Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes européenne concernant l'adoption des recommandations du groupe de travail interinstitutionnel pour l'établissement et l'utilisation de déclarations nationales

S'inscrivant dans une démarche de continuité et de cohérence, la Commission a pris de nouvelles mesures pour renforcer, en collaboration avec les États membres, la gestion saine et efficace des fonds de l'Union européenne (UE). La situation n'est toutefois pas encore pleinement satisfaisante, parce que les taux d'erreur dans le cadre de la gestion partagée demeurent élevés et que de nouvelles améliorations s'imposent.

Les déclarations nationales se sont révélées être un enjeu majeur tant pour le Parlement européen (PE) que pour le Conseil, et une question très sensible pour la plupart des États membres. Les dispositions du règlement financier (RF)[1] imposent aux organismes des États membres chargés de la gestion des fonds de l'UE de transmettre chaque année (à compter de 2014) à la Commission une déclaration de gestion, tout en prévoyant la possibilité pour les États membres de fournir aussi des «déclarations signées au niveau approprié».

La Commission estime que les déclarations nationales peuvent faire partie intégrante de son assurance globale, pour autant que soient remplies plusieurs conditions garantissant leur fiabilité et leur valeur ajoutée. À cet égard, la déclaration nationale ne devrait pas se limiter à faire la synthèse des constatations des organismes d'audit au niveau européen et national. Elle devrait procurer une valeur ajoutée en renforçant l'assurance quant à la gestion des fonds de l'UE et en attestant de l'engagement politique en faveur d'une gestion financière saine; présentée au moment opportun dans le cycle de contrôle et de compte rendu de l'UE, elle devrait être suffisamment transparente pour permettre de mieux appréhender les systèmes de contrôle des fonds de l'UE dans les États membres.

Par ailleurs, l'amélioration du système de compte rendu par l'instauration des déclarations nationales s'inscrit dans une stratégie globale de renforcement de la gestion financière de l'UE (voir les résolutions relatives à la décharge 2012).

Dans ce contexte, la Commission a émis l'idée de créer un groupe de travail (chargé d'établir des recommandations sur la structure et un modèle), en collaboration avec le PE et le Conseil, et a présenté une déclaration indiquant qu'elle était disposée à examiner la demande du PE en faveur de l'élaboration d'un modèle normalisé de déclaration de gestion nationale à publier par les États membres au niveau politique approprié.

La réunion de clôture du groupe de travail interinstitutionnel a été consacrée à l'examen et à l'adoption de ses recommandations sur les déclarations nationales. La Commission rappelle qu'à l'heure actuelle, la législation n'impose pas aux États membres de fournir des déclarations nationales. Toutefois, même si la déclaration reste volontaire, les résultats du groupe de travail comportent une série de critères concrets qui peuvent être retenus dans la pratique et qui sont suffisamment souples pour s'adapter aux exigences spécifiques des États membres en matière de déclarations nationales.

La Commission approuve les recommandations du groupe de travail interinstitutionnel et soutient résolument l'utilisation de déclarations nationales en tant qu'instrument de compte rendu public entre les gouvernements et les parlements nationaux; en effet, par rapport aux déclarations de gestion, celles-ci revêtent plus d'importance et offrent une meilleure visibilité tout en permettant de mieux appréhender les systèmes de contrôle des fonds de l'UE dans les États membres. La Commission souhaite étudier comment promouvoir davantage ces déclarations (politiques) nationales à la suite de l'adoption des recommandations formulées par le groupe de travail interinstitutionnel.

[1] Règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) nº 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

Recommandations pour l'établissement et l’utilisation de déclarations nationales volontaires dans le cadre des dispositions de l’article 59, paragraphe 5, du règlement financier

Introduction et champ d'application

L’article 59, paragraphe 5, du règlement financier, qui porte sur la gestion partagée avec les États membres, a instauré la possibilité pour ces derniers de fournir, sur une base volontaire, une déclaration nationale s'ajoutant aux déclarations de gestion que sont tenus de fournir les organismes désignés par les États membres pour assumer la responsabilité de la gestion et du contrôle des fonds de l’Union.

