Avis du Comité des régions — Promouvoir la qualité des dépenses publiques dans des domaines faisant l’objet de mesures de l’Union européenne

21.1.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 19/4

1.

fait valoir que la crise financière, économique et sociale actuelle bouleverse fondamentalement les conditions présidant au financement de l’économie réelle. Dans ce contexte, il s’impose chaque jour davantage de soutenir les investissements à long terme, aussi bien publics que privés. En effet, les investissements publics peuvent non seulement stimuler les investissements privés, mais aussi constituer un préalable, car ils peuvent être utiles pour poser les conditions générales dans lesquelles s’exercent les activités économiques dans une région donnée et jouer un rôle contracyclique lorsque la conjoncture économique est mauvaise. Outre cette complémentarité avec les investissements privés, il peut s’agir grâce aux investissements publics de mettre en œuvre des objectifs d’intérêt général dans des domaines (tels que l’éducation, la formation, la recherche, les infrastructures, la santé, l’environnement, etc.) qui appellent une intervention publique car les avantages qu’ils procurent au sens large ne correspondent pas à ceux qu’attendent les modèles d’investissement privé;

2.

relève que les investissements directs connaissent un taux de croissance à presque deux chiffres (1) dans le monde, alors que les investissements privés se réduisent dans l’Union européenne. Dans le même temps, les taux d’intérêt réels actuellement très bas n’incitent guère le secteur privé à soutenir des investissements publics à court terme. Il est donc important de créer des conditions favorables qui stimulent l’investissement privé en augmentant dans le même temps la quantité, la qualité et l’efficacité des investissements publics afin qu’une demande publique pallie l’absence de demande privée;

3.

souligne que, selon les Perspectives de l’économie mondiale (octobre 2014) (2) du Fonds monétaire international, pour des économies dont les besoins en infrastructures sont clairement identifiés et dont les processus d’investissement public sont efficaces et qui connaissent une période de ralentissement économique et de politique monétaire accommodante, de nombreux arguments plaident en faveur d’une augmentation de l’investissement public dans les infrastructures.

4.

signale que dans l’Union européenne, les investissements publics ont diminué de 20 % en termes réels entre 2008 et 2013 et constate que des niveaux insuffisants de dépenses dans l’investissement public ont été enregistrés dès avant la crise et que la situation s’est nettement aggravée depuis lors. Durant la crise, l’investissement public a été de surcroît comprimé par les interventions publiques en vue de recapitaliser les banques qui devaient faire face notamment aux conséquences d’investissements immobiliers privés excessifs, dans une série de pays de la zone euro. Selon les dernières prévisions de la Commission pour 2013 et 2014, l’investissement public dans l’Union européenne à 27 atteindra en 2014 un niveau historiquement bas, ce qui a été le cas du secteur privé en 2013 (3);

5.

marque par conséquent son accord avec l’idée qui fait l’objet d’un consensus croissant, selon laquelle il s’avérera impossible de rétablir une croissance soutenue au sein de l’Union européenne si l’on ne stimule pas les investissements propices à la croissance (4). De tels investissements sont essentiels parce qu’ils produisent l’effet multiplicateur budgétaire le plus important, c’est-à-dire qu’ils ont une incidence sur la croissance réelle du PIB supérieure à celle d’autres types de dépenses telles que les achats publics, les transferts sociaux, les réductions de TVA ou encore les hausses des cotisations sociales des travailleurs (5);

6.

attire l’attention sur le risque que la faiblesse persistante du niveau d’investissement public de qualité n’approfondisse encore les lignes de partage en matière de cohésion et de convergence mises en évidence dans le sixième rapport de la Commission européenne sur la cohésion;

7.

attire toutefois l’attention sur le fait qu’aussi bien le niveau élevé de l’endettement dans certains États membres que l’augmentation due à la crise des dépenses liées aux services sociaux et aux transferts de capital aux entreprises, réduisent la «marge de manœuvre budgétaire» disponible en faveur des investissements publics;

8.

