RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN Rapport annuel 2013 sur l’aide financière à l’élargissement (IAP, PHARE, CARDS, instrument de préadhésion pour la Turquie et facilité transitoire)

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.9.2014

COM(2014) 610 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

Rapport annuel 2013 sur l’aide financière à l’élargissement (IAP, PHARE, CARDS, instrument de préadhésion pour la Turquie et facilité transitoire)

{SWD(2014) 287 final}

1. Introduction

L'objectif général de la politique d’élargissement est la mise en œuvre de l'article 49 du traité sur l’Union européenne, qui offre une perspective d'adhésion à tous les pays européens qui respectent les valeurs fondamentales de l’UE et s’engagent à les promouvoir. L'actuel programme d'élargissement concerne les Balkans occidentaux, la Turquie et l'Islande. En 2013, les pays visés par l'élargissement ont continué d'avancer sur la voie de l'adhésion à l'Union européenne. Un certain nombre de progrès ont été enregistrés dans les pays candidats 1 et chez les candidats potentiels 2 , notamment en ce qui concerne les réformes liées à l'UE. Les négociations d'adhésion avec l'Islande ont été suspendues en mai 2013 par le gouvernement islandais et ne seront réamorcées côté islandais que si le gouvernement décide de poursuivre sur la voie de l'adhésion à l'Union européenne.

Les objectifs stratégiques de la Commission en matière d'élargissement sont soutenus par l'instrument d’aide de préadhésion (IAP) 3 . C'est au moyen de cet instrument que l'UE apporte une aide à la fois financière et technique à l'appui des réformes visant à aligner les pays visés par l'élargissement sur ses normes et son acquis. Les fonds IAP renforcent les capacités des pays tout au long du processus d’adhésion et apportent, de ce fait, des changements progressifs et positifs à la région.

L'IAP s'est substitué aux précédents instruments de préadhésion: Phare, ISPA, SAPARD, l'instrument de préadhésion pour la Turquie et l' instrument financier CARDS pour les Balkans occidentaux . Depuis 2007, les pays visés par l'élargissement reçoivent des fonds et un soutien de l'UE par l'intermédiaire de ce canal unique.

L'IAP est divisé en cinq volets différents:

oI - Aide à la transition et renforcement des institutions

oII - Coopération transfrontalière

oIII - Développement régional

oIV - Développement des ressources humaines

oV - Développement rural

Les volets I et II sont placés sous la responsabilité de la direction générale de l'élargissement (DG ELARG) et ouverts à tous les pays bénéficiaires. Les autres volets, qui visent à préparer les bénéficiaires à la mise en œuvre des Fonds structurels dès leur adhésion à l'UE, ne sont accessibles qu'aux pays candidats et leur gestion relève, respectivement, de la direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO), de la direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion (DG EMPL) et de la direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI).

En ce qui concerne l'aide de préadhésion, les sommes allouées au titre de l'IAP se sont élevées à quelque 11 500 000 000 EUR sur la période 20072013 et à quelque 1 800 000 000 EUR pour 2013. La mise en œuvre de l'IAP s'est poursuivie tout au long de 2013 et les derniers programmes au titre de l'IAP ont été adoptés à la fin de 2013.

Le rapport annuel 2013 est l'occasion de faire le point sur ce qui a réussi et sur les enseignements à tirer de l'IAP, ce qui peut contribuer à façonner l'aide future au titre du nouvel IAP II pour la période 2014-2020.

Le présent rapport fait brièvement état du contexte politique dans lequel se sont insérées les activités financées par l'UE, tel qu'il ressort du «paquet élargissement» 4 . Il met ensuite en lumière les progrès accomplis pour améliorer la planification stratégique, en fournissant un aperçu de la mise en œuvre des programmes et des projets, du processus de programmation en cours et du renforcement de la coordination des donateurs. L’analyse de l’expérience acquise, également tirée de diverses évaluations, sert à l’établissement de recommandations visant à renforcer encore l'impact des fonds alloués au titre de l’IAP après 2014. Conformément à ce que prévoit la stratégie d'élargissement 2013-2014 de l'UE, l'objectif est de se concentrer d'abord sur les fondamentaux.

Depuis début 2014, le nouvel instrument d'aide de préadhésion (IAP II) 5 remplace son prédécesseur. Les dotations prévues pour la période 2014–2020 se montent à 11 700 000 000 EUR. En se fondant sur les enseignements tirés en matière de planification et de mise en œuvre lors du précédent exercice financier, dont une évaluation intermédiaire et une méta-évaluation, l'aide de préadhésion sera plus étroitement liée aux priorités de la politique d'élargissement et axée sur une approche stratégique davantage orientée vers les résultats, qui ciblera les réformes clefs à réaliser dans les pays visés par l'élargissement.

2.Événements phares de la mise en œuvre du programme 2013

a) Coopération bilatérale

Croatie

Depuis le 1er juillet 2013, la Croatie est un État membre de l'UE. Son adhésion illustre le pouvoir transformateur et l'effet stabilisateur du processus d'élargissement. À la suite de la signature du traité d'adhésion, le 9 décembre 2011, ce pays a continué, tout au long de l'année 2013, de mettre en œuvre les mesures visant à encore renforcer sa capacité à respecter les obligations découlant de son adhésion à l'UE.