À la suite d’une demande formulée par le Parlement européen dans sa résolution relative à la décharge pour l’exercice 2011, la Commission a créé un groupe de travail comprenant des participants du Parlement, du Conseil et de la Commission, chargé d'émettre des recommandations pratiques visant à aider les États membres qui réfléchissent à la possibilité de mettre en place une déclaration nationale. En conséquence, ces recommandations, incluses dans le présent document, doivent être adressées aux États membres qui fournissent ou souhaitent fournir des déclarations nationales conformément à l’article 59, paragraphe 5, dernier alinéa, du règlement financier.

Le groupe de travail a tenu deux réunions au niveau institutionnel et quatre réunions techniques. Les documents relatifs à ses activités sont publiés à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/iwgnd/index_en.cfm. La présente note synthétise les résultats actuels des exposés et discussions au sein du groupe de travail.

Parallèlement aux activités de ce groupe, des travaux sont en cours pour élaborer les dispositions et les modèles pour ces déclarations de gestion. Les propositions de règlements d'exécution correspondantes devraient être mises au point au second semestre de 2014. Compte tenu du lien étroit entre déclarations de gestion et déclarations nationales, il se peut que les recommandations figurant dans le présent document doivent être revues afin qu'il soit tenu compte des dispositions finales de ces actes juridiques après leur adoption ainsi que de considérations venant des États membres si nécessaire. La première partie de ce document présente les recommandations du groupe de travail sur la structure et le contenu de la déclaration nationale et sur d’autres aspects importants concernant l’usage de celle-ci, comme le choix des destinataires, le moment retenu pour la délivrance, la publication et le suivi.

La deuxième partie présente les critères généraux qui, dans l'idéal, devraient être retenus lors de la rédaction d’une déclaration nationale afin d’en accroître l'utilité pour les organismes nationaux et/ou européens à qui elle est adressée.

La troisième et dernière partie fournit un exemple de libellé d'une déclaration nationale, donnant une idée des informations qu'elle pourrait contenir.

Le terme autorités «nationales» s’applique également, le cas échéant, au niveau fédéral, au niveau des entités fédérées ou au niveau régional (ou équivalent selon les dispositions constitutionnelles).

Partie I. Recommandations:

Structure et contenu de la déclaration nationale

L’article 59 du règlement financier (RF) a instauré un nouvel instrument de compte rendu, ayant un caractère global et obligatoire, pour les organismes nationaux chargés de la gestion et du contrôle des programmes au titre de la gestion partagée: la déclaration annuelle de gestion. Tandis que le règlement financier décrit les principes généraux inhérents à ces déclarations de gestion, les actes d’exécution (qui devraient être adoptés avant la fin de 2014) fixeront les modalités spécifiques relatives aux travaux et contrôles sur lesquels se fonderont ces déclarations.

Afin d’éviter les doubles emplois et les procédures parallèles en matière d’établissement de rapports, le groupe de travail recommande d'articuler la déclaration nationale autour de deux composantes principales: 1) les déclarations de gestion et leurs annexes et 2) la déclaration nationale elle-même, signée au niveau approprié dans les États membres. Cette approche est conforme au libellé de l’article 59, paragraphe 5, point b), dernier alinéa, qui dispose que les États membres peuvent fournir des «déclarations nationales» basées sur les informations figurant dans la déclaration annuelle de gestion et ses annexes. La déclaration nationale peut reproduire ces informations directement ou se fonder sur elles indirectement. Par ailleurs, dans l'optique d'éventuelles exigences supplémentaires en matière d’information au niveau national, les États membres ne sont pas limités au contenu des recommandations, mais peuvent aussi inclure dans leur déclaration d'autres informations jugées nécessaires dans un contexte national.

Qui doit signer la déclaration nationale?

