Table des Matières

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur l'évaluation des finances de l'Union fondée sur les résultats obtenus

1. Introduction. 3

2. Aperçu des résultats obtenus 4

2.1. Les politiques internes de l’Union. 4

2.1.1. COMPÉTITIVITÉ POUR LA CROISSANCE ET L’EMPLOI (rubrique budgétaire 1A) 4

2.1.2. COHÉSION POUR LA CROISSANCE ET L’EMPLOI (rubrique 1b) 14

2.1.3. CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES (rubrique 2) 21

2.1.4. LIBERTÉ, SÉCURITÉ ET JUSTICE (ligne budgétaire 3A) 26

2.1.5. CITOYENNETÉ (ligne budgétaire 3B) 29

2.2 Les politiques extérieures de l’Union (rubrique budgétaire 4) 31

3. Le cadre de surveillance, de notification et d’évaluation — CFP 2014-2020. 37

4. CONCLUSIONS 38

1. Introduction

L’article 318 du TFUE impose à la Commission européenne de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation des finances de l’Union fondé sur les résultats obtenus. Ce quatrième rapport d’évaluation (ci-après le «rapport d’évaluation» ou le «rapport») établi en application de l’article 318 du TFUE donne suite aux demandes formulées par l’autorité de décharge, en dernier lieu dans sa résolution de décharge pour l’exercice 2012 et sa résolution du 26 février 2014[1], au sujet du contenu et de la structure du rapport.

D’autres mesures ont été prises afin d’améliorer le ciblage du rapport sur les performances des principaux programmes financiers tels qu’ils ont été notifiés et évalués en 2013. Une distinction a été introduite entre les politiques internes et externes et le rapport met l’accent, dans sa section consacrée aux politiques internes, sur les informations concernant les performances pertinentes pour la stratégie Europe 2020. Ainsi que la Commission l’a indiqué dans son récent état des lieux de la stratégie Europe 2020, dans le contexte de la crise et des autres tendances à long terme ayant une incidence sur la croissance, les progrès vers les objectifs de la stratégie Europe 2020 ont été inégaux[2]. Il n’est pas possible de déterminer la contribution exacte de chacun des programmes financiers à la réalisation des objectifs d’Europe 2020[3], et la stratégie Europe 2020 n’avait pas encore été adoptée lors de l’élaboration des programmes du CFP 2007-2013, mais le présent rapport fournit cependant les informations disponibles sur les performances enregistrées en ce qui concerne la manière dont les programmes financiers ont contribué à la stratégie Europe 2020.

Bien que 2013 soit la dernière année de la période couverte par le CFP 2007-2013, il est encore trop tôt pour prendre toute la mesure des résultats et de l’incidence des programmes. En effet, les évaluations finales et ex post portant sur ces questions sont prévues pour la période 2014-2016. Des données sont néanmoins disponibles sur les indicateurs mesurant le degré d’avancement de la mise en œuvre des programmes, et un certain nombre d’évaluations ont été clôturées et fournissent un retour d’information sur les performances.

Le rapport examine les résultats obtenus pour les principaux programmes de financement (section 2). Pour ce qui est de l’avenir, le rapport présente de manière synthétique le cadre de suivi, de notification et d’évaluation applicable au cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 (section 3).

Il est accompagné de deux documents de travail des services de la Commission. Le premier fournit une analyse et une description des cadres de suivi, de notification et d’évaluation concernant les programmes financiers au cours de la période 2014-2020, conformément à l’engagement pris dans le rapport d’évaluation de l’année dernière. À la suite d’une demande de la Cour des comptes, le deuxième document fait le point sur les progrès réalisés à ce jour concernant le plan d’action pour le développement du rapport d’évaluation prévu par l’article 318, joint au rapport de l’année dernière.

2. Aperçu des résultats obtenus

La section qui suit donne un aperçu des résultats obtenus en 2013 pour les principaux programmes financiers. Il est structuré selon les rubriques budgétaires. Pour celles qui portent sur les politiques internes de l’UE, les éléments suivants sont précisés:

1. les principaux programmes financiers et leur lien avec la stratégie Europe 2020;

2. une évaluation des résultats disponibles concernant les performances;

3. un exposé des aspects opérationnels relatifs aux performances.

S’agissant de la politique extérieure de l’UE, le rapport met l’accent sur les principales réalisations des programmes financiers au regard des objectifs de politique extérieure.

Conformément aux orientations fournies par l’autorité de décharge, le présent rapport donne un aperçu général et ne présente donc pas un compte-rendu exhaustif et détaillé des progrès annuels de la réalisation des objectifs pour chacun des programmes financiers du CFP 2007-2013. Ces informations détaillées, y compris les résumés des évaluations de 2013, figurent dans les rapports d’activité annuels des services de la Commission.

2.1. Les politiques internes de l’Union

2.1.1. COMPÉTITIVITÉ POUR LA CROISSANCE ET L’EMPLOI (rubrique budgétaire 1A)

Objectifs des programmes et stratégie Europe 2020

Les programmes principaux de la rubrique budgétaire «Compétitivité pour la croissance et l’emploi» (91 % des dépenses, d’un montant de 15,7 milliards d’EUR, effectuées en 2013 au titre de cette rubrique) sont le septième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (7e PC); le programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité (CIP); les réseaux transeuropéens (RTE); le programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie; et le programme énergétique européen pour la relance (PEER).

Ces programmes de financement contribuent aux priorités de la stratégie Europe 2020 ayant trait à la croissance intelligente et durable. En outre, au sein de ces priorités, les programmes financiers portent sur des besoins communs recensés dans la stratégie Europe 2020: la nécessité de mobiliser les moyens financiers de l’UE [le 7e PC agit par exemple en ce sens au moyen de partenariats public-privé (PPP) et de programmes conjoints avec les États membres] et de concevoir de nouveaux instruments financiers afin de lever des fonds pour les entreprises innovantes et les PME (les facilités financières offertes dans le cadre du 7e PC, du CIP et du PEER fournissent par exemple des garanties, du capital-risque et des prêts aux PME et aux entreprises innovantes).

S’agissant de la priorité de la stratégie Europe 2020 relative à la croissance intelligente, les programmes contribuent à divers grands objectifs, ainsi qu’aux initiatives phares intitulées «Une Union de l’innovation» (au moyen du soutien apporté par le 7e PC et le CIP à la recherche et à l’innovation) et «Jeunesse en mouvement» (grâce aux programmes pour la mobilité des chercheurs et des étudiants déployés dans le cadre des «actions Marie Skłodowska-Curie» et au programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie).

Grâce au 7e PC, la politique de recherche de l’UE contribue au grand objectif de la stratégie Europe 2020 visant à porter les investissements dans la R&D à 3 % du PIB. L’objectif visant à financer la recherche à hauteur de 3 % du PIB a peu de chances d’être atteint. En particulier, les dépenses consacrées par les entreprises à la R&D ont légèrement diminué au fil des ans. Dans ce contexte, la Commission a poursuivi ses efforts pour renforcer la recherche et le développement technologique au sein de l’Union, y compris par des financements au titre du 7e PC.

Celui-ci avait pour but de mobiliser le budget de l’UE en s’appuyant sur de nouvelles combinaisons de fonds privés et publics pour tirer parti de ses moyens financiers. Dans le cadre du 7e PC, un certain nombre de partenariats public-privé (PPP) à long terme ont été mis en place. L’initiative en matière de médicaments innovants (IMI) vise à promouvoir l’attractivité unique de l’Europe en tant que pôle de recherche et de développement pharmaceutiques et à rendre ainsi les médicaments novateurs plus accessibles aux patients; l’initiative concernant l’aéronautique et le transport aérien (initiative Clean Sky) a pour objectif de concevoir des aéronefs respectueux de l’environnement et économiquement avantageux; l’initiative portant sur les piles à combustible et les technologies de l’hydrogène (initiative FCH) vise, quant à elle, à accélérer la mise au point des piles à combustible et des technologies de l’hydrogène en Europe afin qu’il soit possible de les déployer commercialement entre 2010 et 2020. Les initiatives ARTEMIS et ENIAC, concernant respectivement les systèmes informatiques embarqués et la nanoélectronique, apportent un soutien aux activités de recherche multinationales à grande échelle. Un certain nombre de PPP mobilisant conjointement des financements accordés par les États membres et l’UE ont également été mis en place. Les informations relatives à la performance sont désormais disponibles pour le programme commun d’assistance à l’autonomie à domicile, axé sur les technologies de l’information et de la communication et l’innovation destinées à la population vieillissante.

Le mécanisme de financement avec partage des risques au titre du 7e PC est un instrument financier conjoint de l’Union européenne et de la BEI destiné aux grands projets (entreprises à capitalisation moyenne[4] et grandes entreprises, PPP, infrastructures de recherche etc.), à l’image de l’instrument pilote de partage des risques mis en œuvre conjointement par l’UE et le FEI à l’intention des PME et des petites entreprises à capitalisation moyenne. Le mécanisme soutient les investissements dans la recherche, le développement et l’innovation par l’octroi de prêts ou de garanties.

Le 7e PC apporte une contribution supplémentaire à l’effort européen de recherche en renforçant les ressources humaines. Le financement est assuré par le Conseil européen de la recherche (CER) sur la base du seul critère de l’excellence scientifique. Dans le cadre du sous-programme «Personnes» du 7e PC, le financement de postes de chercheurs grâce aux actions Marie Skłodowska-Curie s’élevait en 2013 à 854,9 millions d’EUR en crédits de paiement (+21 % par rapport à 2012).

Le programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie (1,34 milliard d’EUR de dépenses engagées en 2013) contribue à l’initiative phare «Jeunesse en mouvement» et au grand objectif de la stratégie Europe 2020 visant à porter à au moins 40 % la part de la population âgée de 30 à 34 ans ayant achevé un cursus universitaire et à réduire à moins de 10 % les taux d’abandon scolaire. Des progrès ont été accomplis dans la réalisation de cet objectif de l’UE à l’horizon 2020, même si d’autres indicateurs montrent qu’au cours des dernières années, tant la participation des adultes aux formations que l’employabilité et la situation économique des jeunes se sont dégradés.

S’agissant de la priorité de la stratégie Europe 2020 concernant la croissance durable, les programmes financiers au titre de cette rubrique budgétaire ont contribué à l’initiative phare intitulée «Une Europe efficace dans l’utilisation des ressources» visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à garantir l’approvisionnement énergétique (programme «Énergie intelligente - Europe» du CIP et programme énergétique européen pour la relance) ainsi qu’à éliminer les goulets d’étranglement critiques et à décarboniser le secteur des transports (RTE-T et Marco Polo). Les programmes spatiaux Galileo et Copernicus ont contribué à l’initiative phare «Une politique industrielle à l’ère de la mondialisation».

Dans le cadre du CIP, le programme «Énergie intelligente - Europe» contribue à atteindre le grand objectif fixé par la stratégie Europe 2020 en matière de climat et d’énergie tout en améliorant la compétitivité de l’UE et en renforçant les compétences du personnel dans le secteur de l’énergie.

Le programme énergétique européen pour la relance (PEER; 201,6 millions d’EUR de paiements en 2013) est destiné à fiabiliser davantage l’approvisionnement en énergie et à permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Le PEER accorde des subventions de grande ampleur à des projets hautement stratégiques dans trois domaines du secteur de l’énergie: les connexions de gaz et d’électricité (43 projets), l’énergie éolienne en mer (9 projets) et le captage et le stockage du carbone (6 projets). En outre, dans le cadre de ce programme, un mécanisme de financement (Fonds européen pour l’efficacité énergétique) a été créé en 2011 par une réaffectation de 146 millions d’euros provenant du programme pour faciliter l’accès aux financements dans le secteur de l’efficacité énergétique.

Le programme relatif au réseau transeuropéen de transport (RTE-T) a contribué à «accélérer la mise en œuvre de projets stratégiques à forte valeur ajoutée européenne pour s’attaquer aux principaux blocages, notamment les sections transfrontalières et les nœuds intermodaux (villes, ports, plateformes logistiques)»[5]. Grâce aux paiements d’un montant de 759,3 millions d’euros versés en 2013 au titre du programme RTE-T, il est prévu d’achever 30 projets dits «prioritaires», appelés aussi axes, visant à faciliter la mobilité des biens et des personnes.

Le programme Marco Polo II (17,5 millions d’EUR de paiements en 2013) vise à résorber une partie substantielle de l’augmentation annuelle prévisible du fret routier international en finançant les dépenses relatives à la réorientation des modes de transport, par un transfert du transport routier vers d’autres modes de transport.

Enfin, dans le cadre de l’initiative phare de la stratégie 2020 intitulée «Une politique industrielle à l’ère de la mondialisation», la Commission s’efforce d’élaborer «une politique spatiale efficace fournissant les outils nécessaires pour relever certains des grands défis mondiaux et visant, notamment, à la concrétisation de Galileo et de GMES»[6]. Un financement est prévu pour les systèmes de navigation par satellite et d’observation de la terre de l’UE (Galileo, GMES-Copernicus). La part de marché de l’UE dans le marché mondial en aval des systèmes de navigation globale par satellite a constamment augmenté depuis 2010, passant de 24 % à 30 %. Il semble probable que l’objectif fixé pour 2020 (33 %) sera atteint. Dans l’ensemble, l’industrie européenne de la construction spatiale et des lanceurs a réalisé de bonnes performances sur les marchés commerciaux mondiaux au cours des dernières années, avec une part de marché croissante pour les satellites et stable, de l’ordre de 50 %, pour les lancements commerciaux.

Performances des programmes

7e PC, programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie et programmes du CIP: une contribution à la croissance intelligente

Dans le cadre du 7e PC, au cours de la période 2007-2013, 130 007 candidats ont été retenus pour un éventuel financement, la contribution totale demandée à l’UE s’élevant à 41,26 milliards d’EUR. Le pourcentage des projets achevés ayant atteint leurs objectifs initiaux s’élève à 98 % et, en moyenne, chaque projet mené à son terme donne lieu à 5,7 publications. Les près de 6 000 projets achevés ont engendré 1 261 droits de propriété intellectuelle.