Le programme national au titre du volet I adopté en 2012 couvrait deux exercices budgétaires, à savoir 2012 (enveloppe «aide à la transition et renforcement des institutions» au titre de l'IAP 2012) et une allocation de six mois pour 2013. Les programmes nationaux 2012 et 2013 représentaient un montant total de 46 800 000 EUR.

La mise en œuvre du programme au titre du volet III s'est poursuivie en 2013. Après l'adhésion, les programmes ont été révisés, tout en gardant les mêmes priorités, dans le cadre de la politique de cohésion cofinancée par les Fonds structurels et d'investissement européens.

La mise en œuvre de l'aide financière de l'UE sur la période 2012-2013 a fourni un appui supplémentaire à l'achèvement des réformes et au renforcement des capacités dans les domaines essentiels pour la perspective européenne du pays, à savoir le système judiciaire et les droits fondamentaux, ainsi que la justice, la liberté et la sécurité, tout en continuant à soutenir les efforts de préparation de la Croatie à la gestion et à la mise en œuvre des fonds après l'adhésion.

Le programme opérationnel pluriannuel de développement des ressources humaines au titre du volet IV de l'IAP pour la période 2007-2013 visait à soutenir la Croatie dans l'élaboration de politiques et dans la préparation de la mise en œuvre et de la gestion de la politique de cohésion de l'Union, en particulier en ce qui concerne le Fonds social européen. Conformément au document indicatif de planification pluriannuelle, il a mis l'accent sur la lutte contre le chômage au moyen d'une action ciblée, sur la promotion de l'inclusion sociale et sur la réduction des obstacles à l'emploi. Le renforcement de l'adaptabilité des entreprises et des travailleurs n'a cessé de gagner en importance depuis 2011. Un nouvel axe prioritaire a été introduit en 2012, visant les organisations de la société civile et la promotion du dialogue social.

Monténégro

En ce qui concerne le Monténégro, des progrès ont été réalisés dans le cadre des négociations d'adhésion. En juin 2013, le pays a adopté de vastes plans d'action pour les chapitres 23 et 24. Cinq chapitres ont été ouverts en décembre 2013, dont les importants chapitres 23 et 24 relatifs à l'État de droit, ce qui porte à sept le nombre total de chapitres ouverts, dont deux ont été provisoirement clôturés. Les réunions d'examen analytique organisées avec le Monténégro se sont achevées en juin 2013.

La programmation et la mise en œuvre des fonds versés au Monténégro en 2013 au titre de l'aide de préadhésion se sont inscrites dans le contexte des négociations d'adhésion en cours.

La dotation budgétaire initiale pour 2013 avait déjà été programmée fin 2012. De même, les programmes opérationnels pour 2012-2013 au titre du volet III (22 240 000 EUR) et du volet IV (5 580 000 EUR) ont été adoptés fin 2012. Toutefois, des fonds supplémentaires ont été alloués au Monténégro dans le courant de 2013. Ils ont été programmés au second semestre 2013 et adoptés sous la forme de modifications aux volets I et II des programmes nationaux 2012-2013.

En 2013, le Monténégro a engagé des efforts considérables dans le processus de délégation 6 pour la mise en œuvre décentralisée des fonds de l'IAP. Des audits ont été entrepris sur les volets I et II de l'IAP, parallèlement à ceux menés sur les volets III et IV.

Les préparatifs de l'IAP II ont été lancés avec les autorités monténégrines et ont pris leur rythme de croisière au second semestre 2013, l'accent étant mis sur l'introduction de l'approche sectorielle et le début des préparatifs du document de stratégie pour le Monténégro. Parallèlement, le pays a contribué à la réalisation du document de stratégie multinational pour l'IAP II, au même titre que les autres bénéficiaires, et à la finalisation du document de stratégie Europe du Sud-Est 2020, au même titre que les autres pays des Balkans occidentaux.

Serbie

La décision du Conseil européen de juin 2013 d'ouvrir des négociations d'adhésion avec la Serbie a suivi l'accord historique entre la Serbie et le Kosovo conclu en avril 2013 dans le cadre du dialogue mené grâce à la médiation de l'UE. Par la suite, en décembre 2013, le Conseil a adopté le cadre des négociations d'adhésion et fixé la date de la première conférence intergouvernementale (CIG), qui s'est tenue en janvier 2014.

Le programme annuel 2013 au titre de l'IAP a été adopté en décembre 2013 et l'IAP II (projet de document de stratégie indicatif national), de même que le «système de mise en œuvre décentralisée» (DIS) (délégation de gestion des volets I et II de l'IAP), ont fait l'objet de préparatifs actifs pendant toute l'année. La décision a été prise ultérieurement, en mars 2014.

En 2013, 89 000 000 EUR ont fait l'objet d'un marché dans le cadre des programmes nationaux de l'IAP, volet I, et 1 700 000 EUR au titre du volet II (CTF). 4 400 000 EUR supplémentaires ont fait l'objet d'un marché à partir d'autres budgets [dont celui pour la société civile: 1 970 000 EUR et celui de l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH): 1 000 000 EUR], ce qui fait un total de quelque 95 000 000 EUR.

L'appropriation par les instances nationales responsables du processus de programmation de l'IAP a continué de s'améliorer, en particulier pour ce qui est de la coordination des donateurs. L'exercice de programmation a bénéficié des leçons tirées de l'élaboration de l'approche sectorielle en 2013.

