Avis du Comité économique et social européen sur «L’avenir des relations entre l’UE et les pays ACP»

19.8.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 303/131

Rapporteure:

Mme Brenda KING

1.1

L’expiration de l’accord de Cotonou (APC) en 2020 offre l’occasion de procéder à une révision du partenariat ACP-UE et de déterminer la forme qu’il devrait prendre, ainsi que les questions qu’il conviendrait d’aborder. Alors que la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) tiennent à reconduire cette relation — les pays ACP étant considérés comme des partenaires essentiels — ils ont souligné qu’ils étudieront toutes les possibilités, y compris les alternatives à un traité et à une approche collective.

1.2

Le Comité économique et social européen (CESE) estime qu’en ce qui concerne la poursuite des relations avec les ACP en tant que collectif, cette décision appartient aux pays ACP.

1.3

Le CESE recommande que l’UE s’efforce de parvenir à un partenariat moderne, équitable et véritable avec les pays ACP, qui transcende la relation donateur-bénéficiaire et repose sur une politique extérieure de l’UE cohérente et intégrée, conformément au principe de la cohérence des politiques au service du développement (CPD).

1.4

Ce cadre devrait garantir la participation des organisations de la société civile, y compris le secteur privé, dont la mission spécifique serait de suivre et d’évaluer l’incidence de la mise en œuvre de cet accord sur le développement durable des différentes parties. La société civile devrait se voir dotée de l’assistance technique et financière nécessaire pour assumer ce rôle.

1.5

L’APC, sous sa forme actuelle — qui mêle l’investissement et le développement économique à une approche politique, guidée par des valeurs — complète déjà le programme de développement durable à l’horizon 2030. L’accord d’après Cotonou devra toutefois prendre en considération les recommandations formulées dans le présent avis, et prévoir également le suivi et l’évaluation de l’accord. Le CESE est prêt à jouer un rôle central dans ce processus.

1.6

Le CESE recommande que toutes les formes d’aide au développement accordées par l’UE à des pays tiers relèvent du même cadre juridique, et soient soumises au même contrôle démocratique de la part du Parlement européen, tout en conservant les aspects positifs du FED.

1.7

Le partenariat UE-ACP fournit déjà un cadre global visant à trouver des solutions aux problèmes mondiaux tels que le changement climatique, et cela s’est avéré efficace lors des négociations de la COP 21. Les efforts conjoints doivent être renforcés si l’on veut développer la résilience dans les pays ACP et dans ceux de l’UE, ainsi que pour lutter contre les effets négatifs potentiels: catastrophes naturelles, crises économiques et aussi migration climatique.

1.8

Le CESE est favorable à la participation des organisations de la société civile (OSC) depuis la conception et la création jusqu’au suivi, de même qu’à la mise en œuvre et à l’examen ex post des domaines politiques concernés par les relations UE-ACP. À travers un processus global de dialogue structuré et de consultation régulière avec les organisations de la société civile, le partenariat fonctionnera dans l’esprit de l’APC afin d’intégrer pleinement les acteurs non étatiques, conformément à ce qui est énoncé à l’article 6 de l’APC.

1.9

En s’appuyant sur les acquis de la coopération UE-ACP, les deux partenaires paritaires peuvent véritablement développer des stratégies conjointes dans les cadres futurs, Sud-Sud et triangulaire, de la coopération au développement. Des échanges mutuels entre ces partenaires peuvent être un véritable catalyseur visant à appréhender le nouveau cadre du développement international et des défis mondiaux, y compris ceux qui concernent le rôle des pays à revenu intermédiaire.

1.10

Le futur partenariat doit incarner le «partenariat entre égaux», souligné dans le nouveau cadre, qui reconnaît l’universalité des défis que l’UE comme les pays ACP ont à relever: inégalités de revenus, chômage des jeunes, changement climatique et bien d’autres encore. Dans le cadre d’une coopération conjointe et sur un pied d’égalité, l’UE et les pays partenaires ACP peuvent s’efforcer de résoudre les problèmes de développement qui se posent à la fois dans l’UE et dans les pays ACP.

2.1

L’Union européenne (UE) et les 79 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont conclu un vaste accord de coopération internationale juridiquement contraignant, qui rassemble plus de la moitié des États-nations du monde. Baptisé «accord de partenariat de Cotonou» (APC, ou accord de Cotonou), il a été signé au Bénin en 2000 et vise à renforcer la coopération existant de longue date en matière de politique, de commerce et de développement entre l’UE et les pays ACP. Cet accord a abouti à la création d’une série d’institutions qui facilitent la coopération ACP-UE entre les gouvernements, les fonctionnaires publics, les parlementaires, les collectivités locales et la société civile, y compris le secteur privé. Il s’appuie sur une relation historique entre l’UE et ses anciennes colonies, qui a évolué depuis au gré d’une succession d’accords postcoloniaux: des accords d’association qu’étaient les conventions de Yaoundé I et II entre la Communauté économique européenne et les anciennes colonies françaises d’Afrique (1963-1975) au dernier accord de partenariat signé à Cotonou (2000), en passant par les conventions de Lomé entre pays ACP et UE (1975-2000) qui ont succédé aux conventions de Yaoundé.