Une attention particulière a été accordée, dans le cadre du 7e PC, à la participation de l’industrie et des PME afin d’assurer que la recherche réponde aux besoins de l’industrie et débouche sur une commercialisation des résultats. La participation de l’industrie aux projets de recherche collaborative a été particulièrement forte dans les domaines de l’énergie et des transports, qui ont tous deux bénéficié d’un concours financier proche de 50 %. En recherche collaborative, la proportion de projets ayant généré des demandes de brevets ou des droits de propriété intellectuelle sous d’autres formes a dépassé les objectifs (sauf pour le thème «alimentation, agriculture, pêche et biotechnologie»). Dans le cadre du 7e PC, les PME ont surtout été actives dans les programmes spécifiques «Coopération» (16 492 PME participantes pour 4,7 milliards d’EUR de contribution financière de la part de l’UE) et «Capacités» (6 502 PME participantes pour 1,3 milliard d’EUR de contrepartie financière de la part de l’UE). Globalement, 17 % du budget du programme spécifique «Coopération» a été alloué aux PME, ce qui dépasse l’objectif de 15 % qui avait été fixé.

Les PPP mis en place dans le cadre du 7e PC ont produit d’importants effets de levier. Dans le cas de l’IMI, en complément de la contribution d’un montant de 1 milliard d’EUR accordée par l’UE, au moins 1 milliard d’EUR de contributions a été apporté, essentiellement en nature, par des membres de la Fédération européenne des associations de l’industrie pharmaceutique (EFPIA). La dotation de l’initiative technologique conjointe Clean Sky, d’un montant de 1,6 million d’EUR, a été constituée à parts égales par la Commission (en espèces) et par l’industrie aéronautique (contribution en nature). Pour l’initiative FCH, la contribution de l’UE, d’un montant de 470 millions d’EUR, s’est doublée de 470 millions d’EUR de contribution supplémentaire de la part du secteur privé et d’autres participants. L’UE et les États membres concernés ont également octroyé plus de 1,547 milliard d’EUR aux PPP ARTEMIS et ENIAC, à quoi s’ajoutent 2,529 milliards d’EUR supplémentaires apportés par la R&D privée au cours de la période 2008-2013.

Ces PPP ont bénéficié d’évaluations favorables quant à leurs activités et leurs résultats. Ainsi, la deuxième évaluation intermédiaire de l’IMI de 2013 a conclu qu’après avoir démontré avec succès la faisabilité de partenariats public-privé de grande envergure, associant de multiples acteurs, pour la recherche et le développement en biomédecine, l’IMI était à présent considéré comme le premier partenariat public-privé (PPP) à l’échelle mondiale dans le domaine des soins de santé. La deuxième évaluation intermédiaire de l’initiative FCH de 2013 a conclu que celle-ci avait mis en place une structure de gouvernance adaptée, établi un dialogue fécond entre l’industrie et la recherche au sujet d’une stratégie commune, puis réussi à mettre en œuvre cette stratégie. Les évaluations à mi-parcours respectives d’ARTEMIS et d’ENIAC ont également conclu que le degré de pertinence, la qualité des projets et l’efficacité de ces initiatives restaient élevés. L’évaluation a néanmoins recommandé d’ancrer plus clairement les programmes dans une stratégie européenne pour les composants et les systèmes électroniques et a estimé qu’il était nécessaire de déployer davantage d’efforts pour renforcer la cohérence et la coordination mutuelle et interne des projets, améliorer la gestion de ceux-ci et mieux mesurer leur incidence et leur succès. Ces recommandations ont été prises en compte lors de l’élaboration du système de suivi.

Le programme commun d’assistance à l’autonomie à domicile a engendré une masse critique d’activités de recherche et d’innovation: 120 projets ont été lancés, mobilisant plus de 650 millions d’EUR au total[7]. Le programme est également parvenu à susciter une forte participation industrielle, dont notamment une participation des PME à hauteur de 40 %. L’évaluation du programme réalisée en 2013 a également conclu à des indices prometteurs quant au potentiel commercial des produits et des services issus du projet. Les principales recommandations, visant par exemple à améliorer les indicateurs de suivi du programme pour mieux évaluer l’incidence de celui-ci et aligner davantage le nouvel instrument sur les autres initiatives pertinentes, ont été incorporées dans la proposition relative au programme qui succédera à celui-ci.

La deuxième évaluation à mi-parcours a établi que le mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR) relevant du 7e PC avait donné lieu à une augmentation considérable des investissements des entreprises dans les projets d’innovation et la R&D. A cela se sont ajoutés (par effet de levier) des investissements privés dans la recherche et l’innovation d’un montant de 34,1 milliards d’EUR, au-delà des 30 milliards d’EUR escomptés. Le mécanisme s’est avéré attrayant pour les entreprises de recherche, de développement et d’innovation; il a atteint ou dépassé ses objectifs relatifs au volume des crédits, étendu son aire géographique et permis à la BEI d’augmenter sa capacité de pratiquer des prêts plus risqués. L’approche axée sur la demande adoptée pour la mise en œuvre de l’MFPR a reçu une évaluation favorable. L’évaluation comporte plusieurs recommandations, dont celles de mieux cibler les entreprises à capitalisation moyenne innovantes en leur offrant des produits financiers spécifiques et de renforcer l’activité pilote de conseil et le système de gouvernance. S’agissant des entreprises à capitalisation moyenne, la Commission a réagi en mettant les instruments de financement d’Horizon 2020 davantage à la portée des entreprises à capitalisation moyenne, qu’elles soient petites ou plus grandes. L’activité pilote de conseil prend désormais plus d’envergure dans le cadre d’Horizon 2020, et le système de gouvernance est en cours de renforcement.

Depuis 2007, le Conseil européen de la recherche (CER) a financé plus de 4 300 chercheurs de 64 nationalités, ainsi que leurs équipes, travaillant dans un peu moins de 600 institutions d’accueil au sein de 29 pays, États membres de l’UE et pays associés au 7e PC confondus. Le CER compte huit lauréats du prix Nobel et trois lauréats de la médaille Fields parmi les bénéficiaires de ses subventions. Au total, 134 bénéficiaires de subventions du CER ont remporté des prix et distinctions scientifiques de prestige à l’échelle internationale. Plus de 20 000 articles mentionnant un financement du CER ont paru dans des revues à comité de lecture à grand tirage entre 2008 et 2013. L’analyse a montré qu’environ 10 % des articles faisant état d’un financement par le CER figurent parmi les publications scientifiques les plus influentes du monde (1 % le plus cité), contre moins de 1 % pour l’ensemble des articles de l’UE. Chaque bénéficiaire d’une subvention du CER travaille en moyenne avec six autres chercheurs, contribuant ainsi à former une nouvelle génération de chercheurs d’excellence. Ces données confirment que le programme est hautement apprécié pour la qualité scientifique de ses résultats et qu’il présente une valeur ajoutée par rapport aux résultats obtenus par d’autres moyens.

Au cours de la période 2007-2013, les actions Marie Skłodowska-Curie ont, comme prévu, soutenu par des bourses ou d’autres mesures environ 50 000 chercheurs (dont 10 000 doctorants) de 136 nationalités différentes travaillant dans plus de 81 pays. Les indicateurs d’impact confirment que le nombre de chercheurs travaillant au sein de l’UE est en hausse, conformément à l’objectif fixé. Plus de 50 % des projets de recherche financés répondent directement aux grands défis sociétaux définis dans la stratégie Europe 2020 (tels que le changement climatique). Tous les indicateurs ont marqué des progrès vers les objectifs du programme, qui ont tous été atteints, voire dépassés, à une exception près (participation des femmes). Une évaluation intermédiaire a confirmé la forte valeur ajoutée que présentent les actions Marie Skłodowska-Curie lorsqu’il s’agit de mettre en place des réseaux internationaux reliant les acteurs de la recherche, les universités et les entreprises, d’améliorer l’évolution de carrière des chercheurs bénéficiaires et d’accroître l’ampleur, le champ et l’excellence de la recherche[8]. En effet, en 2013, quelque 95 % de ceux qui, deux ans auparavant, avaient bénéficié d’une bourse individuelle occupaient un emploi, dépassant ainsi l’objectif fixé, et les boursiers signalaient une amélioration de leur carrière. Le programme a séduit non seulement les universités de haut niveau, mais aussi les champions de l’innovation dans le secteur privé.

La participation aux actions individuelles de mobilité dans le cadre du programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie est conforme ou supérieure aux objectifs fixés, exception faite du sous-programme pour les apprenants adultes (Grundtvig). Le sous-programme Erasmus pour la mobilité et la coopération entre les établissements d’enseignement supérieur a atteint au cours de l’année universitaire 2012-2013 son objectif de trois millions d’étudiants, soit 250 000 étudiants de plus (+9 %) et plus de 48 000 stages en entreprises (+18 %) pour la seule année 2013. Cela correspond annuellement à 5 % de l’ensemble des diplômés européens. D’un point de vue qualitatif, 97 % des anciens étudiants Erasmus considèrent qu’avoir effectué des études à l’étranger leur procure un avantage sur le marché du travail. En 2013, la coopération internationale avec les pays tiers dans le cadre du programme Erasmus Mundus a contribué à rendre les systèmes d’éducation et de recherche de l’UE plus attrayants dans le monde entier. Sur les 100 universités de l’UE les mieux cotées dans le classement de Shanghai, 96 (soit plus que l’objectif fixé à 93) ont participé aux programmes communs Erasmus Mundus. Toutefois, la participation globale au cours de la période 2009-2013 est restée en dessous des objectifs fixés, ce qui tient en partie à la révision à la baisse des programmes avec les États-Unis et le Canada sous l’effet de la crise économique.

Selon l’évaluation finale du CIP, celui-ci est devenu un vecteur important de promotion de l’innovation, notamment en ce sens qu’il s’agit d’un processus relativement ouvert qui ne se focalise plus sur le seul progrès technologique mais adopte une démarche plus équilibrée, tenant compte de l’évolution du secteur des services autant que de celle de l’industrie, et appliquée aux processus et aux modèles commerciaux autant qu’aux produits. La crise économique actuelle souligne combien les principaux objectifs du CIP sont importants et montre la pertinence, toujours réelle, de bon nombre des thématiques qui relèvent de sa compétence. Il est donc d’autant plus urgent de s’appuyer sur des idées qui ont fait leurs preuves et démontré leur efficacité, telles que les instruments financiers.

Les instruments financiers du CIP ont suscité une forte demande dès le début du programme et le budget alloué a été entièrement utilisé. Jusqu’en septembre 2013, 275 113 entreprises avaient bénéficié de prêts grâce au mécanisme de garantie pour les PME (GPME) et 340 PME avaient fait appel au mécanisme en faveur des PME innovantes et à forte croissance (MIC). Il est probable que les bénéficiaires seront plus nombreux que l’objectif fixé et le but qui consiste à faciliter l’accès au crédit pour le démarrage et la croissance des PME sera atteint. Le dispositif MIC et les guichets «prêt» et «micro-crédit» du mécanisme GPME sont jugés adaptés aux besoins des PME européennes, dans la mesure où ils répondent à une demande de financement qui ne serait pas satisfaite autrement, et où ils contribuent à la phase de démarrage et à la croissance des PME. Ils ont un puissant effet de levier, 1 EUR provenant du budget de l’Union ayant permis d’obtenir, avec le GPME, 32 EUR de financement. Avec le MIC, 1 EUR a engendré 6,7 EUR d’investissements en fonds propres.

CIP-EIE, PEER, RTE-T, Marco Polo: Une contribution à la croissance intelligente (une Europe efficace dans l’utilisation des ressources)

Dans le cadre du CIP, le programme «Énergie intelligente — Europe» (CIP-EIE) a également produit un important effet de levier. En 2013, les projets du CIP-EIE visant à obtenir des effets à court terme ont bénéficié de 42 millions d’EUR au titre du programme. Grâce à cela, 165 000 tonnes de combustibles fossiles seront économisés chaque année, ainsi que près de 500 000 tonnes de CO2, et près de 500 millions d’euros d’investissements seront générés. Cet effet de levier confirme les résultats de l’évaluation finale de l’EIE, à savoir que le programme est pertinent et utile, qu’il répond à l’évolution des besoins, des problèmes et des obstacles auxquels est confrontée l’Union européenne dans le domaine des énergies durables et que, de manière générale, les actions mises en œuvre sont de bonne qualité. Il ressort de l’évaluation que le programme est un instrument utile qu’il convient de maintenir.

Initiative «renforcement des compétences» - Doter les travailleurs du bâtiment de compétences en matière d’énergie

Grâce à l’initiative «renforcement des capacités» financée au titre du programme «Énergie intelligente - Europe», 30 équipes de projet nationales (issues des 28 États membres de l’UE, de la Norvège et de l’ancienne République yougoslave de Macédoine) ont rassemblé plus de 1 600 organisations dans toute l’Europe afin de définir des stratégies pour la formation des travailleurs du bâtiment. Selon les premiers résultats, plus de 3 millions d’ouvriers qualifiés en Europe devraient voir leurs compétences en matière d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique renforcées pour que les objectifs énergétiques «20-20-20» de l’UE soient atteints. Dans chaque projet national, les principaux obstacles à la formation de la main-d’œuvre et les actions clés pour surmonter ces obstacles ont été précisés. L’initiative est à présent entrée dans sa deuxième phase, consistant à soutenir la mise en place ou la mise à jour de programmes de formation dans 21 pays[9].

En 2013, un grand nombre de projets, portant surtout sur le gaz et l’électricité, ont été menés à bien dans le cadre du programme énergétique européen pour la relance (PEER). Le financement d’interconnexions gazières et électriques par le PEER a contribué à l’intégration du marché intérieur du gaz et de l’électricité en permettant d’augmenter les capacités d’interconnexion. Le programme est d’une grande pertinence et le Conseil européen de mars 2014 a appelé à poursuivre l’amélioration des interconnexions avec les parties périphériques et/ou moins bien connectées du marché unique[10]. Le PEER a contribué à la première installation de grands parcs d’éoliennes loin du littoral, en eaux profondes. La mise en œuvre du programme a rencontré des difficultés en raison de la complexité des technologies impliquées (notamment concernant l’intégration de l’énergie éolienne en mer dans le réseau et le captage et le stockage du carbone), de la défiance de l’opinion publique et de problèmes liés aux marchés publics et à l’accès au financement à long terme. Le sous-programme de captage et de stockage du carbone suscite de grandes incertitudes qui risquent de compromettre la réussite de sa mise en œuvre. Les enseignements tirés de la mise en œuvre du PEER ont été pris en compte par la Commission lors de l’élaboration du nouveau règlement sur les infrastructures énergétiques transeuropéennes.