relève que la détérioration des finances publiques et les mesures d’assainissement budgétaire dont la mise en œuvre a débuté fin 2010 se sont traduites dans une série d’États membres par une profonde modification de la composition des dépenses publiques. C’est ainsi notamment que les dépenses propices à la croissance ont fait l’objet de réductions disproportionnées dans le cadre des mesures d’assainissement budgétaire, et qu’elles sont passées, au sein de l’Union européenne à 27, de 36,7 % à 35,6 % entre 2008 et 2012 (6);

9.

rappelle que les administrations infranationales contribuent de manière cruciale à l’investissement public, puisqu’elles en ont effectué 55 % environ en 2013 au sein de l’Union européenne à 28. Toutefois, la part des investissements des administrations infranationales est passée de 2,2 % du PIB de l’Union européenne à 27 à 1,8 % en 2013, et n’a cessé de décroître en termes réels depuis 2010 (7). Cette réduction s’explique dans une large mesure par la détérioration des conditions d’emprunt. L’instauration dans de nombreux États de l’OCDE, dans le cadre de l’assainissement budgétaire, de règles régissant les emprunts des autorités infranationales ou resserrant celles déjà appliquées est nécessaire dans de nombreux cas pour limiter la dette publique, mais elles réduisent encore leur capacité d’investissement;

10.

fait valoir qu’en vertu du protocole no 12 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), les États membres sont responsables des déficits du gouvernement général, qui en comprend l’ensemble des échelons. Dans le même temps, les règles budgétaires de l’Union européenne ont cependant des effets très disparates sur les collectivités locales et régionales en Europe. Leurs incidences dépendent: a) de la manière dont les États membres ont transposé en droit national les règles budgétaires de l’Union européenne; b) du degré de décentralisation budgétaire au sein d’un État membre; c) de l’importance des compétences des collectivités locales et régionales et d) de la situation financière desdites collectivités, qui peut très fortement varier même au sein des États membres;

11.

souligne que si les investissements publics sont définis indirectement au travers des exigences macroéconomiques que pose le pacte de stabilité et de croissance, à savoir celles de maintenir le déficit et l’endettement public en dessous des seuils de 3 % et 60 % du PIB respectivement, les traités européens ne font référence aux investissements publics qu’une seule fois, et ce dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs, qui ne prévoit aucune différenciation des types de dépense. En effet, l’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport élaboré préalablement au lancement d’une procédure de déficit excessif «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents». Parmi ces facteurs pertinents, le règlement relatif à la procédure concernant les déficits excessifs cite notamment «l’évolution des dépenses, […] l’évolution des dépenses primaires, tant actuelle qu’en capital, […] la mise en œuvre de politiques dans le contexte de la stratégie commune de croissance de l’Union et la qualité globale des finances publiques […]»;

12.

constate qu’aucune stratégie de l’Union européenne en matière d’investissement public n’a été élaborée jusqu’à présent et que la Commission européenne s’est elle-même le plus souvent cantonnée à formuler des recommandations non contraignantes à l’égard des États membres: «L’existence d’un assainissement crédible et propice à la croissance renforçant l’efficacité de la fiscalité ainsi que la qualité des dépenses publiques contribuera à stimuler la croissance. […] Les États membres devraient tout particulièrement s’efforcer de maintenir l’assainissement budgétaire à un rythme adéquat tout en préservant les investissements destinés à assurer la réalisation des objectifs Europe 2020 pour la croissance et l’emploi» (8). L’examen annuel de la croissance 2013 a précisé plus avant cette recommandation en indiquant «qu’il convient d’accorder la priorité aux investissements dans l’éducation, la recherche, l’innovation et l’énergie et de les renforcer, si possible, tout en veillant à ce que les deniers publics soient dépensés de manière efficiente»; insiste sur le fait que toute stratégie européenne devrait se conformer strictement au principe de subsidiarité;

13.

se félicite toutefois que les recommandations par pays mettent davantage l’accent en 2014 sur les mesures à long terme pour relancer la croissance et reconnaissent la nécessité d’accompagner, dans le cadre d’un rééquilibrage du dosage des politiques, les mesures d’assainissement budgétaire à court terme d’investissements à long terme en faveur de la croissance et de l’emploi. À cet égard, lesdites recommandations par pays font souvent état de la recherche et de l’innovation, des connaissances, de l’éducation, de l’accès des PME aux marchés (dans 13 États), du secteur de l’énergie (dans 12 États), des transports et des infrastructures à haut débit (dans 8 États) (9);

