Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1829/2003 en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de restreindre ou d’interdire sur leur territoire l’utilisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés» (programme glissant) [COM(2015) 177 final — 2015/0093 (COD)]

15.1.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 13/203

Rapporteur:

M. José María ESPUNY MOYANO

Corapporteur:

M. Martin SIECKER

1.1.

Le CESE se réjouit que la Commission européenne ait l’intention d’aborder une question qui suscite un vif intérêt auprès des secteurs producteurs et de l’opinion publique en général.

1.2.

Le CESE se félicite que la Commission accomplisse sa mission, consistant à trouver des solutions aux lacunes d’un système d’autorisation des cultures d’organismes génétiquement modifiés qui, en pratique, s’est révélé inadéquat.

1.3.

Le CESE déplore que la proposition ne se penche pas davantage sur des aspects essentiels, tels que la traçabilité et la cohérence législative entre les secteurs de l’alimentation humaine et animale, ainsi que les rapports d’impact socio-économique des propositions.

1.4.

Le CESE émet des doutes sur la possibilité réelle de mettre cette réglementation en œuvre dans le marché unique et sur certains aspects d’ordre juridique; il convient, en outre, de ne pas oublier qu’il existe, en marge desdites questions juridiques, un problème de perception publique et d’ordre politique.

1.5.

Par conséquent, le CESE recommande à la Commission européenne de retirer la proposition telle qu’en ses termes actuels et d’en élaborer une nouvelle version, en tenant compte des lacunes relevées dans le présent avis, ainsi que dans d’autres recommandations similaires du Parlement européen.

2.1.

C’est en 1996 que les cultures biotechnologiques (organismes génétiquement modifiés ou OGM) ont commencé à se répandre dans le monde. Depuis lors, leur surface n’a cessé d’augmenter à un rythme soutenu de 3 ou 4 % par an. Ainsi, entre 2013 et 2014, elle s’est accrue de 6,3 millions d’hectares pour atteindre un total de 181 millions d’hectares, cultivés par plus de 18 millions d’agriculteurs dans 28 pays. Les plus grandes étendues cultivées en OGM se trouvent aux États-Unis, au Brésil et en Argentine; il en existe également des superficies importantes dans des pays en développement, comme le Burkina Faso, le Soudan et le Bangladesh. Les principales cultures concernées sont le maïs, le soja et le coton mais l’on produit également ainsi des aubergines, des tomates et des poivrons.

2.2.

Dans l’Union européenne, cinq pays cultivent des OGM (l’Espagne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie et la Slovaquie), sur une surface totale d’environ 148 000 hectares, soit 137 000 hectares en Espagne, 8 000 au Portugal, 2 500 en République tchèque, 800 en Roumanie et 100 en Slovaquie, selon les données de 2013 (1).

2.3.

Conformément aux exigences réglementaires, les étiquettes des denrées alimentaires et des aliments pour animaux font systématiquement mention de la présence d’OGM depuis plus d’une décennie. À l’heure actuelle, entre 85 et 90 % des aliments pour animaux industriels produits dans l’Union européenne sont étiquetés comme étant ou contenant des OGM, et ce, en raison de la forte présence quantitative, dans leur composition, de matières premières génétiquement modifiées, tant importées que produites dans l’Union européenne, qui représentent en moyenne 20 à 25 % de la formule totale d’un aliment industriel pour animaux. Si elle entre en vigueur, cette proposition pourrait avoir une incidence considérable sur l’offre et la demande de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux dans l’Union européenne. Les retombées qu’elle pourrait avoir sur l’agriculture européenne et, par suite, sur la PAC doivent faire l’objet d’une évaluation approfondie. La réglementation européenne qui garantit la bonne traçabilité de la présence d’OGM dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux devrait être étendue, afin que ces produits soient également étiquetés comme non génétiquement modifiés lorsqu’ils sont réellement exempts d’OGM.

2.4.

Toutefois, comme le CESE le déplore et souhaite le souligner, aucun effort similaire en matière de traçabilité n’a été déployé dans la législation européenne relative à l’alimentation humaine.

3.1.

Depuis l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil (2), aucune majorité qualifiée ne s’est jamais dégagée parmi les États membres au Conseil en faveur ou à l’encontre d’un projet de décision de la Commission autorisant des organismes génétiquement modifiés et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. Dans toutes ses phases administratives, le processus s’est toujours soldé par l’«absence d’émission d’un avis». La Commission a par conséquent adopté les décisions d’autorisation, conformément à la législation applicable mais sans le soutien des États membres.

3.2.

Le renvoi du dossier à la Commission pour l’adoption d’une décision finale est devenu la règle, alors qu’il devrait n’être qu’une exception.

3.3.