Le groupe de travail recommande que le signataire, «au niveau approprié, de préférence au niveau politique», soit idéalement investi d'un pouvoir de contrôle sur les entités qui délivrent les déclarations de gestion, que ce soit directement ou, au cas où la déclaration nationale est signée au nom de l’ensemble du gouvernement, indirectement. Le signataire doit non seulement prendre acte de l’assurance déclarée et des rapports présentés par les instances dirigeantes, mais, si des faiblesses sont signalées qui méritent des mesures correctrices, il doit aussi avoir, dans la mesure du possible, la capacité d’engager des processus ou de prendre des décisions visant à faciliter/permettre la mise en œuvre de ces mesures et être légalement mandaté pour les faire appliquer.

À défaut, des approches différentes sont envisageables en fonction des dispositions constitutionnelles spécifiques des États membres, ainsi que de leurs structures en matière de responsabilités et d'obligation de rendre compte.

À qui la déclaration nationale doit-elle être adressée?

Les élus nationaux appartenant au pouvoir exécutif ne sont pas responsables devant la Commission, mais devant l'organe législatif national ou régional/subfédéral, selon les structures politiques de l'État membre. Par conséquent, le groupe de travail recommande que les déclarations soient adressées et débattues et/ou suivies au niveau législatif approprié. Pour ce faire, il faudrait par exemple faire figurer la déclaration nationale dans un acte législatif ou réglementaire national ou, à défaut, prévoir un rapport ou un avis de l’institution supérieure de contrôle des finances publiques, ce qui lancerait le débat au sein de l'instance délibérante qui convient. Un exemplaire de la déclaration est à transmettre à la Commission.

Moment retenu pour la délivrance de la déclaration nationale

En ce qui concerne le moment retenu et afin de lui conférer une valeur optimale pour renforcer l’assurance et la chaîne de responsabilités, la déclaration nationale devrait idéalement être diffusée dès que possible après l'établissement de la déclaration de gestion et des rapports connexes prévus par l’article 59 du règlement financier. Cependant, dans la réalité, la chronologie des événements ne permet pas toujours de procéder ainsi, étant donné que l'élaboration de la déclaration nationale peut dépendre d’autres facteurs externes (comme le suivi des mesures précédentes, les évaluations externes, le contrôle parlementaire ou les délais fixés par les dispositions législatives ou réglementaires nationales). En pareil cas, il serait souhaitable que la déclaration soit diffusée avant l’adoption du rapport de synthèse (cf. article 66, paragraphe 9, du RF) par la Commission au mois de juin de l’année n+ 1. Néanmoins, même s'il est transmis après cette date, le document peut toujours être pris en considération pour pouvoir être utilisé dans le cycle d’assurance budgétaire ultérieur.

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Le groupe de travail recommande que les déclarations des États membres soient rendues publiques, ce qui augmentera la visibilité de l’engagement des élus en faveur d'une responsabilité politique globale et renforcera l’obligation de rendre compte de l'utilisation des fonds de l’UE. Un degré élevé de transparence contribuerait également à ce qu'elles permettent de mieux appréhender les systèmes de contrôle des fonds de l’UE dans les États membres. Pour ces raisons, le groupe de travail encourage les États membres à rechercher un niveau élevé de publicité.

Incitation, pour les États membres, à délivrer une déclaration nationale

En plus des outils de compte rendu prescrits par l’article 59, paragraphe 5, les déclarations nationales pourraient constituer une base appropriée pour rationaliser la procédure de contrôle, par exemple lors de la définition des critères de risque appliqués pour établir le profil de risque d’un État membre dans le cadre d’une évaluation des risques réalisée pour un audit, ou encore pour laisser aux États membres une certaine marge d’appréciation dans la détermination de l’étendue de l’audit et de la méthode employée, compte tenu des exigences minimales fixées par les normes internationales d’audit (ISA) sans préjudice des dispositions législatives en la matière. Cependant, la Commission est déterminée à respecter le principe général d’«égalité de traitement» conformément à ce qu'elle a déclaré au sujet du dernier alinéa de l'article 59, paragraphe 5, du RF. Par conséquent, tout assouplissement de l’intensité ou de la fréquence des contrôles ne serait possible que si les résultats des États membres en la matière ont été jugés satisfaisants par la Commission, la déclaration nationale volontaire répondant à l'ensemble des exigences. S'il est établi que la délivrance d’une déclaration nationale a une incidence positive et durable sur la qualité des résultats des autorités nationales, le groupe de travail recommande que la déclaration serve à évaluer l'efficacité du fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle des États membres et, si tous les principes sont respectés, qu'elle fasse partie intégrante du processus d’assurance de la Commission.