14.

rappelle que le «Pacte pour la croissance et l’emploi» adopté par les chefs d’État ou de gouvernement les 28 et 29 juin 2012 prévoit qu’«une attention particulière doit être accordée aux investissements dans les secteurs d’avenir directement liés au potentiel de croissance de l’économie et aux mesures destinées à garantir la viabilité des régimes de retraite. La Commission examine actuellement de près l’incidence des importantes contraintes budgétaires sur les dépenses publiques génératrices de croissance et sur les investissements publics. Elle présentera un rapport sur la qualité des dépenses publiques et les mesures qu’il est possible de prendre dans les limites des cadres budgétaires européen et nationaux». La Commission a réagi à ce mandat par des considérations d’ordre académique, dépourvues de réel caractère juridique et qui ne contenaient en aucune manière de recommandations politiques (10);

15.

estime que les recommandations formulées par le Conseil européen dans ses conclusions de décembre 2012 selon lesquelles «les possibilités offertes par le cadre budgétaire existant de l’Union européenne pour trouver un équilibre entre les besoins en matière d’investissements publics productifs et les objectifs de la discipline budgétaire peuvent être exploitées dans le cadre du volet préventif du PSC (11)» n’ont pas été suivies mais n’ont pas perdu de leur pertinence, comme le souligne le président de la BCE dans le discours qu’il a prononcé le 22 août 2014: «Depuis 2010, la zone euro a souffert d’une disponibilité et d’une efficacité moindres de la politique budgétaire, notamment lorsqu’on la compare avec les autres grandes économies développées […] Du point de vue de l’orientation générale des politiques, il serait utile que la politique budgétaire puisse jouer un rôle accru aux côtés de la politique monétaire, et j’estime qu’il existe une marge de manœuvre à cet effet, tout en tenant compte des conditions et des contraintes juridiques que nous connaissons»;

16.

rappelle que le pacte de stabilité et de croissance autorise une certaine souplesse dans son application en cas de circonstances exceptionnelles et temporaires, définies par le règlement no 1177/2011, et que, selon la Commission dans le cadre de sa propre évaluation, «le cadre budgétaire de l’Union européenne laisse suffisamment de place pour prendre dûment en considération les nécessités d’investissements publics productifs avec les objectifs de discipline budgétaire» (12);

17.

sur la base des conclusions du Conseil européen du 27 juin 2014, selon lesquelles «l’Union doit prendre des mesures audacieuses pour stimuler la croissance, accroître les investissements, créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité et encourager les réformes en faveur de la compétitivité» et «à cet effet, il faut aussi utiliser au mieux la flexibilité qu’offrent les règles actuelles du Pacte de stabilité et de croissance», invite la Commission à publier une communication sur la manière dont elle entend appliquer les dispositions existantes en matière de flexibilité du pacte de stabilité et de croissance afin de favoriser les investissements publics nécessaires à la relance de la croissance économique;

18.

rappelle qu’il importe, en vue de susciter un niveau adéquat et durable d’investissements publics nets, d’éviter que les gouvernements ne réduisent leurs dépenses d’investissement lorsqu’ils mettent en œuvre les ajustements budgétaires requis. De fait, l’expérience montre qu’au plus fort de la crise, les gouvernements ont décidé de réduire leurs dépenses d’investissement plutôt que leurs dépenses courantes; pourtant, il est notoire que les investissements constituent le levier essentiel d’une action structurelle efficace des régions et des villes européennes bénéficiaires des Fonds structurels et d’investissement européens, et que sans ce levier, l’on ne saurait garantir que celles-ci puissent jouer un rôle actif et participer à la stratégie Europe 2020;

19.

réaffirme son soutien à la demande du Parlement européen d’exclure les investissements cofinancés par les États membres et l’Union européenne dans le cadre des accords de partenariat et, dans ce contexte, demande que les investissements réalisés par les collectivités locales et régionales dans le cadre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion soient exclus des règles du pacte de croissance et de stabilité; mais souligne également que tous les niveaux de gouvernement doivent s’efforcer de limiter le niveau de leur dette publique de manière à diminuer, pour les générations futures, la charge de son remboursement;

