Avis du Comité des régions — Les efforts visant à promouvoir une authentique solidarité dans le cadre d’une vraie politique européenne en matière d’immigration

21.1.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 19/54

1.

souligne qu’il faut porter davantage d’attention aux engagements de l’Union européenne en matière de garantie des principes de solidarité et de partage de responsabilités, afin de créer une politique migratoire à part entière, abordant toutes les problématiques rencontrées par les collectivités locales et régionales. À cet égard, le CdR se félicite que la présidence italienne accorde la priorité à une stratégie globale concernant les questions de migration et mette l’accent, à travers une véritable politique européenne des migrations, sur la promotion d’une authentique solidarité envers les migrants, les pays tiers d’origine et de transit, ainsi que les pays, régions et villes de destination, de même qu’entre les différents niveaux de gouvernance;

2.

se félicite que la présidence italienne fasse de l’élaboration d’une politique européenne commune en matière d’immigration, qui repose sur le plein respect des droits de l’homme et des obligations internationales, la solidarité, la confiance réciproque, le partage de responsabilités entre États membres et entre collectivités locales et régionales, et qui soit susceptible de contribuer aux objectifs de l’Union européenne en matière de croissance et assortie d’une stratégie pour stimuler la croissance économique dans les pays d’origine des migrants, une priorité claire;

3.

estime que la gouvernance à niveaux multiples est un instrument essentiel et une condition qui permettra d’atteindre des résultats optimaux s’agissant de l’intégration des migrants et des secondes générations. Le CdR considère que tous les échelons de pouvoir au sein de l’Union européenne devraient prendre leur part de responsabilité dans l’accueil et l’intégration des réfugiés et des migrants, et plaide en faveur d’une amélioration de la coopération, de la coordination et de la solidarité interrégionales, au moyen de la mise en place d’un mécanisme de partage des responsabilités entre l’Union européenne, les États membres, les régions et les communes, mécanisme qui prendrait en compte les contraintes structurelles, les ressources, les besoins du marché de l’emploi, les réalités démographiques et autres facteurs pertinents (par exemple, le regroupement familial). Dans ce cadre, il est crucial que l’Union européenne et les autorités nationales et infranationales travaillent en étroite collaboration avec la société civile, les associations de migrants, les pays d’origine et de transit des migrants en dehors de l’Union européenne et les communautés locales, et qu’elles soient réceptives à leur contribution;

4.

félicite l’Italie pour ses activités dans le cadre de l’opération Mare Nostrum visant à sauver des vies dans la mer Méditerranée; déplore, par conséquent, la décision de l’Union européenne de la remplacer par une opération Frontex qui ne met pas aussi clairement l’accent sur le sauvetage de vies et le secours aux personnes en détresse; exhorte l’Union européenne et les États membres à fournir les moyens nécessaires afin d’éviter les décès en mer;

5.

considère que l’Union européenne et ses principales institutions doivent assumer, sur un sujet aussi délicat et stratégique, la direction d’une véritable politique migratoire et les responsabilités politiques de sa mise en œuvre, sans abandonner ce rôle à la responsabilité individuelle des différents États, en particulier ceux qui se trouvent aux frontières de l’Union, mais en associant ceux-ci, et les collectivités locales, à un plan politique commun en matière de migration qui prévoie également des mesures opérationnelles appropriées;

6.

rappelle que, quinze ans après les premières tentatives d’élaboration d’une politique commune en matière d’immigration, il existe toujours un fossé béant entre les principes et valeurs affichés et la réalité concrète. Il n’a pas encore été fait suffisamment usage de l’article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans le but d’adopter des mesures qui donneraient une traduction concrète à la solidarité et au partage équitable des responsabilités entre les États membres en ce qui concerne la mobilité, et notamment ses incidences financières. Les engagements pris en matière de transferts et de rapatriement l’ont été sur une base entièrement volontaire et, dans certains cas, les collectivités locales ont été les premières à les mettre en pratique;

7.

accueille favorablement les orientations stratégiques du Conseil européen relatives à la programmation législative et politique dans l’espace de liberté, sécurité et justice, publiées en juin 2014, qui font de la transposition et de la mise en œuvre intégrales et effectives du régime d’asile européen commun (RAEC) une priorité absolue;