L’évaluation à mi-parcours du Fonds européen pour l’efficacité énergétique (le dispositif financier de l’EEPR) a établi que le dispositif apporte une valeur ajoutée car il fournit un financement à long terme, favorise les investissements de qualité et fondés sur le marché et aide à mieux comprendre la dynamique du marché de l’efficacité énergétique[11]. Il a en outre un effet de levier important. Pour 100 EUR de financement provenant de l’UE, plus de 110 EUR sont apportés par d’autres investisseurs.

L’objectif à mi-parcours du RTE-T, consistant à mettre sur pied sept projets prioritaires d’ici à 2013, a été largement atteint. En 2013, en plus des cinq projets prioritaires déjà mis en œuvre, l’axe à grande vitesse Paris-Bruxelles-Cologne-Amsterdam-Londres est devenu pleinement opérationnel et le projet restant, l’axe ferroviaire Berlin-Vérone/Milan-Bologne-Naples-Messine-Palerme, a progressé considérablement.

Réalisation du projet prioritaire nº 2 du RTE-T

L'axe prioritaire nº 2 est le premier projet transfrontières de transport ferroviaire à grande vitesse de voyageurs en Europe. Il relie des grandes villes situées en France, en Belgique, en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Le réseau Paris-Bruxelles- Cologne-Amsterdam-Londres permet de réduire considérablement les temps de trajet entre les cinq pays concernés et présente donc aux voyageurs une alternative réelle au transport aérien et routier. Il permet également de meilleures liaisons entre certains aéroports clés en Europe: Bruxelles, Francfort, Cologne/Bonn, Paris Charles de Gaulle et Amsterdam Schiphol. Sa réalisation n’a entraîné aucun problème financier ou environnemental. La ligne à grande vitesse a nettement amélioré les liaisons entre le Royaume-Uni et le continent et a considérablement abrégé les trajets entre les villes de la région la plus densément peuplée d’Europe. En outre, elle contribue à promouvoir les trajets intermodaux rail-air et participe ainsi à la réalisation des objectifs de la politique des transports de l’UE[12].

En revanche, si le programme Marco Polo a engendré un transfert modal substantiel, se chiffrant en milliards de tonnes-kilomètres, son efficacité et son degré d’adoption laissent à désirer. Le programme Marco Polo I a réalisé 46 % du transfert modal prévu[13] et, même si certains projets du programme Marco Polo II sont encore en cours, les résultats finaux du programme risquent fort de prendre une tournure similaire. Plusieurs raisons expliquent cette situation, dont la conception particulière du programme, ainsi que les conditions difficiles du marché. Le programme a été conçu de manière à protéger les deniers publics, laissant aux entreprises européennes le soin d’assumer les principaux risques opérationnels liés aux investissements. Sa complexité a également été jugée excessive. En outre, sachant que les solutions de transport multimodales comportent en général plus de risques et exigent plus d’investissement que le transport purement routier, le programme s’est révélé particulièrement vulnérable face aux effets de la crise économique et du déclin des volumes de transport qui en a résulté. Cela dit, les paiements étant effectués sur la base des résultats obtenus, le programme n’en constitue pas moins une utilisation optimale des deniers publics, les avantages environnementaux étant estimés à 13 EUR pour 1 EUR investi (résultat final du programme Marco Polo I). Cependant, au final, vu les résultats du programme et l’évolution du contexte de la politique des transports, cette approche du financement par l’UE des services de transport de marchandises sera abandonnée.

Galileo et GMES-Copernicus: une contribution à la croissance durable: «Une politique industrielle à l’ère de la mondialisation»

En 2013, le système européen de navigation par satellite Galileo et le système européen d’observation de la Terre GMES-Copernicus est passé de la phase de développement à la phase opérationnelle, contribuant ainsi à l’initiative phare intitulée «Une politique industrielle à l’ère de la mondialisation». Il s’agit d’une étape importante car elle permet à l’UE de se doter des infrastructures stratégiques permettant d’exploiter le potentiel économique, estimé énorme, des services et des applications en aval.

Les quatre satellites Galileo ont réalisé leur premier positionnement autonome. Plusieurs stations terrestres ont été déployées à travers le monde. La phase de validation de Galileo s’est achevée avec succès en 2013. Alors que le déploiement du segment terrestre de Galileo s’est poursuivi comme prévu, des difficultés sont apparues dans la fabrication des satellites. Le constructeur privé s’est heurté à des difficultés techniques et il a fallu reporter les deux lancements prévus pour 2013 (soit quatre satellites en tout). Cela souligne l’importance d’une bonne gestion des risques et d’une meilleure gouvernance de la part de toutes les parties concernées. Le calendrier des lancements futurs est consolidé à mesure que les problèmes techniques spécifiques à chaque satellite sont résolus.

S’agissant du programme GMES-Copernicus, parmi les six services d’observation de la Terre, deux (concernant la gestion des situations d’urgence et la surveillance des terres) sont devenus pleinement opérationnels. Les utilisateurs du GMES ont désormais accès gratuitement aux données relatives à la gestion des situations d’urgence et à la surveillance des terres. D’après une évaluation intermédiaire portant sur mise en œuvre initiale du GMES (GIO), bien que des contraintes budgétaires aient conduit à ne mettre au point que deux services, le GIO semble être un dispositif efficace pour mettre au point des services pleinement opérationnels[14], le GMES présentant une valeur ajoutée européenne en fournissant des résultats que l’on ne saurait obtenir à l’échelon purement national.

En 2013, le GMES a rendu de précieux services aux équipes de sauvetage lors des inondations en Allemagne, en République tchèque et en Hongrie et des incendies de forêt au Portugal.

Aspects opérationnels des performances

Différents aspects de la mise en œuvre des programmes du 7e PC ont été examinés.

Les avantages que présente l’externalisation de la mise en œuvre du 7e PC à des agences sont évoqués dans deux évaluations. L’évaluation portant sur le fonctionnement de l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche (ERCEA) a estimé à 45 millions d’EUR les économies résultant de la délégation de tâches à l’ERCEA au cours de la période 2009-2012. L’évaluation de l’Agence exécutive pour la recherche a confirmé la réalisation d’économies de l’ordre de 106,4 millions d’EUR au cours de la période 2009-2012.

En outre, on dispose à présent d’un retour d’information sur les performances, permettant de juger si la Commission a assuré une mise en œuvre efficiente du 7e PC, grâce à un rapport spécial de la Cour des comptes européenne[15]. La Cour a conclu que la Commission avait pris un certain nombre de mesures pour simplifier les règles mais qu’il était possible d’aller plus loin et que certains aspects de la mise en œuvre du 7e PC manquaient de cohérence. Elle a estimé que l’attention s’était portée surtout sur la qualité des dépenses au détriment de l’efficience. Elle a observé qu’il était possible de raccourcir davantage les processus et que, si les délais d’engagement (c’est-à-dire jusqu’à la signature des contrats) avaient été réduits, dans l’ensemble, il avait eu des différences entre les services au cours des cinq premières années du 7e PC. Les recommandations de la Cour des comptes ont toutes été acceptées par la Commission et ont été, pour la plupart, prises en compte lors de l’élaboration du programme qui doit succéder au 7e PC. Ainsi, pour assurer la cohérence de la réalisation du 7e PC et contribuer à la coordination et à la réalisation d’Horizon 2020, un centre commun de support a été créé, destiné à fournir des services de qualité dans les domaines du soutien juridique, de l’audit ex post, des systèmes et opérations informatiques, des processus d’entreprise et des informations et données relatives au programme à toutes les DG, agences exécutives et entreprises communes chargées de la mise en œuvre d’Horizon 2020. Un échantillon représentatif commun de contrôles ex post a été mis en œuvre, couvrant tous les volets du 7e PC.

2.1.2. COHÉSION POUR LA CROISSANCE ET L’EMPLOI (rubrique 1b)

Objectifs du programme et stratégie Europe 2020

La «Cohésion pour la croissance et l’emploi» recouvre les fonds structurels, à savoir le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion (FC). Dotée d’une enveloppe de 349 milliards d’euros, la politique de cohésion représente 36 % du budget de l’Union pour la période 2007-2013 et constitue l’un des instruments financiers européens dont la visibilité est la plus forte en matière d’emploi et de croissance. Avec plus de 270 milliards d’euros, le FEDER et le FC représentent près de 80 % du budget total au titre de cette ligne budgétaire, la dotation du FSE se chiffrant quant à elle à environ 75 milliards d’euros.

Ces trois fonds relèvent de la gestion partagée et sont destinés à soutenir des programmes mis en œuvre à l’échelle nationale et régionale. Ils contribuent à l’ensemble des objectifs de la stratégie Europe 2020.

L’intervention du FEDER vise notamment à améliorer l’efficacité des entreprises, en les aidant à réaliser leurs investissements dans de nouveaux équipements et de nouvelles machines, et à développer de nouveaux produits. Dans de nombreuses régions de l’UE, le FEDER a également été mis à contribution pour encourager l’utilisation des TIC dans les PME, pour favoriser l’introduction des technologies numériques en vue d’accéder aux services publics et pour soutenir l’investissement dans le haut débit afin d’améliorer l’accès à l’internet ou, le cas échéant, fournir un accès à l’internet.

En outre, le FEDER et le Fonds de cohésion ont permis d’apporter un soutien continu aux principaux domaines d’investissement, tels que le développement des infrastructures dans les secteurs du transport et de l’environnement ou l’amélioration de l’efficacité de l’énergie et des ressources.

L’intégration du marché du travail figure au nombre des principaux domaines d’intervention du FSE, les États membres recourant à ce Fonds pour soutenir des politiques actives du marché du travail (PAMT). Dans l’UE-12, où les budgets alloués aux PAMT sont faibles (moins de 0,5 % du PIB), les dépenses du FSE liées aux PAMT représentent plus de la moitié des moyens financiers consacrés à ces politiques (54,1 % pour la période 2007-2010).

De nombreux États membres ont également concentré le soutien du FSE sur la création d’entreprises par des chômeurs ou par des personnes appartenant à des groupes défavorisés, ainsi que sur la durabilité et la qualité du travail des entrepreneurs indépendants et des micro-entrepreneurs. Dix-sept États membres ont fait de l’esprit d’entreprise une priorité de leurs programmes opérationnels au cours de la période de programmation 2007-2013.

Conformément à son engagement qui vise à faire porter l’aide des Fonds structurels sur l’initiative phare de la stratégie Europe 2020 «Plateforme européenne contre la pauvreté et l’exclusion sociale», la Commission a affecté 20 % de la dotation du FSE aux efforts destinés à réduire le nombre de personnes confrontées à la pauvreté et à l’exclusion sociale d’au moins 20 millions d’ici 2020. L’état d’avancement de la stratégie Europe 2020, tel que l’a confirmé l’évaluation effectuée par la Commission, montre cependant qu’il sera très difficile de réaliser cet objectif, compte tenu de la progression du nombre de personnes menacées de pauvreté et d’exclusion sociale dans l’UE (c’est-à-dire les personnes exposées à un risque de pauvreté financière, en situation de privation matérielle ou vivant dans des ménages sans emploi), ce nombre étant passé de 114 millions en 2009 à 124 millions en 2012[16].

Résultats des programmes

Comme le confirment les rapports nationaux sur la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion, les Fonds structurels ont été un outil essentiel pour préserver l’emploi et contenir le chômage.

Les interventions du FEDER ont contribué à créer des emplois, principalement grâce au soutien apporté à la recherche, à l’innovation et aux PME. Les données de suivi montrent que 594 000 emplois supplémentaires ont été créés entre 2007 et 2012, selon les estimations. C’est en Allemagne, au Royaume-Uni, en Hongrie, en Espagne, en Italie et en Pologne que ces nouveaux emplois sont les plus nombreux[17]. Un large éventail de mesures du FEDER ont été mises en œuvre dans l’UE pour soutenir les entreprises et leurs capacités d’innovation. Les résultats de l’évaluation montrent que, sur l’ensemble des interventions cofinancées par le FEDER, l’aide aux entreprises constitue la principale source de création d’emplois[18]. Selon les derniers rapports annuels nationaux de mise en œuvre, près de 200 000 entreprises – dont près de 80 000 start-ups – ont bénéficié d’une aide du FEDER avant la fin de l’année 2012, soit plus de 260 000 emplois créés dans les PME[19].

Fin 2012, les investissements effectués au titre du FEDER dans les TIC avaient permis à 5 millions de personnes d’accéder au haut débit, dont environ la moitié dans les régions moins développées. Ce progrès contribue à réduire la fracture numérique, qui est encore relativement importante dans un certain nombre de pays, notamment dans l’UE-12 et les États membres du sud de l’UE-15.

Les États membres notent une progression dans la réalisation des investissements du Fonds de cohésion et du FEDER consacrés aux infrastructures, mais les résultats restent en deçà des attentes pour la plupart des projets visant les infrastructures dans les domaines du transport et de l’environnement, en particulier dans l’UE 12.

Exemple de réalisation en Estonie: grâce à l’amélioration du réseau ferré cofinancée par l’Union européenne, le temps de trajet a diminué de 31 % sur certaines parties du réseau avant la fin de 2012, l’objectif étant d’aboutir à une réduction de 45 % d’ici la fin de 2015[20].

Dans le secteur du transport, environ 42 milliards d’euros ont été affectés aux infrastructures routières pour la période 2007-2013 (y compris pour le réseau transeuropéen de transport et les routes nationales, régionales et locales). Environ 23 milliards d’euros ont été programmés pour l’infrastructure ferroviaire (projets RTE-T inclus). Ces financements de grande ampleur ont permis d’obtenir des résultats tangibles, tout particulièrement en ce qui concerne les lignes ferroviaires existantes, qui ont été reconstruites ou modernisées sur plus de 2 300 km. À cela s’ajoutent plus de 30 000 km de routes reconstruites. Il convient de noter toutefois que dans les pays bénéficiant du Fonds de cohésion, la construction de nouvelles lignes ferroviaires a pris un sérieux retard, puisque seuls 59 km sur les 253 km prévus ayant été réalisés à ce jour. Par ailleurs, diverses insuffisances ont été constatées: faible avancement des projets, capacités administratives limitées, difficultés et retards dans la mise en œuvre en Pologne; problèmes concernant les marchés publics en Roumanie et en Slovénie; durée des procédures d’aménagement du territoire en Slovénie.