20.

exprime sa préoccupation concernant le nouveau cadre comptable SEC 2010 d’Eurostat, qui sera mis en œuvre à partir de septembre 2014, et qui n’opère pas de distinction entre dépense et investissement. En outre, dans certains États membres, la transposition de ces normes en droit national se traduit, pour les collectivités territoriales, par une obligation d’appliquer des plafonds d’investissement maximum par année et par habitant. Ces plafonds empêchent en particulier les collectivités territoriales de certains États membres d’apporter le cofinancement nécessaire aux projets relevant des Fonds structurels et d’investissement européens. Ces plafonds bloquent également, dans les collectivités territoriales qui ont des moyens financiers en réserve, le lancement d’importants projets d’investissement qui ne sont pas liés aux FSIE. Invite dès lors la Commission européenne à présenter un rapport sur la mise en œuvre du SEC 2010;

21.

souligne qu’il importerait tout particulièrement d’exclure le cofinancement des calculs du déficit pour accélérer et faciliter la mise en œuvre des programmes européens. Insiste également sur l’importance de cette exclusion pour les États les plus durement frappés par la crise, qui ont bénéficié de l’intervention financière d’un programme relevant du mécanisme de soutien à la balance des paiements s’ils n’appartiennent pas à la zone euro (Roumanie, Lettonie et Hongrie) ou du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) s’ils sont membres de la zone euro (Grèce, Irlande et Portugal), et dans lesquels les taux de cofinancement national des Fonds structurels ont diminué depuis 2011. Exclure le cofinancement du calcul du déficit aiderait en outre les collectivités locales et régionales à fournir un cofinancement et rendrait ce dernier plus pertinent, ce qui permettrait de répartir les financements européens pour couvrir davantage de projets, d’en accroître l’effet de levier et de favoriser des investissements publics de qualité;

22.

sachant que les investissements publics de l’Union européenne au moyen de la politique de cohésion sont d’ores et déjà déterminés par des considérations relatives à la différenciation de la qualité des investissements publics grâce au principe de concentration thématique (affectation, choix sur mesure dans le cadre de la stratégie UE 2020), demande à la Commission européenne les raisons pour lesquelles l’Union européenne ne devrait pas envisager d’appliquer des critères d’évaluation analogues pour étudier les dépenses publiques nationales;

23.

invite la Commission européenne à publier un livre blanc établissant une typologie à l’échelon de l’Union européenne de la qualité des investissements publics dans les comptes de dépense publique, en fonction de leurs effets sur le long terme. Une telle typologie pourrait le cas échéant conduire à une évaluation pondérée de la qualité des investissements publics dans le calcul des déficits budgétaires ou à mieux prendre en compte le cycle ou le contexte macroéconomique réel, afin d’introduire en dernier lieu une «règle d’or» qui permette de distinguer en comptabilité publique les dépenses courantes des investissements, de manière à éviter que les investissements publics qui produisent des bénéfices nets sur le long terme soient seulement comptabilisés comme des «coûts» en tant que charges à court terme;

24.

réaffirme également son soutien aux recommandations qu’a formulées le Parlement européen en novembre 2012 dans son rapport sur «le pacte d’investissement social — une réponse à la crise» (13). Considérant que la crise économique et financière actuelle aura des effets à long terme, et donc sur la quantité et la qualité des investissements sociaux en Europe, ce rapport préconise une approche renouvelée des investissements sociaux en Europe. En effet, le Parlement européen invite les États membres à envisager, en se fondant sur le modèle du «pacte pour l’euro plus», la conclusion d’un «pacte d’investissement social» fixant des objectifs en matière d’investissement en vue d’atteindre les objectifs en matière sociale, d’emploi et d’éducation de la stratégie Europe 2020; demande de surcroît que la stratégie en matière d’investissement public vise également des objectifs écologiques et sociaux;

25.

appelle à réviser les méthodes de calcul du «déficit structurel» afin de tenir compte des caractéristiques propres des économies nationales et des différences structurelles des dépenses publiques (14);

26.

demande à la Commission européenne d’inclure un chapitre relatif à la qualité des investissements publics, y compris à l’échelon infra national, dans chacun de ses rapports annuels sur les finances publiques dans l’Union économique et monétaire (UEM).

