Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Le système actuel destiné à garantir la sécurité des aliments et des approvisionnements alimentaires dans l’Union européenne et les possibilités de son amélioration» (avis d’initiative)

14.8.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 268/1

Rapporteur:

M. Igor ŠARMÍR

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) apprécie que la sécurité des aliments fasse partie des priorités de l’Union européenne et qu’un système solide destiné à la garantir ait été mis en place. Il est particulièrement réjouissant que la sécurité des aliments dans l’Union européenne relève, depuis 2002, de la compétence d’une agence spécialisée, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA, selon son sigle en anglais), qui dispose de tous les moyens nécessaires pour évaluer la sécurité des produits mis sur le marché européen.

1.2.

Le CESE considère qu’au cours de son existence, l’EFSA a démontré sa compétence. Elle joue incontestablement un rôle très important dans le domaine de la prévention des risques sanitaires en Europe. Grâce à elle, l’Union européenne dispose d’un des systèmes les plus performants de protection de la santé publique au monde. Cependant, du fait que la santé publique est un sujet hypersensible et que la confiance des consommateurs est un souci majeur pour l’EFSA, il s’impose de continuer à étudier les possibilités d’amélioration du système en place, du fait notamment des questions nouvelles soulevées par la science. Dans l’intérêt de cet objectif, le CESE tient à faire quelques propositions.

1.3.

La transparence de la procédure d’évaluation des produits nouveaux, chimiques et autres, ayant vocation à entrer dans la chaîne alimentaire constitue certainement une condition importante de la confiance des consommateurs envers le système et les produits évalués. Le CESE estime que certaines améliorations sont possibles dans ce domaine. Par exemple, les études réglementaires présentées par les fabricants et devant prouver l’innocuité du produit concerné ne sont pas publiées dans les revues scientifiques et non seulement les données brutes de ces études ne sont pas systématiquement mises à disposition de la communauté scientifique mais le secret commercial est ouvertement invoqué dans plusieurs cas. Le CESE est persuadé que ceci n’est pas juridiquement approprié, car selon l’EFSA elle-même, les données des études réglementaires n’ont pas un caractère confidentiel.

1.4.

Le CESE demande à la Commission européenne d’entreprendre des modifications appropriées de la réglementation concernée afin que cette dernière impose de révéler systématiquement, après l’expertise effectuée par l’EFSA, les études réglementaires concernées ainsi que les données brutes de ces études sur le site web de l’EFSA.

1.5.

Le CESE félicite celle-ci des récentes initiatives destinées à publier des informations de manière proactive.

1.6.

Dans le passé, l’Agence s’était trouvée dans une situation délicate à cause des conflits d’intérêt de quelques-uns de ses experts. Le CESE félicite l’EFSA de l’effort fait en 2012 afin de normaliser la situation mais recommande de rester vigilant du fait de la sensibilité extrême de cet aspect propre à l’évaluation officielle.

1.7.

La tâche de l’EFSA est compliquée par l’existence d’études scientifiques dont les résultats sont clairement influencés par la source de leur financement et pourraient prêter le flanc à de fortes controverses. Le CESE recommande à l’EFSA d’accorder une attention particulière à ce phénomène, car la littérature scientifique est une référence importante de la procédure d’évaluation.

1.8.

Le CESE félicite l’EFSA pour les efforts importants consentis depuis plusieurs années en vue d’une meilleure compréhension de l’action des mélanges et de la mise au point des méthodologies nouvelles utilisables lors de la procédure d’évaluation et il encourage l’EFSA à les mettre en œuvre le plus rapidement possible.

1.9.

Le CESE recommande d’être prudent en ce qui concerne l’application du principe «la dose fait le poison», car une partie considérable des endocrinologues apportent depuis vingt ans des preuves que, dans le cas des substances dénommées «perturbateurs endocriniens», la variable décisive n’est pas la dose mais le moment de l’exposition. Ces connaissances nouvelles ne sont pas encore prises en compte par le cadre réglementaire, comme l’a déjà signalé un rapport récent du Parlement européen (1).