Dans le secteur de l’environnement, où les dotations des programmes pour la période 2007-2013 avoisinent les 50 milliards d’euros, de nombreux États membres accusent des retards au niveau de l’exécution des projets, en particulier lorsque les investissements sont gérés au niveau municipal. Les problèmes les plus fréquents concernent les marchés publics, les procédures de planification et les faibles capacités de gestion de projets, ainsi que, dans certains cas, le manque de cofinancement du fait de l’actuelle récession économique. Des difficultés ont été constatées en particulier en Bulgarie, où le taux de remboursement dans le secteur de l’eau n’a été que de 11 % et où les objectifs seront donc loin d’être atteints, ainsi qu’en Roumanie. Afin de remédier à ces insuffisances, la Commission a demandé des réformes sectorielles et organisationnelles approfondies et a encouragé l’utilisation de toutes les sources d’assistance technique disponibles auprès des institutions financières internationales.

Exemples de réalisations:

Italie: les projets cofinancés par le FEDER ont permis d’améliorer le traitement des eaux usées pour plus de 1 million de personnes, soit environ 13 % de la population totale dans les régions de convergence et près de 40 % de la population de la Sicile et de la Basilicate, deux régions ayant bénéficié de la plus grande partie des investissements.

Malte: la station d’épuration du Sud, aménagée en partie avec les fonds de l’UE, est en mesure de traiter 80 % des eaux usées générées sur l’île. Grâce à elle, la qualité des eaux côtières dans le sud du pays est passée de la catégorie 3 à la catégorie 1 et Malte est le premier pays méditerranéen à traiter toutes les eaux usées avant leur rejet dans la mer.

Dans le secteur de l’énergie, les dotations du FEDER et du Fonds de cohésion se sont chiffrées à environ 4,5 milliards d’euros pour la période 2007-2013 et ont été affectées à des projets concernant les énergies renouvelables (énergie éolienne, énergie solaire, biomasse, énergie hydroélectrique et géothermique), ce qui a déjà permis d’augmenter la capacité de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables de 2 400 MW à la fin de 2012. En outre, des investissements de l’ordre de 6 milliards d’euros sont prévus pour améliorer l’efficacité énergétique des immeubles et bâtiments publics; les données nécessaires à l’évaluation de leur efficacité devraient être disponibles d’ici à la fin de 2015.

Exemple de réalisation en Autriche: grâce aux projets soutenus, la capacité de production énergétique de 55 installations utilisant des biocarburants a augmenté de 89 MW, soit 20 %. Les émissions de gaz à effet de serre ainsi évitées sont équivalentes à la quantité de CO2 produite par environ 33 000 voitures.

Le FEDER favorise également les investissements dans les infrastructures sociales dans des domaines tels que l’éducation, la santé, la garde des enfants et le logement, en complément des mesures «douces» financées par le FSE. Dans les nouveaux États membres, les investissements du FEDER dans les infrastructures sociales représentent souvent l’unique source de modernisation et de réforme des services publics, alors que dans l’UE-15, ils constituent généralement un moyen supplémentaire.

Une grande partie des investissements du FSE pour la période 2007-2013 visent à promouvoir l’accès à l’emploi — près de 23 milliards d’euros ont été affectés à cet objectif. Les conclusions[21] des solides évaluations qui ont été effectuées montrent que les interventions du FSE ont eu des résultats très différents sur les chiffres nets de l’emploi et du chômage. Il a été constaté par exemple que les personnes ayant bénéficié d’interventions du FSE avaient plus de chances de trouver un emploi que les groupes témoins, ce qui tend à prouver que les effets sont plus marqués pour les groupes les plus défavorisés. Les rapports nationaux de mise en œuvre indiquent que 2,4 millions de personnes ayant participé à des opérations soutenues par le FSE ont trouvé un emploi dans les six mois. Il est estimé qu’au total, à la fin décembre 2012, plus de 5,7 millions d’emplois étaient liés au soutien du FSE. Un certain nombre d’évaluations indiquent que les interventions du FSE concernant l’accès à l’emploi ont également eu des résultats «immatériels», par exemple une plus grande autonomie dans la recherche d’un emploi et une motivation plus forte pour entrer sur le marché du travail.

Par ailleurs, le rapport final du réseau d’experts évaluateurs du FSE sur les réalisations du FSE pour la période 2007-2013 montre que des progrès sensibles ont été réalisés dans certains États membres pour ce qui est du nombre de personnes créant leur entreprise ou faisant le choix d’une activité indépendante, avec près de 550 000 cas recensés. En ce qui concerne l’accroissement de la capacité d’adaptation, plus de 13,1 millions de participations ont été enregistrées, les salariés étant le plus grand groupe représenté (8,5 millions de personnes). Près de 847 000 participations émanaient d’indépendants, ce qui montre l’importance de l’aide du FSE apportée à la création d’entreprises dans le cadre du soutien à la capacité d’adaptation. Quelque 13 milliards d’euros ont été affectés à l’accroissement de la capacité d’adaptation des travailleurs, des entreprises et des entrepreneurs au cours de la période 2007-2013.

Dans la plupart des États membres, les jeunes bénéficient proportionnellement davantage de l’aide du FSE, à savoir de plus de 30 % du total des interventions du FSE. Ce taux est supérieur à 50 % en Allemagne et atteint près de 40 % en Hongrie, en France et au Danemark, mais ne dépasse pas 15 % en Suède, au Portugal et à Chypre, ce qui reflète les décisions stratégiques des pays concernés.

Il ressort des évaluations que les bénéficiaires du FSE ont apprécié les services ou l’aide reçue et il est manifeste que les interventions visant les ressources humaines dans les entreprises pratiquant des licenciements ou d’autres réductions de personnel ont contribué à y stabiliser les niveaux d’emploi. En revanche, malgré d’importants investissements dans la qualification et le perfectionnement professionnel des salariés, il ne semble pas y avoir d’effets positifs sur la productivité de l’entreprise, ni sur les gains ou la mobilité professionnelle des salariés.

Les interventions du FSE ont également soutenu les politiques d’inclusion sociale (mise en place de stratégies d’inclusion active, approches d’investissement social et utilisation plus efficace des budgets sociaux) afin d’aider les groupes ayant plus de difficultés à accéder au marché du travail (par exemple les jeunes, les parents isolés, les migrants et les personnes âgées). Le FSE a également financé le développement de services sociaux, l’accent étant mis sur l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité pour les groupes défavorisés, notamment en Lettonie, en Roumanie et en Espagne. Au cours de la période 2007-2013, quelque 13 milliards d’euros provenant du FSE ont été consacrés à l’inclusion sociale des personnes défavorisées. Même si la plupart des rapports nationaux du réseau d’experts évaluateurs du FSE ont conclu que c’est dans le domaine de l’inclusion sociale que la performance du financement de l’UE était la moins bonne, le nombre d’accès à l’emploi liés aux interventions en faveur de l’inclusion sociale est important, puisqu’il s’établit à plus de 164 000 (la plupart en Espagne). Dans ce domaine de financement de l’UE, il est particulièrement difficile de quantifier la contribution que les actions financées ont apportée aux objectifs politiques généraux. L’inclusion sociale et l’éducation relèvent principalement de la compétence nationale et tous les États membres n’accordent pas la même priorité aux investissements dans l’inclusion sociale, si bien qu’il est plus difficile de mesurer la valeur ajoutée de l’intervention de l’UE.

Dans l’ensemble, les programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 devraient continuer à créer des emplois et à engendrer une croissance intelligente, durable et inclusive au moins jusqu’à la fin de 2015. Comme pour d’autres programmes de la dernière période couverte par le CFP, l’évaluation ex post des performances des programmes n’a pas encore eu lieu; en l’occurrence, elle devrait être achevée d’ici la fin de 2015. Ce n’est qu’à cette date qu’il sera possible de se faire une idée plus précise de la contribution de chaque programme aux objectifs généraux.

Aspects opérationnels des performances

Depuis le début de la crise économique, la Commission a pris une série de mesures visant à accélérer la mise en œuvre de la politique de cohésion pour garantir la pleine mobilisation de toutes les ressources à l’appui des efforts de relance dans les États membres et les régions, ainsi qu’à aligner les interventions cofinancées par l’UE sur les objectifs de la stratégie Europe 2020. Les plans de programmation initiaux ont connu deux grands types de modification ces dernières années: reprogrammation thématique, d’une part, et réductions ciblées des exigences en matière de cofinancement national, d’autre part.

Plus de 45 milliards d’EUR, soit 13 % du total des fonds, ont été reprogrammés et déplacés d’un domaine thématique à un autre avant la fin de l’année 2013, afin de répondre aux besoins les plus pressants et de renforcer certaines interventions. Les domaines dont l’enveloppe a augmenté sont l’innovation et la R & D, les mesures générales de soutien aux entreprises, l’énergie durable, les infrastructures sociales, le réseau routier et le marché du travail, y compris l’emploi des jeunes. Ces modifications sont cohérentes par rapport à la stratégie Europe 2020 et répondent à la nécessité de faire porter davantage les instruments de financement de l’Union sur ces thèmes.

En outre, la Commission a approuvé la réduction des exigences en matière de cofinancement national pour certains États membres (Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Lituanie, Portugal mais aussi, dans une moindre mesure, Belgique, France et Royaume-Uni) pour la période 2011-2012. Les efforts de financement national sont ainsi passés de 143 milliards d’euros à 118 milliards d’euros, ce qui correspond à une baisse de 18 %. L’idée sous-jacente consistait à tenir compte tenu de la situation tendue des budgets nationaux et d’alléger la charge pesant sur les finances nationales afin de poursuivre dans une large mesure les investissements déjà amorcés.

Pour augmenter encore la valeur ajoutée des financements de l’Union européenne et aboutir à des résultats plus visibles, la Commission s’est également efforcée de promouvoir et de faciliter l’utilisation intégrée des investissements au titre du FSE et du FEDER. Plusieurs États membres ont d’ores et déjà décidé d’appliquer l’approche intégrée à des volets importants de l’inclusion sociale, par exemple le passage d’une prise en charge institutionnelle à une prise en charge de proximité pour les enfants ou l’intégration des communautés marginalisées telles que les Roms.

Par ailleurs, la Commission a assuré le suivi des recommandations clés de quatre rapports thématiques spéciaux de la Cour des comptes européenne relatives aux domaines d’intervention des programmes FEDER/Fonds de cohésion, à savoir l’efficacité énergétique, les projets d’infrastructures de gestion des déchets municipaux, la régénération de friches industrielles et militaires et le réseau routier[22]. La conclusion de ces quatre rapports est que les résultats visés ont été atteints et que les projets ont été mis en œuvre comme prévu, quoiqu’avec certains retards et dépassements de coûts. Dans ses recommandations, la Cour souligne également qu’il est nécessaire de tenir davantage compte de l’efficacité, de l’efficience et des aspects économiques des projets dans l’établissement des priorités d’investissement, d’analyser plus sérieusement les besoins pour la sélection des projets et de définir des indicateurs de performance transparents et de meilleure qualité. Le cadre législatif 2014-2020 permet à la Commission d’appliquer certaines des recommandations clés de la Cour, à savoir: adoption d’une optique davantage orientée vers les résultats des programmes cofinancés, en reliant les actions clés du cadre stratégique commun avec les recommandations spécifiques par pays dans le cadre du semestre européen; établissement d’accords de partenariat avec les États membres incluant une analyse des disparités et des besoins de développement; fixation de conditions ex ante; et élaboration de rapports annuels sur les indicateurs de performance au niveau de l’axe prioritaire sur la base de la définition commune des indicateurs concernés.

2.1.3. CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES (rubrique 2)

Objectifs du programme et stratégie «Europe 2020»

La rubrique 2 couvre le soutien à l’agriculture, au développement rural, à la pêche et à l’environnement. Pour la période 2007-2013, elle représentait 43 % des dépenses de l’UE. La plupart des ressources (34 % des dépenses totales de l’UE) sont allouées à l’aide directe aux agriculteurs au titre de la politique agricole commune (PAC). Le Fonds européen pour la pêche est le principal instrument de financement de la politique commune de la pêche. L’instrument LIFE+ fournit un financement spécifique en faveur de l’environnement.

La politique agricole commune (PAC) vise à promouvoir une croissance intelligente, durable et inclusive de l’agriculture et des zones rurales de l’UE, conformément à la stratégie «Europe 2020». Elle se compose de deux volets ou «piliers»: 1) les dépenses liées au marché et les paiements directs aux agriculteurs et 2) le développement rural.

La politique commune de la pêche (PCP) vise à garantir que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives en matière économique, sociale et d'emploi et à contribuer à la disponibilité des approvisionnements alimentaires. Grâce au Fonds européen pour la pêche (FEP), l’UE apporte un soutien financier au secteur de la pêche (y compris toutes les activités de production, transformation et commercialisation des produits de la pêche et de l’aquaculture) et au développement durable dans les zones tributaires de la pêche.

Avec un budget d’environ 300 millions d’euros par an, les projets financés par LIFE+ visent à expérimenter ou à illustrer des approches nouvelles innovantes ou à appliquer les meilleures pratiques pour résoudre des problèmes liés à l’environnement et au changement climatique. Soutenant la stratégie «Europe 2020», le volet «Nature et biodiversité» du programme assure la promotion d'actions qui contribuent à stopper et, dans la mesure du possible, à inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité, tandis que son volet «Environnement» contribue à une économie efficace dans l’utilisation des ressources et respectueuse de l’environnement, en offrant aux entreprises — en particulier les PME — la possibilité de tester de nouvelles techniques et méthodologies avant de les introduire dans la chaîne de production. Le volet «Information» cofinance des projets liés à la communication et des campagnes de sensibilisation dans les domaines de l’environnement, de la protection de la nature et de la préservation de la biodiversité.