27.

fait observer que la qualité des dépenses dépend dans une large mesure d’une bonne gouvernance; partage à cet égard l’avis selon lequel «l’examen des dépenses constitue un instrument adéquat pour en évaluer les performances. Il consiste à chercher une allocation “plus intelligente” des dépenses entre les priorités politiques nationales sur la base d’un assainissement fondé sur des dépenses sélectives et pérennes, c’est-à-dire à étudier en profondeur et de manière coordonnée les dépenses de base à la lumière des objectifs politiques poursuivis. Sur le principe, il offre une approche plus pérenne par rapport à une réduction générale directe des dépenses susceptibles de produire quelques effets économiques et sociaux négatifs à moyen et long terme» (15);

28.

propose que la Commission européenne approuve officiellement la recommandation de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) qui établit une série de principes en matière d’investissement public (16) (mars 2014); se félicite que ladite recommandation reconnaisse le rôle important et croissant, dans tous les domaines d’action politique (coordination des investissements publics, renforcement des capacités, mise en place d’un cadre général), joué par les collectivités locales et régionales dans la planification et la réalisation des investissements publics;

29.

accueille favorablement l’annonce du «paquet Juncker», qui devrait mobiliser des ressources d’un montant total de 300 milliards d’euros afin de réaliser des investissements dans des secteurs tels que le haut débit, l’énergie, les infrastructures dans les régions industrielles et les communications; demande à cet égard davantage d’informations sur la provenance des ressources, sur leur additionnalité effective et sur le volume de fonds privés auxquels il est prévu de recourir, et espère que les collectivités territoriales seront correctement associées au processus de programmation et de mise en œuvre des mesures de soutien;

30.

propose dans le contexte du réexamen à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 d’inclure dans le tableau de bord macroéconomique un indicateur relatif au taux d’investissement;

31.

demande instamment une stratégie européenne afin d’intensifier la lutte contre la fraude fiscale et réduire l’évasion fiscale qui permettrait de libérer dans le même temps des recettes en vue de relancer des investissements publics de qualité et de garantir des conditions générales de concurrence plus justes et plus équitables entre les entreprises;

32.

fait valoir que la création d’un compte d’épargne européen pourrait contribuer à financer le paquet d’investissement de 300 milliards d’euros;

33.

escompte que les recettes produites par la taxe sur les transactions financières que 11 États membres entendent instaurer dans le cadre d’une coopération renforcée seront coordonnées avec le paquet d’investissement de 300 milliards d’euros;

34.

plaide en faveur du renforcement de la coopération entre la Banque européenne d’investissement et les banques nationales d’investissement, qui pourrait consister à mettre en commun leurs capacités financières dans le cadre de projets conjoints en vue de créer des effets d’entrainement par-delà les frontières;

35.

se félicite que la Commission européenne et la Banque européenne d’investissement (BEI) aient lancé le 23 juillet 2014 le premier emprunt obligataire européen lié à un projet de haut débit ultrarapide et appelle au lancement d’autres emprunts obligataires transfrontaliers ou européens liées à des projets afin d’appuyer le développement des infrastructures;

36.

approuve une nouvelle augmentation, à hauteur de 10 milliards d’euros, du capital libéré de la BEI, sur le modèle de celle menée avec succès à la mi-2012, qui a permis à cette dernière pour ainsi dire de doubler sa capacité de prêt aux PME. Une nouvelle augmentation de 10 milliards d’euros supplémentaires permettrait encore d’accroître jusqu’à 80 milliards d’euros le volume de prêts de la BEI, dans la mesure où cela relève du cadre de la mission de la BEI dans les différents États membres;

37.

dans ce contexte, demande à la Commission européenne d’étudier la possibilité de se servir d’une petite partie du budget de l’Union européenne, par exemple autour de 5 milliards d’euros par an, comme d’un amortisseur de risque, afin de permettre à la BEI de prêter des moyens supplémentaires pour financer les projets d’infrastructure (emprunts obligataires liés à des projets) et de favoriser l’innovation, opération susceptible de générer jusqu’à 40 milliards d’euros d’investissement.