Avis du Comité économique et social européen sur «Le marché intérieur du transport routier international de marchandises: dumping social et cabotage» (avis exploratoire)

15.1.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 13/176

Rapporteurs:

MM. Stefan BACK et Raymond HENCKS

1.1.

Le CESE réitère son soutien à l’objectif de la Commission Juncker de lutter contre le dumping social, comme il l’a exprimé dans son avis de 2015 sur la «Feuille de route vers un espace unique de transport européen» ainsi que dans sa demande invitant la Commission à proposer des mesures préventives (1).

1.2.

Le CESE prend acte avec satisfaction du soutien de la présidence luxembourgeoise du Conseil aux initiatives de la Commission visant à lutter contre toute forme de dumping social, telle que celle en matière de travail non déclaré (2).

1.3.

Le CESE regrette que la notion de dumping social, si largement utilisée, ne soit pas définie. Aux fins du présent avis, le CESE considère comme étant du dumping social les pratiques visant à contourner les réglementations sociales ou relatives à l’accès au marché (entreprises «boîtes aux lettres»), ou les pratiques en violation avec celles-ci, afin d’acquérir un avantage concurrentiel. Le présent avis se concentrera sur les moyens de faire face à ce type d’action.

1.4.

Le CESE se félicite de l’intention de la Commission:

1.5.

Le CESE réitère son appui à la proposition de la Commission relative à une plate-forme européenne pour renforcer la coopération visant à prévenir et à décourager le travail non déclaré, et invite le Parlement européen et le Conseil à adopter cette proposition rapidement (3).

1.6.

Le CESE estime qu’il est urgent de prévoir une action au niveau de l’Union européenne pour éviter le risque d’une fragmentation du marché intérieur des transports par route du fait de mesures nationales unilatérales de lutte contre le dumping social. Une action efficace de l’Union peut créer des conditions favorables à la poursuite de l’ouverture du marché (4).

1.7.

Le CESE demande aux États membres et à la Commission, qui sont les principaux responsables de l’exécution des législations sociale et en matière de transport routier, d’accorder la priorité aux éléments suivants:

1.8.

Le CESE souligne qu’un contrôle de conformité renforcé ne doit pas être synonyme d’exigences disproportionnées entravant une concurrence normale entre les entreprises de transport européennes et la réalisation du marché intérieur dans le secteur du transport routier.

1.9.

Le CESE rappelle également que, lorsqu’elle propose une simplification des dispositions relatives à l’accès au marché, y compris le cabotage, la Commission pourrait envisager la possibilité d’aligner les règles en matière de transport routier de marchandises sur celles qui sont applicables à la prestation temporaire de services en général, en tenant compte de la spécificité du secteur des transports. La simplification des règles d’accès au marché fournirait une base pour une application plus cohérente et une culture accrue du respect des règles, ce qui limiterait les possibilités de dumping social. La simplification devrait être étroitement liée à une mise en œuvre rigoureuse des mesures arrêtées pour éviter le dumping social.

1.10.

Le CESE invite la Commission et les États membres à encourager l’échange d’informations et les meilleures pratiques concernant l’application efficace de la réglementation, pour lutter contre les abus et le dumping social. À cette fin, une conférence de haut niveau de l’Union européenne sera organisée pour présenter et mettre en commun les bonnes pratiques.

1.11.

Le CESE demande à la Commission d’inviter les États membres à lancer des projets destinés à encourager et à stimuler les entreprises respectueuses de la réglementation, grâce à des systèmes opérationnels et efficaces de classification par niveau de risque.

2.1.

Le transport de marchandises par route est le moteur de l’économie européenne. Il intervient à concurrence de 73 % du transport terrestre de marchandises. Le fret représente près de 2 % du produit intérieur brut (PIB) européen. La part du transport international a légèrement augmenté entre 2004 et 2012, passant de 30 à 33 %. Le nombre des opérations de cabotage a augmenté de 50 %, mais leur part de marché reste faible (5 % seulement). De 2005 à 2012, les activités nationales de transport de marchandises ont diminué de 9,1 %, tandis que le «trafic tiers» a constitué le segment du marché du transport des marchandises enregistrant la croissance la plus rapide: plus de 80 % entre 2004 et 2012 (10).

2.2.