Résultats du programme

Les données montrent que les aides directes aux agriculteurs (dans le cadre du premier pilier de la PAC) stabilisent les revenus agricoles et contribuent ainsi à la viabilité économique des exploitations. En moyenne, les paiements directs ont représenté près de la moitié du revenu des exploitations agricoles familiales en 2012 (48 %). Même si, en 2013, le revenu agricole réel par actif a diminué de 1,3 % dans l’UE-28, il a augmenté d’environ 30 % au cours des dix années précédentes. La diminution enregistrée en 2013 est essentiellement due à l'augmentation plus forte, en termes réels, des prix d’achat des moyens de production agricole (+ 0,7 %), tandis que les prix de vente des produits agricoles sont restés stables.

Depuis 1992, les réformes de la PAC ont permis de renforcer l’orientation de l’agriculture de l’UE vers les besoins du marché et de réduire les dépenses au titre des restitutions à l’exportation et de l’intervention publique. La part des exportations subventionnées dans l’ensemble des exportations est passée de 1,9 % en 2007 à 0,1 % en 2012. La valeur des flux commerciaux de produits agricoles entre l’UE et le reste du monde est passée de 80 milliards d’euros en 2008 à plus de 120 milliards d’euros en 2013.

Différents éléments de la PAC ont fait l'objet d'un certain nombre d’évaluations en 2013.

L'évaluation des incidences du régime européen de distribution de lait aux écoles[23] et des mesures de la PAC pour le secteur apicole (apiculture)[24] a confirmé la pertinence des instruments appliqués pour atteindre les objectifs stratégiques, ainsi que la valeur ajoutée de l’UE, tout en proposant un certain nombre de recommandations en vue d’améliorer la complémentarité avec des programmes et des initiatives connexes. Le régime de distribution de lait aux écoles a été considéré comme un instrument approprié pour accroître la consommation de lait des enfants et, de cette manière, améliorer leurs habitudes alimentaires. La plupart des États membres ont indiqué que ce dispositif a été le principal moteur du lancement et de la mise en œuvre d’un régime de distribution de lait aux écoles dans leur pays. En ce qui concerne les mesures en faveur de l’apiculture, l’évaluation a conclu qu’elles ont contribué de manière positive à la productivité et aux revenus des apiculteurs, ainsi qu'à la stabilisation des niveaux de production de miel dans l’UE, dans un contexte marqué par la hausse des coûts de production, les menaces pesant sur la survie des abeilles et la forte concurrence internationale venant de pays tiers.

L’évaluation des effets structurels des aides directes[25] a démontré que les changements introduits par la réforme de 2003, imposant le découplage entre les aides et la production, ont eu une incidence tant sur le travail que sur le capital et les stratégies commerciales des exploitations agricoles européennes. L’évaluation a révélé des effets indirects, tels que l'augmentation de la taille économique des exploitations et une spécialisation plus poussée. En outre, le découplage a favorisé un recentrage vers une production à plus forte rentabilité. L’évaluation a conclu que la réforme et, en particulier, le découplage de l’aide a pu contribuer, avec d’autres facteurs, à une réduction de l’intensité en main-d’œuvre.

La synthèse des évaluations nationales et régionales à mi-parcours[26], publiée en 2013, a mesuré les progrès et l’impact des mesures de développement rural (dans le cadre du second pilier de la PAC) pour la période 2007-2013. Elle était fondée sur les évaluations effectuées par les États membres en 2010 et a conclu que la mise en œuvre des mesures de développement rural avait été plus lente que prévu et qu'un nombre relativement limité de mesures avait été mis en œuvre aisément. Les mesures les plus rapidement mises en place ont été celles qui présentaient le moins d'exigences techniques et le plus de continuité par rapport aux mesures de la période précédente. L'incidence des mesures de développement rural sur le plan économique, environnemental, social et sur la qualité de vie a également été évaluée, mais une appréciation fiable des effets globaux est difficile puisque la mise en œuvre du programme se poursuit jusqu’à la fin de l’année 2015. En ce qui concerne leurs conséquences économiques, environ deux tiers des rapports font état d'un impact positif important sur la croissance et la création d'emplois. Certains rapports laissaient transparaître des effets positifs sur l’environnement, mais l’impact des programmes de développement rural sur l’environnement est rarement quantifié. Les actions relatives à la qualité de vie ont été jugées importantes par les communautés rurales, mais se sont révélées difficiles à mesurer.

La mise en œuvre du programme se poursuivant jusqu’à la fin de l’année 2015, il ne sera possible de donner un aperçu clair des effets des mesures de développement rural que lorsque la synthèse des évaluations ex-post nationales et régionales des mesures de développement rural pour 2007-2013 aura été achevée (en 2017). Les évaluations à mi-parcours sont intervenues trop tôt dans le cycle de vie des programmes pour permettre dès à présent une évaluation globale fiable de l’incidence et des résultats du programme de développement rural. Elles fournissent néanmoins des informations sur la mise en œuvre du programme.

À ce stade, les données disponibles sur l’état d’avancement du programme de développement rural offrent une image incomplète de la situation. À titre d’exemple, 83 millions de personnes dans les zones rurales ont à ce jour bénéficié de services améliorés grâce au soutien apporté par le programme (94 % de l’objectif). L'aide a permis la rénovation de 34 000 villages, dépassant l’objectif final de 27 000 d'ici la fin de la période. D’autre part, bien que les rapports disponibles indiquent que 45 000 emplois ont été créés au titre des mesures de développement rural, ceci ne représente que 19 % de l’objectif final. De même, 36 000 micro-entreprises ont reçu une aide à ce jour, alors qu'il est prévu d'en soutenir 77 000[27].

Dans le domaine de la politique commune de la pêche (PCP), l’arrêt définitif des activités de pêche est le principal instrument pour garantir l’équilibre entre la capacité de pêche et les ressources. Entre janvier 2007 et mai 2013[28], plus de 4 000 navires ont été mis au rebut dans le cadre d’un financement du Fonds européen pour la pêche (FEP), ce qui a contribué à une réduction considérable de la flotte. Toutefois, une évaluation rétrospective de la démolition de navires de pêche et des mesures d’arrêt temporaire au titre du FEP a mis en évidence le manque d’efficacité et d’efficience des programmes de démolition en cours pour rétablir l'équilibre entre les flottes de pêche de l’UE et les ressources[29]. En ce qui concerne les mesures d’arrêt temporaire, l’évaluation a conclu que le financement public a davantage permis de garantir l’acceptabilité politique des régimes que de réduire effectivement l’effort de pêche.

Le soutien au titre du FEP en faveur de l’aquaculture et de la transformation des produits de la pêche et de l’aquaculture est très conséquent. Ces deux secteurs représentent près d’un tiers des engagements du FEP. Il s'agit de secteurs rentables même si, en termes de volume, la production aquacole de l’UE n’augmente pas. En ce qui concerne la transformation, tant le volume que la valeur de la production progressent.

L’emploi dans l’aquaculture est stable en termes d’équivalents temps plein. Les emplois à temps partiel sont remplacés par des emplois plus permanents à temps plein. Cela explique pourquoi la contribution du FEP à la création d’emplois semble limitée, bien que les évolutions soient importantes pour les travailleurs concernés. En outre, l'intensité en capital de l’aquaculture de l’UE est de plus en plus forte et le soutien public accompagne ce processus dans le cadre du FEP. En ce qui concerne la transformation, l’impact du FEP sur l’emploi est modeste, plus de 3 400 emplois ayant été créés entre 2007 et 2010[30].

L’aide financière du FEP pour les communautés tributaires de la pêche est mise en œuvre par les groupes d’action locale de la pêche (GALP). Une étude récente estime qu’au moins 7 300 emplois ont été créés par ce biais au cours de la période 2010-2013, tandis que 12 500 autres ont pu être préservés. Plus de 200 nouvelles entreprises ont été créées.

Exemple: Projets des GALP pour la dynamisation économique des entreprises de pêche traditionnelle régionales

Le «Fisch vom Kutter» est un projet novateur à petite échelle couvrant 21 entreprises de pêche de la région d'activité de la côte de la mer Baltique. Avec l’appui du FEP, elles ont mis en place un système de vente directe pour le poisson de la région. L’utilisation d’un site web dynamique permet aux pêcheurs en mer de transmettre, par SMS sur le site web, des informations détaillées sur leurs captures et sur leur heure de débarquement prévue. Cela permet aux clients de voir où, quand et quel poisson frais ils peuvent acheter directement au bateau dès son arrivée au port. Les pêcheurs concernés enregistrent des prix de vente plus élevés pour leurs captures. Certaines entreprises de pêche ont également créé des activités complémentaires en élargissant leur gamme de produits (par exemple, en fumant ou en cuisant une partie des captures) et enregistrent de ce fait une augmentation de 30 à 50 % de leur clientèle.

Les évaluations ex-post de l’instrument LIFE au niveau du projet ont montré que le programme LIFE «Nature» permettait de soutenir très efficacement la politique de l’UE en matière de conservation de la nature, en particulier la mise en œuvre des directives «Oiseaux» et «Habitats» et du réseau Natura 2000. Les actions liées aux projets «Nature» sont généralement efficaces et disposent d'un impact et d'une durabilité élevés. Grâce aux projets LIFE «Nature», la population de l'espèce de félins la plus menacée au monde, le lynx ibérique, a triplé en Espagne et la voie est ouverte pour sa réintroduction au Portugal. En outre, 13 000 ha de terres ont été consacrés à la conservation de la nature.

Au titre du volet «Environnement» du programme LIFE, des projets tels que «Icarre 95» ont mis en exergue les possibilités offertes par de véritables méthodes de production «du berceau au berceau» (ou de «recyclage permanent») qui permettront de stimuler l’utilisation efficace des matériaux recyclables dans la production industrielle à l’avenir. D'autres projets, par exemple «Du toit à la route», ont aidé à concevoir des activités utilisant efficacement les ressources, dans ce cas en utilisant le bitume d'anciennes toitures pour réaliser des revêtements routiers. En ce qui concerne le volet «Information» du programme, l’évaluation finale de LIFE+ a confirmé que le programme a également joué un rôle important dans le renforcement de la sensibilisation, de la bonne gouvernance et de la participation du public aux questions environnementales européennes.

Aspects opérationnels des résultats

Dans les domaines de la conservation et de la gestion des ressources naturelles, la Cour des comptes européenne a rédigé un certain nombre de rapports spéciaux sur des questions liées à la conception et à la mise en œuvre des programmes.

Les conclusions et les recommandations de la Cour en ce qui concerne les paiements directs couplés ont été prises en compte dans les programmes 2014-2020. Faisant exception au principe général régissant les paiements dans le cadre la PAC, selon lequel l'aide est découpée des niveaux de production de l'exploitation agricole, les États membres peuvent, dans une certaine mesure et dans certaines conditions, continuer à effectuer des paiements couplés. La Cour des comptes européenne (SR 10/2013) a dénoncé le fait que les États membres avaient bénéficié d'une trop grande latitude pour introduire des paiements directs couplés. Les États membres n’ont pas fourni d’éléments suffisants pour démontrer que les mesures prises étaient nécessaires et pertinentes, et le cadre de contrôle (objectifs et indicateurs) n’était pas suffisant pour évaluer correctement ces mesures à l’avenir. Pour la période 2014-2020, la Commission prévoit la mise en place d’un cadre de suivi et d’évaluation commun pour les deux piliers de la PAC afin de mesurer plus efficacement les résultats de la politique.

Lors de l’élaboration de ses propositions relatives à la politique de développement rural pour la période 2014-2020, la Commission a tenu compte des critiques de la Cour des comptes concernant les résultats des mesures de développement rural cofinancées par l’UE dans le cadre du second pilier de la PAC[31]. Une critique récurrente portait sur le fait que la sélection des projets par les États membres se concentrait souvent davantage sur la dépense du budget alloué que sur la qualité des projets pour atteindre les résultats. La Cour a également relevé que les objectifs de dépenses de développement rural n’étaient pas suffisamment clairs et que l’information et la communication sur les résultats obtenus étaient insuffisantes pour démontrer dans quelle mesure les objectifs fixés avaient été atteints et le budget de l’UE dépensé de manière efficace et efficiente. La Cour a également noté que les informations disponibles concernant le suivi et l’évaluation n’avaient pas été suffisamment utilisées pour améliorer l’efficience et l’efficacité des dépenses de développement rural. En particulier, concernant le soutien au développement rural pour l’amélioration de la valeur économique des forêts, la Cour a constaté des faiblesses dans la conception de la mesure et a conclu que seul un petit nombre des projets ayant fait l'objet de l'audit avait permis d'améliorer de manière significative la valeur économique des forêts.

Lors de la conception du volet «Environnement» du nouveau programme LIFE[32], la Commission a également tenu compte des lacunes relevées par la Cour. La Cour a constaté que le volet «Environnement» du programme LIFE + n’était pas suffisamment bien conçu et mis en œuvre. Les principaux problèmes étaient liés à la qualité du processus de sélection des projets et à l’absence d’indicateurs appropriés. En réponse à ces remarques, le nouveau programme LIFE tend à être mieux structuré, plus stratégique, plus simple et plus souple. Il sélectionnera des projets utilisant les meilleures pratiques ou des approches innovantes et démontrant une valeur ajoutée à l’échelle européenne. Les allocations nationales indicatives seront totalement supprimées à partir de 2018. Dans le but de fournir de meilleures informations sur les résultats et les incidences du programme à l’avenir, une série d’indicateurs de performance a été insérée dans le nouveau règlement LIFE. Elle est complétée dans le programme de travail pluriannuel LIFE pour 2014-2017 par des indicateurs de résultat par domaine prioritaire et, le cas échéant, par priorité thématique.

2.1.4. LIBERTÉ, SÉCURITÉ ET JUSTICE (ligne budgétaire 3A)

Objectifs du programme et stratégie Europe 2020

Cette ligne budgétaire représente 0,8 % de l’ensemble du cadre pluriannuel 2007-2013. En 2013, le soutien financier à ce domaine d'action s'est chiffré à 1,45 milliards d’euros en engagements.

Cette ligne englobe les programmes financiers ayant trait aux différents aspects de la politique de la Commission dans le domaine de la migration, de l’asile et des frontières, de la lutte contre la criminalité et le terrorisme, et de sa politique dans le domaine de la justice.