Ancienne République yougoslave de Macédoine

En octobre 2013, pour la cinquième année consécutive, la Commission a recommandé l'ouverture de négociations d'adhésion avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Le Conseil ne s'est pas encore prononcé sur la proposition de la Commission. Lancé en mars 2012, le dialogue de haut niveau sur le processus d'adhésion a continué de guider les travaux sur les grandes priorités de l'UE concernant les réformes relatives à l'adhésion, sans primer toutefois sur les procédures standard de préadhésion. Compte tenu du haut degré d'alignement sur l'acquis, la priorité est donnée à la mise en œuvre des stratégies et des textes législatifs existants, ainsi qu'à l'amélioration de la capacité administrative y afférente.

La gestion des fonds IAP dans le cadre du système de mise en œuvre décentralisée est demeurée problématique tout au long de 2013 pour les autorités nationales en raison du manque de personnel et de capacités de gestion dans les principales institutions. Grâce aux efforts concertés des autorités nationales et de la Commission, la perte de fonds du volet I n'a finalement été que de 3 300 000 EUR, contre une perte potentielle estimée à quelque 15 000 000 EUR.

La programmation et la révision de l'ensemble des programmes au titre de différents volets IAP ayant été finalisées en 2012, l'année 2013 a été consacrée à la préparation du document de stratégie indicatif 2014-2020 au titre de l'IAP II.

Albanie

En 2013, la Commission a recommandé d'accorder à l'Albanie le statut de pays candidat, étant entendu que le pays devra continuer à prendre des mesures pour lutter contre la criminalité organisée et la corruption. Le statut de pays candidat lui a été accordé ultérieurement, en juin 2014.

Au cours de l'année 2013, l'aide financière accordée par l'UE a joué un rôle stratégique dans le pays, avec un montant d'environ 96 000 000 EUR au titre des volets I et II visant à renforcer les capacités administratives d'un certain nombre d'institutions et à stimuler le développement social, environnemental et économique.

L'accent mis par la stratégie d'élargissement sur le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux (chapitre 23), ainsi que sur la justice, la liberté et la sécurité (chapitre 24) a conduit le gouvernement albanais à améliorer davantage encore la situation de l'État de droit dans le pays au moyen de réalisations concrètes. La mise en œuvre réussie de projets dans les domaines du judiciaire et de la lutte contre la criminalité organisée montre en effet que le pays peut obtenir des résultats sur les plans de l'amélioration de l'efficacité du système judiciaire et du renforcement de la capacité opérationnelle des services répressifs, pour autant que ces entreprises soient soutenues par une intention politique claire de faire progresser le programme de réforme.

Toutefois, des projets d'infrastructure continuent de rencontrer des problèmes de mise en œuvre, principalement en raison d'un manque de coordination entre les ministères de tutelle et entre les institutions nationales et locales, ainsi que d'un manque de fonds nationaux pour couvrir les coûts opérationnels et d'entretien, ce qui a un impact sur la viabilité à long terme des projets.

L'Albanie a achevé la préparation de la gestion décentralisée des fonds IAP au titre du volet I. Une partie du programme national au titre de l'IAP 2013 sera donc mise en œuvre sous ce nouveau mode de gestion. Le gouvernement devrait garantir la stabilité des postes de fonctionnaires formés à la gestion des fonds de l'IAP et veiller à renforcer encore les compétences de ces derniers. À défaut, la mise en œuvre des projets IAP 2013 pourrait souffrir d'un manque de compétences pour ce qui est des règles et procédures de passation de marchés publics régissant les fonds de l'UE. L'année 2013 a été consacrée à la préparation du document de stratégie indicatif 2014-2020 au titre de l'IAP II.

Bosnie-Herzégovine

En ce qui concerne la Bosnie-herzégovine, la Commission en est venue à la conclusion que le pays ne progressait pas dans le processus d'intégration européenne, n'ayant en effet pas donné suite à deux engagements majeurs, à savoir: l'application de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l'«affaire Sejdić-Finci» 7 et la mise en place d'un mécanisme efficace et efficient de coordination qui devait permettre au pays de parler d'une seule voix et favoriser une bonne interaction avec l'UE.

Dans son rapport 2013 sur les progrès accomplis 8 , la Commission a déclaré qu'il était de plus en plus difficile de justifier l'octroi de fonds de préadhésion à un pays dont les représentants politiques n'étaient pas disposés à dégager le consensus nécessaire pour progresser sur la voie de la préadhésion. Elle redoutait fortement que, dans un tel contexte, l'aide de préadhésion ne produise pas les résultats escomptés.

Ce blocage dans le processus d'adhésion a porté préjudice à la programmation et à la mise en œuvre de l'aide IAP. En particulier, compte tenu de l'absence de mécanisme de coordination de l'UE et de la politisation croissante de la mise en œuvre de l'IAP, la Commission a décidé de suspendre plusieurs projets IAP au cours de 2013 et finalement d'en annuler deux dans les secteurs de l'agriculture et du développement rural, un usage efficace de l'argent des contribuables européens ne pouvant plus être garanti.

Par conséquent, la Commission a réduit le montant de la dotation au titre du programme IAP 2013 (qui était de quelque 109 000 000 EUR, selon le dernier cadre financier indicatif pluriannuel 9 approuvé) à 64 000 000 EUR, ainsi que sa portée, et a concentré l'aide sur des projets profitant directement aux citoyens, en particulier dans les secteurs social, de la justice et des affaires intérieures.