Pour la seule année 2013, les opérations de cabotage ont augmenté de 20 %. L’Europe occidentale concentre la plus grande part, en pourcentage, des activités de cabotage. Ainsi, 86 % de l’ensemble du cabotage a lieu en Belgique, en Allemagne, en France, en Italie, en Suède et au Royaume-Uni (11). Selon une étude (12) réalisée pour la Commission, la majorité du transport national est le fait de transporteurs routiers établis dans l’État membre concerné.

2.3.

Un rapport de la Commission européenne sur l’état du marché, publié en 2014, affirme que, dans l’ensemble, les salaires, le niveau absolu des coûts salariaux et les autres éléments liés à la rémunération opèrent une convergence dans l’ensemble de l’Union européenne (13). Les divergences persistantes sont censées correspondre à la différence générale dans les niveaux de rémunération entre l’EU-12 (EU-13) et l’EU-15 (par «EU-15», on entend les États membres qui ont adhéré à l’Union avant 2004 et par «EU-12» ou «EU-13», les États membres qui ont rejoint l’Union en 2004 et plus tard).

2.4.

Ces différences doivent être considérées dans le contexte spécifique du secteur du transport routier de marchandises, caractérisé par une forte mobilité de la main-d’œuvre et par une forte activité transfrontière. Si ces écarts salariaux sont inévitables sur l’ensemble du marché intérieur, lorsqu’ils sont utilisés de façon à contourner la loi ou en contradiction avec celle-ci, ils peuvent avoir un effet sur les conditions de la concurrence dans le secteur et sur la situation des chauffeurs, comme indiqué dans la partie suivante (14).

2.5.

Il est reconnu que le secteur du transport routier de marchandises est confronté à d’autres défis encore. Non content de pâtir du manque de conducteurs qualifiés, le secteur reste peu attrayant pour les jeunes et les femmes, principalement en raison des mauvaises conditions de travail, des faibles rémunérations et du manque de perspectives de carrière, ainsi que de l’équilibre médiocre entre vie professionnelle et vie privée (15). S’il est vrai que le présent avis porte spécifiquement sur la nécessité de lutter contre le dumping social dans le secteur, il est reconnu que des progrès s’agissant de relever les défis susmentionnés sont également susceptibles de contribuer de façon positive à atténuer le dumping social.

3.1.

La législation et la jurisprudence de l’Union européenne citées ci-après sont particulièrement pertinentes pour le présent avis:

3.2.

La directive concernant le détachement de travailleurs et sa directive d’exécution s’appliquent chaque fois que sont réunies toutes les conditions qu’énonce la première desdites directives. Partant, les directives ne s’appliquent qu’à l’exécution temporaire du contrat de travail en dehors de l’État dans lequel le chauffeur travaille habituellement. Le cas échéant, la directive sur le détachement des travailleurs accorde le salaire minimal et certaines autres dispositions sociales de l’État membre dans lequel le travail est accompli. Dans les autres cas, la loi applicable sera régie par le contrat et le règlement Rome I sur la loi applicable aux contrats [règlement (CE) no 593/2008]. Le règlement Rome I accorde la préférence aux règles obligatoires en matière d’emploi, applicables dans le pays dans lequel ou à partir duquel le travail est habituellement accompli, indépendamment du pays de base du travailleur ou de la législation choisie dans le contrat de travail. Il est fait référence aux décisions de la Cour de justice déjà citées au point 3.1.

3.3.

Dans plusieurs cas de figure, il sera difficile de démontrer que le règlement Rome I ou la directive concernant le détachement des travailleurs octroie la priorité à des dispositions autres que la législation du lieu d’origine ou la législation choisie dans le contrat de travail. Lors de la décision relative à la législation applicable, les organes exécutifs considéreront alors tous les éléments pertinents, y compris l’exigence d’un lien réel avec l’État membre d’origine pour que la législation de celui-ci soit applicable.

3.4.

Le CESE fait observer que la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs a été appliquée de manières différentes pour ce qui est du secteur du transport routier. Il est dès lors important d’examiner la mise en œuvre de cette directive et de la directive d’exécution 2014/67/UE dans le cadre du train de mesures prévu sur la mobilité des travailleurs, pour en garantir une application cohérente et effective.

3.5.

