM(2013) 920 final — 2013/0443 (COD)

1.

a pris connaissance des propositions de la Commission européenne relatives à un nouveau train de mesures pour améliorer la qualité de l'air en Europe et les approuve globalement, se félicitant dans l'ensemble de leur approche à l'égard des sources de pollution (meilleure mise en œuvre des cycles d'essai pour les voitures particulières dans le cadre de la norme Euro 6, engagements nationaux de réduction à compter de 2020 et pour 2030, réglementation des émissions des installations de combustion moyennes, etc.);

2.

constate que la pollution atmosphérique est un phénomène transfrontière qui doit être combattu au niveau européen et remarque également dans ce contexte que les initiatives et nouveaux actes législatifs proposés par la Commission européenne respectent les principes de subsidiarité et de proportionnalité;

3.

relève, à l'instar de la Commission européenne, la gravité du problème: la pollution de l’air est la première cause environnementale de décès prématuré dans l'Union, le nombre des décès qui lui sont imputables étant dix fois supérieur à celui des morts par accident de la route. Elle est également associée à des maladies respiratoires et cardiovasculaires, ainsi qu'à des accidents vasculaires cérébraux et des cancers. Ce sont les zones urbaines, où la population est aussi la plus dense, qui sont les plus concernées par la pollution atmosphérique, ainsi que celles où les effets des émissions peuvent conduire à des concentrations élevées de substances polluantes dès lors que des caractéristiques topographiques particulières, comme dans le cas des voies de transit étroites ou de certaines vallées (fluviales), se combinent avec des conditions atmosphériques dominantes qui sont spécifiques. La santé publique et l'environnement doivent rester des fondements de la politique européenne en matière de qualité de l'air;

4.

observe que la qualité de l'air en Europe a continué à s'améliorer progressivement ces dernières années mais que les progrès ne sont pas assez rapides. Un grand nombre d'États membres ne seront pas à même de satisfaire aux exigences de la directive sur la qualité de l'air dans les délais prévus et 17 d'entre eux font l'objet de procédures d'infraction;

5.

se réjouit du niveau d'ambition visé à long terme par la Commission mais constate qu'avec la politique proposée en matière d'émissions, il faudra encore deux générations environ pour que le citoyen européen puisse respirer un air véritablement pur et sain. Cette situation est très préoccupante;

6.

insiste sur la nature transfrontière de la pollution atmosphérique et estime que cette problématique requiert une approche à plusieurs niveaux, dans laquelle chaque échelon de gouvernement (européen, national, régional et local) assume ses responsabilités. Cela nécessite l'adoption d'une démarche holistique qui tienne compte de la responsabilité du pollueur, des compétences juridiques et d'une répartition équitable des coûts. Ces dernières années, tous les niveaux de pouvoir ont pris de nombreuses mesures pour contribuer à l'amélioration de la qualité de l'air au niveau local et ils continuent à œuvrer en ce sens mais ils ont besoin d'un soutien financier approprié ainsi que d'instruments stratégiques et de réglementations efficaces qui produisent les résultats escomptés (comme les normes d'émission Euro 6). Les mesures locales et régionales sont importantes mais leurs répercussions positives sont limitées, ne se faisant sentir que localement, et elles nécessitent pour la plupart d'importants investissements. L'influence, les moyens et la marge de manœuvre des collectivités locales sont souvent restreints. La politique européenne de réduction à la source et les législations nationales ont souvent des effets beaucoup plus bénéfiques sur la qualité de l'air et, la plupart du temps, elles présentent en outre un meilleur rapport coût-efficacité. Il convient dès lors de mener une politique de réduction à la source avant de poser des exigences en matière d'immission;

7.

renvoie à son avis de 2012 relatif au réexamen de la politique de l'UE en matière de qualité de l'air, dans lequel il demandait que la priorité soit accordée à l'applicabilité de la politique, ainsi qu'à une approche intégrée, à une politique européenne ambitieuse en matière d'émissions et à un couplage des politiques européennes en matière d'immission et d'émissions, tant au niveau des ambitions que des calendriers;

8.

attire également l'attention sur les grands principes qui sous-tendent le septième programme d'action pour l'environnement et son avis sur le sujet, pour ce qui concerne l'amélioration de l'intégration, de la mise en œuvre et de la collaboration entre les niveaux de pouvoir en matière de politique environnementale, et reprend ces principes de base dans le présent avis;

