1. CADRE JURIDIQUE

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée plus avant dans le règlement (CE) nº 1 467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs»[1], qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) nº°473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE[2].

En vertu de l'article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L'article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. La Commission peut également élaborer un rapport si, en dépit du respect des exigences découlant des critères, elle estime qu’il y a un risque de déficit excessif au sens de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE. Le rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine les raisons pour lesquelles la Finlande ne respecte pas le critère de la dette prévu par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et d'autres facteurs pertinents.

À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d'égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur).

Selon le programme de stabilité communiqué à la Commission le 17 avril 2014, le déficit public en 2015 devrait atteindre 1,1 % du PIB, le ratio de la dette brute s'établissant quant à lui à 61,0 % d’ici à la fin de 2015, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Selon les prévisions de la Commission du printemps 2014, le taux d’endettement atteindrait 61,2 % du PIB.

Le taux d'endettement mentionné tant dans les prévisions de la Commission que dans le programme de stabilité de 2014 atteste à première vue le risque de l’existence d’un déficit excessif sur la base du critère de la dette en Finlande, au sens du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc élaboré le présent rapport pour pouvoir évaluer de façon approfondie le dépassement de la valeur de référence, en vue d'établir si le non-respect? du critère de la dette justifie le lancement d’une PDE. Le présent rapport est une version actualisée du rapport publié le 15 novembre 2013[3]. Sa deuxième partie examine le critère de la dette, et sa troisième partie les facteurs qui influent sur l’évolution de l'endettement. Le rapport tient compte des prévisions du printemps 2014 des services de la Commission, publiées le 5 mai 2014.

2. Critère de la dette

Au cours des dernières années, le taux d’endettement public brut a augmenté rapidement, passant de 48,8 % du PIB en 2010 à 57,0 % en 2013. Selon les prévisions du printemps 2014 de la Commission, ce taux sera de 59,9 % en 2014 et de 61,2 % en 2015. D'après les prévisions du programme de stabilité de la Finlande, l'endettement atteindra 59,8 % du PIB en 2014 et 61,0 % du PIB en 2015. Cette différence s’explique par le fait que pour 2015, la Commission prévoit un solde primaire moins élevé et une plus faible incidence positive de la croissance du PIB. Le taux d’endettement devrait continuer à augmenter en 2016, atteignant 61,4 % selon les prévisions nationales.

Tableau 1: Dynamique de la dette

3. Facteurs pertinents

L'article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre» afin d'établir si la violation du critère de la dette justifie le lancement d’une PDE. Ces facteurs sont clarifiés à l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui précise également que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» doit être dûment pris en compte.

Compte tenu des dispositions qui précèdent, les sous-parties suivantes examinent 1) la situation économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme (investissement public inclus); 3) l'évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa viabilité; 4) les autres facteurs mis en avant par l'État membre. et 5) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission.

3.1. Situation économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle. Après avoir enregistré une baisse de 8,5 % de son PIB en 2009, la Finlande a retrouvé un rythme d'activité économique satisfaisant en 2010 et 2011, avant de connaître une nouvelle récession en 2012 et 2013. La crise a eu des répercussions négatives sur la croissance potentielle du pays. En 2007, avant la crise, la croissance potentielle était estimée à 2,2 %; elle est tombée à 0 % en 2013. La formation de capital reste le seul élément qui contribue de manière positive à la croissance potentielle de la production. Celle-ci devrait à nouveau être de 0 % en 2014 pour ne s’améliorer que légèrement ensuite, s'établissant à 0,4 % en 2015.

Le PIB réel a diminué en 2012 et 2013, créant un écart de production de -2.7 % du PIB en 2013. La croissance devrait, selon les prévisions, dépasser la croissance potentielle pour la période 2014-15, mais ce ne sera pas suffisant pour combler l’écart de production, qui devrait diminuer pour s’établir à -1.9 % en 2015.

Tableau 2: évolutions macroéconomiques et budgétaires a

Lorsqu'on prend en compte l'effet du cycle économique, il semble que les évolutions conjoncturelles négatives de ces dernières années aient eu un impact non négligeable sur le taux d’endettement. En effet, après correction des variations cycliques observées au cours des trois dernières années, ce taux resterait en 2015 en dessous de la valeur de référence fixée dans le traité.