En l’absence d’une majorité qualifiée parmi les États membres, la Commission, en tant que gestionnaire du risque, doit adopter une décision (accordant ou refusant l’autorisation) dans un délai raisonnable.

4.1.

La proposition de la Commission consiste à ajouter au règlement (CE) no 1829/2003 un nouvel article, portant le numéro 34 bis, en vertu duquel les États membres pourront adopter des mesures visant à restreindre ou interdire l’utilisation des OGM à condition:

4.2.

Lorsqu’un État membre envisage d’adopter des mesures en application du nouveau régime, il devra transmettre au préalable à la Commission le projet afférent et les motifs par lesquels il les justifie.

4.3.

Les dispositions adoptées n’affecteront en rien l’utilisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux contenant de manière fortuite ou techniquement inévitable du matériel génétiquement modifié.

4.4.

Ces mesures ne s’appliqueront pas aux OGM destinés à la culture.

4.4.1.

Néanmoins, une procédure similaire a déjà été adoptée il y a peu dans le cadre de la directive (UE) 2015/412 du Parlement européen et du Conseil (3), offrant aux États membres une plus grande liberté pour décider de restreindre ou d’interdire les cultures d’OGM sur leur territoire. La proposition de la Commission à l’examen vise maintenant à instaurer, pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, une procédure analogue qui soit harmonisée avec la solution récemment adoptée pour les cultures d’OGM.

5.1.

La question des OGM est très épineuse et donne lieu à un débat passionné, en leur faveur comme en leur défaveur. Par conséquent, le présent avis du CESE se limitera strictement à peser le pour et le contre de la proposition, sans entrer dans une appréciation plus globale sur le caractère «bénéfique» ou «nuisible» des OGM, déjà effectuée par le Comité en de précédentes occasions (4).

6.1.1.

Il est bien connu que les contraintes opérationnelles et budgétaires de la politique agricole commune actuelle ont pour effet que de nombreux pays mettent ouvertement en cause les compétences conférées par les traités à l’Union européenne dans ce domaine, avec pour conséquence un affaiblissement politique des institutions européennes.

6.1.2.

Par ailleurs, quelques États membres, qui ne sont pas les bénéficiaires «naturels» de la PAC, critiquent souvent le poids de cette politique commune dans le budget, ainsi que celui d’autres politiques communes relevant du troisième pilier. Ces oppositions politiques trouvent un soutien croissant dans certains États membres, comme le législateur et le CESE ne peuvent l’ignorer.

6.1.3.

La proposition de la Commission entraînerait, dans la pratique, une rétrocession de compétences, donnant ainsi satisfaction à la demande de certains États membres (et de leurs opinions publiques) de rééquilibrer les attributions des États membres et celles conférées à l’Union, notamment dans un domaine où ils disposent encore de pouvoirs, en l’occurrence en ce qui concerne la culture des OGM.

6.2.

6.2.1.

L’obligation imposée aux États membres de justifier au cas par cas les mesures qu’ils adoptent a pour effet qu’elles ne peuvent être arbitraires et qu’elles doivent en outre être compatibles avec les traités et, en particulier et expressément, avec les principes du marché intérieur et les obligations internationales de l’Union.

6.2.2.

Ces mesures de précaution, combinées au principe de responsabilité dans la gestion publique, qui est propre aux administrations nationales modernes, devraient garantir que les décisions d’exclusion seront prises à titre exceptionnel et de manière proportionnée.

6.3.1.

Comme l’affirme la Commission dans l’exposé des motifs de sa proposition, le règlement (CE) no 1829/2003 n’a jamais été dûment respecté, et ce, tant en raison de positions nationales qui n’étaient pas justifiées d’un point de vue scientifique que de l’anomalie juridique que représente une prise de décisions effectuée directement par la Commission (comitologie).

6.3.2.

Cette situation, véritablement exceptionnelle dans le système réglementaire européen, se trouverait restreinte en cas d’adoption de la proposition dans les termes envisagés par la Commission. Ainsi, les États membres qui misaient jusqu’à présent sur l’absence d’émission d’une décision ou sur l’opposition systématique à la constitution de majorités suffisantes n’auront plus de raison d’estimer devoir mener une opposition politique au sein du Conseil s’ils disposent au niveau national d’autres instruments pour s’opposer à l’application d’une décision du Conseil ou l’exclure sur leur territoire.

6.4.1.

En proposant la modification du règlement (CE) no 1829/2003, la Commission met effectivement en œuvre le mandat qu’elle a reçu de présenter une proposition qui dépasse les limites du cadre législatif existant en matière d’autorisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux comportant des OGM. En ce sens, la proposition de la Commission est nécessaire et opportune.

7.1.1.