9.

constate que les propositions de la Commission représentent des échéances concrètes en ce qui concerne la politique de réduction à la source mais que les résultats bénéfiques de cette dernière se feront attendre trop longtemps en raison des délais proposés. La politique envisagée n'aidera pas les États membres et les collectivités territoriales à satisfaire à temps aux normes de la directive sur la qualité de l'air. Le Comité en conclut dès lors que l'on peut toujours parler d'un important décalage entre les politiques européennes en matière d'émissions et d'immission. Il convient de remédier à cette situation;

10.

se réjouit des hautes ambitions de la Commission européenne, qui souhaite arriver, à long terme, à ce que la qualité de l'air n'ait plus aucun effet (négatif) sur la santé humaine et les écosystèmes. À cet égard, elle renvoie à juste titre aux valeurs de référence très strictes de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) mais elle ne fixe pas de délai pour les atteindre;

11.

prend acte que la Commission européenne fait le constat que la directive sur la qualité de l'air n'est pas suffisamment respectée: la plupart des États membres n'ont pas satisfait aux normes dans les délais prévus et 17 d'entre eux font actuellement l'objet de procédures d'infraction. La Commission ne révisera donc pas cette directive à court terme mais entend veiller à ce qu'elle soit mieux mise en œuvre afin qu'en 2020 au plus tard, les normes actuelles soient respectées partout. Formellement, toutefois, rien ne change: il n'est pas question de reporter l'obligation (juridique) de respecter dans les délais fixés les limites en vigueur;

12.

souligne que les principales améliorations doivent venir de la politique européenne de réduction à la source. Au cours des dernières années, celle-ci n'a toutefois pas permis d'atteindre dans une mesure suffisante les résultats escomptés. Ainsi, il apparaît que les émissions de plusieurs catégories de véhicules sont supérieures, dans la pratique, aux exigences européennes applicables à ces catégories de véhicules, y compris en ce qui concerne les émissions réelles de la toute nouvelle catégorie de véhicules répondant à la norme Euro 6. Cette carence pose de gros problèmes, en particulier dans les zones urbaines et le long des voies de transit. Le Comité tient néanmoins à faire observer que l'action et la législation de l'UE ont souvent manqué d'ambition;

13.

approuve globalement les propositions de la Commission s'agissant de la politique de réduction à la source (meilleure mise en œuvre des cycles d'essai pour les voitures particulières dans le cadre de la norme Euro 6, réduction des plafonds d'émission nationaux, réglementation des émissions des installations de combustion moyennes, etc.). Le Comité souligne que l'essai de type pour les poids lourds devrait être effectué dans la circulation réelle et qu'il faudrait mesurer les émissions à bord, les plafonds fixés ne pouvant en aucun cas être dépassés. Le Comité reconnaît également que les autres mesures de réduction à la source, existantes ou prévues (telles que la directive relative à l'écoconception, les mesures agricoles, la directive sur les émissions industrielles et celle sur les engins mobiles non routiers, dont ceux servant à la navigation intérieure) peuvent contribuer sensiblement à la réalisation des réductions exigées. Au cours des prochaines années, il importera à cette fin d'afficher, les ambitions nécessaires et de les traduire en documents techniques de référence (documents «BREF»);

14.

déplore toutefois que ni le calendrier, ni les ambitions de la politique européenne de réduction des émissions à la source ne soient synchronisés avec les obligations découlant de la directive sur la qualité de l'air. Les effets positifs de cette politique de réduction à la source ne se feront pas sentir suffisamment tôt. Dans son avis antérieur, de 2012, le Comité avait plaidé pour que la politique européenne en matière d'immission soit couplée avec celle relative aux émissions. La Commission a choisi de ne réviser la directive sur la qualité de l'air que lorsque la politique de réduction à la source aura produit ses effets. Toutefois, eu égard aux calendriers fixés, il faut s'attendre à ce que ces effets positifs de la politique de réduction à la source ne commencent à se faire sentir qu'entre 2020 et 2030. Il est dès lors permis de supposer que les hautes ambitions de la Commission ne pourront être réalisées au plus tôt qu'entre 2030 et 2050;

15.