L'absence d'un mécanisme de coordination de l'UE et de stratégies sectorielles nationales dans la plupart des secteurs concernés par le soutien au titre de l'IAP a également nui à la préparation de l'IAP II. La Commission a décidé de ne pas engager de préparatifs tant qu'une coordination effective ne serait pas garantie. Les préparatifs pour l'IAP II n'ont pas repris en 2013.

Kosovo

En juin 2013, le Conseil a autorisé l'ouverture de négociations en vue d'un accord de stabilisation et d'association (ASA) avec le Kosovo, celles-ci ayant été officiellement lancées en octobre 2013.

La mise en œuvre de l'aide de l'UE au Kosovo a dépassé ses objectifs financiers, au niveau tant des marchés que des paiements, en 2013. Le programme annuel 2013, adopté en janvier 2013, a bénéficié d'une dotation de 65 860 000 EUR. Après la signature, le 19 avril 2013, du premier accord sur la normalisation des relations entre la Serbie et le Kosovo, une dotation supplémentaire a été octroyée au Kosovo à partir de ressources initialement allouées à d'autres pays et un programme spécifique, doté d'une enveloppe de 38 500 000 EUR, a été préparé et approuvé en décembre 2013.

La participation du Kosovo aux programmes relevant du volet II (coopération transfrontalière - CTF) a bien progressé en 2013. Les conventions de financement pour 2012 ont été signées pour les trois programmes CTF (respectivement avec l'Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et le Monténégro). Le premier appel à propositions avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine a été lancé.

Au cours de l'année 2013, le document de stratégie indicatif 2014-2020 a été préparé. Dans le cadre d'un processus d'ouverture, les autorités kosovares, la société civile et les membres de la communauté internationale jouant un rôle actif au Kosovo ont été consultés et ont contribué à l'élaboration du projet de texte. En mai, juillet et novembre 2013, le gouvernement et le bureau de l'UE ont organisé des réunions avec les représentants de la société civile afin de les consulter sur le soutien IAP à la société civile pour la période 2014-2020. Ces réunions ont permis une vaste discussion sur les objectifs et actions à inclure dans le document de stratégie.

Turquie

Le programme positif a donné un nouvel élan aux relations UE-Turquie. Le processus d'adhésion a retrouvé un nouveau souffle avec l'ouverture d'un nouveau chapitre (22, sur la politique régionale). En décembre 2013, l'accord de réadmission entre l'UE et la Turquie a été signé et le dialogue relatif à la libéralisation du régime des visas a été lancé.

Consécutivement à des allégations de corruption, fin 2013, qui mettaient en cause un certain nombre de personnalités de haut rang, dont des membres du gouvernement et leur famille, la réaction drastique du gouvernement, qui a pris la forme de réaffectations massives dans l'administration et de modifications législatives, a signifié pour l'UE qu'elle allait devoir traiter avec de nouveaux interlocuteurs dans des domaines importants pour la coopération financière, tels que l'État de droit.

Malgré ces remous politiques, l'incidence sur le processus de programmation est restée sous contrôle et les travaux sur le nouveau document de stratégie pour toute la durée du cadre financier pluriannuel 2014-2020 se sont déroulés comme prévu, en concertation étroite avec le ministère des affaires européennes et le ministère du développement. En ce qui concerne la gestion de l'aide financière en cours par les autorités nationales turques dans le cadre d'une gestion décentralisée, la délégation de gestion pour le volet V de l'IAP (agriculture et développement rural) a été accordée à 22 provinces supplémentaires dans toute la Turquie, ce qui porte à 42 le nombre d'organismes payeurs dans le pays.

Toutefois, en ce qui concerne la mise en œuvre des programmes de l'IAP, des retards persistants ont été observés, en raison également des capacités insuffisantes de certaines structures opérationnelles et de certains bénéficiaires finaux.

Islande

Le 22 mai 2013, le gouvernement islandais a fait part de sa décision de suspendre les négociations d'adhésion. Celles-ci avaient déjà fortement progressé: 27 chapitres avaient été ouverts et 11 étaient provisoirement clôturés. En conséquence, la Commission a cessé de prendre de nouveaux engagements au titre de l'IAP et a entamé un retrait progressif des projets IAP en cours. En accord avec le gouvernement islandais, tous les travaux préparatoires sur l'IAP II ont également été suspendus.

B) Coopération régionale

La coopération régionale s'est poursuivie dans des enceintes régionales telles que la Communauté de l'énergie, l'espace aérien commun européen, l'accord de libre-échange centre-européen (ALECE) et l'École régionale d’administration publique.

Conformément aux priorités de la stratégie d'élargissement, l’aide financière multibénéficiaires a soutenu en 2013 les progrès accomplis dans les domaines de l'État de droit, de la coopération régionale en matière de justice pénale, de la réforme de l'administration publique et des statistiques, ainsi que l'établissement de réseaux d'organisations de la société civile.

Dans le domaine de la coopération régionale et de la réconciliation, l'engagement renouvelé à l'égard du processus de Sarajevo a été confirmé par le lancement du programme régional de logement (projets de logements approuvés pour une valeur totale de 60 000 000 EUR, contribution globale de l'UE à ce fonds de 84 000 000 EUR).

Pour étayer la reprise économique dans les Balkans occidentaux, de nouveaux investissements dans les infrastructures et une aide au développement du secteur privé ont été approuvés dans le contexte du cadre d'investissement en faveur des Balkans occidentaux, ainsi que des projets en matière de compétitivité et de développement/formation des ressources humaines.