Continuation de l'assistance et du suivi

Le groupe de travail recommande à la Commission de continuer à apporter son soutien et un retour d'informations aux États membres qui délivrent déjà une déclaration nationale ou qui envisagent de le faire. Dans ce cadre, la Commission devrait recueillir les meilleures pratiques et en faire état dans les rapports annuels d’activités des directions générales concernées et dans son rapport de synthèse. D’autres outils sont concevables, comme un «manuel» ou des séances d’information dans les enceintes appropriées. Le groupe de travail encourage également la Commission à faire en sorte que l'ensemble des DG adoptent une approche uniforme vis-à-vis des déclarations nationales. L'inclusion de données de compte rendu dans ces documents publics devrait également permettre de suivre l’évolution au fil du temps.

Partie II. Critères généraux:

Sur la base des recommandations susmentionnées, la déclaration nationale devrait, autant que possible, comporter au moins les éléments suivants, à savoir qu'elle devrait:

renvoyer à la base réglementaire ou législative de l’UE et de l’État membre (le cas échéant);

être adressée à l'organe ou au niveau législatif national compétent, et être communiquée à la Commission;

identifier le signataire et ses fonctions, et indiquer si la déclaration est signée à titre personnel ou au nom du gouvernement national ou régional (ou niveau équivalent approprié en vertu des dispositions constitutionnelles), conformément à la législation ou aux pratiques en vigueur dans l’État membre concerné. Le cas échéant, il convient de mentionner explicitement le lien hiérarchique entre le signataire et les directeurs/chefs des services ou organismes chargés de la gestion;

mentionner les sources d’information sur lesquelles repose la déclaration nationale. Celle-ci devrait être fondée sur les déclarations de gestion et autres rapports requis par l'article 59, paragraphe 5, du RF: comptabilité annuelle, avis d’audit indépendant(s) et résumé annuel des audits et des contrôles. Le RF prévoit à présent que le résumé annuel des rapports d'audit et des contrôles effectués comprenne une analyse de la nature et de l'étendue des erreurs et des faiblesses relevées dans les systèmes, ainsi que les mesures correctrices prises ou prévues. En outre, il serait souhaitable d’y ajouter une mention plus générale, telle que «les informations dont je dispose», ce qui éviterait qu’un fait pertinent connu, qui n’est pas expressément signalé par les instances dirigeantes, puisse être délibérément ignoré.

Portée de l'assurance: la Commission doit fournir une assurance sur les cinq objectifs de contrôle interne énumérés à l'article 32 du règlement financier: légalité et régularité; efficacité, efficience et économie; prévention et détection de la fraude; préservation des actifs et fiabilité des informations. Cette tâche incombe aux instances dirigeantes. Il est suggéré que la déclaration nationale retienne une formulation générale au lieu de couvrir explicitement tous les objectifs de contrôle étant donné que, dans certains cas, la déclaration peut ne pas couvrir l'ensemble des cinq objectifs de contrôle.

La valeur ajoutée de la déclaration nationale au «niveau approprié» résulte principalement du renforcement de l’engagement pris par les instances dirigeantes de remédier aux faiblesses des systèmes, ainsi que de la participation du niveau législatif compétent de l’État membre. Par conséquent, la déclaration nationale devrait contenir une référence explicite aux erreurs et faiblesses des systèmes et un engagement à soutenir les instances dirigeantes en vue de la mise en œuvre en temps utile des mesures correctrices. Ce soutien pourrait prendre les formes suivantes: instructions politiques aux différents services administratifs concernés et, le cas échéant, allocation de ressources et/ou promotion de la réforme réglementaire (simplification, par exemple). Toute information supplémentaire ajoutée à la suite de demandes parlementaires peut également renforcer l’assurance fournie par la déclaration nationale. De telles informations complémentaires pourraient, par exemple, concerner des mesures nationales prises pour protéger les intérêts financiers de l’UE ou des évaluations externes effectuées par les institutions d'audit nationales. Il est recommandé à la Commission de prendre en compte autant que possible de telles informations pour établir son assurance. Enfin, il convient de chercher à obtenir une assurance indépendance auprès d'un auditeur indépendant (institution supérieure de contrôle des finances publiques).