constate que la Commission européenne a lancé des procédures d'infraction à l'encontre de 17 États membres alors que les délais appliqués ne tiennent pas suffisamment compte du laps de temps nécessaire pour que les politiques de réduction à la source produisent leurs effets. Le Comité invite la Commission à faire preuve d'une prudence particulière quant au lancement de telles procédures et à opter pour une approche plus constructive, reposant sur des délais réalistes;

16.

recommande comme approche de proposer aux États membres une «période d'assainissement» plus longue sous conditions, qui tiendrait compte des délais dans lesquels il est attendu que la politique de réduction à la source proposée par la Commission produise ses effets. Parmi les conditions figurerait notamment l'élaboration d'un «programme d'assainissement» comportant des mesures dont le but ultime serait le respect des valeurs d'immission;

17.

souligne que la proposition ne dispense pas les États membres de l'obligation de prendre des mesures. Compte tenu du principe de l'équivalence juridique, la Commission pourrait en effet définir des conditions similaires à celles qu'elle applique (et a appliqué) pour l'octroi de dérogations (1). Le but visé est que les États membres concernés engagent des politiques et des mesures qui soient suffisantes pour arriver à respecter, dans un délai raisonnable, les limites de concentration fixées par la directive sur la qualité de l'air;

18.

observe que la solution de remplacement présentée ci-dessus se distingue de la période transitoire des dérogations, telle qu'appliquée actuellement par la Commission européenne. En effet, elle tient également compte des délais dans lesquels la politique de réduction à la source proposée par la Commission produira ses effets;

19.

fait remarquer à cet égard que la pollution atmosphérique est provoquée par une combinaison de sources — et d'émissions afférentes — internationales, nationales, régionales et locales. Tous les niveaux de pouvoir étant responsables, le Comité estime que les «programmes d'assainissement» établis par les États membres doivent être élaborés en étroite collaboration avec les collectivités territoriales. Par exemple, ils pourraient prévoir, pour un État membre donné, que celui-ci réaménagera les priorités de son système fiscal afin de mieux encourager les moyens de transport plus propres et de décourager ceux qui sont polluants. Les collectivités territoriales pourraient alors intervenir, par exemple en définissant un zonage environnemental;

20.

estime également qu'il importe de faire preuve d'une certaine retenue en ce qui concerne le lancement de procédures d'infraction, étant donné que celles-ci peuvent déboucher sur des amendes et que la législation, en vigueur ou en préparation, de plusieurs États membres prévoit que lesdites amendes soient répercutées sur les pouvoirs décentralisés. Dans son avis de 2012, le Comité avait estimé que tout report d'amendes sur les pouvoirs décentralisés était injuste. En matière de qualité de l'air, les responsabilités des différents niveaux de pouvoir se caractérisent par une forte réciprocité. Il est injuste de ne demander des comptes et de n'infliger des amendes qu'à un seul niveau de pouvoir. En outre, il est tout aussi injustifiable de rejeter la responsabilité sur le niveau de pouvoir dont l'influence est la moindre, alors que dans bon nombre d'États membres, c'est au niveau national que sont effectués les grands choix;

21.

rappelle qu'il avait évoqué, dans son avis de 2012, l'importance d'examiner si le carbone élémentaire (carbone noir) ne pourrait pas, du point de vue de la santé, constituer un meilleur indicateur que les PM2,5 et les PM10. Dans ses propositions, la Commission européenne ne procède à aucun examen détaillé de ce type. Le Comité reste convaincu de l'intérêt de mener des recherches plus approfondies dans ce domaine. Dans son programme «Air pur pour l'Europe», la Commission porte toutefois bel et bien attention au carbone noir, et le Comité se félicite de l'engagement qu'elle prend: «Aux fins de l'objectif concernant les PM2,5, l’accent sera mis en particulier sur la réduction des émissions de carbone noir, l’autre grand polluant à courte durée de vie ayant un effet sur le climat»;

22.

se réjouit de l'approche intégrée préconisée par la Commission européenne et rappelle la haute importance que revêt l'harmonisation avec les politiques connexes, comme celles concernant le climat et l'énergie, l'économie et l'industrie, l'agriculture, ou encore les transports;

23.

constate que cette approche intégrée a également une incidence pour les fonds européens. Si on améliore leur flexibilité et la fixation de leurs priorités de manière à encourager les mesures pour un air de meilleur de qualité, il sera plus facile d'atteindre les objectifs en la matière et, ce faisant, la Commission répondrait de manière appropriée au souhait d'approche intégrée. Le Comité encourage les collectivités locales et régionales à solliciter de manière volontariste les fonds de l'UE;