Si la majeure partie de l'aide au titre de l'IAP a été versée aux bénéficiaires par le truchement des programmes nationaux, environ 9 % des fonds disponibles ont été alloués par l'intermédiaire des programmes multibénéficiaires, pour compléter les programmes nationaux et renforcer les relations multilatérales dans les Balkans occidentaux et en Turquie, dans les domaines jugés essentiels pour l'intégration européenne et la stabilité régionale.

Les domaines d'intervention n'ont été abordés au moyen de l’aide multibénéficiaires que lorsqu’il existait un besoin manifeste de coopération régionale ou d’action horizontale, par exemple en apportant une solution à des problèmes transfrontaliers ou en améliorant l'efficacité grâce à la mise au point d’approches harmonisées, à la mobilisation d’instruments existants ou à la facilitation de la création de réseaux d’experts. Au cours de la période 2011-2013, la dotation indicative disponible pour l’aide multibénéficiaires a été de 526 000 000 EUR au titre du volet I.

Tout au long de 2013, TAIEX, l'instrument d'assistance technique et d'échange d'informations, a continué de fournir une assistance sur mesure. Au total, 2 118 manifestations et missions ont été organisées entre les différents bénéficiaires, un niveau jamais atteint encore. TAIEX (et notamment les manifestations transnationales) a sensiblement progressé par rapport à 2012 (+ 15 %). À cette avancée quantitative s'est ajouté un alignement important de TAIEX sur les principales priorités de la politique d'élargissement et de l'aide en la matière, comme en témoigne le nombre inégalé de manifestations organisées au profit de la Croatie avant et juste après son adhésion (180 au total, soit une hausse de 34 % par rapport à 2012), le nombre record de manifestations organisées dans le secteur de la justice et des affaires intérieures (556 au total, soit une hausse de 17 % par rapport à 2012) et le soutien apporté au processus d'examen analytique du Monténégro et à son suivi.

Une évaluation de l'instrument a été prévue dans le plan d'évaluation de la DG Élargissement pour 2013.

3. Enseignements tirés de l'assistance antérieure

Se basant sur le principe d'une élaboration des politiques fondée sur des données probantes, la Commission évalue constamment son aide afin de tirer des enseignements utiles des expériences susceptibles de servir à l'avenir pour l'élaboration de politiques et de programmes d'aide. Deux des évaluations finalisées en 2013 présentent un intérêt particulier dans l'optique de la préparation de l'aide future au titre de l'IAP:

a)L'évaluation thématique de l'État de droit, de la réforme judiciaire et de la lutte contre la criminalité organisée dans les Balkans occidentaux 10 a confirmé l'importance qu'il y avait à mettre l'accent sur ce thème et souligné le fait que l'UE avait contribué substantiellement à améliorer les cadres institutionnels et organisationnels fondamentaux du secteur dans l'ensemble de la région. Il a également été reconnu que des cadres juridiques et institutionnels ont été mis en place grâce à l'aide de l'UE.

La restructuration des grandes structures institutionnelles en est le résultat le plus important et le plus durable. De nouvelles lois, plus adaptées, ont été adoptées et, dans certains cas, toute la philosophie sous-tendant le système juridique a été modifiée et s'appuie désormais sur le principe de la séparation des pouvoirs et l'acceptation de l'importance de l'indépendance, de l'efficacité et de la qualité du pouvoir judiciaire. Toutefois, le renforcement de l'efficacité des programmes passe aussi par une volonté politique accrue, une appropriation renforcée des programmes et le développement de capacités administratives locales. Le besoin d'assigner une priorité claire à ce domaine et d'accroître les financements à lui consacrer a également été souligné.

Ces conclusions ont été reprises à la fois dans la stratégie d'élargissement 2013, qui insiste clairement sur l'importance de traiter d'abord les fondamentaux, et dans la programmation de l'IAP II.

b)Les conclusions globales de la deuxième évaluation intermédiaire 11 de l'IAP soulignent le fait que les résultats obtenus sont généralement bons, en particulier dans les pays relevant d'une gestion centralisée. Toutefois, la traduction des résultats obtenus au niveau des projets en incidences et en résultats plus généraux n'a pas été aussi bonne que prévue. Il s'avère que l'aide est véritablement efficace et réalisée au mieux lorsqu'elle se fonde sur l'adaptation à l'acquis de l'UE, qui fournit une structure institutionnelle politiquement acceptée et est source de motivation.

L'IAP est un vecteur de changement utile et il a été reconnu qu'il devait être accompagné d'un processus politique clair susceptible de générer des résultats durables, gage de progrès constants dans le processus d'adhésion. Le respect des délais est un facteur clef pour garantir l'appropriation et la programmation multiannuelle peut fortement contribuer à améliorer ce point.

Sur le plan de l'efficacité, la passation et l'exécution des marchés liés à l'IAP ont globalement été conformes aux attentes et donné lieu à l'utilisation de mécanismes appropriés. D'après l'évaluation, toutefois, la mise en œuvre des projets manque de souplesse, or il en faudrait davantage pour hiérarchiser les projets, en vue notamment de déployer l'aide plus rapidement. L'amélioration des capacités de gestion des bénéficiaires est lente depuis que le pouvoir de gestion a été transféré aux structures contractantes nationales. Il y a donc lieu de renforcer l'appropriation en la matière.