Partie III. Exemples illustratifs:

Le groupe de travail prend acte des exemples proposés ci-dessous pour illustrer une utilisation possible. À défaut, des approches différentes sont possibles en fonction des dispositions constitutionnelles spécifiques des États membres, ainsi que de leurs structures en matière de responsabilités et d'obligation de rendre compte, dans la mesure où elles retiennent les éléments essentiels visés dans les recommandations et les critères généraux figurant dans les parties I et II.

Exemple illustratif n° 1

Vu les dispositions de [référence législative ou réglementaire nationale],

je soussigné(e), exerçant la fonction et les responsabilités de [ ], au nom de [ ], et sur la base des informations dont je dispose, déclare par la présente

avoir pris note/acte des déclarations de gestion, signées par les directeurs/chefs des services ou organismes, dans lesquelles ces derniers déclarent avoir une assurance sur [l’exhaustivité et l’exactitude des informations présentées dans les comptes, l’utilisation des crédits aux fins prévues et le système de gestion et de contrôle mis en place pour garantir la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes], jointes à la présente déclaration et énumérées à l’annexe. En ma qualité de [ ], je suis responsable de la surveillance des services publics et autres organismes chargés de la gestion des crédits du budget de l’UE couverts par ces déclarations, soit un montant total de [ ] pour la période de référence précisée à l'annexe.

J'assume (, au nom du gouvernement de...,) la responsabilité politique globale de la gestion de ces crédits budgétaires de l’UE, sur la base des informations dont je dispose, des assurances fournies par les instances dirigeantes et des rapports qui y sont joints[1].

J’ai examiné la nature et l’ampleur des irrégularités et des déficiences des systèmes signalées pour les services et organismes dans les résumés annuels joints aux déclarations de gestion, ainsi que les mesures correctrices qui ont été prises, qui sont en cours ou qui sont prévues par les instances dirigeantes. Me fondant sur mon propre jugement et l'ensemble des informations à ma disposition, j’ai l'assurance raisonnable que ces mesures permettraient de remédier efficacement aux faiblesses décelées et j’ai pris les mesures appropriées pour soutenir les instances dirigeantes des services et organismes concernés en vue de leur mise en œuvre dans les meilleurs délais.

Lieu et date

Signature

Annexe

Section A

Services et organismes transmettant des déclarations de gestion exemptes d’erreurs significatives ou de faiblesses significatives affectant les systèmes.

Service / programme géré / dépenses de l’exercice.

Section B

Services et organismes transmettant des déclarations de gestion comportant des erreurs significatives ou des faiblesses significatives affectant les systèmes.

Service / programme géré / dépenses de l’exercice.

Exemple illustratif n° 2

Partie I Obligation de rendre compte

Cette partie décrit les conditions préalables à la délivrance de la déclaration et la portée de l’assurance. Le texte devrait comporter une description de la législation applicable de l’UE, ainsi que de l'administration publique et du cadre de contrôle interne. Ce cadre garantit une bonne gestion financière des fonds de l’UE dans les États membres et le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables.

Partie II Synthèse des comptes

La synthèse des comptes pour les fonds de l’UE se compose du compte de résultat, du bilan, des états de trésorerie sous les rubriques des crédits et des recettes. Elle devrait également comporter une description des principes comptables appliqués dans cette synthèse.

Partie III Évaluation du système de contrôle interne

Cette partie fait la synthèse des documents qui évaluent les systèmes de contrôle interne des autorités de gestion ou autorités compétentes. Elle comprend:

- les déclarations concernant les comptes et les évaluations du contrôle interne présentées par les instances dirigeantes des autorités responsables de la gestion des fonds de l’UE dans leurs rapports annuels;

- les résultats des audits des déclarations émanant de la Cour des comptes nationale/l’institution supérieure de contrôle des finances publiques;

- les déclarations de gestion émanant des autorités de gestion; et

- les résultats des contrôles émanant de l’autorité/des autorités d’audit nationale(s) pour les programmes de l’UE.