24.

se félicite de l'importance que la Commission attache à l'innovation et à l'échange de connaissances dans le domaine de la qualité de l'air, par exemple sous la forme de projets pilotes ou par l'élargissement de la panoplie d'instruments destinés à gérer la qualité de l'air au niveau local et régional;

25.

constate que la pollution atmosphérique est imputable pour une bonne part au trafic routier motorisé. Dans le droit fil de l'avis de 2012, il importe de continuer à soutenir les actions de recherche et de promotion concernant les technologies substitutives de propulsion, comme les véhicules hybrides rechargeables, ceux propulsés par l'électricité ou l'hydrogène, etc. À cet égard, le Comité renvoie également aux recommandations de son avis sur la communication relative à CARS 2020;

26.

estime qu'à l'avenir également, il conviendra de réserver à cette initiative, ainsi qu'à d'autres en rapport avec la qualité de l'air, des moyens financiers suffisants, par exemple dans le cadre des Fonds structurels, d'Horizon 2020 et de Life;

27.

considère que la politique européenne visant à réduire les émissions nationales de certains polluants atmosphériques constitue un instrument important pour diminuer la pollution de l'air dans l'UE. Elle favorise la lutte absolument indispensable contre les grandes sources de pollution, telles que les émissions agricoles et industrielles;

28.

soutient dans ce contexte la proposition de la Commission relative à des engagements nationaux supplémentaires de réduction à compter de 2020 et 2030, qui revêtent une grande importance pour la diminution des concentrations (de fond) au niveau local et régional;

29.

reconnaît la nécessité de fixer de nouveaux objectifs internationaux pour 2020 au moyen du protocole de Göteborg révisé, qui incite également les pays non européens à mener des politiques destinées à améliorer la qualité de l'air. La révision de ce protocole ne prévoit toutefois pas de mesures complémentaires avant 2020 et des obligations nationales supplémentaires de réduction ne sont envisagées qu'à plus long terme;

30.

relève qu'en conséquence, une réduction substantielle des émissions de polluants atmosphériques est provisoirement exclue et que tant que les exigences plus strictes en matière d'émissions nationales n'auront pas produit leurs effets, les collectivités locales et régionales ne bénéficieront pas d'aucune aide supplémentaire pour pouvoir se conformer aux exigences en matière d'immission posées par la directive sur la qualité de l'air;

31.

accueille avec enthousiasme la disposition contenue dans la proposition d'article 6, en vertu de laquelle les États membres sont tenus, dans leurs programmes nationaux de réduction de la pollution atmosphérique, d'évaluer dans quelle mesure les sources nationales d'émission sont susceptibles d'avoir une incidence sur la qualité de l'air sur leur territoire et dans les États membres voisins, ainsi que de tenir compte de la nécessité de réduire les émissions de polluants atmosphériques pour permettre la réalisation des objectifs de qualité de l’air sur leur territoire et, le cas échéant, dans les États membres voisins. Le Comité souhaite que cette disposition soit conservée dans la directive finale;

32.

préconise un niveau d'ambition suffisamment élevé en ce qui concerne les obligations nationales de réduction pour 2030. Selon l'analyse d'impact de la Commission, il est possible d'obtenir, de manière tout à fait efficace par rapport aux coûts, un niveau d'ambition plus élevé que celui visé actuellement par les propositions. Le Comité plaide par conséquent pour que les obligations de réduction proposées pour 2030 soient à tout le moins maintenues et que des engagements plus stricts soient pris quand il est possible de le faire. Il importe toutefois que lesdites obligations de réduction soient réalistes sur le plan économique et adaptées aux possibilités offertes par la technologie;

33.

recommande de fixer pour 2025 des objectifs intermédiaires, qui auraient la même force contraignante que ceux des échéances 2020 et 2030. Le point de contrôle supplémentaire ainsi créé obligerait les États membres à commencer en temps utile à réduire les émissions nocives;

34.

approuve les mécanismes de flexibilité proposés mais fait observer qu'ils ne doivent pas servir de prétexte pour ne pas intervenir au cas où les effets de la politique engagée seraient décevants;

35.