4. Mettre l'accent sur les fondamentaux

Les enseignements tirés de l'aide de préadhésion passée et l'évolution générale du processus d'élargissement se reflètent également dans la stratégie d'élargissement 2013-2014 12 . Les pays visés par l'élargissement ont de nombreux défis à relever dans des domaines clefs, qui revêtent une importance déterminante pour la réussite de leur cheminement vers l'adhésion à l'UE: gouvernance économique et compétitivité; État de droit; fonctionnement d'institutions garantissant la démocratie; droits fondamentaux et, dans le cas des Balkans occidentaux, surmonter l’héritage du passé. Dans sa stratégie d'élargissement 2013-2014 13 , publiée en octobre 2013, la Commission a esquissé son approche dans ces domaines, dont l'objectif est de mettre avant tout l'accent sur les fondamentaux («Priorité aux fondamentaux»). Les cinq fondamentaux, tels qu'exposés ci-après, sont étroitement liés aux critères de Copenhague et aux conditions définies dans le processus de stabilisation et d'association.

L'État de droit reste une priorité pour l'UE et se trouve au cœur du processus d'adhésion, en tant qu'élément essentiel des critères politiques de Copenhague. La Commission continuera à mettre en œuvre la nouvelle approche des négociations d'adhésion pour les chapitres 23 (Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (Justice, liberté et sécurité), à donner la priorité à l'État de droit au moyen de dialogues ciblés avec les pays visés par l'élargissement et à renforcer le soutien aux réformes liées à l'État de droit par l'intermédiaire de l'IAP II. Des stratégies sectorielles seront élaborées, ciblant en particulier la mise en place d'appareils judiciaires indépendants, efficaces et professionnels et le soutien à l'obtention de résultats concrets dans la mise en œuvre d'actions en matière de lutte contre la criminalité organisée et la corruption.

La stabilité et le bon fonctionnement des institutions démocratiques font également partie des critères politiques de Copenhague. Les pays visés par l'élargissement devraient donner la priorité à la transparence, à la responsabilisation et à l'efficacité des institutions et des administrations publiques. En concertation avec d'autres organisations internationales, la Commission soutiendra avec l'IAP la réforme électorale et parlementaire, continuera de promouvoir la coopération interparlementaire, donnera la priorité à la réforme de l'administration publique en mettant l'accent sur la transparence, la dépolitisation et les procédures de recrutement fondées sur le mérite, tout en appuyant le développement d'une société civile active par un renforcement des capacités.

Dans le domaine des droits fondamentaux, la Commission insiste en particulier sur la liberté d'expression et la protection des minorités (y compris des Roms) ainsi que des personnes LGBTI (personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres et intersexuées). Elle aborde ces questions dans le cadre de ses dialogues périodiques avec les pays visés par l'élargissement et dans le cadre des négociations d'adhésion. Par l'intermédiaire de l'IAP II, la Commission élaborera une vision à long terme de l'aide financière de l'UE à la liberté d'expression, tout en renforçant la coopération stratégique avec des acteurs extérieurs sur les Roms et les LGBTI, en augmentant les financements et en s'appuyant sur les bonnes pratiques.

La Commission a proposé une nouvelle approche pour aider les pays visés par l'élargissement à remplir les critères économiques de Copenhague. Les pays sont invités à renforcer la politique économique et sa gouvernance par la préparation de programmes annuels nationaux de réforme économique et, une fois tous les deux ans, de programmes en faveur de la compétitivité et de la croissance. L'objectif est de clarifier davantage les orientations sur les réformes nécessaires pour progresser dans la réalisation des critères économiques. Par le truchement de l'IAP II, la Commission soutiendra le processus d'adhésion en s'assurant que des réformes seront menées en matière de gouvernance économique, de compétitivité et de croissance. L'accent sera mis sur les secteurs des transports et de l'énergie, qui sont déterminants pour l'amélioration de la compétitivité.

La réconciliation, les relations de bon voisinage et la coopération régionale sont essentielles pour la stabilité dans les Balkans occidentaux. Il reste de nombreux problèmes bilatéraux non résolus dans la région, notamment des questions relatives aux minorités et aux répercussions de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, comme la délimitation des frontières. Les conflits interethniques et ceux qui ont trait au statut continuent de nuire au bon fonctionnement des institutions et de fragiliser le processus de réforme. La Commission encourage la poursuite des efforts en vue de régler les différends bilatéraux et de surmonter l'héritage du passé. Dans le cadre de l'IAP II, la Commission continuera d'apporter son aide aux initiatives régionales, telles que le Conseil de coopération régionale, ainsi que les initiatives visant à résoudre les problèmes en suspens depuis la guerre [processus de Sarajevo, réseau de procureurs chargés des crimes de guerre, processus «Vérité et réconciliation» (RECOM)]. La coopération sera aussi encouragée dans les domaines de l'éducation, de la science, de la culture, des médias, de la jeunesse et du sport.