8.

rappelle que l’Union européenne a besoin de la migration, tant s’agissant de la libre circulation de ses citoyens entre les États membres que de l’immigration en provenance de pays tiers, afin de faire face à l’évolution démographique et aux éventuelles insuffisances sur le marché de l’emploi; encourage le Conseil européen à poursuivre son action, en prenant également en considération la nécessité de s’attaquer au problème du manque de solidarité et du partage équitable des responsabilités. Toutefois, lors de la prochaine phase législative, il faudra veiller à ne pas mettre l’accent uniquement sur la consolidation et l’application des règles en vigueur, alors même qu’il n’existe pas encore de définition précise de la manière d’encourager le principe de solidarité et qu’il n’y pas de véritable politique globale de l’Union européenne en matière de migration;

9.

souligne que la participation des collectivités locales et régionales est essentielle pour assurer une mise en œuvre efficace des orientations stratégiques à tous les niveaux. Le Comité des régions se dit prêt à collaborer étroitement à la préparation d’un plan d’action. À partir de 2015, le champ d’application du Forum européen sur l’intégration, créé conjointement par la Commission et le Comité économique et social européen, sera élargi à la politique en matière d’immigration et d’asile. Ce plan d’action pourrait bénéficier de l’expertise d’un forum élargi, auquel participerait le CdR. Aussi le Comité renouvelle-t-il son souhait de devenir membre du Bureau du futur Forum européen sur les migrations, aux côtés de la Commission européenne et du Comité économique et social européen;

10.

note que, pour ce qui est de l’accueil des migrants, les collectivités locales et régionales assument actuellement une charge financière considérable. Or, cet accueil est réparti de manière inégalitaire entre les États membres comme à l’intérieur des frontières de chacun d’entre eux, et nombreuses sont les collectivités locales et régionales qui, accueillant un pourcentage important des nouveaux arrivants, assument une part du fardeau plus importante que d’autres, laquelle excède souvent les capacités individuelles des régions en question;

11.

considère que la répartition inégale des demandeurs d’asile et des réfugiés entre les pays et entre les régions comme au sein même de celles-ci, place les collectivités locales et régionales devant un défi considérable. Un autre problème est le manque d’anticipation et de possibilités de planifier l’accueil en temps utile. Des solutions improvisées produisent souvent des répercussions négatives sur le plan social et, en conséquence, affectent les possibilités qu’ont les personnes concernées de tirer parti des outils nécessaires pour entamer leur processus d’intégration;

12.

estime par conséquent qu’il s’impose à présent de déterminer plus clairement et de manière plus réaliste quelles implications induisent le partage des responsabilités et la solidarité dans l’Union européenne et au sein des États membres en matière d’asile et de migration. Il est clair qu’en fonction des conditions et des aspirations qui sont les siennes, chaque État, région ou commune fera valoir ses propres vues concernant sa conception d’une répartition raisonnable des responsabilités et de la solidarité;

13.

fait valoir que la solidarité est un principe moteur pour les décisions prises par les collectivités locales confrontées à l’accueil d’un nombre élevé de migrants. Si des lieux comme Lampedusa en Italie, Ceuta et Melilla en Espagne, et Calais, en France, ne sont que quelques points d’entrée ou de transit, parmi d’autres, pour les demandeurs d’asile et les migrants sur le territoire de l’Union européenne, ils sont toutefois emblématiques des difficultés considérables auxquelles doivent faire face certaines collectivités locales, s’agissant de l’accueil des migrants, de la gestion des réfugiés fuyant leur pays et des réponses humanitaires à y apporter;

14.

estime qu’une coopération efficace et des relations de confiance entre les niveaux local, régional, national et européen en matière de répartition des ressources et de partage des responsabilités, constitue une condition sine qua non pour accueillir les demandeurs d’asile et les réfugiés d’une manière durable et équitable;

15.

estime que les structures existantes fournissent des outils et un moyen de dialogue politique entre le niveau de l’Union européenne, celui des États membres et les organisations de la société civile, mais que le dialogue politique entre le niveau local/régional et l’Union européenne est fragmenté ou n’est mené que ponctuellement;