appuie l'initiative de la Commission concernant une proposition de réglementation des émissions (dioxyde de soufre, oxydes d’azote et particules) provenant des installations de combustion d'une puissance thermique nominale comprise entre 1 et 50 MW, qui sont approximativement au nombre de 1 42 986 dans l'UE. Ladite proposition vise à mettre en place, pour cette catégorie d'installations de combustion, la législation européenne qui faisait jusqu'ici défaut. Elle porte uniquement sur le dioxyde de soufre, les oxydes d’azote et les particules. Dans la perspective de la législation à venir, le Comité invite la Commission à examiner s'il ne serait pas pertinent de définir des normes d'émission pour le monoxyde de carbone;

36.

estime que des objectifs ambitieux pour les installations de combustion moyennes revêtent une importance cruciale pour réaliser les objectifs fixés dans le cadre des obligations nationales de réduction des émissions et de la directive sur la qualité de l'air mais reconnaît aussi, par ailleurs, qu'il importe de passer à d'autres sources d'énergie en remplaçant, dans certains cas, les combustibles fossiles par la biomasse, étant entendu qu'il convient de mettre en place les mécanismes et les systèmes nécessaires pour réduire les émissions provenant de la combustion de ladite biomasse. Il est dès lors essentiel de prescrire à cet égard les meilleures techniques disponibles. Pour les nouvelles installations, il existe de bons exemples, dans lesquels des valeurs limites d'émission très strictes peuvent être respectées grâce à des mesures primaires, comme dans le cas des chaudières et des turbines alimentées au gaz naturel;

37.

a la conviction qu'il devrait être possible de tenir compte de la part que les émissions en provenance des petites et moyennes installations de combustion productrices d'énergie occupent dans les émissions nationales nettes, en se fondant sur le rapport coût-efficacité des réductions d'émissions;

38.

attend de la politique de l'UE en matière de qualité de l'air qu'elle soit prévisible et qu'elle offre une vision à long terme et une cohérence naturelle avec son action en matière de climat et d'énergie et dans d'autres domaines;

39.

estime, en ce qui concerne l'annexe IV, qu'il convient de préciser davantage la fréquence des mesures, les paramètres et les méthodes pour les effectuer dont il est fait mention dans la directive. Ces informations sont cruciales si l'on veut pouvoir discuter de l'applicabilité et, partant, des exigences de la directive en matière d'émissions;

40.

fait remarquer que plusieurs États membres disposent déjà d'une législation nationale pour les installations de combustion moyennes. Dans certains cas, les exigences en matière d'émissions sont plus sévères que les normes européennes proposées; dans d'autres, elles ne le sont pas. Si l'on veut œuvrer en faveur de la santé et de l'environnement, il importe que les États membres ayant fixé des exigences plus strictes puissent continuer à les appliquer;

41.

juge qu'il est capital que la directive relative à la limitation des émissions en provenance des installations de combustion moyennes tienne compte du rapport coût-efficacité pour la fixation de valeurs limites des émissions, qui, par exemple dans le cas des particules, s'appliqueraient à la fois aux installations existantes et nouvelles;

42.

demande, dans une perspective d'applicabilité et de proportionnalité, que d'autres possibilités de différenciation plus poussée soient envisagées, par exemple sur la base de la puissance et du combustible utilisé, en tout état de cause dans les cas où les limites ne peuvent être respectées que par le recours à une technique onéreuse qui est mise en œuvre en bout de chaîne et dont les coûts pèsent relativement plus lourd sur les installations de plus petite taille. En cas d'utilisation de combustibles non classiques (gaz et liquides de processus, biogaz, etc.), il y aurait lieu d'envisager la possibilité de recourir davantage à des approches sur mesure. Par ailleurs, eu égard aux différences importantes en matière de techniques sous-jacentes, il conviendrait d'envisager la possibilité d'un traitement différencié selon le type d'installation (par exemple turbines à gaz, moteurs, chaudières et autres catégories). Une approche strictement uniformisée risque d'aboutir à imposer des conditions d'une sévérité inutile, pour certains types d'installations;

43.

est d'avis que les exigences proposées concernant l'enregistrement et la surveillance peuvent parfois induire des charges administratives considérables pour les autorités et les entreprises ou alourdir fortement celles qui existent. Cette question doit faire l'objet d'un examen critique. Pour donner une illustration concrète, on mentionnera les chaudières, pour lesquelles des mesures fréquentes n'apportent guère de valeur ajoutée, car elles sont moins affectées par le vieillissement et l'encrassement que les moteurs, par exemple.