Comme cela a déjà été souligné en particulier, les règles sur l’accès au marché dans le secteur du transport routier, y compris le cabotage, sont ambiguës et complexes, et sont interprétées et mises en œuvre différemment dans différents États membres. Cette situation est source d’incertitude juridique pour toutes les parties concernées et rend difficiles les contrôles de conformité.

3.6.

Les problèmes de mise en œuvre susmentionnés, ainsi qu’une volonté de s’occuper d’urgence de la question du dumping social, ont conduit à une situation dans laquelle un certain nombre d’États membres ont adopté une législation nationale pour traiter le problème des salaires et des normes sociales. De telles mesures ont déjà entraîné des problèmes en ce qui concerne le bon fonctionnement du marché intérieur. Cela a par exemple été le cas de réglementations nationales sur les salaires minimaux et la durée des temps de conduite et de repos (20).

4.1.

Le présent avis exploratoire porte sur le dumping social et le cabotage dans le transport routier de marchandises. Pour les transporteurs d’Europe occidentale, la main-d’œuvre constitue de loin la plus grande partie de leurs coûts de fonctionnement. En revanche, pour les opérateurs établis en Europe centrale et orientale, c’est le carburant qui représente les coûts moyens les plus élevés. Une structure de coûts différente peut également permettre davantage d’investissements. Dans ce contexte, certains transporteurs routiers de marchandises de l’EU-15 sont défavorisés par rapport à leurs concurrents et tentent d’utiliser de la main-d’œuvre bon marché, Des transporteurs routiers de l’EU-15 ainsi que de l’EU-13 le font parfois au moyen de systèmes contournant, voire enfreignant, la législation européenne ou nationale [à savoir le règlement (CE) no 1071/2009, la directive 96/71/CE, des systèmes de sociétés-écrans, etc.]. Les lacunes de la législation et le caractère mobile des activités de transport peuvent compliquer la détection des systèmes illégaux. Comme indiqué au point 4.6 ci-dessous, les coûts de main-d’œuvre peuvent également être réduits de façon parfaitement légale. Quoi qu’il en soit, le recours à une main d’œuvre bon marché sera souvent, en tout état de cause, à l’origine de tensions.

4.2.

Les parties affectées par les pratiques de dumping social sont, en particulier, les entreprises de transport de marchandises par route qui ne recourent pas à de telles pratiques, et les chauffeurs professionnels, à tout le moins dans l’EU-15. Par ailleurs, les acteurs sérieux voient également leur image écornée et sont exposés aux effets négatifs de ces mesures unilatérales telles qu’évoquées au point 3.6 ci-dessus. C’est la raison pour laquelle la Commission européenne prévoit de présenter des propositions politiques en 2016, dans le but de lutter contre le problème du dumping social dans le secteur du transport routier. Toutefois, sans une analyse sérieuse et approfondie du marché du transport de marchandises par route, on peut difficilement s’attendre à une proposition pertinente. Des données existent déjà au niveau national, grâce aux registres électroniques nationaux (REN) des entreprises de transport routier. Au niveau de l’Union, les données auraient, en règle générale, dû être disponibles grâce au registre européen des entreprises de transport routier (ERRU), qui aurait dû connecter les REN entre eux et faciliter l’échange de données sur l’honorabilité des entreprises pour décembre 2012, comme prévu dans le règlement (CE) no 1071/2009. L’ERRU n’a toujours pas été mis en œuvre. Le CESE déplore cette situation et considère que cette lacune a des effets négatifs sur le contrôle du respect des règles.

4.3.

En ce qui concerne les chauffeurs professionnels, les pratiques illégales concernent principalement:

4.4.

Un certain nombre d’entreprises ont mis au point des régimes d’emploi complexes et ambigus, en tirant parti de la nature transfrontière et de la mobilité élevée du secteur, en ayant recours à des agences, des sociétés de mise à disposition de main-d’œuvre ou des sociétés fictives (système de la «boîte aux lettres»), établies dans les États membres où prévalent une faible protection et des normes professionnelles et sociales peu sévères. En fonction des circonstances, ces arrangements peuvent se situer à la limite de la légalité ou être illégaux, en particulier lorsque les liens du contrat de travail avec un pays à bas salaires et un faible niveau de normes sociales sont fictifs.

