DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT

relative aux méthodes de calcul et aux exigences en matière de rapports au titre de l'article 7 bis de la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel

accompagnant le document:

DIRECTIVE ../…/UE DU CONSEIL

établissant des méthodes de calcul et des exigences en matière de rapports au titre de la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel

1. INTRODUCTION

En 2009, la directive sur la qualité des carburants[1] a instauré l’obligation pour les fournisseurs de carburants de réduire de 6 % d’ici à 2020 l'intensité d'émission de gaz à effet de serre («GES») sur l'ensemble du cycle de vie pour tous les carburants routiers (et les carburants utilisés pour propulser les engins mobiles non routiers). Afin de satisfaire à cette exigence, les fournisseurs de carburants doivent déclarer et expliquer les émissions de GES associées aux carburants qu’ils fournissent. La méthode de calcul de l'intensité d'émission de GES sur l’ensemble du cycle de vie des carburants d’origine non biologique a été élaborée par comitologie[2]. Une méthode de calcul de l'intensité d'émission de GES sur l’ensemble du cycle de vie des biocarburants est déjà prescrite par la directive sur la qualité des carburants.

Dans ce contexte, un projet[3] de mesure d’exécution a été examiné en concertation avec les États membres au sein du comité de la qualité des carburants en 2011 et en 2012 et n'a été suivi d'aucun avis. Conformément aux dispositions de la décision relative à la procédure de comitologie, la Commission est à présent tenue de soumettre une proposition au Conseil. La présente analyse d’impact vient en appui de ladite proposition.

2. DÉFINITION DU PROBLÈME

En vertu de l’article 7 bis de la directive sur la qualité des carburants, les fournisseurs de carburants sont tenus de présenter aux autorités des États membres un rapport annuel sur les volumes totaux de chaque type de carburant ou d’énergie fournis en indiquant leur origine et leur lieu d’achat, ainsi que les émissions de gaz à effet de serre produites sur l’ensemble du cycle de vie par unité d’énergie. Le mécanisme de communication d'informations vise à garantir la précision, pour ce qui est des réductions des émissions de GES à réaliser ainsi que des données relatives à l’intensité moyenne réelle d'émission de GES des carburants consommés dans l’UE, dans le but d'actualiser la valeur de comparaison du carburant fossile, qui permet de mesurer les émissions de GES évitées grâce aux biocarburants.

Plusieurs variantes sont possibles pour élaborer une méthode à cet effet, selon le niveau de ventilation utilisé (par exemple, ventilation par produit, par matière de base ou par lot) et selon qu'il est ou non autorisé de recourir au calcul des émissions de GES réelles et/ou à des valeurs par défaut. En fonction de leur complexité, ces méthodes possibles font peser des exigences variables sur l'industrie et mèneront à terme à différents signaux de prix qui influencent le mélange final de carburants et les actions d’atténuation associées.

L’objectif de la présente analyse d’impact est d’évaluer la pertinence des choix dans l'élaboration d’une telle méthode et leurs incidences environnementales, économiques et sociales. À l’appui de son évaluation, la Commission a lancé une étude externe en 2012[4], dont les conclusions provisoires ont été examinées avec les parties prenantes en décembre 2012 et avril 2013[5].

3. SUBSIDIARITÉ

L’obligation faite aux fournisseurs de réduire de 6 % d’ici à 2020 l'intensité d'émission de GES sur l'ensemble du cycle de vie des carburants routiers utilisés dans les véhicules routiers (et dans les engins mobiles non routiers) a été instaurée lors de l’adoption de la directive sur la qualité des carburants.

4. OBJECTIFS

La méthode choisie doit servir l’objectif général de la directive sur la qualité des carburants:

faire en sorte que l’intensité d'émission de GES des carburants routiers soit mesurée avec précision et réduite d’au moins 6 % par rapport à 2010.