Tableau 3: déficit public et dette publique (en % du PIB)[4]

Réformes structurelles récentes. L'évaluation des mesures de réforme entreprises par les autorités finlandaises en réponse aux recommandations émises par le Conseil en juillet 2013 dans le contexte du semestre européen est dans l'ensemble, favorable. Des réformes approfondies de la structure des municipalités ainsi que des services sociaux et de santé sont en cours d'élaboration; la garantie pour la jeunesse a été étendue, les possibilités de sortie précoce du marché du travail ont été réduites et l’autorité nationale de concurrence a été renforcée. La Finlande a mis en œuvre une réforme du système de l’impôt sur les sociétés qui s'applique à partir de 2014 et qui réduit le taux d'imposition frappant les sociétés et augmente l’imposition des dividendes. L’objectif est de rendre le système fiscal davantage propice à la croissance.

En 2013, la Finlande a adopté un vaste programme de politique structurelle visant à créer un climat plus propice à la croissance et à combler l’écart de viabilité[5]. Le gouvernement prévoit des mesures pour équilibrer les finances des administrations locales, accroître l’efficience du secteur public, prolonger de 2 ans les carrières professionnelles et améliorer la concurrence et la compétitivité. Des mesures plus spécifiques ont été annoncées dans le cadre de la décision sur les plafonds de dépenses, en mars 2014[6], et dans le programme national de réforme 2014[7].

Les partis politiques sont parvenus à un consensus concernant l'orientation générale des réformes des soins de santé et de l’aide sociale. Tous les services sociaux et de soins de santé seront fournis par cinq fournisseurs régionaux, sur la base de circonscriptions spécifiques existantes. Ces réformes sont confirmées par le programme national de réforme. Les municipalités continueraient à participer à la prestation des services, mais une part importante de leurs obligations serait transférée à ces cinq régions. Les services locaux tels que les services de santé, les services d’aide à domicile pour les personnes âgées et les services de protection sociale continueraient à être fournis au plus près du domicile. La proposition législative devrait être soumise au parlement à l’automne 2014 et les nouvelles structures devraient être en place d’ici 2017.

La réforme municipale s'appuie sur la fusion volontaire de municipalités, qui élaborent actuellement des études détaillées sur les bénéfices de telles fusions. Les municipalités qui prennent dans les délais la décision de fusionner auront droit à des subventions et des indemnisations. Selon le programme national de réforme, le gouvernement a décidé de nommer des rapporteurs spéciaux pour les 12 grandes régions métropolitaines afin d’étudier les possibilités de fusion. Le résultat de ces fusions volontaires semble incertain à ce stade. Toutefois, le programme de politique structurelle du gouvernement prévoit des objectifs de réduction des obligations des municipalités et des chevauchements d'activités en vue d’accroître l’efficacité. Dans le même temps, les municipalités sont censées améliorer leur productivité et accroître leurs recettes fiscales afin de combler le déficit actuel persistant des administrations locales (qui s'élève à 1 % du PIB).

Une réforme des retraites fait partie du programme de réformes sur lequel les partenaires sociaux devraient s'accorder à l’automne 2014, avec l’objectif d'une mise en œuvre à partir de 2017.

Ces mesures ,, en fonction de leurs modalités de mise en œuvre, pourraient avoir un effet positif non négligeable sur les finances publiques à moyen terme, du fait de l'augmentation de la croissance et de la réduction des dépenses qui pourraient s'ensuivre.

3.2. Position budgétaire à moyen terme

Déficit structurel et assainissement budgétaire. Au cours de la reprise de 2010-2011, la Finlande a amélioré son solde structurel de manière sensible, le ramenant à -0,6 % à la fin de 2011. La détérioration de la situation économique au cours de la période 2012-2013 a entraîné une nouvelle dégradation de ce solde, qui est tombé à -1,0 % en 2012. L'OMT arrêté par la Finlande était de +0,5 % du PIB jusqu’en 2013, date à laquelle il a été revu et fixé à -0,5 %. Selon les prévisions du printemps 2014 de la Commission, la Finlande a atteint l'OMT en 2013. Le déficit nominal du pays est resté inférieur à 3 % du PIB tous les ans et selon les prévisions, il devrait le rester au cours de la période de référence.