16.

suggère de procéder à un examen de l’accessibilité des ressources financières disponibles pour les collectivités territoriales afin de leur permettre de remplir leurs obligations en matière d’immigration et d’intégration, en veillant à ce qu’elles aient accès aux financements nationaux et européens, tels que le Fonds «Asile et migration», l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), le Fonds social européen et le Fonds pour les frontières extérieures;

17.

souligne que le renforcement des contrôles aux frontières et les mesures de lutte contre l’immigration irrégulière sont essentiels mais ne sauraient prévaloir sur les obligations internationales (par exemple, Convention des Nations unies sur le droit de la mer, Convention SOLAS et Convention SAR) de sauvetage et de respect des droits de l’homme, ni sur le droit de demander l’asile dans l’Union européenne, qui doit demeurer un lieu de refuge pour les personnes ayant besoin d’une protection internationale; le Comité des régions souhaite également souligner l’importance du respect de la convention des Nations unies sur les droits de l’enfant dans tous les cas où des mineurs sont accueillis en tant que demandeurs d’asile, réfugiés, migrants et mineurs non accompagnés;

18.

appelle à appuyer l’approfondissement de Frontex afin de renforcer et de rationaliser de manière plus efficace la coopération entre autorités douanières nationales et de protéger les migrants et les frontières extérieures de l’Union européenne et de collaborer dans la lutte contre la traite des êtres humains;

19.

soutient les efforts menés pour poursuivre le contrôle et la mise en œuvre des stratégies présentées dans le document intitulé «L’action de l’UE face à la pression migratoire», qui appelle l’Union européenne à concentrer son attention sur la nécessité de faire concorder l’action des États membres et le rôle central joué par les agences européennes concernées, telles que l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex), Europol et le Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEAA);

20.

juge essentiel de poursuivre les efforts visant à approfondir une approche intégrée et équilibrée de la gestion des frontières, afin d’améliorer le contrôle des frontières extérieures et de traiter plus efficacement le problème de l’immigration irrégulière, du trafic illicite de migrants, de la traite des êtres humains, ainsi que les autres formes de criminalité transfrontalière et transnationale liées au trafic d’êtres humains;

21.

est favorable au train de mesures «Frontières intelligentes», qui vise à accélérer, faciliter et renforcer les procédures de contrôle aux frontières pour les étrangers voyageant dans l’Union européenne, et notamment le programme d’enregistrement des voyageurs (RTP) et le système d’entrée/sortie (EES), mais rappelle certaines des inquiétudes concernant la protection de la vie privée et le rapport coût/efficacité des propositions qu’il a exprimées en 2013. Le Comité prend note des conclusions de l’étude technique réalisée par la Commission européenne et eu-LISA, qui propose une solution à long terme pour la gestion opérationnelle des systèmes informatiques à grande échelle, instruments essentiels à la mise en œuvre des politiques européennes en matière d’asile, de gestion des frontières et de politiques migratoires;

22.

préconise de veiller tout particulièrement à accroître les synergies entre les divers organismes et systèmes mis en place jusqu’à présent, sur la base de leur mission et champ d’action spécifiques: par exemple, Frontex, SIS II et Eurosur, qui interviennent dans le cadre de l’immigration et de la circulation des personnes et, pour le volet de la sécurité, Europol et Eurojust, qui s’emploient à prévenir et à éradiquer les infractions pénales liées aux transits illicites;

23.

est favorable, s’agissant plus spécialement d’Eurosur, à la mise en œuvre intégrale du règlement adopté récemment pour réduire le risque de pertes de vies humaines en mer;

24.

encourage les efforts visant à étudier des moyens de prévenir l’immigration irrégulière, à créer des voies migratoires de substitution vers l’Europe, sûres et légales, afin d’éviter d’autres décès lors de voyages périlleux. Il s’agirait par exemple de créer un «couloir humanitaire» grâce à un recours élargi aux visas pour raisons humanitaires, d’augmenter les quotas de réinstallation et de créer des centres d’accueil dans les pays de transit en vue de traiter les demandes d’asile, ou de déterminer l’éligibilité à une entrée légale dans les pays de l’Union européenne (1). Les collectivités locales et régionales pourraient jouer un rôle très utile à cet égard;

