Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Améliorer la transparence et le caractère ouvert des négociations d'adhésion à l'Union européenne» — (avis d'initiative)

16.12.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 451/39

Rapporteure:

Marina ŠKRABALO

1.1

La politique d'élargissement de l'Union européenne, qui n'est peut-être pas le domaine le mieux accueilli de l'UE, fait partie des projets politiques les plus réussis. La transparence et le caractère ouvert du processus d'adhésion se sont améliorés ces dernières années; cela se ressent dans les processus actuels d'adhésion de la Serbie et du Monténégro. L'infléchissement stratégique des institutions européennes vers les fondamentaux (État de droit et gouvernance économique) ouvre la possibilité de renforcer la démocratie participative dans la politique d'élargissement dans son ensemble, et plus seulement en parallèle à celle-ci.

1.2

Plusieurs défis se profilent néanmoins. Une plus grande cohérence s'impose pour garantir que les institutions européennes et les gouvernements concernés adopteront une approche transparente et ouverte pendant tout le processus d'adhésion, pour la totalité des domaines politiques et dans l'ensemble des pays candidats et des pays candidats potentiels. Il existe un besoin d'intégration politique plus affirmée dans: (1) les négociations actuelles, (2) la promotion du développement de la société civile et du dialogue social, et (3) le renforcement des capacités des institutions, et chacun de ces trois points devrait être davantage reflété dans le financement des aides de préadhésion.

1.3

Le CESE recommande à la Commission européenne, au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen:

1.4

Le CESE recommande aux gouvernements nationaux des pays candidats:

1.5

Recommandations pour le CESE:

2.1

Si certains de ses effets sociétaux et politiques à long terme peuvent prêter à controverse, la politique d'élargissement de l'Union a certainement servi à accélérer l'évolution des structures nationales de gouvernance vers l'économie de marché et la démocratie, ainsi qu'à promouvoir la coopération régionale dans les Balkans occidentaux d'après-guerre. Concernant le champ d'application des négociations d'adhésion, les périodes de transition jusqu'à la mise en œuvre de la législation européenne sont une question majeure, tout comme les coûts financiers à la fois pour l'UE et les pays candidats. L'ouverture et la fermeture de chacun des chapitres de la négociation étant soumises à un vote unanime du Conseil, le rythme et le calendrier de celle-ci peut s'avérer extrêmement imprévisible, compte tenu de l'incidence potentielle des politiques nationales dans un ou plusieurs États membres.

2.2

L'UE s'est montrée ouverte aux améliorations et aux adaptations du processus de négociation en fonction de l'évolution des circonstances politiques. Il est important de noter que la méthode actuelle de négociation a considérablement évolué dans le temps, en suivant une approche «d'apprentissage par l'expérience», c'est-à-dire empirique.

2.3

Comme l'annonçait la Stratégie d'élargissement et principaux défis 2013-2014 (4) de la Commission, «l'importance de traiter d'abord les fondamentaux figure parmi les principaux enseignements du passé», et cela commence par le fait de placer l'État de droit «au cœur de la politique d'élargissement». Voilà qui représente un changement significatif de stratégie, puisque l'on passe des ajustements politiques particuliers à la vaste question de la gouvernance démocratique, comprise en fin de compte comme condition sine qua non d'une harmonisation politique intelligente et durable avec l'acquis de l'Union européenne. En conséquence, durant les négociations d'adhésion en cours (Monténégro, Serbie, Turquie), la Commission a l'intention de garder ouverts les chapitres 23 (Appareil judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (Justice, liberté, sécurité) tout au long des négociations d'adhésion, dont le rythme dépendra probablement des progrès accomplis sur ces deux chapitres cruciaux.

2.4

D'une part, les changements dans la méthodologie des négociations d'adhésion sont une indication de la souplesse dont fait preuve l'Union européenne et du fait qu'elle se préoccupe réellement de l'efficacité des négociations. L'attention accrue prêtée à un élargissement «fondé sur des données probantes» a renforcé la position des acteurs non étatiques, qui fournissent une information indépendante précieuse pour les évaluations régulières qu'effectue la Commission dans ses rapports d'avancement. D'un autre côté, les changements introduits pourraient être perçus comme reflétant surtout le besoin sélectif de l'Union européenne de disposer de données probantes, tout en ignorant la charge administrative qu'elle impose aux pays négociateurs, à moins qu'il n'existe des procédures précises de recueil de données et d'engagement des parties prenantes.