5. Vers une aide plus efficiente et plus efficace:

a) Un nouvel instrument d'aide de préadhésion pour la période 2014-2020

Dans le courant de 2013, les discussions et les négociations avec le Parlement et le Conseil sur la proposition de règlement IAP II se sont poursuivies. Des négociations ont eu lieu parallèlement aux discussions sur quatre autres instruments extérieurs et sur le règlement commun de mise en œuvre. Le 5 décembre 2013, le Parlement européen a approuvé l'accord politique concernant les six règlements. Adopté le 11 mars 2014, le règlement IAP II 14 introduit de nouveaux éléments par rapport à son prédécesseur:

l'IAP II crée un nouveau cadre visant à fournir une aide de préadhésion dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020. Les pays candidats et les candidats potentiels pourront bénéficier de l'aide financière, quel que soit leur statut;

l'IAP II introduit un lien renforcé entre aide financière, programme d'action et renforcement de l'appropriation par les bénéficiaires;

une stratégie nationale globale, assortie d'une révision à mi-parcours en 2017, couvrira tous les domaines d'action pour l'ensemble de la période de 7 ans, à savoir: les réformes en vue de l'adhésion à l'Union et le renforcement correspondant des institutions et des capacités; le développement socio-économique et régional; l'emploi, les politiques sociales, l'éducation, la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes et le développement des ressources humaines; l'agriculture et le développement rural, ainsi que la coopération régionale et territoriale;

l'IAP II tend vers une logique de financement de stratégies au lieu de projets individuels (approche sectorielle), reposant sur des stratégies sectorielles nationales pertinentes élaborées par les bénéficiaires. Il prévoit une transition progressive vers la gestion indirecte des financements par les bénéficiaires;

l'aide de préadhésion sera allouée plus systématiquement, en mettant l'accent sur les résultats et le suivi de l'aide. Un mécanisme de récompense des performances est introduit;

l'IAP II encourage une participation accrue de la société civile tant dans le cadre des programmes mis en œuvre par des instances gouvernementales qu'en tant que bénéficiaire directe de l'aide de l'UE.

La tendance progressive vers une approche sectorielle vise à obtenir de meilleurs résultats, un plus grand impact et une plus forte valeur ajoutée de l'aide. Ces principes sont devenus essentiels pour tous les nouveaux instruments d'action extérieure pour la période 2014-2020.

Cette évolution présente un grand intérêt à l'heure où les contraintes budgétaires que connaissent États membres et institutions financières internationales rendent nécessaire une aide de préadhésion encore plus efficace et plus durable. Une approche stratégique de la programmation fondée sur les besoins et les atouts des pays contribuera à accroître l'efficacité du processus de préadhésion et à l'axer davantage sur les résultats. De plus, étant donné que l'approche sectorielle repose sur des stratégies nationales, une telle approche optimise le potentiel de complémentarité, tire parti des différents modes de soutien et contribue à rationaliser l'aide apportée grâce à une répartition du travail, tout en garantissant une meilleure appropriation des programmes par les autorités nationales.

Dans l'intervalle, des lignes directrices relatives à l'application d'une approche sectorielle de l'aide de préadhésion ont été finalisées par la Commission en 2013 afin de faciliter la programmation de l'IAP II. Dans le cadre de la mise en œuvre de l'approche sectorielle, la Commission a également prévu le recours à un appui budgétaire sectoriel. Ce, dans la perspective d'un soutien à la mise en œuvre des stratégies nationales comportant un cadre de résultats pertinent et acceptable, et dans la mesure où certaines conditions clefs sont réunies (à savoir l'existence d'une stratégie, d'un cadre macroéconomique stable et d'un système de gestion des finances publiques fiable). Des orientations particulières ont également été prévues à cette fin.

En parallèle, durant l'année 2013, la Commission a élaboré le règlement d'exécution IAP II 15 et les documents de planification stratégique (documents de stratégie), afin de compléter le cadre juridique en matière de programmation et de versement des fonds IAP II. Elle a également géré des groupes de travail internes ad hoc étudiant de manière spécifique différents aspects des modalités de mise en œuvre du nouvel instrument, et notamment la préparation de lignes directrices internes en matière de programmation et d'appui budgétaire sectoriel.

b) Coopération avec la communauté des donateurs en matière d’efficacité de l’aide

En 2013, la Commission a continué de s’employer à assurer la coordination entre les donateurs, s'efforçant notamment d'optimiser l’efficacité et la transparence de l’aide conformément aux engagements pris lors du 4e forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide, qui s’est déroulé à Busan en novembre 2011, dans le cadre desquels la Commission a reconnu l'importance de principes communs tels que l'adhésion aux priorités, l'importance des résultats, la transparence et la responsabilité. En conséquence, la Commission s'est engagée à garantir que l'aide fournie au titre de l'IAP II sera fondée sur ces principes clefs.

Dans ce contexte, la Commission a pris en 2013 des mesures supplémentaires visant à faire en sorte que le financement au titre de l'instrument de préadhésion soit aligné sur les normes internationales en matière de transparence de l'aide fixées par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et par l'Initiative internationale pour la transparence de l'aide (IITA). Conformément aux engagements pris à Busan, des informations pertinentes concernant l'aide publique au développement (APD) sont mises à la disposition du public depuis septembre 2013 dans un format standard lisible par machine. Par la publication d'ensembles de données contenant des informations relatives à l'organisation et aux activités ainsi qu'aux dépenses actuelles et futures (informations disponibles dans le registre figurant sur le site internet de l'IITA), la Commission communique des informations actualisées, complètes et prévisionnelles concernant les ressources fournies dans le cadre de la coopération financière. Des progrès supplémentaires sont attendus en 2014, l'objectif étant de parvenir à un alignement intégral sur la norme commune à compter de décembre 2015, conformément à l'engagement de Busan. En 2013 déjà, la DG Élargissement avait progressé au classement de la transparence de l'aide, passant du 43e rang en 2012 au 17e rang cette année-là (sur 67 agences ayant communiqué des informations).