25.

se félicite de la création de la task-force pour la Méditerranée (2), instituée à la suite du Conseil justice et affaires intérieures des 7 et 8 octobre 2013 en vue d’apporter une réponse européenne à la situation. Son objectif premier est de recenser les instruments appropriés permettant d’éviter que ne se reproduisent les événements tragiques survenus au large des côtes de Lampedusa et de développer une approche plus stratégique et holistique à long terme de la situation de la migration dans la région méditerranéenne. Dans ce contexte, le Comité rappelle ses propres travaux dans le cadre de l’ARLEM et en particulier les recommandations formulées dans le rapport sur «Le rôle des collectivités locales et régionales dans la gestion des migrations en Méditerranée», récemment adopté par la commission ECOTER de l’ARLEM;

26.

tient à souligner que l’opération «Frontex Plus», lancée le 27 août 2014 et qui doit normalement prendre la suite de Mare Nostrum, ne recouvre pas les activités menées actuellement par ce dispositif. Le budget de Frontex a été réduit dans le cadre financier pluriannuel et Frontex Plus devra compter sur les contributions des États membres. Au-delà des considérations financières, l’esprit des deux opérations est également différent: Mare Nostrum adopte une approche humanitaire, alors que Frontex répond avant tout à la préoccupation de contrôler les frontières;

27.

encourage l’approfondissement du dialogue et de la coopération avec les pays tiers d’où proviennent et par lesquels transitent les flux migratoires, en conformité avec l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité de l’Union européenne, à travers les partenariats pour la mobilité et des dialogues et processus régionaux, tels que le processus de Rabat;

28.

soutient les efforts de Frontex en vue de la conclusion d’accords de coopération opérationnelle avec les pays tiers en matière de contrôle des frontières et d’immigration irrégulière, lesquels devraient favoriser une appropriation par les pays tiers concernés;

29.

accueille favorablement l’initiative lancée par la présidence italienne pour instaurer un dialogue similaire avec les pays d’Afrique orientale. Promouvoir la migration légale doit permettre de contribuer aux efforts de l’Union pour restaurer la croissance, et prévenir par là-même la possible utilisation abusive des voies de migration légales, susceptible de saper la crédibilité de l’ensemble du système de l’Union européenne en matière de migrations;

30.

souligne l’importance du principe de la migration circulaire qui contribuerait à équilibrer les incidences de la migration sur les régions d’origine et d’accueil, participerait au développement de chacune et inclurait nécessairement une politique en matière de retour qui soit efficace et qui s’inscrive dans la durée, respecte pleinement les droits des migrants et prenne en considération les caractéristiques propres des pays d’origine. À cette fin, il y a lieu d’améliorer la coopération pratique entre les collectivités locales et les pays tiers concernés, afin d’encourager et de créer les systèmes de retour volontaire les plus efficaces possibles;

31.

estime que les autorités compétentes, à tous les niveaux, devraient s’engager activement à protéger et promouvoir le dialogue et la coopération avec les pays tiers, afin de favoriser concrètement, sur le plan politique et économique, les voies d’entrée légales, et de prévenir et combattre l’immigration irrégulière et toutes les formes de criminalité connexes en améliorant les capacités institutionnelles et opérationnelles des autorités compétentes de ces pays;

32.

souligne que les collectivités locales et régionales peuvent jouer un rôle, aux côtés de l’Union européenne, du niveau national et des pays tiers, dans l’effort conjoint destiné à traiter et à prévenir l’immigration irrégulière, par des actions menées dans les pays d’origine (campagnes de sensibilisation, informations sur les risques liés au franchissement illégal des frontières, mesures de préparation à l’intégration, formation, aide au regroupement familial, cours de langues, mesures de renforcement du dialogue interculturel) et de destination (création de systèmes locaux de sélection en fonction des besoins locaux, mesures d’accueil et soutien, etc.). Elles peuvent également contribuer à recenser et à protéger les victimes de la traite des êtres humains et aider à la réinsertion des immigrants irréguliers qui retournent dans leur pays d’origine. La mise en place de politiques efficaces en matière d’immigration légale et d’intégration au niveau local et régional est en outre un bon moyen de lutter contre le racisme et la xénophobie;