2.5

Le Cadre de négociations avec la Serbie (5) est le premier cadre de négociation à se référer explicitement aux principes d'ouverture et de transparence: «Afin de renforcer la confiance du public dans le processus d'élargissement, les décisions seront prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture, afin d'assurer une plus grande transparence. Les consultations et les délibérations internes seront protégées dans la mesure nécessaire pour préserver le processus décisionnel, conformément à la législation européenne relative à l'accès du public aux documents dans tous les domaines d'activité de l'Union». C'est une leçon importante que l'on peut tirer du cas de la Croatie, où le taux de participation a été le plus faible de tous les référendums d'adhésion (43,3 %), et celle-ci représente un progrès vers l'officialisation d'un certain nombre d'améliorations des pratiques dans le cas du Monténégro.

2.6

Le fait que l'UE se concentre davantage sur la gouvernance économique permet d'envisager la mise en place de stratégies de réformes économiques nationales et de plans d'action relatifs à la gestion des finances publiques, dans l'espoir qu'une information et une surveillance macroéconomiques intervenant en temps utile pourraient permettre de prévenir le prolongement de la récession économique et un déficit excessif, comme ce qui s'est produit en Croatie immédiatement après son entrée dans l'UE. En conséquence, il est prévu que les pays candidats fassent l'objet d'une surveillance comparable à celle des États membres de l'UE dans le cadre du «Semestre européen». Préparer à temps les entreprises est essentiel si l'on veut aider celles-ci à devenir plus compétitives et à relever les défis du marché unique de l'Union, tandis qu'associer les partenaires sociaux est crucial pour évaluer la dimension sociale des réformes économiques et trouver des accords à son sujet.

2.7

Conformément au Guide de soutien de l'Union européenne pour la liberté et l'intégrité des médias dans les pays candidats 2014-2020 (6) publié par la DG Élargissement, une société civile dynamique est cruciale pour le développement du pluralisme et de la démocratie participative. Le soutien de l'UE à la société civile devrait mettre l'accent sur la création (1) d'un environnement permettant à des activités de la société civile d'avoir lieu et (2) de la capacité permettant aux organisations de la société civile d'être des acteurs indépendants efficaces et responsables. Il semblerait que ce guide soit un instrument utile à l'intégration de la société civile, à la condition que sa mise en œuvre corresponde à son niveau d'ambition.

2.8

Jusqu'à présent, la politique d'élargissement n'a pas réussi à relever le défi d'informer les citoyens de l'UE au sujet de son importance vitale pour la sécurité et la prospérité de tout le continent, qui pourrait contribuer à apaiser les craintes susceptibles de survenir au sujet des prochains élargissements, parallèlement à d'autres formes de xénophobie, en particulier en période de crise économique. Au moment où les souvenirs de la guerre des Balkans commencent à s'effacer, la crise ukrainienne actuelle peut nous rappeler que nous pouvons tous être concernés par l'absence de paix et de démocratie.

3.1

Même si le processus d'adhésion ne prévoit pas de fixer des conditions de transparence et d'ouverture, les attentes du public intéressé sont de plus en plus importantes dans les pays qui négocient leur adhésion à l'UE. Dans le cas de la Croatie, aucune information concernant les procédures techniques des négociations n'a été communiquée au public: malgré l'adoption d'un protocole relatif à la coordination politique interne au sujet des positions de négociation avec l'Union européenne, ce document n'a jamais été publié au journal officiel. Tous les documents relatifs à l'adhésion à l'Union européenne produits par le gouvernement croate, autres que les projets législatifs, ont été discutés et adoptés au cours de réunions gouvernementales à huis clos. Cela signifie que le public ne pouvait demander à consulter des documents, même non classifiés, en l'absence de toute information officielle sur leur existence. Ce n'est que sous l'effet d'une pression exercée pendant plusieurs années par la société civile que le gouvernement a accepté de publier des informations essentielles, relatives aux documents discutés pendant les réunions.

3.2

En matière de contrôle parlementaire, aucun pays n'a fait aussi bien que la Slovénie où le parlement national disposait du droit de veto concernant les positions de négociation (7); en outre, ces positions étaient en même temps divulguées au public. Bien que le parlement croate ait agi avec compétence en tant que gardien du consensus politique au cours des six années contraignantes de négociations avec l'UE, il n'a pas réussi à canaliser le vaste engagement des parlementaires, des experts et du public en général dans les délibérations politiques. L'accès aux positions gouvernementales sur les négociations et aux rapports étant limité aux responsables gouvernementaux et à des groupes choisis de membres du Comité parlementaire national de suivi des négociations d'adhésion, la vaste majorité des députés s'est retrouvée quasiment exclue du processus, sans parler du public en général. Ce scénario ne doit pas se répéter lors des prochains cycles de négociation.