Avec le retour attendu de la croissance en 2014, le programme de stabilité de la Finlande vise à rester suffisamment proche de l’OMT. Toutefois, selon les prévisions du printemps 2014 de la Commission, le solde structurel devrait se dégrader, atteignant -0,9 % en 2014. Néanmoins, le risque d’un écart important, souligné dans l’évaluation du projet de plan budgétaire 2013, semble réduit. Pour 2015, la Finlande prévoit d’améliorer son solde structurel, qui s'établirait à -0,1 % et dépasserait donc l'OMT, grâce aux mesures d’assainissement décidées en mars 2014. Les prévisions du printemps 2014 de la Commission confirment que le solde structurel devrait dépasser l’OMT en 2015, quoiqu'avec une moindre marge.

D'après les prévisions de la Commission, la dette devrait continuer à augmenter au cours de la période 2014-15. Les autorités nationales prévoient elles aussi une augmentation du niveau de la dette au cours de la période 2014-16, mais le programme de stabilité prévoit que sur la base de politiques inchangées, le taux d'endettement devrait commencer à diminuer en 2017.

3.3. Situation de la dette publique à moyen terme

Viabilité à long terme des finances publiques. À court terme, la Finlande semble exposée à des risques de tensions budgétaires faibles; mais à moyen-terme, le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé moyen et à long terme, il est estimé élevé en raison du coût budgétaire du vieillissement de la population. L’accent devrait donc être mis sur une plus grande maîtrise de la croissance des dépenses liées au vieillissement afin de contribuer à la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme.

Selon le scénario de référence présenté dans le rapport 2012 sur le vieillissement, les dépenses de santé publique de la Finlande devraient augmenter sensiblement, passant de 6,0 % du PIB à 7,0 % d'ici à 2060. Parmi les nombreuses mesures proposées figure l'intensification des efforts de réforme déjà consentis, par exemple, en augmentant l'efficience des hôpitaux, en renforçant la mise en place d'un suivi à domicile pour les patients recevant des soins de longue durée de manière à limiter le recours à des structures de soins plus lourdes lorsqu'il n'est pas nécessaire, en améliorant l’organisation et la gestion des soins de santé ou en instaurant systématiquement des meilleures pratiques sur le plan médical.

Ajustement stock-flux L’ajustement stock-flux a un effet important sur l’évolution de la dette publique en Finlande. Cela tient au fait que le régime de retraite, lié aux revenus et inclus dans le secteur des administrations publiques, est partiellement préfinancé et qu'il dégage un excédent. Celui-ci s’élevait à 2,1 % du PIB en 2013 et devrait s'établir à 2,0 % en 2014. Il est inclus dans le solde des administrations publiques mais n’est pas utilisé pour rembourser la dette publique brute. Les montants en question sont comptabilisés comme une accumulation nette d’actifs financiers dans l’ajustement stock-flux. Par conséquent, la position nette des actifs financiers des administrations publiques en Finlande devrait, selon les estimations, représenter 47,1 % du PIB en 2014[8], soit l'une des positions nettes positives les plus élevées des pays de l'OCDE.

Vente d’actifs Le gouvernement a décidé de vendre les biens appartenant aux entreprises publiques Metsähallitus et Senate Properties (Senaatti-Kiinteistöt). La gestion bilantaire des sociétés détenues par l’administration centrale sera améliorée en élargissant l'actionnariat des sociétés non cotées et, si nécessaire, en cédant entièrement les parts de l'administration. En outre, des ventes d’actions de sociétés publiques cotées ainsi que d’autres mesures seront mises en œuvre pour augmenter les recettes transférées à l’administration centrale. Le montant total des dividendes des sociétés non cotées sera augmenté. Le montant total des recettes supplémentaires comptabilisées, par rapport à ce qui a été mentionné plus haut, s’élèvera à environ 1,9 milliard d’EUR pour 2014-2015. L’essentiel de ces recettes servira à rembourser la dette de l’administration centrale, mais 0,6 milliard d’EUR sera consacré aux investissements pour 2014 et 2015.

Encours total de la dette garantie par l'État. Les garanties de l'administration centrale finlandaise s’élevaient à 17,1 % du PIB en 2013. Les garanties liées au secteur financier s’élevaient à 0,6 % du PIB en 2013. Par conséquent, les risques s'attachant aux engagements conditionnels, aux garanties, aux opérations de sauvetage financier et aux reprises de dettes sont limités.