Les irrégularités et déficiences systémiques communiquées seront décrites, ainsi que les mesures correctrices prises, en cours ou prévues par les instances dirigeantes ou le signataire.

Partie IV La déclaration

Cette partie résume l’évaluation effectuée sur la base des comptes, du système de contrôle interne, des déclarations et des audits synthétisés dans la partie III [y compris les possibles faiblesses et erreurs]. Sur cette base, le signataire transmet la déclaration suivante:

Sincérité et exactitude des comptes

Le résumé des comptes de l’UE, constitué d’un compte de résultat, d’un bilan et d’états de trésorerie, a été élaboré en conformité avec les principes de comptabilité généralement admis [dans l’État membre]. [Le signataire] conclut que, pour tous les aspects essentiels, [à l’exception des fonds ...], les comptes donnent une image fidèle de la situation.

Caractère satisfaisant du contrôle interne

[Le signataire] conclut qu’un cadre réglementaire pour [administration centrale] est en place pour garantir un contrôle interne satisfaisant des fonds de l’UE.

Exemple illustratif n° 3

Partie I Signature

Vu la décision du Conseil des ministres [de l'État membre] du [date], je déclare, au nom de [chargé de délivrer la déclaration nationale], exerçant ma fonction et mes responsabilités de [fonction du signataire de la déclaration nationale], en ce qui concerne la gestion financière des ressources pour les fonds suivants en gestion partagée et sur la base des informations dont je dispose, que (par fonds en gestion partagée):

Partie II Contenu de la déclaration

1. Le fonctionnement des systèmes mis en place dans l’État membre [nom de l’État membre], y compris les mesures relatives à la gestion et au contrôle des ressources issues du [nom du fonds] pour l’exercice [année], procure, à ma connaissance, une assurance raisonnable quant à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, ainsi qu'à l’éligibilité des demandes de paiement [à l’exception de: mention des déficiences dans le fonctionnement des systèmes].

2. Les dépenses et les recettes jusqu’à un montant total de [montant] EUR de débit ou de crédit pour le [nom du fonds], tel que figurant dans l'état consolidé délivré par [autorité de délivrance] et dans les demandes de paiement adressées à la Commission portant sur l’exercice [année], sont, à ma connaissance, légales, régulières, correctes et complètes jusqu’au niveau du bénéficiaire final [si le seuil d’importance relative est dépassé: à l’exclusion d'un montant de [montant] EUR [%] de dépenses irrégulières].

3. Les demandes en suspens jusqu’à un montant total de [montant] EUR pour le [nom du fonds], tel que figurant dans l'état consolidé délivré par [autorité de délivrance] et dans les demandes de paiement adressées à la Commission portant sur l’exercice [année], sont, à ma connaissance, légales, régulières, correctes et complètes.

Partie III Portée

À ma connaissance, les enquêtes et corrections portant sur l’approbation des demandes de paiement adressées à la Commission sont prises en compte à l’annexe. Les confirmations et réserves figurant dans la présente déclaration sont limitées aux questions ayant des conséquences significatives, et sont le résultat direct des audits et comportent les incertitudes inhérentes à l’interprétation de la législation de l’UE.

<Signature>

Note explicative

Seuil de responsabilité Mention des critères et d'un seuil de tolérabilité s'appliquant à la communication de questions revêtant un intérêt particulier. Il convient de préciser à quel moment le seuil de tolérabilité est dépassé au niveau des fonds.

Approbation de la Commission européenne Au final, la Commission européenne décide de la conformité de la mise en œuvre et de l'exécution, au niveau national, de la législation de l’Union européenne. En conséquence, il existe un risque inhérent en ce qui concerne la portée et l’ampleur des corrections apportées par la Commission.

Faiblesses et mesures correctrices par fonds

a....... b....... etc.