1.10.

Le CESE recommande à la Commission européenne de définir, à la suite de la consultation de la communauté des endocrinologues, une liste des produits susceptibles d’avoir un impact négatif sur le développement du système endocrinien. Le CESE demande à la Commission d’appliquer le principe de précaution aux substances figurant sur cette liste, en attendant qu’un consensus soit atteint au sein de la communauté scientifique, soit en faveur de leur dangerosité hormonale, soit en faveur de leur innocuité.

1.11.

Les ravageurs et maladies importés de pays tiers peuvent avoir des effets désastreux pour les producteurs et les consommateurs de l’Union européenne. Le renforcement du contrôle aux frontières, l’application du principe de réciprocité et la volonté politique des autorités européennes constituent des facteurs indispensables pour assurer la cohérence du système.

1.12.

L’Union européenne doit veiller à se prévaloir d’un dispositif commercial qui n’entame pas les garanties touchant à la sécurité alimentaire des citoyens européens. La révision de la législation en matière phytosanitaire et zoosanitaire offre l’occasion d’améliorer la mise en œuvre des systèmes de contrôle, de les appliquer de façon uniforme et de parer aux retombées négatives dans le domaine social, environnemental et économique.

1.13.

Le CESE demande que soit assurée la traçabilité intégrale des aliments, «de la ferme à la table» (y compris les aliments importés), pour permettre aux consommateurs de choisir ceux qui répondent à une certaine qualité et aux normes de sécurité en vigueur dans l’Union européenne.

2.1.

Le présent avis traite de deux sujets un peu différents, qui ont cependant un dénominateur commun: rassurer la société européenne sur la disponibilité d’aliments sûrs. D’une part, la première partie est consacrée au système actuel d’évaluation des produits nouveaux destinés à entrer dans la chaîne alimentaire et, d’autre part, l’objectif de la seconde partie est de signaler certains aspects problématiques que le commerce international en rapport avec les marchandises agroalimentaires présente tant pour les agriculteurs que pour les consommateurs et les citoyens en général.

2.2.

La sécurité des aliments constitue une des priorités officielles de l’Union européenne et, sur le plan institutionnel, elle est certainement bien assurée par la Commission européenne et l’EFSA. Il est indéniable que la gestion des risques microbiologiques peut être considérée comme maîtrisée. Cependant, au vingtième siècle, les risques chimiques se sont ajoutés aux risques microbiologiques et, dans ce domaine, la situation est moins claire.

2.3.

Au cours des soixante dernières années, plus de cent mille molécules neuves, produits de la chimie de synthèse, ont été relâchées dans l’environnement. Néanmoins, seule une partie négligeable de ces produits (1 à 2 %) ont été évalués sur le plan des risques possibles liés à la santé humaine (2), ce qui est, entre autres, préoccupant sur le plan de la sécurité des aliments. En effet, en dehors des substances qui entrent directement dans la chaîne alimentaire (additifs, résidus des pesticides ou de matières plastiques) et qui font en principe l’objet de la procédure d’évaluation, d’autres substances peuvent y entrer indirectement via le sol, l’air et l’eau.

2.4.

Après une utilisation et consommation plus ou moins prolongées, un certain nombre de produits de chimie de synthèse ont déjà été retirés du marché, du fait que leur toxicité et/ou leur pouvoir cancérigène ont été scientifiquement mis en évidence (voir par exemple le paragraphe 2.5). Cependant, d’autres produits n’ont pas encore été interdits malgré l’existence de soupçons scientifiques plus ou moins fondés. Il est donc tout à fait légitime de se poser la question de savoir quel est le lien entre l’exposition de la population humaine à ces nouveaux produits de chimie de synthèse, d’une part, et une augmentation exponentielle dans les pays développés des cas de cancers et de maladies neurodégénératives, ainsi que de la stérilité, du diabète ou de l’obésité, d’autre part.

2.5.