La proposition de la Commission a suscité une opposition généralisée, relayée par les médias, tant de la part des secteurs qui se sont prononcés en faveur de l’utilisation d’OGM dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux que de tous ceux qui se sont habituellement montrés hostiles à leur utilisation. Il convient d’attirer vivement l’attention sur les critiques, rendues publiques, que la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement européen a formulées au sujet de la proposition et dans lesquelles elle a recommandé son retrait; ce texte fera l’objet d’un vote formel en octobre (5).

7.1.2.

Bien qu’inspirées de visions différentes et parfois contradictoires, les fortes réserves exprimées par les acteurs concernés se traduiront nécessairement par un débat parlementaire difficile, à l’issue incertaine, qu’il pourrait être prudent d’éviter, en renvoyant la proposition pour un réexamen plus approfondi.

7.2.1.

La Commission maintient un système commun d’évaluation des risques liés aux OGM, prévu par la directive (UE) 2015/412. Cependant, la possibilité octroyée aux États membres de restreindre les évaluations de risques et les autorisations communautaires pour des raisons nationales, sans que soit prévu un système obligatoire et transparent d’information publique sur les motifs et les justifications qui conduisent les États membres à opter pour des clauses d’exclusion, peut entrer sérieusement en contradiction avec les engagements concernant la transparence dans la prise de décisions publiques, qui figure à titre d’exigence prioritaire dans les orientations politiques de la Commission Juncker, telles qu’elles ont été rendues publiques. Par conséquent, il serait prudent d’exiger que la législation prévoie de tels systèmes d’information publique au niveau national et assure leur transparence ainsi que leur libre accès.

7.3.1.

Dans le cas où elle serait adoptée dans les termes actuels, la proposition de la Commission pourrait aboutir à une situation anormale, dans laquelle des décisions publiques, prises sur la base de critères scientifiques et au niveau européen, pourraient avoir des effets juridiques et économiques qui varieraient d’un État membre à l’autre. Pareille situation peut affecter la prévisibilité et la crédibilité des décisions de l’Union européenne.

7.3.2.

Il manque ici une évaluation de l’incidence socio-économique de la proposition, assortie d’une description détaillée des répercussions qu’elle produirait, du point de vue des coûts, sur la chaîne alimentaire, la culture, l’approvisionnement en matières premières, ainsi que les distorsions du marché qu’elle pourrait induire.

7.3.3.

Aucun outil n’est prévu pour garantir la traçabilité des OGM dans l’étiquetage des aliments destinés à la consommation humaine.

7.4.1.

Si la proposition de la Commission exige le respect des obligations internationales de l’Union, la réglementation ne prévoit pas de limites spécifiques et précises s’imposant aux actions des États membres («option de refus») qui peuvent aller à l’encontre desdites obligations, pas plus qu’elle n’instaure de mécanismes grâce auxquels les institutions de l’Union pourraient annuler ces décisions nationales au cas où elles contreviendraient à ce principe de respect des obligations internationales. Il y a lieu de signaler que les partenaires commerciaux de l’Union, les États-Unis en particulier, ont publiquement exprimé leurs réserves quant à la proposition législative et ont même fait de leur levée une condition à la conclusion de négociations commerciales de haut niveau (partenariat transatlantique de commerce et d’investissement, PTCI).

7.4.2.

Parmi les accords internationaux qui pourraient être affectés ou subir des restrictions du fait de l’éventuelle mise en œuvre de la proposition, en ce qu’elle pourrait créer des distorsions équivalant à des entraves au commerce international, figurent les obligations générales de l’OMC ou certaines dispositions telles que le système de préférences généralisées (SPG) pour les pays en voie de développement (PVD) ou encore l’initiative «Tout sauf les armes».

7.5.1.

La proposition de la Commission fait référence à la nécessité de respecter les principes du marché intérieur, qui ne devrait pas être compromis par les mesures nationales prises en vertu de la proposition à l’examen, en particulier lorsque, dans la pratique, certaines zones de l’Union européenne appliqueraient des dispositions différentes des autres en matière de culture, de commercialisation et de transport sur son territoire.

7.5.2.

Toutefois, la proposition ouvre la porte à un risque manifeste d’incertitude juridique, du fait de l’absence de définition exhaustive des raisons qui justifieraient l’adoption de clauses d’exclusion (elle ne comporte pas de liste, positive ou négative), ainsi que de l’inexistence de mécanismes juridiques pour la suspension des mesures nationales susceptibles d’être jugées abusives, insuffisamment justifiées ou discriminatoires.

7.5.3.

Ce flou juridique ne pourra être résolu que devant la Cour de justice de l’Union européenne, aboutissant ainsi à une «judiciarisation» inutile du travail administratif des États membres et provoquant, le cas échéant, des retards et des surcoûts.

7.5.4.

Ce dernier argument est celui qui suscite le plus de doutes, s’agissant d’estimer si la proposition de la Commission, telle qu’elle a été présentée, est opportune et adéquate.