4.5.

Les régimes d’emploi complexes dans le domaine des transports par route rendent plus difficile de retrouver la trace de l’entreprise et d’engager sa responsabilité, par exemple dans le cas de plaintes pour non-paiement de salaire ou de la sécurité sociale. Inversement, ces pratiques d’emploi déloyales font qu’il est beaucoup plus difficile pour les chauffeurs non résidents — sans parler des chauffeurs de pays tiers — de comprendre, de gérer et de faire valoir leurs droits et avantages

4.6.

Parmi les pratiques qui peuvent être en violation avec le droit, on trouve les exemples suivants:

4.7.

Le cabotage est défini comme le transport national de marchandises, effectué par des transporteurs non résidents, sur une base temporaire, dans un État membre d’accueil. Le terme «temporaire» est défini par le règlement (CE) no 1072/2009 en tant que trois transports de cabotage dans un délai ne dépassant pas sept jours suivant un trajet international vers le pays d’accueil. L’exécution et le contrôle du cabotage sont difficiles, parce que le règlement sur l’accès au marché n’en rend pas l’exécution simple. Il empêche les autorités d’exécution de demander des documents supplémentaires afin de vérifier le respect des règles de cabotage. En outre, ces règles elles-mêmes ne sont pas claires sur un certain nombre de points, et sont interprétées de différentes manières dans les différents États membres. Cela est par exemple le cas en ce qui concerne la définition de la notion de trajet. Cela a conduit à un faible taux de contrôle, tant sur la route que dans les locaux des sociétés.

4.8.

Le CESE est d’avis qu’une structure de coûts différente dans l’EU-13 va attirer les entreprises. Ce n’est pas en soi un problème du point de vue du marché intérieur. Toutefois, il convient de relever que, dans la mesure où les activités considérées comme établies dans l’EU-13 le sont en réalité sous la forme de sociétés «boîtes aux lettres» n’ayant pas de réelle activité dans l’EU-13, un cas de dumping social peut être soupçonné. En 2013, alors que la Commission européenne prévoyait de libéraliser les règles en matière de cabotage, les partenaires sociaux européens du secteur du transport routier, la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) et l’Union internationale des transports routiers (IRU) ont fait valoir que le marché n’était pas prêt pour une ouverture totale des activités nationales de transport de marchandises par route à la concurrence, précisément en raison des disparités sociales et fiscales au sein de l’Union européenne (21). L’IRU et l’ETF ont appelé à ne pas modifier les règles, mais, en revanche, à les appliquer plus efficacement.

4.9.

Le CESE attire également l’attention sur la nécessité de veiller à ce que les chauffeurs de pays tiers employés par les entreprises de l’Union européenne soient recrutés dans le plein respect des règles applicables en matière d’immigration, bénéficient de conditions de travail respectant les dispositions légales impératives et disposent d’un certificat d’aptitude professionnelle en tant que chauffeur, comme l’exige la législation de l’Union.

4.10.

C’est dans ce contexte qu’il convient d’envisager l’attention toute particulière que porte actuellement la Commission au dumping social, comme indiqué dans les priorités politiques du président Juncker et le programme de travail 2015, et comme exprimé par le Conseil, par exemple, dans le cadre du programme de la présidence luxembourgeoise du Conseil.

—

une révision de la législation sur le transport routier, afin de clarifier les règles sur les établissements et le cabotage, et pour faciliter les contrôles,

—

un train de mesures sur la mobilité du travail, pour prévenir les abus et le contournement de la loi.

4.11.

Le CESE propose la possibilité de simplifier les règles d’accès au marché du cabotage en introduisant une règle semblable à celle qui s’applique en ce qui concerne la fourniture de services transfrontières en général. Cela signifie clairement l’établissement d’un lien entre le droit de fournir des services de cabotage à leur caractère temporaire. Cette option permettrait d’éviter l’accumulation sans fin et systématique de périodes de cabotage de sept jours, comme cela semble possible actuellement, et déterminerait plus clairement les cas où une obligation s’impose de créer un établissement dans le pays d’accueil. Elle permettrait également d’éviter les divergences actuelles en ce qui concerne l’interprétation des dispositions, assez détaillées mais manquant de clarté, des réglementations en vigueur.