La coordination interne des processus de programmation qui a été mise en place permet de garantir que l'aide de préadhésion est conforme aux diverses initiatives prises au sein de la Commission, ainsi que par les États membres de l'UE, les institutions financières internationales et la communauté des donateurs au sens large, pour améliorer leur coordination et l'efficacité de l'aide et garantir l'obtention des résultats escomptés. À cet égard, la Commission a également fait en sorte d'intégrer la coordination de l'aide entre les donateurs internationaux et les États membres dans le cadre juridique du nouvel instrument d'aide financière. Une étude spécifique sur l'économie politique de l'intervention des donateurs dans les Balkans occidentaux et la Turquie a été lancée en 2013.

6. Conclusions

L'année 2013 a marqué une étape importante dans le processus visant à rendre l'aide aux pays visés par l'élargissement plus stratégique et davantage axée sur les besoins en tant que partie intégrante de la vision stratégique de l'élargissement. Les moments forts de cette année concernant le processus d'adhésion, auxquels l'aide financière a contribué, ont été:

l'adhésion de la Croatie;

l'accord conclu en avril 2013 entre la Serbie et le Kosovo;

l'ouverture des négociations avec la Serbie;

le lancement des négociations en vue de la signature d'un accord de stabilisation et d'association avec le Kosovo;

l'ouverture d'un nouveau chapitre de négociation, le premier en trois ans, et la signature de l'accord de réadmission avec la Turquie;

l'ouverture de six chapitres de négociation avec le Monténégro en 2013, dont les importants chapitres 23 et 24 relatifs à l'État de droit, sur la base de vastes plans d'action;

le déroulement sans heurts du processus électoral et la proposition de la Commission d'accorder à l'Albanie le statut de candidat.

Dans l'intervalle, la préparation des documents indicatifs de stratégie et les travaux relatifs au règlement IAP et à son règlement de mise en œuvre ont constitué d'importants jalons dans la perspective du lancement du nouvel instrument en 2014. Les travaux à venir s'inspireront à n'en pas douter des enseignements tirés et les messages contenus dans le dernier rapport en date sur les progrès accomplis, où l'accent a été mis en particulier sur les «fondamentaux», seront pleinement pris en compte dans le cadre de la coopération financière.

État de la mise en œuvre de l'aide financière de l’IAP par pays au 31 décembre 2013, en pourcentage du total des fonds engagés (2007 – 2013):

Les tableaux ci-dessous indiquent les montants de l'aide allouée au titre de l'IAP entre 2007 et 2013, en millions d'euros, par bénéficiaire (pays candidats et candidats potentiels) et par volet.

Volet I de l'IAP géré par la DG Élargissement au 31 décembre 2013 (en EUR)

Volet II de l'IAP géré par la DG Élargissement au 31 décembre 2013 (en EUR)

Volet II de l’IAP mis en œuvre par la DG Politique régionale au 31 décembre 2013 (en EUR)

État de la mise en œuvre de l'aide financière de l’IAP (volet IV) au 31 décembre 2013 (en Mio EUR) par la DG Emploi, affaires sociales et inclusion

* Jusqu'en juin 2013.

État de la mise en œuvre de l'aide financière de l’IAP (volet V) au 31 décembre 2013 (en Mio EUR) par la DG Agriculture et développement rural *

*: les montants représentent des décisions prises par la Commission et des transferts effectués par les autorités des pays bénéficiaires.

(1)

Croatie (jusqu'en juin 2013), Islande, ancienne République yougoslave de Macédoine, Monténégro, Serbie et Turquie.

(2)

Albanie, Bosnie-Herzégovine et Kosovo*.

*Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244/99 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu'à l'avis de la CIJ sur la déclaration d'indépendance du Kosovo.

(3)

Règlement n° 1085/2006 établissant un instrument d'aide de préadhésion (IAP).

(4)

http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-and-progress-report/index_fr.htm

(5)

Règlement nº 231/2014 instituant un instrument d'aide de préadhésion (IAP II).

(6)

La mise en œuvre de la coopération financière peut se faire, soit de manière centralisée (la délégation de l'UE étant responsable de la préparation et du lancement des dossiers d’appel d’offres, de l'adjudication et des paiements), soit de manière décentralisée, lorsque les responsabilités de gestion sont déléguées aux pays bénéficiaires. La délégation de gestion est une décision par laquelle, au titre de l'IAP I, la Commission confère ces responsabilités aux autorités nationales.

(7)

D'après cet arrêt, la Bosnie-Herzégovine devrait garantir à tous ses citoyens, quelle que soit leur origine ethnique, le droit d'être élus à la présidence collégiale et à la Chambre des peuples du Parlement.

(8)

COM(2013) 700.

(9)

COM(2012) 581 final.

(10)

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013_final_main_report_lot_3.pdf

(11)

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013/ipa_interim_meta_evaluation_report.pdf

(12)

COM(2013) 700 final.

(13)

COM(2013) 700.

(14)

Règlement n° 231/2014 instituant un instrument d'aide de préadhésion (IAP II).

(15)

Règlement n° 231/2014 instituant un instrument d'aide de préadhésion (IAP II).