L’Union européenne a mis en place un système solide pour la prévention des risques liés à l’entrée des produits nouveaux, chimiques et autres, dans la chaîne alimentaire. Sur le plan institutionnel, la Commission européenne (direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire) est responsable de la gestion des risques, tandis que l’EFSA, l’agence européenne compétente sur le plan technique, est responsable de l’évaluation des risques. La mise en œuvre du nouveau système a déjà apporté certains résultats rassurants pour les consommateurs: par exemple, à la suite d’évaluations approfondies, le nombre de pesticides autorisés dans l’Union européenne a radicalement diminué entre 2000 et 2008 (de 1 000 à 250). D’autre part, cette évolution préoccupe les agriculteurs, qui commencent à souffrir de l’absence de substances actives leur permettant de lutter contre les ravageurs. Paradoxalement, bon nombre de ces substances actives interdites dans l’Union européenne sont autorisées dans des pays tiers qui exportent leur production sur le marché européen.

2.6.

Malgré l’existence d’un système robuste, l’expérience de son fonctionnement a montré que certains aspects de l’expertise peuvent encore être améliorés, d’autant plus que les nouvelles découvertes scientifiques et leurs applications commerciales présentent souvent de nouveaux défis pour la procédure d’évaluation. Ces défis sont d’ordre systémique et méthodologique.

3.1.

L’évaluation effectuée par l’EFSA est basée sur une étude scientifique qui devrait démontrer l’innocuité du produit concerné. Selon la législation actuelle, cette étude de référence doit être présentée par le demandeur, à savoir par la société qui entend introduire le produit sur le marché. Or, ceci représente un aspect assez peu rassurant, car les résultats des études scientifiques peuvent être radicalement différents en fonction de la source de leur financement (voir paragraphe 3.4). Néanmoins, il est vrai que la réglementation européenne appliquée par l’EFSA prévoit des conditions à respecter lors de la réalisation de ces études, ainsi que, pour la suite de la procédure d’évaluation, des mécanismes devant pondérer la tendance décrite dans la phrase précédente.

3.2.

Un autre aspect problématique de la procédure d’évaluation est la confidentialité de ces études réglementaires, qui semble être controversée: ces études ne sont pas publiées dans des revues scientifiques et les données brutes sont souvent couvertes par le «secret commercial», ce qui empêche la communauté scientifique d’effectuer une contre-expertise (3). Nous comprenons qu’il est nécessaire de protéger par le secret commercial les données et les informations relatives aux produits nouveaux, qui pourraient trahir soit la composition des produits, soit le procédé de leur fabrication. Néanmoins, ce n’est pas le cas des données des études réglementaires, qui ne traduisent que la réaction des cobayes qui ont consommé les produits étudiés. Étant donné que dans ce cas-là, l’application du secret commercial n’est pas justifiée par la protection des intérêts légitimes des producteurs (4), le CESE la considère comme abusive et demande d’adapter la législation afin de rendre les données brutes des études réglementaires systématiquement disponibles pour la communauté scientifique (sur le site web de l’agence), une fois l’expertise réalisée par l’EFSA.

3.3.

L’EFSA est une agence publique qui a été mise en place afin d’assurer une expertise scientifique indépendante des produits nouveaux entrant dans la composition des denrées alimentaires. Cependant, dans le passé, l’EFSA a été critiquée à cause des conflits d’intérêt de certains de ses experts. Le plus souvent, ils étaient en même temps consultants de l’ILSI (5). Le CESE apprécie qu’en 2012, l’EFSA ait fait un effort important afin de remédier à ce problème, de sorte que la situation s’est normalisée par la suite. Compte tenu de la sensibilité de cet aspect, le CESE recommande que l’on continue à être vigilant.

3.4.