33.

estime que l’augmentation de la réinstallation des réfugiés dans l’Union européenne doit également être partie intégrante des efforts de l’Union européenne pour aider les États du sud et de l’est de la Méditerranée qui sont confrontés à un grand nombre de réfugiés (3). C’est un domaine où les villes et les régions européennes ont joué un rôle important, en promouvant l’intégration des réfugiés dans les communautés locales et en prenant des mesures pour renforcer la cohésion sociale;

34.

appelle à promouvoir la création de «Partenariats pour la migration et l’intégration» entre les villes et les régions des pays d’origine et de destination afin d’accroître la coopération et la confiance mutuelle, et de garantir ainsi une gestion plus décentralisée des migrations. Le Comité des régions renouvelle aussi sa suggestion (4) d’associer les collectivités locales et régionales à la mise en place de «Partenariats pour la migration et l’intégration» avec les pays tiers;

35.

souligne que la communication de la Commission relative à un nouvel Agenda européen pour l’intégration (5) réclame un plus grand nombre d’actions au niveau local et insiste sur une approche véritablement «ascendante» s’agissant de l’élaboration de politiques d’intégration;

36.

fait valoir que les collectivités territoriales devraient jouer un rôle plus important concernant la définition du contexte plus large dans lequel doivent être traitées les questions liées à la politique migratoire;

37.

souligne la nécessité d’un partage des meilleures pratiques entre les collectivités locales et régionales et les États membres en matière de traitement des requêtes des demandeurs d’asile et des réfugiés, de politiques d’intégration et de prise en charge de l’immigration irrégulière. Le Comité des régions peut contribuer dans ce processus à obtenir une participation plus efficace des collectivités territoriales à la conception et à la mise en œuvre des politiques d’immigration et d’intégration, conformément à la gouvernance multiniveaux et au principe de subsidiarité; cela pourrait également aider à traiter les disparités entre les États membres et les régions s’agissant des conditions dans lesquelles les demandeurs d’asile, les réfugiés ou les migrants sont reçus et accueillis;

38.

suggère que l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle (eu-LISA) mette en place, dans un proche avenir, un système complet de partage de données relatives à la problématique de l’immigration et des collectivités locales, fondé sur le système VIS. Un tel système pourrait être très utile dans le partage d’expertise et l’échange d’expériences en matière de gestion des hébergements, de traitement des requêtes des demandeurs d’asile et des réfugiés, de politiques d’intégration et de lutte contre l’immigration irrégulière, et apporterait en outre des solutions concrètes pour promouvoir le principe de solidarité entre les collectivités locales;

39.

propose de constituer une base de données qui contribuerait au suivi des mouvements migratoires entre les États membres. Cette base de données contiendrait des informations relatives aux variations de population entre les pays d’origine et les pays de destination. La connaissance de ces mouvements faciliterait la prise de décision au niveau local, régional et européen;

40.

estime que la coopération et la solidarité seraient grandement facilitées, si davantage d’efforts étaient consentis pour trouver des solutions pratiques et pragmatiques. Il ne faut pas négliger l’expertise des collectivités territoriales, s’agissant de cerner les principaux problèmes qui se posent;

41.

estime que l’Union européenne devrait saisir toutes les occasions de coopérer avec des partenaires institutionnels et de favoriser le débat dans tous les cadres pertinents. Des organisations telles que l’Organisation internationale pour les migrations (IOM) et des assemblées telles que l’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM) sont des partenaires importants à cet égard;

42.

se félicite que la prochaine conférence ministérielle de l’Organisation internationale pour les migrations (IOM), qui se tiendra en octobre 2015, soit consacrée à la manière dont les villes peuvent contribuer à la gestion des migrations et constitue dès lors une excellente plate-forme pour le dialogue global entre les villes. Le Comité souhaite vivement participer à cette conférence et apporter sa contribution aux débats.