Compte tenu des objectifs spécifiques suivants:

établir une méthode adéquate qui permette aux fournisseurs de carburants d'estimer avec précision les volumes, l'origine, le lieu d’achat et les émissions de gaz à effet de serre sur l’ensemble du cycle de vie des carburants qu’ils fournissent et de communiquer ces informations.

et des objectifs opérationnels:

établir une méthode qui permette aux fournisseurs de carburants de rendre compte aussi précisément que possible des émissions de gaz à effet de serre sur l'ensemble du cycle de vie des carburants et de l’énergie autres que les biocarburants qu’ils fournissent et qui couvre toutes les étapes pertinentes, notamment l’extraction, les changements d’affectation des terres, le transport et la distribution, la transformation et la combustion, quel que soit le lieu où ces émissions sont produites;

faire en sorte que la méthode aboutisse à une valeur de comparaison du carburant fossile aussi précise que possible;

s’assurer que la méthode de communication d'informations soit aussi cohérente que possible par rapport à celle déjà établie dans la législation relative aux biocarburants;

veiller à ce que cette méthode permette aux États membres de vérifier que les fournisseurs de carburants respectent leurs obligations sans que cela n'entraîne une charge administrative insupportable pour les fournisseurs et les autorités compétentes.

5. OPTIONS STRATÉGIQUES

Les options prises en considération dans l’analyse d’impact sont présentées ci-après:

Options/sous-options || Description:

A) Absence de méthode || Aucune méthode ne serait proposée et les États membres seraient dans l'incapacité de mettre en œuvre la directive sur la qualité des carburants. La Commission dans ce cas s'abstiendrait de statuer: cette option est donc écartée sans plus d'analyse.

B) Valeurs par défaut d'émission de GES, par type de carburant || Cette approche représente le niveau d'exigence le plus élémentaire en matière de déclaration. Elle prévoit de déterminer une valeur moyenne par défaut d'intensité d'émission de GES pour les quatre principaux types de carburants consommés dans l’UE (c’est-à-dire l’essence, le diesel/gazole, le gaz de pétrole liquéfié et le gaz naturel comprimé). Elle n’opère pas de distinction entre fournisseurs selon les matières de base incluses dans leur mélange de carburants, étant donné que ces matières de base sont intégrées dans la moyenne de l’UE (option B1) ou de l’État membre (option B2). L’option B2 conduit à des entraves au marché intérieur (des exigences différentes s’appliqueraient aux fournisseurs de carburants selon l’État membre auquel le carburant est fourni), ce qui va à l’encontre de l’objectif de la directive sur la qualité des carburants. Cette option a donc été abandonnée et seule l’évaluation de l'option B1 a été menée plus avant. L’option B1 a la préférence de l’industrie pétrolière (y compris les grandes compagnies pétrolières, les indépendants et les négociants), de certains pays exportateurs de pétrole et de certains États membres.

C) valeurs par défaut d'émission de GES, par type de matière de base || Dans le cadre de cette option, l’intensité d'émission de GES de toutes les matières de base utilisées dans l’UE serait déclarée séparément sur la base de valeurs moyennes par défaut (c’est-à-dire pour l’essence et le gazole/diesel produits à partir de pétrole, de bitume naturel, de schistes bitumineux, de charbon liquéfié, de carburant gazeux et d’énergie électrique, etc.). Par conséquent, les informations communiquées feraient apparaître des différences entre les fournisseurs en fonction des matières de base incluses dans leur mélange de carburants. Cette méthode exigerait des fournisseurs qu'ils recueillent des informations dépassant leur niveau actuel et en outre qu'ils en assurent la traçabilité tout au long de la chaîne d’approvisionnement. L’option C est la mesure qui a été soumise aux États membres en octobre 2011. Cette option a la faveur des ONG de protection de l’environnement et de certains États membres.

D) Valeurs par défaut d'émission de GES, par type de matière de base, ou valeurs réelles d'émission de GES || Dans le cadre de cette option, le respect des obligations par les fournisseurs se fonderait sur les incidences en matière de gaz à effet de serre de toutes les matières de base utilisées dans l’UE (par exemple, l’essence et le gazole/diesel produits à partir de pétrole, de bitume naturel, de schistes bitumineux, de charbon liquéfié, de carburant gazeux et d’énergie électrique, etc.). Les fournisseurs déclareraient des valeurs par défaut basées sur des valeurs moyennes de l'intensité d'émission de GES (option D1) ou sur des valeurs supérieures à la moyenne (option D2). Selon ces options, la déclaration de l’origine des matières de base des carburants fossiles serait obligatoire. Les fournisseurs pourraient également décider de fournir des valeurs réelles. Cette option implique les mêmes exigences en matière de recueil des données et de traçabilité que l’option C, les mêmes efforts de mise en conformité que l’option B1 et des efforts supplémentaires pour les fournisseurs qui choisissent de déclarer des valeurs réelles. Les options D1 et D2 sont privilégiées par les ONG de protection de l’environnement et par les parties prenantes des secteurs de la bioénergie et de l'agriculture, car c’est la méthode appliquée aux biocarburants.