Dans le cadre du travail d’évaluation, les agences compétentes se référent également aux études relatives au domaine concerné, publiées dans la littérature scientifique. Cependant, il a été démontré que les résultats des études scientifiques peuvent être radicalement différents en fonction de la source de leur financement (6). L’indépendance des chercheurs est fondamentale pour garantir la viabilité du système et la tâche de l’EFSA est compliquée par la nécessité de faire la distinction entre les études scientifiques de haut niveau et celles dont la valeur est douteuse en raison de fautes méthodologiques ou autres.

4.1.

La méthodologie d’évaluation des produits chimiques pouvant être incorporés dans les denrées alimentaires est basée sur le principe dit de Paracelse. Selon ce principe, «tout est poison et rien n’est poison; seule la dose fait le poison». Pour chaque produit, il suffit donc de déterminer une «dose journalière admissible» ou DJA. Autrement dit, la grande majorité des produits nouveaux peuvent être consommés quotidiennement, à condition que l’on ne dépasse pas une quantité déterminée.

4.2.

Pendant des siècles, l’application du principe de Paracelse pouvait être considérée comme fiable. Mais les substances synthétiques nouvelles qui sont depuis plusieurs décennies contenues dans les denrées alimentaires constituent un défi nouveau et excluent une application aveugle dudit principe.

4.3.

Le premier problème concerne la gestion de l’alimentation des personnes considérées individuellement. En effet, les consommateurs ignorent complètement l’existence de la DJA et, de ce fait, ils n’ont pas de possibilité, même théorique, de contrôler qu’ils ne dépassent pas la quantité «autorisée» d’une substance concrète, qui peut être contenue dans plusieurs denrées alimentaires consommées quotidiennement (7). En réalité, ce concept reste très scientifique et technique, et son application est réservée à un cercle étroit de spécialistes.

4.4.

L’organisme humain n’est pas exposé à une seule substance chimique, mais à un grand nombre de résidus de pesticides, de matières plastiques et d’additifs alimentaires, contenus dans l’alimentation. Or, la DJA n’est déterminée que pour chaque substance chimique individuellement, sans qu’il soit tenu compte d’un possible effet cumulatif ou même synergique. Malheureusement, cet effet est loin d’être purement hypothétique, car plusieurs études ont déjà mis en évidence que l’action cumulée de plusieurs substances dont les tests individuels n’ont montré aucun problème peut avoir des conséquences graves (8).

4.5.

Les agences responsables de l’évaluation des produits potentiellement dangereux, comme l’EFSA ou la FDA aux États-Unis, étudient depuis plusieurs années l’effet cumulatif et l’effet synergique mais les résultats de leurs efforts n’ont pas encore été traduits dans la réglementation (9), ce qui est lié aux difficultés scientifiques et à la complexité de cette tâche. Cependant, l’EFSA déclare être assez proche de la mise en œuvre des applications réglementaires des connaissances scientifiques acquises dans ce domaine et le CESE l’encourage à le faire le plus rapidement possible.

4.6.

Enfin, le principe de Paracelse a été mis en cause par le phénomène des substances dites «perturbateurs endocriniens». Il s’agit de substances qui ont tendance à imiter le fonctionnement des hormones, le plus souvent de l’hormone féminine œstrogène. Selon une partie importante des endocrinologues, elles ont souvent un effet néfaste lorsque l’organisme est exposé à des quantités nettement inférieures à la DJA et il n’est même pas possible de déterminer un seuil au-dessous duquel elles ne seraient pas nocives (10). Il a été démontré que, dans le cas des perturbateurs endocriniens, la variable cruciale n’est pas la dose mais le moment de l’exposition. En l’occurrence, la période la plus dangereuse est celle où le système endocrinien des individus se développe (la vie prénatale, la petite enfance et la puberté). Une autre particularité des perturbateurs endocriniens est le fait que leur toxicité peut se manifester quelques années, voire plusieurs décennies après l’exposition.

4.7.

Un grand nombre de substances, naturelles ou synthétiques, sont aujourd’hui considérées par les endocrinologues comme des perturbateurs endocriniens, dont plusieurs qui se trouvent régulièrement dans l’alimentation humaine. Il s’agit par exemple de plusieurs pesticides, des dioxines, des PCB ou des phtalates, mais la discussion la plus animée concerne aujourd’hui la matière d’emballage dénommée bisphénol-A (11).