3.3

La possibilité pour les acteurs non étatiques, les médias et les observateurs indépendants du processus de négociation d'obtenir en temps utile des informations a été également entravée du fait que les documents produits par la Commission européenne et le Conseil, tels que les positions communes de l'UE, n'étaient pas la propriété de la République de Croatie. En conséquence, le gouvernement croate a assuré qu'il n'avait pas l'autorité nécessaire pour les divulguer. Ceci s'est accompagné d'une absence de diffusion de la part des institutions européennes, qui n'ont jamais pris les devants (8).

3.4

Il y a eu une nette amélioration de la publication des documents liés à l'adhésion dans le cas du Monténégro. La Commission a publié sur son site internet tous les rapports d'analyse, qui peuvent servir d'instruments de diagnostic pour l'ensemble des parties prenantes, de manière à évaluer le degré de non-conformité de la législation nationale avec l'acquis de l'UE. En outre, le Conseil a publié anticipativement les positions communes de l'UE pour les chapitres 23 et 24, compte tenu de leur portée et de l'intérêt du public pour les réformes qu'elles impliquent. Il reste à voir si cette bonne pratique se traduira en une politique à suivre dans les cas de la Serbie et de la Turquie, ou bien concernant les chapitres déjà ouverts. En outre, aucune raison officielle ne s'oppose à la publication par le Conseil des critères d'ouverture, une fois ceux-ci approuvés à l'unanimité. L'accès à ces principaux documents de négociation dans des délais appropriés revêt une importance cruciale si l'on veut permettre l'apport et la contribution de la société civile, une couverture médiatique bien informée, et un suivi indépendant des actions du gouvernement visant à remplir ses obligations.

3.5

Tirant les leçons des précédents cycles d'élargissement, la Commission est devenue plus sensible au rôle vital joué par les médias indépendants et professionnels, comme l'ont montré l'organisation de deux conférences intitulées «Speak Up» en 2011 et 2013, ainsi que l'adoption du Guide de soutien de l'Union européenne pour la liberté et l'intégrité des médias dans les pays candidats 2014-2020, qui devrait également servir de base pour attribuer des financements. Le défi reste toutefois de quelle manière garantir la sensibilisation des médias au public européen, qui doit être informé de manière adéquate du sens et de la dynamique de la politique d'élargissement.

4.1

La participation de la société civile au processus d'adhésion consiste en: (1) une participation directe aux négociations elles-mêmes (inspection, préparation des positions nationales, et surveillance de leur progression), (2) un dialogue social et civil lié à la formulation des politiques et à l'harmonisation législative avec l'acquis (3) une participation à la programmation des fonds de préadhésion, et (4) un suivi indépendant des avancées et des conséquences sociales des processus de réforme. L'accomplissement de ces missions nécessite un soutien financier adéquat, de la part du gouvernement national et au moyen des fonds de préadhésion de l'Union.

4.2

De nombreux experts de la société civile (plus d'un tiers de tous les membres) ont participé aux groupes de travail de la Croatie et du Monténégro chargés de préparer les positions de négociation. Dans ces deux cas, des appels ouverts à candidature ont été lancés et les noms de tous les membres des groupes de travail ont été publiés. Cependant, dans le cas de la Croatie, l'ampleur de la participation dépendait principalement du type d'encadrement propre à chaque groupe: dans certains cas, les membres des groupes d'étude n'ont pas eu la possibilité de consulter les projets de position de négociation nécessaires. En conséquence, la contribution de la société civile a concerné essentiellement l'étape initiale d'analyse et n'a eu qu'une influence limitée sur l'élaboration de la stratégie de négociation et sur les évaluations précoces des coûts et avantages sociaux et économiques.

4.3

Les institutions européennes ont fourni plusieurs canaux de communication pour consulter la société civile, dans le but de collecter des éléments probants concernant l'évolution des réformes liées à l'adhésion; notamment la correspondance en ligne, les consultations annuelles de la société civile à Bruxelles, des réunions organisées dans les pays concernés, des séances d'information et des manifestations publiques dans le cadre de visites effectuées par les responsables de l'UE. La Commission s'est également montrée ouverte à l'utilisation de rapports de suivi indépendants élaborés par des organisations de la société civile. Toutefois, la Commission a, de l'avis général, adopté une attitude beaucoup plus proactive vis-à-vis des ONG que vis-à-vis des organisations syndicales et des associations d'entreprises. Cela ressort des niveaux auxquels les contacts ont été pris, mais également du champ d'application et des objectifs des dispositifs d'aide de préadhésion destinés au développement des capacités et au suivi des politiques.