E) Valeurs réelles d'émission de GES || Cette option exige que les fournisseurs calculent et déclarent les estimations des émissions de gaz à effet de serre en amont pour chaque lot de carburant (par exemple, le champ, la dénomination commerciale, le nom commercial du pétrole brut, etc.). Cette option devrait permettre d'obtenir les déclarations les plus précises de l'intensité d'émission de GES des carburants consommés dans l'UE mais elle est aussi la plus complexe, car les fournisseurs devraient fournir leurs propres valeurs, et les données disponibles sont actuellement limitées. L’option E n’a la faveur d'aucun groupe de parties prenantes en particulier, même si elle est perçue par certains États membres et par certains pays tiers exportateurs de pétrole comme l'approche la plus équitable car elle se fonde sur la totale différenciation de tous les carburants.

6. ÉVALUATION DES OPTIONS STRATÉGIQUES

Le présent résumé présente les options en fonction de leur efficacité au regard de la réalisation des objectifs principaux ainsi que, plus largement, de leurs incidences environnementales, sociales et économiques.

6.1. Efficacité

L’option la plus efficace au regard de la déclaration de l’intensité d'émission de GES des carburants au niveau de l’UE et au niveau des fournisseurs est l’option E, puisqu'elle exige que tous les fournisseurs de carburants communiquent des valeurs réelles. Toutefois, des données ventilées réelles pouvant ne pas être disponibles actuellement pour tous les types de carburants et tous les fournisseurs, elle est également l'option la plus complexe du point de vue de la vérification et comporte le risque de fraude le plus élevé.

La deuxième option la plus précise pour la déclaration de l'intensité d'émission de GES au niveau de l’UE et au niveau des fournisseurs est l’option C, car la ventilation des carburants par matières de base rend déjà compte de l'essentiel des différences entre carburants du point de vue de leur intensité d'émission de gaz à effet de serre. Cette méthode rend nécessaire le recueil de données supplémentaires ainsi que des efforts additionnels en matière de traçabilité de la part des fournisseurs de carburants. La vérification par les États membres serait d’une complexité moyenne.

En troisième lieu pour la précision viennent les options D1 et D2. Pour des raisons similaires à celles de l'option B1, ces options offrent une précision réduite en matière de déclaration de l’intensité d'émission de GES au niveau du fournisseur. Toutefois, étant donné que seuls les fournisseurs dont les carburants ont une intensité d'émission de GES plus faible que la moyenne de l’Union européenne seraient encouragés à déclarer des valeurs réelles dans le cadre de cette option, la moyenne déclarée des émissions de l’UE pourrait être sous-estimée de jusqu’à 1 point de pourcentage de l’objectif global de 6 % dans le cas de l’option D1. Cet effet pourrait être atténué dans le cadre de l'option D2 car la valeur par défaut (plus élevée) inciterait également les fournisseurs de carburants dont les émissions sont plus élevées que la moyenne à déclarer des valeurs réelles. Cette méthode requiert des efforts supplémentaires considérables en matière de recueil de données et de traçabilité de la part des fournisseurs de carburants. La vérification par les États membres serait complexe. La mise en œuvre serait plus difficile pour les fournisseurs choisissant de fournir des valeurs réelles.

L'option la plus simple et la moins coûteuse est l'option B1 (valeurs moyennes par défaut par carburant). Toutefois, cette option est aussi la moins précise car les obligations de déclaration fondées sur des moyennes ne rendent pas compte des variations de l’intensité d'émission de GES entre les différentes catégories de matières de base (par exemple, pour les carburants conventionnels par rapport aux carburants non conventionnels) ni des variations au sein de ces différentes catégories (carburants conventionnels à forte intensité par rapport aux carburants conventionnels à intensité moindre). Bien que cette option présente certains risques en ce qui concerne la précision de la moyenne déclarée des émissions de l’UE ainsi que la détermination des valeurs de comparaison du carburant fossile puisqu'aucune information relative au marché n'est recueillie, cette option permettrait aux États membres de vérifier la conformité de la manière la plus simple possible et de réduire au minimum les possibilités de fraude grâce à la mise en œuvre d’une méthode présentant une complexité administrative minimale.