4.8.

Il a été mis en évidence que les perturbateurs endocriniens contribuent de manière décisive à une baisse inquiétante de la fertilité des hommes (phénomène constaté depuis la Seconde guerre mondiale), à une croissance importante des cas de cancer des testicules et de la prostate chez l’homme et de cancer du sein chez la femme, ainsi qu’à d’autres pathologies graves (12).

4.9.

Les organismes européens compétents, à savoir l’EFSA et la direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire, hésitent à prendre des mesures vivement recommandées par les endocrinologues, du fait que l’opinion de la communauté scientifique serait partagée quant à l’action néfaste de très faibles doses (13). Or, une grande partie des scientifiques qui font de la recherche originale en endocrinologie considèrent très dangereuse l’action de très faibles doses des substances reconnues par eux comme étant des perturbateurs endocriniens, notamment pour les femmes enceintes et les petits enfants. Pour eux, il s’agit d’un fait établi, prouvé par des «milliers d’études scientifiques» (14), tandis que pour l’EFSA, l’action de très faibles doses n’est qu’une simple hypothèse.

4.10.

À la suite de l’existence d’un rapport exhaustif (15) commandé par la direction générale de l'environnement, qui a confirmé l’avis des endocrinologues, la direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire a invité l’EFSA, en octobre 2012, à se pencher sur les critères de définition des perturbateurs endocriniens et à évaluer la pertinence des méthodes d’essai existant en la matière. Ces démarches n’ont toutefois pas encore été accomplies et la Commission européenne ne propose pour l’instant qu’une feuille de route qui pose les jalons d’une définition des perturbateurs endocriniens (16). La tâche elle-même est donc reportée à la fin 2016.

4.11.

La communauté des endocrinologues a manifesté à plusieurs reprises son désaccord avec la position de l’EFSA et d’autres organes consultatifs ou agences de réglementation en matière de perturbateurs endocriniens. Il s’agit notamment de la déclaration de consensus publiée par la Société américaine d’endocrinologie, qui compte plus de mille professionnels (17), du colloque international organisé à Berlin en septembre 2012 ou de la «Déclaration de Berlaymont» de mai 2013 (18). Tous les signataires de cette dernière étaient des spécialistes qui publient activement des travaux sur le sujet et ils considéraient comme urgent que la réglementation européenne commence à tenir compte des connaissances accumulées depuis des années. Par exemple, le dernier règlement sur les pesticides de mars 2013 impose de réaliser des tests pour savoir si le nouveau produit est, entre autres, mutagène, mais pas d’évaluer son activité hormonale. Ceci montre que les préoccupations des endocrinologues sont encore loin d’être prises au sérieux par les autorités compétentes.

4.12.

Le CESE estime qu’il est urgent de commencer à tenir compte, dans le cadre de la réglementation, des connaissances accumulées en matière d’endocrinologie et rejoint ainsi la position exprimée par le Parlement européen (19). Même si l’opinion de la «communauté scientifique au sens large du terme» est partagée, l’avis d’une grande partie de la communauté des endocrinologues devrait être largement suffisant pour appliquer au moins le principe de précaution aux substances reconnues par des endocrinologues comme perturbateurs endocriniens.

5.1.

L’Organisation mondiale du commerce (OMC) prescrit à ses membres d’entreprendre des négociations pour poursuivre les échanges de produits agricoles et les faciliter, en réduisant de manière substantielle et progressive les aides internes et la protection de leurs produits, le but étant de favoriser une libéralisation toujours plus grande.

5.2.

Dans un marché mondial qui est de plus en plus libéralisé et dans lequel la circulation commerciale des productions végétales s’intensifie et se renforce à la suite des accords commerciaux que l’Union européenne ne cesse de conclure avec des pays tiers, le risque d’introduire de nouveaux ravageurs et de nouvelles maladies gagne continuellement en importance.