3.4. Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Opérations de stabilisation financière. Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97].

Lors de l’évaluation du respect des critères d’endettement, l'assistance financière aux États membres de la zone euro ayant pour effet d'accroître la dette a été prise en compte. À la fin de 2013, l’effet cumulé de la participation aux opérations de stabilisation financière représentait 2,9 % du PIB. Selon les prévisions du printemps 2014 de la Commission, ce chiffre devrait être de 2,3 % du PIB en 2015. La dette publique serait par conséquent de 58,9 % du PIB en 2015 si l'on en soustrait les montants liés aux opérations de stabilisation financière.

3.5. Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans la lettre reçue par la Commission le 14 mai 2014, la Finlande fait valoir, en tant que facteurs pertinents, le rôle des opérations de solidarité dans l’accroissement de la dette, les écarts entre les prévisions de croissance de la Finlande et celles de la Commission, le programme de politique structurelle adopté par le gouvernement en août 2013 (et qui a fait l'objet de précisions supplémentaires en novembre 2013 et en mars 2014), les mesures d’assainissement prises pour 2015 et au-delà, et la vente d’actifs publics (en 2014 et 2015) afin de réduire la dette et de stimuler l’économie. Selon les calculs du ministère des Finances, le niveau de la dette corrigé des effets du cycle conjoncturel serait de 56,7 % du PIB en 2015.

L'incidence des mesures de solidarité est examinée à la partie 3.4 du présent rapport. La partie 3.1 porte sur les réformes structurelles récentes, y compris le programme de politique structurelle. Les mesures d’assainissement sont traitées dans la partie 3.2, et la vente des actifs dans la partie 3.3. Alors que les prévisions du printemps 2014 de la Commission prévoient une croissance inférieure aux prévisions nationales pour 2014 et 2015, le ratio de la dette au PIB est également supérieur à la valeur de référence dans les prévisions nationales pour 2015 en dépit d’un scénario de croissance légèrement plus positif. Ainsi la conclusion sur le dépassement attendu ne se fonde-t-elle pas exclusivement sur les prévisions de croissance plus négatives de la Commission.

4. Conclusions

En 2015, la dette publique brute devrait atteindre 61,0 % du PIB, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Ce risque de dépassement de la valeur de référence est confirmé par les prévisions de la Commission, selon lesquelles la dette brute atteindrait 61,2 % du PIB. Toutefois, comme expliqué plus haut, le dépassement attendu s'explique pleinement par le soutien financier apporté par la Finlande dans le cadre de la protection de la stabilité financière dans la zone euro. Enfin, le niveau de la dette a été influencé par d’importants achats d’actifs financiers par les administrations de sécurité sociale, ce qui a conduit à l’accumulation d’actifs en parallèle à l’augmentation de la dette.

Dans l’ensemble, l’analyse présentée dans le rapport semble indiquer que le critère de la dette prévu par le traité est rempli.

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le rapport tient compte également des «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 3 septembre 2012, disponibles à l’adresse:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

[2] JO L 140 du 27.5.2013, p. 11: règlement (UE) nº 473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro.

[3] COM(2013) 912 final.

[4] La dette corrigée des variations conjoncturelles est calculée comme suit: où Bt représente la dette, Yt le PIB à prix courants, ypot la croissance potentielle, pt le déflateur du PIB et Ct la part conjoncturelle du solde budgétaire. Les composantes conjoncturelles et le potentiel de croissance sont calculés sur la base de méthodes communément admises.

[5] Le programme de politique structurelle visant à créer un climat plus propice à la croissance économique et à combler l’écart de viabilité des finances publiques est disponible à l’adresse suivante: http://valtioneuvosto.fi/etusivu/rakenneuudistus395285/tiedostot/rakennepoliittinen-ohjelma-29082013/fi.pdf

[6] Hallituksen päätös rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta osana julkisen talouden suunnitelmaa http://valtioneuvosto.fi/tiedostot/julkinen/kehysneuvottelut-2014/paatos/fi.pdf

[7]http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/02_economic_surveys/20140415Europe/Europa_2020_Spring_2014_NETTI.pdf

[8] Perspectives économiques de l’OCDE nº 93, tableau 33 (annexe).