En ce qui concerne la cohérence de l'action dans le domaine vis-à-vis des biocarburants, l’option D2 serait la plus cohérente, tandis que les options D1 et C seraient en partie conformes à la méthode relative aux biocarburants. En outre, l’option E s’avérerait plus contraignante pour les fournisseurs de carburants. L’option B1 serait de toute évidence la moins contraignante.

6.2. Incidences environnementales

La production de carburants peut avoir une incidence négative sur l’environnement en raison des activités en amont et en aval qui peuvent avoir des répercussions fâcheuses sur la qualité de l’air et la biodiversité et impliquer la consommation de grandes quantités de ressources, notamment dans le cas des sources non conventionnelles. Bien que toutes les options aient des effets positifs pour l’environnement par rapport au scénario de base, ceux-ci sont les plus importants dans le cadre de l’option C qui permet la plus forte diminution de la consommation de sources non conventionnelles plus gourmandes en ressources et plus polluantes.

6.3. Incidences économiques et sociales 6.3.1. Coûts administratifs

Selon les estimations, la charge administrative la plus faible correspondrait à l’option B1 et se chiffrerait à 3 millions d’euros chaque année, car cette option présente le mécanisme de déclaration et de vérification le plus simple. Ces coûts vont croissant avec le degré de complexité et s'élèvent en moyenne à 15, 23, 23 à 31, et 31 millions d’euros par an respectivement pour les options C, D1, D2 et E. Ces coûts sont faibles pour toutes les options et sont de l'ordre de 0,001 à 0,01 centime par litre.

6.3.2. Coûts de mise en conformité

Compte tenu de la part de biocarburants et d'électricité d'origine renouvelable nécessaire pour atteindre les objectifs de la directive sur les énergies renouvelables, la majeure partie des réductions supplémentaires d'émissions requises pour se conformer à la directive sur la qualité des carburants proviendra de la diminution des émissions en amont et de l'incorporation d'une plus grande proportion de biocarburants, quelle que soit l'option envisagée et pour un coût similaire. Lorsqu'il est autorisé, le remplacement des carburants à forte intensité d'émission par des carburants à faible intensité semble jouer un rôle limité dans la réduction globale nécessaire dans le cadre de ces options étant donné que les coûts de réduction des émissions par d’autres technologies sont nettement plus favorables. L’option présentant les coûts de mise en conformité les plus faibles est l'option D1 (1 million d’euros par an), suivie des options B1, C, D2 et E (respectivement, 6, 8, près de 9, et 9 millions d’euros)[6]. Ces coûts sont faibles pour toutes les options et s'élèvent à un maximum de 0,003 centime d’euro par litre. L’option D1 présente les coûts de mise en conformité les plus bas en raison de la sous-estimation des émissions au niveau de l’UE, qui entraîne un effort global de réduction moindre.

6.3.3. Autres coûts et incidences sur la compétitivité

L’option D1 semble conduire à la plus faible augmentation des coûts pour le marché (59 millions d’euros), en raison de la sous-déclaration des émissions moyennes de l’UE. Toutes les autres options entraînent des coûts du même ordre pour le marché (79 millions d’euros). Les incidences globales sur l'augmentation du prix à la pompe ont été estimées à 0,02 - 0,04 centime d'euros par litre pour toutes les options[7].

En ce qui concerne les répercussions de la charge supplémentaire sur l’industrie pétrolière, et en particulier sur les raffineries de l’Union européenne, il semble raisonnable de supposer que les producteurs répercuteront la plupart des coûts sur les consommateurs. Étant donné que les coûts sont faibles et qu'il n'est attendu aucune réduction significative de la consommation totale de carburant, il n'est prévu aucun changement significatif dans la structure du marché, la valeur ajoutée, la capacité à innover, l’emploi ou la compétitivité des raffineries de l’UE par rapport à leurs concurrents internationaux.

7. CONCLUSIONS

En conclusion, le choix de la méthode est essentiel pour la précision de l'intensité d'émission déclarée des carburants fournis. Certaines méthodes entraînent une certaine sous-estimation et/ou une surestimation de l’intensité d'émission de GES des carburants au niveau des fournisseurs. Les options D1 et D2 tendent également à sous-estimer l’intensité d'émission de GES des carburants à l’échelle de l’UE. L'imprécision des valeurs déclarées peut en partie contribuer à réduire le niveau d’ambition global de la directive sur la qualité des carburants et influer sur la manière dont la charge se répartit entre fournisseurs de carburants.