5.3.

Les producteurs européens éprouvent une grande inquiétude et de fortes craintes quant à l’arrivée d’agents nuisibles qui, pour beaucoup, présentent une grande dangerosité et n’étaient pas implantés jusqu’à présent sur le territoire européen. Dans certains cas, leur apparition et leur propagation pourraient provoquer un déclin brutal de diverses productions européennes, en particulier dans des cultures peu répandues, et infliger ainsi de lourdes pertes économiques à leurs producteurs.

5.4.

Indépendamment de la menace qu’elle fait peser sur l’activité agricole en rapport avec certaines productions, l’irruption de ravageurs ou de maladies d’origine étrangère a pour effet d’augmenter les coûts de revient des agriculteurs européens et, par conséquent, d’entamer la rentabilité de leurs exploitations. En outre, ces fléaux peuvent avoir un impact de forte ampleur, économique, environnemental ou social, sur l’ensemble du territoire européen.

5.5.

Pour puiser dans l’actualité un exemple, aussi clair et éloquent qu’incontestable, de la gravité que présente ce problème, on se doit de mentionner le cas, récent, de l’importation d’agrumes en provenance d’Afrique du Sud. Lors de la dernière campagne, il a été débarqué dans les ports européens un nombre appréciable de cargaisons de ces agrumes sud-africains contaminés par un dangereux champignon, le Guignardia citricarpa, qui provoque la maladie des taches noires. Plus concrètement, cet agent pathogène a été détecté à 35 reprises dans des agrumes sud-africains d’importation.

5.6.

De ce fait, le laxisme de l’Union européenne met en péril les 5 00 000 hectares qui sont consacrés aux agrumes sur son territoire, étant donné que l’on ne dispose pas d’un traitement efficace pour éradiquer cette maladie. Son apparition produirait des effets extrêmement dommageables, d’un point de vue économique, environnemental et social, en compromettant la sécurité des approvisionnements.

5.7.

Bien qu’il améliore à certains égards la directive 2000/29/CE du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l’introduction dans la Communauté d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l’intérieur de la Communauté (20), le projet de nouvelle réglementation en matière phytosanitaire n’aborde toujours pas certains aspects d’importance cruciale, de telle sorte que les problèmes les plus importants restent, pour une bonne part, en attente de solution.

5.8.

De même, il y a lieu de souligner que les conditions dans lesquelles sont produites les denrées importées de pays tiers ne sont pas les mêmes que celles qui sont en vigueur dans l’Union européenne. Ces États permettent l’utilisation de nombreux produits phytosanitaires que les Européens n’autorisent pas, leurs limites maximales de résidus (LMR) sont plus élevées que celles tolérées sur le territoire européen et leurs conditions socioprofessionnelles diffèrent de celles de l’Europe, la protection qu’ils assurent étant moindre, quand elle n’est pas totalement inexistante.

5.9.

Du point de vue des consommateurs européens, il convient d’insister sur la différence marquée qui est établie, du point de vue de la sécurité et de la traçabilité, entre les productions étrangères et celles issues de l’Union européenne.

5.10.

La législation actuelle limite et restreint l’usage d’un nombre croissant de matières actives pour la lutte contre tel ou tel ravageur ou maladie. Ces restrictions imposées aux agriculteurs européens pourraient en arriver à concerner 50 % des produits qui étaient disponibles ces dernières années. En outre, les personnes qui appliquent ces traitements doivent répondre à des exigences renforcées, nécessitant qu’elles soient davantage formées et utilisent plus de moyens de protection lorsqu’elles procèdent à cette application.

5.11.

Le principe de réciprocité devrait garantir que toutes les productions qui arrivent sur un marché déterminé aient obligatoirement été produites dans le respect des exigences ou normes en vigueur pour celles dont la culture s’effectue en Europe, concernant la sécurité sanitaire, l’écoconditionnalité, l’utilisation de matières actives, etc.