Dans le domaine de la migration, de l’asile et des frontières, le programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» (SOLID) a alloué près de 4 milliards d’euros pour la période 2007-2013 afin d'assurer un partage équitable des responsabilités entre les États membres de l'UE de la charge financière découlant de la gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union et de la mise en œuvre de politiques communes en matière d’asile et d’immigration.

Dans le cadre de ce programme général, le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers (FEI) est l’instrument le plus directement lié à l’objectif principal de la stratégie Europe 2020 qui est d'augmenter le taux d’emploi des femmes et des hommes âgés de 20 à 64 ans en le portant à 75 %, notamment par une meilleure intégration des migrants en situation régulière. En soutenant des activités telles que des cours de langues et d'éducation civique, le renforcement des capacités et les échanges entre les États membres, le FEI entend réduire progressivement l’écart entre le taux d’emploi des ressortissants de pays tiers et celui des ressortissants de l’Union. Il complète le Fonds social européen.

Le programme-cadre «Sécurité et protection des libertés» stimule une coopération transfrontalière européenne dans la lutte contre la criminalité et le terrorisme et l'amélioration de la prévention de la criminalité. Le programme «Prévenir et combattre la criminalité» (ISEC), doté d’un budget de 600 millions d’euros pour la période 2013-2007, avait pour objectif de prévenir et combattre la criminalité (terrorisme, traite des êtres humains, maltraitance des enfants, cybercriminalité, trafic de drogues et d’armes, corruption et fraude).

Dans le domaine de la justice, six programmes relatifs à la justice civile, la justice pénale, les droits fondamentaux et la citoyenneté, la lutte contre la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes (Daphné), la lutte contre la discrimination et l'égalité hommes-femmes (Progress) et la politique de lutte contre la drogue visaient à contribuer, entre autres, à l’objectif principal de la stratégie Europe 2020 qui est d'augmenter le taux d’emploi de la population en âge de travailler en le portant à 75 %. Citons, à titre d’exemple, le financement d’actions spécifiques destinées à remédier à l’écart de rémunération entre hommes et femmes et à promouvoir l’égalité hommes-femmes dans le processus décisionnel économique, ainsi que le financement de projets de lutte contre la discrimination et d’intégration des Roms.

Résultats des programmes

En 2013, tous les programmes relevant de cette ligne budgétaire ont été mis en œuvre comme prévu, les taux déclarés de consommation des budgets approchant les 100 %.

Dans le domaine de la migration, de l’asile et des frontières, le Fonds européen pour le retour (inclus dans le programme SOLID) a financé le retour volontaire de réfugiés dans leur pays d’origine. Le nombre de retours volontaires a augmenté. En 2012, il y a eu 41,1 % de retours volontaires (sur le nombre total de retours), contre 38,4 % en 2011. Le soutien financier du programme a contribué à cette augmentation car, dans certains pays, le programme a financé la mise en place de programmes de retours volontaires qui n’existaient pas auparavant.

Le Fonds européen pour les réfugiés (FER, également inclus dans le programme SOLID) aide les États membres à accueillir les demandeurs d’asile et les bénéficiaires d’une protection internationale et à supporter les conséquences de cet accueil. Il ressort de données récentes qu’il y a une utilisation accrue du financement de l’UE par les États membres désireux d’améliorer les capacités d’accueil et la réussite de l’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale sur leur territoire. De surcroît, le FER soutient aussi les États membres dans leurs efforts pour réinstaller les réfugiés: en 2013, les États membres se sont engagés à réinstaller 3900 personnes au titre du FER, contre 3000 environ en 2012.

Le potentiel du programme SOLID à produire des résultats a été limité par la crise économique. C'est ce que confirment les dernières données disponibles, qui font apparaître que la différence entre le taux d’emploi des ressortissants de pays tiers et celui des ressortissants de l’UE est restée relativement stable au cours des cinq dernières années et que le taux d’emploi des ressortissants d’un autre État membre de l’UE est considérablement plus élevé (65,1 %) que celui des ressortissants de pays tiers (53,9%)[33].

Dans le domaine de la lutte contre la criminalité et le terrorisme, l’aide financière de l’UE a contribué à faciliter la coopération entre les services répressifs et d’autres organismes. Par exemple, un financement régulier a été alloué aux activités du réseau mondial des experts de recouvrement des avoirs, y compris celles d'experts américains (réseau de professionnels CARIN). La gestion des avoirs confisqués et la réutilisation des anciens avoirs criminels à des fins sociales figurent parmi les projets novateurs soutenus par la Commission.

Exemple de financement dans le domaine des affaires intérieures: Soutien du FER aux États membres confrontés à l'arrivée soudaine d’un grand nombre de ressortissants de pays tiers pouvant avoir besoin d’une protection internationale.

À la fin de l’été et à l’automne 2013, la Bulgarie a été confrontée à un afflux sans précédent de migrants et de demandeurs d’asile, qui a, de façon exceptionnelle, sollicité fortement et urgemment son système d’asile. Le système d'asile bulgare, qui a, initialement, une capacité d’accueil de quelque 1250 personnes par an, ne pouvait pas absorber plus de 7000 demandes de protection internationale. Les autorités bulgares ont finalement demandé l’aide de l’UE sous la forme de mesures d'urgence au titre du FER. Avec ce financement, la Bulgarie a, dans le délai de 6 mois prévu pour la durée de l’aide d’urgence au titre du FER, fortement augmenté et amélioré la capacité de son système d’asile de manière à offrir des niveaux satisfaisants d’hébergement pour les demandeurs d’asile et à accroître la capacité de traitement des demandes de protection internationale. Dans ce contexte, la Bulgarie a également bénéficié d’une aide au titre du Fonds pour le retour et du Fonds pour les frontières extérieures.

Dans le domaine de la justice, les activités soutenues par les programmes de dépenses suivent de près l’évolution de la politique de l’UE dans le domaine de la justice, qui vise à établir un espace européen de justice au bénéfice de tous. De plus en plus de professionnels de la justice dans l’UE reçoivent une formation au droit de l’UE ou au droit d’un autre État membre. Le réseau européen de formation judiciaire joue un rôle essentiel dans la formation des juges. Pour contribuer à l'instauration de conditions d'égalité de participation des femmes au marché du travail, à l'amélioration de l’accès à la justice, à la protection des droits et au soutien des enfants, des Roms, des victimes de la violence, des victimes de la criminalité, la Commission a continué en 2013 à appuyer des projets dans ces domaines dans les États membres. À cet égard, des réseaux transnationaux tels que le réseau européen des organismes œuvrant en faveur de l'égalité EQUINET, le Lobby européen des femmes, Missing Children Europe, Victim Support Europe, les notaires d’Europe, European Digital Rights ont bénéficié de subventions de fonctionnement. Des données d’évaluation sont actuellement collectées sur les résultats des mesures financées dans le domaine de la justice et devraient être disponibles à la fin de 2014.

Exemple de financement dans le domaine de la justice: ECRIS (système européen d’information sur les casiers judiciaires) – Soutien de l’UE destiné à faciliter les échanges entre États membres d’informations sur les condamnations pénales

ECRIS a été créé en avril 2012 avec l’aide du programme «Justice pénale». Ce système permet aux juges et procureurs d'accéder facilement à toutes les informations relatives au passé judiciaire de n'importe quel citoyen européen, indépendamment du pays de l'UE dans lequel la personne a été condamnée par le passé. En supprimant la possibilité pour les contrevenants d’échapper à leur passé délictueux en se déplaçant simplement d’un pays de l’UE à l’autre, le système pourrait également servir à prévenir la criminalité. Par exemple, en 2013, rendant compte des résultats du projet, la police nationale d'Irlande a confirmé qu'ECRIS a contribué à maximiser la précision et l’intégrité de ses données sur les casiers judiciaires, permettant par ailleurs à l'Irlande de fournir une meilleure information aux autres États membres.

Il n’y a pas d'aspects opérationnels spécifiques ayant trait à des rapports de la Cour des comptes européenne sur la mise en œuvre ou l'exécution des programmes pour 2013 dont il faille rendre compte.

2.1.5. CITOYENNETÉ (ligne budgétaire 3B)

Objectifs du programme et stratégie Europe 2020

Les dépenses au titre de la ligne budgétaire «Citoyenneté» contribuent à la concrétisation de la priorité «croissance intelligente» de la stratégie Europe 2020. Dans le cadre de l’initiative phare «Jeunesse en mouvement», le programme «Jeunesse en action» (JEA; 148 millions d'euros de dépenses) vise à élargir le champ des possibilités des jeunes en leur permettant de faire des expériences d'apprentissage non formel à l'échelle européenne.

Un financement est également prévu pour la protection et santé des consommateurs. En ce qui concerne les consommateurs, la Commission a soutenu en 2013 des organisations de consommateurs européennes afin que les intérêts des consommateurs soient correctement représentés au niveau de l’UE.

Le programme «Culture» a représenté 61 millions d’euros de dépenses en 2013 et assuré le cofinancement d’activités culturelles au niveau européen, notamment des projets de coopération culturelle transnationale, des traductions littéraires et un soutien aux organismes culturels d’intérêt européen.

Les programmes MEDIA 2007 et MEDIA Mundus (116,5 millions d’euros de dépenses en 2013) contribuent à renforcer la compétitivité du secteur audiovisuel européen en facilitant l’accès au financement, en encourageant l’utilisation des technologies numériques et en renforçant la coopération mondiale entre les professionnels européens et non européens.

Le programme «L’Europe pour les citoyens» entend encourager l’interaction entre les citoyens européens, à accroître la tolérance et la compréhension mutuelle entre eux et à rapprocher l’Europe de ses citoyens, en promouvant les valeurs et les réalisations européennes, tout en préservant la mémoire de son passé.

Résultats des programmes

Dans le cadre de l’initiative phare «Jeunesse en mouvement», le programme «Jeunesse en action» a confirmé son attractivité pour sa population cible en soutenant un nombre croissant de jeunes gens et de jeunes travailleurs, le nombre de participants depuis 2007 approchant maintenant le million. Le programme a contribué à la reconnaissance de l’apprentissage non formel en délivrant 265 000 «passeports jeunesse» («Youthpass», certificat des possibilités d'apprentissage soutenues par le programme «Jeunesse en mouvement») depuis 2007. Selon l’enquête de 2013 sur l’impact du certificat «Youthpass», environ 80 % des participants au programme «Jeunesse en action» estiment que le Youthpass a augmenté l’utilité des projets financés en ce qui concerne la certification de leurs résultats d’apprentissage non formel. Selon les données les plus récentes tirées d'une enquête de suivi, 67 % des participants estiment que leurs chances de décrocher un emploi ont été accrues par leur expérience dans le cadre du programme «Jeunesse en action».

Une évaluation de la contribution financière de l’UE pour la période 2007-2011 au titre du programme «Consommateurs» à deux organisations européennes — l'«Association européenne pour la coordination de la représentation des consommateurs dans la normalisation» (ANEC) et le «Bureau européen des unions de consommateurs» (BEUC) — a mis en évidence que ces organisations ont largement contribué à la représentation des intérêts des consommateurs, assuré la cohérence des interventions des organisations de consommateurs au niveau de l’UE et amélioré le dialogue entre les différentes parties prenantes.

L’UE a également apporté une aide financière au titre du programme «Consommateurs» pour la réalisation d’actions communes de surveillance des marchés entre États membres, portant tout particulièrement sur les essais de produits, l’évaluation des risques, la surveillance des marchés et les échanges de compétences et de bonnes pratiques. En 2013, 19 pays de l’UE ont finalisé de tels projets conjoints de mise en oeuvre dans plusieurs domaines, tels que les déguisements d'enfants et les produits alimentaires d’imitation.

En ce qui concerne la santé publique, l’évaluation à mi-parcours de 2011 du programme de santé[34] donne à penser que la majorité des actions financées ont eu un impact à l'échelon européen. Il ressort des données probantes récoltées que la valeur ajoutée européenne du programme apparaît principalement dans des domaines tels que l’échange de connaissances et la mise en réseau des professionnels de la santé dans les différents pays de l’UE, notamment FI, IT, LT, NL et DE, sur des thèmes tels que l'information sur la santé et les indicateurs de santé (par exemple, les indicateurs liés au VIH/sida et à la sécurité du sang, des tissus, des cellules et des organes) et à la sécurité sanitaire (par exemple, le réseau européen d’évaluation des risques sanitaires liés à l’exposition aux champs électromagnétiques). L’évaluation a également permis de valider sept critères européens de valeur ajoutée qui ont été largement utilisés pour déterminer les domaines d'action prioritaires du nouveau programme 2014-2020. Par conséquent, le nouveau programme se concentre davantage sur le lien entre la santé et les objectifs de la stratégie Europe 2020. L'évaluation finale du programme 2008-2013 a été entamée au début de l’année 2014 et ses résultats seront disponibles en 2015.

Le programme «Culture» a été mis en œuvre comme prévu, y compris les principales actions de diffusion connexes et la coopération avec les pays tiers, tout particulièrement avec l’Australie et le Canada. On estime qu'en 2012, grâce à ce financement, plusieurs milliers d'artistes/de travailleurs culturels ont fait l’expérience de la mobilité, que plusieurs milliers d’œuvres culturelles ont été diffusées et que près de 1190 organisations ont été impliquées, que ce soit comme coordonnateurs ou comme co-organisateurs, l'accent ayant été mis sur le dialogue interculturel.

Les activités des programmes MEDIA et MEDIA Mundus ont été mises en œuvre en 2013 comme prévu. Un euro investi par le programme MEDIA 2007 a généré la production de six euros provenant de sources d’investissement privées, avec un effet multiplicateur de 14 pour le financement du réseau de salles de cinéma. Le Fonds de garantie MEDIA pour la production est opérationnel dans neuf pays. Le soutien à la numérisation apporté à certains exploitants indépendants de salles de cinéma qui projettent en majeure partie des films européens a été maintenu pour 200 écrans (+ 44) en 2013. Comme l’a confirmé son évaluation intermédiaire, le programme MEDIA 2007 a atteint son principal objectif qui est d’améliorer la compétitivité de l’industrie cinématographique européenne, et il contribue de façon substantielle à la promotion de la diversité culturelle en Europe. Les films soutenus par MEDIA ont un taux de succès supérieur à la moyenne dans des festivals de premier plan. En 2013, deux films soutenus par le programme MEDIA ont remporté des Oscars, et trois films sur 13 soutenus par ce même programme ont été primés au Festival international du film de Cannes.