Les options qui impliquent un niveau supplémentaire de ventilation par rapport au simple type de carburant (c’est-à-dire par matière de base et par lot de carburants) constituent un moyen plus efficace d'encourager la consommation de carburants moins polluants à moindre intensité d'émission de GES, avec des effets positifs sur l’environnement. De manière indirecte, cela tend à faire légèrement reculer les importations de produits car les pétroles bruts utilisés par les raffineries de l’Union européenne ont généralement une plus faible intensité d'émission.

Du point de vue des coûts économiques, il n'y a pas beaucoup de différences entre les diverses options même s'il existe des nuances en ce qui concerne les coûts administratifs et de mise en conformité – l'option B1 est la moins coûteuse. Selon les estimations, ces coûts ne sont pas significatifs pour ce qui est des incidences sur l'économie ou la compétitivité des fournisseurs de carburants. Pour toutes les options, les réductions des émissions en amont et l'incorporation d'une plus grande proportion de biocarburants dans les mélanges génèrent la majeure part des réductions supplémentaires nécessaires à la réalisation des objectifs de la directive sur la qualité des carburants. Dans le cadre des options qui le permettent, la possibilité offerte aux fournisseurs de remplacer les carburants fossiles à forte intensité d'émission par des carburants fossiles à faible intensité joue un rôle limité dans la réalisation des réductions des émissions de GES demandées.

Lorsque les fournisseurs peuvent choisir de déclarer les valeurs réelles d'intensité d'émission de GES ou une valeur par défaut fournie, il existe un risque que les fournisseurs de pétrole brut à forte intensité d'émission tirent avantage de cette souplesse, à moins que les valeurs par défaut en question ne soient établies avec circonspection.

L'option B1 offre le mécanisme de mise en œuvre et de vérification le plus simple car il ne nécessite pas le recueil de données supplémentaires. L'option B1 (fondée sur des valeurs moyennes par défaut par carburant) conduit toutefois à des imprécisions dans la déclaration de l'intensité d'émission de GES au niveau des fournisseurs et présente des risques pour la déclaration de la moyenne au niveau de l'UE. En effet, dans le cadre de cette option, les fournisseurs qui déclarent l'intensité d'émission en se fondant sur des valeurs moyennes par défaut par carburant ne recueillent absolument pas d'information réelle relative au marché. Tout en étant l’approche la plus simple, l’option B1 présente une performance environnementale relativement plus faible. En revanche, les options C, D1 et D2 sont similaires en ce qu'elles offrent une méthode précise et présentent des effets positifs pour l’environnement, bien qu'elles soient plus contraignantes, notamment D2. En conclusion, une série de points équilibrent au final le choix entre les options C, D1, D2 et B1. L’approche de l'option B1 devrait entraîner les coûts administratifs les plus bas. L’option E est séduisante car elle est potentiellement plus précise mais elle serait néanmoins difficile à mettre en œuvre à court terme. L'option B1 est dès lors l'option favorite, à savoir des valeurs moyennes par défaut d'émission de GES par type de carburant (essence/diesel), sur la base d'un mélange de carburants UE («déclaration de base»).

[1] Directive 98/70/CE.

[2] Article 7 bis, paragraphe 5, de la directive 2009/30/CE.

[3] Annexes 3 et 4 de la proposition actuelle:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N

[4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619

[5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 and https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644

[6] Les coûts indiqués ici sont des estimations annuelles. Contrairement aux coûts administratifs, les coûts totaux de mise en conformité ne devraient apparaître qu'en 2020, année au cours de laquelle s'appliquera l'obligation de respecter la directive sur la qualité des carburants.

[7] Les augmentations du prix à la pompe représentent la différence de coût entre le scénario de référence et les différentes options - l’effort pour remplir les objectifs de la directive sur la qualité des carburants, une fois les objectifs de la directive sur les énergies renouvelables atteints. Les augmentations du prix à la pompe dans l'absolu pour l’ensemble de la réduction de 6 % s'élèveraient à environ 0,3 centime par litre.