4.4

Rétrospectivement, le processus d'adhésion de la Croatie représente une occasion manquée de renforcement du dialogue social dans ce pays, dans le contexte de l'adhésion à l'Union, qui aurait pu contribuer à renforcer l'efficacité et à garantir l'évolution durable du dialogue social après l'adhésion à l'UE, comme cela s'est produit en Bulgarie. Les Conseils économiques et sociaux nationaux n'ont pas été suffisamment sollicités pour débattre des coûts des ajustements sociaux et économiques et des mesures d'accompagnement, ni pour contribuer à la programmation des aides de préadhésion. Seule une part très faible des fonds de préadhésion a été consacrée au renforcement des structures de dialogue social et des capacités organisationnelles des partenaires sociaux. On devrait avoir davantage recours à la structure capillaire des associations professionnelles et des syndicats, en tant que plateformes clé de délibération des coûts et avantages de l'adhésion, et de préparation de l'économie en temps opportun.

4.5

En ce qui concerne la formulation des politiques, dans le cas de la Croatie qui a suivi ainsi les tendances négatives des précédents cycles d'adhésion, plus de 80 % de la législation liée à l'acquis a suivi la procédure accélérée, souvent sans aucune consultation publique, et le champ d'application des analyses d'incidence réglementaires est resté très limité, ce qui a eu des répercussions négatives sur la qualité et la transparence des projets législatifs (9). Point positif, la programmation de l'instrument d'aide de préadhésion a été un facteur d'intégration, en particulier en ce qui concerne la composante de la société civile, et celle-ci a été dirigée par le Conseil de développement de la société civile, avec l'assistance technique du Bureau gouvernemental pour la société civile. Cette approche a débouché sur la création de régimes de subventions tout à fait adaptés, qui ont également contribué à garantir un suivi politique indépendant dans plusieurs domaines de réformes fondamentaux et qui ont permis d'importantes interventions des partenaires sociaux dans l'attribution de fonds destinés à renforcer les compétences en matière de dialogue social. L'incohérence entre les deux processus décrits ci-dessus devrait être évitée, et l'approche intégrative en matière d'élaboration des politiques devrait constamment prévaloir dans les prochains processus d'adhésion.

5.1

En vue de soutenir activement la politique d'élargissement, le CESE a mis en place des comités consultatifs mixtes (CCM) réunissant des organisations de la société civile, chargés de formuler des recommandations aux pouvoirs politiques des deux côtés, et de promouvoir le débat public sur l'intégration européenne dans les pays candidats. Ces structures ont permis la tenue de débats informés sur les négociations, en s'appuyant sur des perspectives multiples, et ont été utiles pour envisager les conséquences de l'adoption de l'acquis de l'UE pour les différentes catégories sociales, et pour favoriser la participation de la société civile à ce processus. Outre les CCM, le Forum de la société civile des Balkans occidentaux a servi de plateforme régionale pour s'adresser aux autorités politiques et a donné la possibilité de mettre en réseau les organisations de la société civile des Balkans occidentaux, tout en procédant à une analyse des principaux problèmes que rencontre la société civile dans cette région.

5.2

La liste ci-jointe comprend un certain nombre de problèmes recensés au cours des travaux des CCM:

5.3

Accroître la prise de conscience du rôle de la société civile et inclure les partenaires sociaux au processus d'adhésion, ont été à la fois une mission et un défi pour le CESE. Dans certains pays, les gouvernements ont maintenu une attitude négative à l'égard de la société civile et, dès lors, les recommandations formulées par le CCM ont eu un écho limité. Néanmoins, les CCM ont créé des occasions d'échanges directs entre la société civile, les responsables politiques et les fonctionnaires européens et nationaux, même si ceux-ci ont eu peu d'influence sur les politiques gouvernementales. Dans cette perspective, les CCM tireraient un grand profit d'un soutien plus important et d'une coopération plus étroite avec la Commission, le Conseil et le Parlement européen, qui garantirait que les préoccupations principales au sujet des réalités nationales de l'adhésion, émanant du dialogue social et du dialogue civil dans les différents pays, seront écoutées dans tous les domaines pertinents d'élaboration des politiques.