Une étude[35] mesurant l’impact du programme «L’Europe pour les citoyens» a été achevée en mai 2013. D’une manière générale, les personnes ayant participé à cette étude ont été très positives au sujet de l'impact de leur participation sur leur perception et leur compréhension globale de la vie des gens dans d'autres pays européens. 89,1 % se sentent plus informés de la culture, de l’identité et de l’héritage européen, 88,2 % se sentent plus solidaires des autres citoyens européens, et 77,5 % se sentent plus européens. Par rapport à la précédente étude de 2009, les résultats ont été plus positifs en 2013, ce qui démontre l’efficacité accrue du programme.

Il n’y a pas d'aspects opérationnels spécifiques ayant trait à des rapports de la Cour des comptes européenne sur la mise en œuvre ou l'exécution des programmes pour 2013 dont il faille rendre compte.

2.2 Les politiques extérieures de l’Union (rubrique budgétaire 4)

Objectifs des programmes et buts stratégiques de la politique d’aide extérieure

En 2013, l’instabilité au niveau mondial, mesurée à l'aune des conflits (litiges, crises, violentes ou non, et guerres, limitée ou non), a augmenté par rapport à 2012: 414 conflits internationaux ont été enregistrés (contre 405 en 2012), dont 20 guerres et 25 guerres limitées[36]. Un certain nombre de facteurs expliquent cette augmentation, comme la complexité des situations de conflit, un profond mépris du droit humanitaire international et du droit des réfugiés, une pression démographique et une urbanisation constantes, les changements climatiques, la concurrence pour les ressources, la hausse et la volatilité des prix des denrées alimentaires et de l’énergie, les menaces qui pèsent sur la sécurité et la mauvaise gouvernance.

C'est dans ce contexte qu'il faut situer les résultats obtenus en 2013 à la faveur des programmes de dépenses soutenant les différents aspects des politiques extérieures de l’Union.

Certains programmes financiers (aide humanitaire et mécanisme de protection civile)[37] apportent une aide et un soulagement immédiats au lendemain des catastrophes et dans les situations de crise.

D’autres programmes visent le long terme et soutiennent la politique de développement de la Commission et la politique étrangère et de sécurité de l’Union.

Dans le «programme pour le changement» de 2011 de la politique de développement de l'UE, l'Union a indiqué que les instruments de financement (8,3 milliards d'EUR engagés en 2013) seraient davantage axés sur l'objectif premier de la politique de développement de l'UE: l'éradication de la pauvreté dans le contexte du développement durable, et notamment la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Par ailleurs, s'agissant de l'octroi d'une aide budgétaire aux pays partenaires, l’UE a adopté en 2011 une nouvelle approche visant à accroître l’efficacité de cette forme d'appui.

En 2013, l'aide à la politique de développement de l’UE a transité principalement par le Fonds européen de développement pour les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (45 % des paiements) et l’instrument de coopération au développement (ICD; 27 % des paiements). L'aide au titre de la politique européenne de voisinage a été fournie par l'instrument européen de voisinage (23 % des paiements).

Les principaux instruments utilisés dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune sont les opérations menées dans le cadre de celle-ci et l’instrument de stabilité.

Un autre instrument d’aide extérieure (l'instrument d’aide de préadhésion) soutient le processus d’adhésion des pays candidats et candidats potentiels. L'aide en faveur de la politique d’élargissement de l’UE octroyée par l’intermédiaire de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) s’est élevée à environ 1,95 milliard d’EUR en 2013. Le programme d’élargissement couvre actuellement les pays des Balkans occidentaux et la Turquie, l’Islande ayant décidé de suspendre les négociations d’adhésion à l’UE. La Croatie est devenue membre de l’UE en 2013.

Performance des programmes

Dans l’ensemble, les instruments de financement de l’aide humanitaire et de la protection civile ont été mis en œuvre comme prévu, même si les paiements n’ont pas pu répondre intégralement aux besoins recensés. Les mesures ad hoc qui ont été prises ont permis d'assurer la continuité des actions sur le terrain.

En 2013, les besoins en matière d'aide humanitaire se sont multipliés et l'enveloppe de l'UE consacrée à celle-ci a dépassé le montant de 1,3 milliard d’EUR, qui ont bénéficié à 124 millions de personnes, soit 15 % de plus que les 107 millions prévus. Du reste, un montant équivalent à 16 % du budget de l’aide humanitaire (soit 6 % de plus que les 10 % prévus) est consacré à des crises oubliées qui échappent à l’attention de la communauté internationale des donateurs. Ainsi, jusqu’à récemment, l’aide octroyée à la République centrafricaine relevait de cette catégorie.

Un certain nombre d’évaluations ont été clôturées en 2013, notamment une évaluation sur la fourniture d'abris aux victimes de catastrophes, dont il est ressorti que les interventions humanitaires de l’UE répondent de manière cohérente aux besoins en la matière et fournissent un soutien opérationnel direct effectif. Une des recommandations de l'évaluation prévoyait l'amélioration de la démarche de partenariat, qui implique une coopération avec les ONG mettant en œuvre les actions humanitaires, de façon à assurer un partage transparent, entre toutes les parties prenantes, des responsabilités relatives à la définition des priorités, aux prises de décision et à la coordination. En outre, il y a lieu d'établir un lien plus solide avec les solutions à long terme et les stratégies de sortie.

Soutenir la politique de développement de l'UE: les programmes financiers ont été mis en œuvre comme prévu, à l’exception de l’instrument européen de voisinage pour lequel un certain nombre d’objectifs avaient pris du retard pour les pays du voisinage méridional, à savoir les objectifs liés aux résultats escomptés en matière de bonne gouvernance, à l’approfondissement de la coopération avec l’UE, ainsi qu’à la promotion de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit[38]. Ce retard était dû en grande partie à la crise touchant cette région.

Bien qu’il ne soit pas aisé de créditer directement les instruments de l’UE des progrès réalisés en ce qui concerne les OMD, la contribution que le financement au titre de la politique de développement de l’UE a apportée aux principaux objectifs du millénaire pour le développement pour la période 2007-2012 (dernière mise à jour) peut être illustrée comme suit:

OMD 1, «Éliminer l’extrême pauvreté et la faim» - l’objectif visant à réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un 1,25 dollar par jour a été atteint dans toutes les régions, à l’exception de l’Afrique subsaharienne. À l’appui de l’OMD 1, au cours de la période 2007-2012, les instruments de développement ont apporté une aide en matière de sécurité alimentaire à 46,5 millions de personnes, sous la forme de transferts (aides en espèces ou en nature) effectués sur une base régulière à destination des populations les plus pauvres et les plus vulnérables. Pour la seule année 2012, 1,6 milliard d’EUR a été mis à disposition pour renforcer la résilience et améliorer le développement agricole durable. Cette aide visait à lutter contre la malnutrition, à accroître la disponibilité de produits alimentaires et à améliorer l’accès à la nourriture des populations menacées par la famine.

Au soutien de l'OMD 2, «Assurer l'éducation primaire pour tous», où d'importants progrès ont été enregistrés en ce qui concerne l'objectif consistant à veiller à ce que les enfants puissent achever des études primaires, les instruments de développement ont permis de financer l'inscription de 13,7 millions d'élèves dans l'enseignement primaire, de former 1,2 million d’enseignants et de construire ou de rénover 37 000 écoles.

S'agissant de l'OMD 4, «Réduire la mortalité infantile», le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans a été fortement réduit et les instruments de développement ont permis de vacciner 18,3 millions d'enfants de moins d'un an contre la rougeole et de construire, rénover ou équiper plus de 8 500 centres et infrastructures de santé.

Il n’est pas encore possible d’évaluer pleinement les effets des changements stratégiques de 2011 annoncés dans le programme pour le changement. Toutefois, en 2013, certains résultats de l’évaluation ont déjà été dévoilés et sont venus confirmer plusieurs aspects de la nouvelle approche en la matière[39]. Les évaluations du financement en faveur du développement du secteur privé et de l’aide liée au commerce ont montré que, si ce soutien a aidé de nombreux pays tiers à progresser et à s'intégrer davantage au niveau international, cela était dû à une série de facteurs extérieurs liés aux préférences politiques et aux priorités des gouvernements dans les pays concernés. Les progrès les plus significatifs ont été enregistrés dans les pays du voisinage méridional de l’UE et en Asie, là où les secteurs privés et publics présentaient une forte orientation commerciale. Dans de nombreux pays moins avancés et fragiles, l’aide liée au commerce a certes permis d'augmenter le volume des échanges mais n'est parvenue que dans une moindre mesure à les diversifier. Toutefois, de bons résultats ont été obtenus dans le domaine des réformes institutionnelles et réglementaires aux fins de l'amélioration de l'environnement des entreprises, surtout dans les pays du voisinage méridional où le couplage à l’accord commercial a constitué une incitation aux réformes. S'appuyant sur les résultats de l’évaluation, l’UE adaptera sa démarche au contexte, plus particulièrement au niveau de développement du pays. Une analyse de marché systématique devrait contribuer à améliorer l’efficacité des interventions de l’UE, et une meilleure prise en compte de la réduction de la pauvreté et de la création d’emplois dans les domaines de l’aide liée au commerce et du soutien au développement du secteur privé peuvent renforcer les effets du soutien de l’UE.

Il semble que la nouvelle politique d’appui budgétaire commence à porter ses fruits, notamment en ce qui concerne le recours à des contrats de renforcement des États fragiles, qui sont mis en œuvre depuis un an. Les évaluations réalisées en Tanzanie et en Afrique du Sud en 2013 confirment l'utilité d'un appui budgétaire. Ainsi, il ressort de l'évaluation de la Tanzanie que cet instrument tend à être très efficace lorsqu’il est nécessaire d’accroître les ressources pour faire face à des besoins fondamentaux. Il s'avère que les fonds supplémentaires alloués par la voie du budget ont un effet positif sur la croissance économique, le secteur de l’éducation et la pauvreté non liée aux revenus. Les évaluateurs ont conclu que ni le financement de projets, ni le financement de type «panier commun» n'auraient pu atteindre les mêmes résultats avec le même degré d’efficience, d’efficacité et de durabilité. En outre, lorsque le but recherché est, par exemple, de garantir un entretien approprié du réseau routier, ou une augmentation des salaires des enseignants, l’appui budgétaire constitue parfois la seule modalité d’aide. Toutefois, les évaluations relatives à l’Afrique du Sud et à la Tanzanie montrent toutes deux que le dialogue politique et les mesures de renforcement des capacités auraient pu être plus efficaces, et qu'un certain nombre de domaines importants ont continué de pâtir de faiblesses dans l’élaboration des politiques et dans la mise en œuvre des réformes. Dans le cas de la Tanzanie, ces questions sont traitées dans le cadre d'un plan d’action qui a été élaboré conjointement par les bailleurs d'aide budgétaire et par le gouvernement de Tanzanie. Le plan définit les responsabilités pour chaque activité et le calendrier de mise en œuvre correspondant. En outre, il ressort d'un audit de performance de la Cour des comptes effectué en Égypte (rapport spécial 4/2013) que l’aide budgétaire octroyée à l’Égypte pour la période 2007-2013 n’a pas permis de promouvoir l’amélioration de la gestion des finances publiques: il existe toujours un manque de transparence budgétaire, la fonction d’audit y est inefficace et la corruption endémique. La Commission est déterminée à remédier aux problèmes détectés lors de la négociation du nouveau plan d’action avec l’Égypte et elle a déjà appliqué des critères d’éligibilité plus stricts pour les opérations d'appui budgétaire en faveur de ce pays.

Les instruments de financement de l’UE soutenant la politique étrangère et de sécurité de l’UE ont été intégralement déployés tout au long de l’année 2013, en raison d'une dégradation de la situation en matière de sécurité dans plusieurs parties du monde. D'un point de vue géographique, les interventions se sont principalement déroulées en Afrique subsaharienne, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, ces régions étant en proie à des crises et manifestations d'instabilité multiples.

Alors qu'au niveau mondial le nombre et l’intensité des conflits ont augmenté, les indicateurs d’impact témoignent d'une baisse générale de l’intensité des conflits là où les principales interventions en matière de politique étrangère et de sécurité commune ont été menées. Ainsi, au Kosovo, où a eu lieu l'intervention dotée de la plus grande enveloppe budgétaire, l’intensité des conflits sur une échelle de 1 à 5 est passée du niveau 4 («crise violente») au niveau 1 («litige») à la suite de la médiation de l’UE et de l’accord de réconciliation intervenu en avril 2013. Dans ce pays, la mission de l’UE a été l’un des vecteurs de stabilité les plus décisifs.

Dans le cadre de l’instrument de stabilité, 45 actions ont été lancées pour un total de 214 millions d’euros au titre du volet «réaction aux crises à court terme» et de 26 millions d’euros au titre du volet consacré à l'aide à la préparation aux crises à long terme. Il ressort d'une évaluation de 2013 relative à ce dernier volet que celui-ci constitue un élément indispensable de la stratégie globale de l’UE pour la paix, la sécurité et le développement et qu’il devrait être pleinement intégré à cette structure. Selon l'évaluation en question, ce volet permet à l’UE de traiter les questions conflictuelles au sens large, et les différents projets réalisés ont effectivement fait naître ou accru la capacité des organisations de contribuer aux efforts de consolidation de la paix et de renforcer le concept d’une communauté d'experts.

Exemple de mesure en réaction à une situation de crise en Syrie

La crise de longue durée en Syrie a bénéficié d'un soutien continu au titre de l’instrument de stabilité tant en Syrie même que dans les pays voisins. En Turquie, en Iraq, mais surtout en Jordanie et au Liban, l’instrument de stabilité a joué un rôle essentiel dans le soutien apporté aux autorités pour accueillir et héberger un nombre sans cesse croissant de réfugiés syriens. Les réfugiés reçoivent également une aide directe, par exemple grâce à l’amélioration de leurs conditions de vie. Il est évident qu'en Syrie même, l’accès et les autres aspects de l’octroi d’une aide non humanitaire sont plus problématiques. Néanmoins, l’instrument de stabilité a apporté une aide directe sous la forme de soins de santé primaires et d'une amélioration de la sécurité alimentaire et de l’éducation de base.

À l'appui du processus d'adhésion des pays candidats et candidats potentiels, les derniers programmes au titre de l'IAP ont été adoptés comme prévu en 2013, à deux exceptions près: le programme national pour la Bosnie-Herzégovine a été revu à la baisse, les engagements politiques du pays n'ayant pas produit de résultats suffisants, et celui de l'Islande a été interrompu, ce pays ayant décidé de suspendre le processus d'adhésion. Les conclusions générales de la deuxième méta-évaluation de l’aide au titre de l’IAP 2007-2010[40] ont confirmé que l’IAP a constitué un moteur de changement utile, renforçant les capacités des pays candidats tout au long du processus d’adhésion, avec à la clé des évolutions progressives et positives dans la région. L’efficacité de l’aide au titre de l’IAP 2007-2010 est généralement bonne, surtout dans les pays relevant d'une gestion centralisée. En outre, il ressort de l'évaluation que l’IAP a été mis en œuvre de manière efficace et, en particulier, que ses résultats sont optimaux quand il est mis en œuvre pour répondre à des exigences liées à l’acquis de l'UE, ce qui fournit une structure et un mandat institutionnels acceptés d'un point de vue politique. Afin d’améliorer les effets et la durabilité de l’aide et d’en accroître la valeur ajoutée, il a été reconnu que l’IAP doit être accompagné d’une stratégie politique claire et de progrès réguliers dans le cadre du processus d’adhésion. L’évaluation recommande qu'un lien plus fort soit établi entre le dialogue politique et le financement au titre de l’IAP et qu’une approche pluriannuelle, axée sur les résultats, soit adoptée dans les programmes à venir, ce qui devrait permettre d'accélérer le processus, de veiller à ce que les résultats obtenus contribuent réellement à l'obtention de résultats durables, et de garantir un certain degré de flexibilité dans la mise en œuvre des actions. Il est également préconisé d'adapter l’aide fournie à la capacité d’absorption des bénéficiaires et de réaliser davantage d'évaluations relatives à cette capacité dans la phase de programmation. La Commission a accepté un grand nombre des recommandations avancées et en a tenu compte lors de l’élaboration du programme IAP II.

Aspects opérationnels des performances

Dans le domaine de l’aide humanitaire et de la protection civile, la rapidité d’intervention est vitale lorsqu'il s'agit de répondre sans tarder aux besoins primaires. En 2013, la vitesse moyenne d'intervention, depuis l’acceptation de l’offre jusqu'à la mise en œuvre dans le cadre du mécanisme de protection civile de l’UE, a été conforme à l’objectif fixé, qui est de moins de 36 heures. La capacité de l’Union à réagir rapidement, de manière coordonnée, a été facilitée par l'existence du nouveau Centre de réaction d’urgence (ERCC) de la Commission européenne, créé en mai 2013. L’ERCC fonctionne vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, ce qui renforce la capacité de réaction de l'UE en cas de catastrophe, grâce à une collecte en temps réel des informations, une surveillance des risques et une coordination efficace des interventions. Ainsi, aux Philippines, l'ERCC a facilité le transport du personnel et du matériel de secours mis à disposition par plus de 20 pays participants et a aidé à acheminer les moyens de protection civile vers la région, faisant ainsi la preuve de sa valeur ajoutée.

En 2013, conformément aux objectifs de gestion de la Commission, la plupart (72 %) des projets relevant de l’instrument de stabilité dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune ont été adoptés dans un délai de trois mois suivant une crise. Cela a permis à l’UE d'intervenir à temps dans certaines crises fortement médiatisées.

Dans le domaine de l’aide extérieure, la Commission a également fait des efforts pour améliorer la coordination lorsque les personnes en proie à des crises humanitaires à grande échelle bénéficient d'une aide relevant de différents instruments de financement, comme l'illustre l’exemple ci-après:

Coordination au sein de la Commission lors de la mobilisation de différents instruments d’aide extérieure de l’UE

Dès le début, la crise syrienne a nécessité la mobilisation de tous les instruments de coopération extérieure de l’UE. Afin d’éviter d'inutiles doubles emplois, les services de la Commission qui fournissent les fonds se sont coordonnés. Ce mécanisme de coordination permet de procéder régulièrement à des échanges de vue précoces sur les activités en cours et prévues. C'est ce qui a permis de constater que, dans le cadre de plusieurs activités, l’instrument de stabilité pouvait utilement compléter l’instrument d’aide humanitaire, par exemple en assurant la sécurité dans les camps de réfugiés en Jordanie ou en fournissant une aide plus que nécessaire dans les régions du nord de la Syrie, où le régime de Damas impose de sévères restrictions aux acteurs de l’aide humanitaire.

3. Le cadre de surveillance, de notification et d’évaluation — CFP 2014-2020

Le Parlement et le Conseil ont à présent adopté toutes les bases juridiques des nouveaux programmes du CFP. Les cadres de suivi, d’évaluation et de notification de ces programmes figurent dans le document de travail ci-joint des services de la Commission. Un effort a été fait au niveau du processus législatif pour conserver les objectifs, indicateurs et jalons renforcés qui figurent dans les propositions de la Commission. Parallèlement, la Commission a élaboré ses propres outils de gestion interne — les plans de gestion et les rapports d’activités annuels des directions générales — afin de disposer de davantage de rapports sur les performances des programmes financiers.

Comme dans le cas des CFP précédents, les principaux cycles de gestion et de notification sont annuels. Les rapports au cours des quatre premières années du programme se concentreront sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre des programmes et sur les résultats obtenus. D’une manière générale, les évaluations intermédiaires, axées sur les progrès accomplis, les problèmes de mise en œuvre et les premières indications sur la performance des programmes seront réalisées entre 2016 et 2017. Ces évaluations doivent permettre de recenser les ajustements nécessaires à la poursuite de la mise en œuvre des programmes et d'élaborer des propositions de programmes pour le prochain exercice financier. Ces premières indications sur la performance peuvent aussi alimenter la proposition de la Commission de 2016 sur le réexamen/la révision du CFP 2014-2020. Les évaluations finales et ex post suivront, globalement de 2020 à 2024, et fourniront les principales informations sur l’exécution des programmes et leur incidence sur la société et l’économie.

Le temps écoulé entre le lancement des programmes par le versement des fonds et le démarrage des actions financées et la possibilité d'en mesurer les effets constituent des aspects systémiques. Tous les travaux d’évaluation, ainsi que les audits de performance réalisés par la Cour des comptes, continueront, comme auparavant, à s'appuyer sur le passé pour l'analyser et souligner les domaines où des progrès sont encore nécessaires.

4. CONCLUSIONS

Les évaluations, les audits de performance, les données de suivi, les rapports émanant des États membres et d'autres sources offrent une vue transversale des données et avis relatifs à l’état d’avancement et aux performances des principaux programmes contribuant à l’objectif de la stratégie Europe 2020. D'une manière générale, la Commission est sur la bonne voie dans la mise en œuvre des différents programmes, hormis dans quelques cas où on enregistre un retard par rapport aux jalons et indicateurs fixés. La plupart des informations et données à ce stade concernent des réalisations et des actions mises en œuvre plutôt que des résultats et incidences sur les objectifs du programme, mais les premières indications sur la performance globale confirment les attentes fondées sur la conception des programmes et les progrès accomplis dans leur mise en œuvre. S'il est difficile de déterminer dans quelle mesure les progrès réalisés sur la voie des objectifs stratégiques globaux découlent directement et exclusivement des actions financées par les programmes de dépenses, la valeur ajoutée des objectifs communs et de l'action coordonnée par l'UE, qui contribuent à une efficience et une efficacité accrues, est avérée.

Le ralentissement de l’activité économique a clairement freiné les progrès accomplis sur la voie de la réalisation des grands objectifs de l’UE, comme la réduction du nombre de personnes menacées de pauvreté et d’exclusion sociale. En réponse à la crise, la Commission a pris différentes mesures pour accélérer la mise en œuvre de ses actions et aligner le financement de l’UE sur les objectifs de la stratégie Europe 2020. Il est clair qu’en dépit de ces mesures, les seuls programmes de dépenses de l’UE n’ont pas suffi à redresser l'activité économique. Mais le présent rapport donne de nombreux exemples de programmes financiers réduisant les effets négatifs de la crise pour les entreprises et les États membres. Ainsi, différentes facilités de financement ont permis à des PME et à des entreprises innovantes de continuer à investir pour l’avenir. De même, dans de nombreux États membres, le soutien provenant des Fonds structurels européens a constitué le principal instrument de soutien des politiques actives du marché du travail.

Dans le même ordre d’idées, alors que le financement de l’UE a contribué à la réalisation d’importants objectifs stratégiques, le financement à grande échelle, au titre du programme énergétique européen pour la relance, des interconnexions gazières et électriques a seulement commencé à contribuer à résoudre le vaste problème de la sécurité énergétique et à consolider le marché intérieur de l’énergie, et il reste beaucoup à faire pour améliorer davantage les interconnexions avec les régions du marché unique les plus reculées et/ou les moins bien connectées.

La Commission s'est fondée sur les contributions apportées par toutes les sortes d'évaluations disponibles, comme les évaluations et rapports spéciaux de la Cour des comptes, pour adapter la mise en œuvre des programmes et l’élaboration des futurs programmes. Ainsi, la fixation des objectifs tant des programmes que des projets, ainsi que l'analyse ex ante des besoins et de la valeur ajoutée apportée par l'UE se sont améliorés. La Commission a également demandé qu'une attention accrue soit accordée à l’efficacité et à l’efficience, et que de meilleurs indicateurs et systèmes soient mis en place afin de pouvoir mesurer la performance des actions entreprises. Le cadre de suivi, de notification et d’évaluation pour le CFP 2014-2020 fondé sur la législation adoptée par le Parlement et le Conseil pour les nouveaux programmes financiers fournit ce qui, de l'avis général, est considéré comme une base solide pour les futurs rapports sur les résultats et les incidences. Comme indiqué dans le cadre de suivi, de notification et d’évaluation pour le CFP précédent, l’établissement de rapports sur les programmes 2007-2013 se poursuivra lors du prochain exercice financier.

[1] Résolution du Parlement européen du 26 février 2014 sur l'évaluation des finances de l'Union fondée sur les résultats obtenus: un nouvel outil de la procédure de décharge améliorée de la Commission européenne [2013/2172(INI)].

[2] COM(2014) 130 final/2 du 19.3.2014.

[3] La stratégie Europe 2020 constitue un effort commun des États membres et de la Commission, assorti d'objectifs dont de nombreux facteurs extérieurs influencent la réalisation.

[4] Entreprises de taille intermédiaire hors PME.

[5] COM(2010) 2020 final, p. 19.

[6] COM(2010) 2020 final, p. 20.

[7] http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/report-final-evaluation-ambient-assisted-living-joint-programme

[8] http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/more_info/evaluations/index_en.htm

[9] Source: Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME).

[10] Conclusions du Conseil européen des 20 et 21 mars 2014.

[11] SWD(2013) 457 final du 18.11.2013.

[12] Source: Agence exécutive du réseau Transeuropéen de transports (TEN-TEA).

[13] COM(2013) 278 final du 14.5.2013 et Rapport spécial nº 3 de la Cour des comptes européenne.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/dg/evaluation/reports_en.htm

[15] Rapport spécial nº 2/2013 de la Cour des comptes de l'Union européenne.

[16] COM(2014) 130 final/2 du 19.3.2014.

[17] http://ec.europa.eu/regional_policy/impact/index_fr.cfm.

[18] Voir le rapport de synthèse établi par le réseau d’évaluateurs experts sur la création d’emplois en tant qu’indicateur de performances pour les programmes relevant du FEDER: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/job_creation/evalnet_task1_job_creation_synthesis.pdf.

19 http://ec.europa.eu/regional_policy/impact/index_fr.cfm.

[20] Voir la synthèse des rapports nationaux 2013 du réseau d’experts évaluateurs du FSE sur les réalisations de la politique de cohésion pour la période 2007-2013: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013_een_task2_synthesis_final.pdf.

[21] Réseau d’évaluateurs experts du FSE - rapport de synthèse final sur les principales réalisations du FSE, 2007-2013

[22] SR20/2012; SR21/2012; SR23/2012; SR5/2013.

[23] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/school-milk-scheme-2013_en.htm

[24] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/apiculture-2013_en.htm

[25] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/structural-effects-direct-support-2013_en.htm

[26] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/synthesis-mte-2007-2013_en.htm

[27] Données cumulées de suivi du développement rural 2007-2012. Rapports annuels de suivi 2012.

[28] Informations fournies par les États membres à la Commission sur demande, conformément à l’article 40 du règlement (CE) n° 498/2007 de la Commission du 26 mars 2007 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil relatif au Fonds européen pour la pêche.

[29] http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/cessation/index_en.htm

[30] http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/eff_evaluation/eff_evaluation_synthesis_en.pdf

[31] SR1/2013; SR6/2013; SR8/2013; SR12/2013.

[32] SR 15/2013.

[33] Base de données Eurostat mars 2014

[34] http://ec.europa.eu/health/programme/docs/mthp_final_report_oct2011_en.pdf

[35] http://ec.europa.eu/citizenship/pdf/final_report_efc_may_2013_eurevalppmi.pdf

[36] «Conflict Barometer» publié chaque année par l'Institut de Heidelberg pour la recherche sur les conflits internationaux; http://hiik.de/en/index.html.

[37] Le mécanisme de protection civile de l’UE couvre les interventions dans les États membres et les pays tiers. Le budget destiné au volet «politique interne» de l’UE est couvert par la rubrique budgétaire 3. Pour des raisons de cohérence, les informations relatives aux performances de cet instrument n’ont pas été ventilées entre les rubriques budgétaires 3 et 4, mais intégralement présentées ici.

[38] Pour plus de détails, voir le rapport annuel d’activités de 2013 du service compétent de la Commission (DG DEVCO).

[39]http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/reports_by_year_en.htm#2013

[40] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013/ipa_interim_meta_evaluation_report.pdf