2.2

L’accord de Cotonou arrive à échéance en 2020, raison pour laquelle la Commission européenne et la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont publié un document de consultation conjoint daté du 6 octobre 2015. L’objectif qui s’y trouve exposé est d’«examiner dans quelle mesure il [l’APC] reste valable pour l’avenir et constitue une plateforme permettant de faire progresser les intérêts des deux parties» étant donné le contexte des évolutions institutionnelles, politiques et socio-économiques, à la fois dans l’Union européenne et dans les pays ACP, dans un monde qui a changé de manière significative au cours des quinze dernières années.

2.3

Participation de la société civile — Remarques spécifiques sur le dialogue politique

2.3.1

Le CESE se félicite que l’article 6 de l’APC soutienne la participation des parties prenantes non gouvernementales, en reconnaissant qu’elles sont des acteurs essentiels du partenariat. Toutefois, il regrette que la coopération soit restée à ce point axée sur les gouvernements, malgré la reconnaissance de l’importance du dialogue politique pour favoriser la participation de la société civile au processus de développement.

2.3.2

Le CESE rappelle le rôle fondamental des acteurs non étatiques au sein du processus de développement et dans le suivi des APE. Il est manifeste qu’un cadre d’après Cotonou plus ouvert et plus participatif aurait de plus grandes chances de parvenir à des résultats substantiels.

2.3.3

Le CESE constate avec regret qu’un certain nombre de pays ACP sont en train de mettre en place des législations restrictives visant à limiter l’activité des acteurs non étatiques, ce qui a eu dans certains cas des conséquences préjudiciables sur la participation active des organisations de la société civile. L’indice de durabilité 2014 des organisations de la société civile (1) indique que, dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, celles-ci sont confrontées à des restrictions accrues ou à des menaces de restrictions de leur travail, notamment lorsqu’elles sont actives dans le domaine de la sensibilisation et des droits de l’homme.

2.3.4

Le CESE recommande que, quel que soit le cadre convenu pour l’après-2020, celui-ci renforce la légitimité des organisations de la société civile en particulier et des acteurs non étatiques en général, en tant que parties prenantes authentiques des processus d’élaboration des politiques. En outre, le CESE a conscience du fait que les conséquences de l’exclusion des ONG seraient fondamentalement dommageables. Il plaide dès lors en faveur d’un renforcement des engagements techniques et financiers pour encourager et renforcer la participation active des organisations de la société civile.

3.1

En 1957, la signature du traité de Rome a associé les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) à la Communauté économique européenne (CEE), dans un cadre de coopération officiel et privilégié, qui a structuré les relations de l’Europe avec les pays ACP. Le groupe des ACP, créé par ses membres qui ont signé l’accord de Georgetown en 1975, comprenait initialement 46 États: 36 d’Afrique, 7 des Caraïbes et 3 du Pacifique. Aujourd’hui le groupe des ACP se compose de 79 pays — dont 48 sont situés en Afrique subsaharienne, 16 dans les Caraïbes et 15 dans le Pacifique (Cuba en est membre, bien que non signataire de l’APC, et l’Afrique du Sud est partie contractante à l’accord, tout en étant exemptée de certaines dispositions). Depuis 2000, la coopération ACP-UE est régie par l’APC.

3.2

Celui-ci a principalement pour objet la «réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et […] une intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale», présenté dans trois piliers complémentaires:

4.1

Comme le reconnaît le document de consultation conjoint, le monde a connu d’importantes transformations depuis l’entrée en vigueur de l’accord, en 2000. À l’échelle de l’Union, l’élargissement a intégré 13 nouveaux États membres entre 2000 et 2013, pour arriver à un total de 28. Les nouveaux États membres n’ont pas de liens coloniaux historiques mais ils ont en revanche une histoire différente — voire aucune histoire — en matière de relations commerciales, économiques et politiques avec les pays ACP, en amont des relations nouées depuis leur adhésion à l’UE. À l’échelle mondiale, la population a augmenté, le monde est devenu plus connecté, plus interdépendant, plus complexe et instable, et il est confronté à de nouveaux défis: le dérèglement climatique, les incidences de la mondialisation, l’augmentation des actes de terrorisme, des conflits et des migrations massives.

4.2

Depuis 2000, de nouvelles puissances économiques ont émergé en Afrique, en Asie et en Amérique latine ainsi que d’autres groupements de partenariat tels que l’Union africaine et le G77, de nombreux pays ACP étant sur le point de se hisser au statut de pays à revenu intermédiaire entre 2020 et 2030, réduisant ainsi leur dépendance à l’égard de l’aide internationale.

4.3

Le partenariat européen avec les trois régions qui composent le groupe ACP a été renforcé en dehors de l’APC, tout en étant en synergie avec lui. Ce renforcement se reflète dans le partenariat stratégique Afrique-UE, dans la stratégie commune relative au partenariat Caraïbes-UE et dans la stratégie pour un partenariat renforcé avec les îles du Pacifique. La coopération avec les organisations régionales et infrarégionales s’est également intensifiée, notamment grâce aux APE et dans le domaine de la paix et de la sécurité.

4.4

Même si le développement mondial a connu quelques réussites, il subsiste encore de profondes lacunes: des centaines de millions de personnes vivent toujours dans une pauvreté extrême, l’inégalité règne entre les sexes et les émissions mondiales de dioxyde de carbone ont augmenté de plus de 50 % depuis 1990. Sur le plan international, un nouveau cadre mondial relatif aux objectifs de développement durable (ODD) et son financement a été adopté en septembre 2015, pour répondre simultanément aux défis interdépendants que sont l’éradication de la pauvreté et le développement durable. Ce cadre s’appuie sur un nouveau «partenariat mondial», qui mobilise tous les moyens de mise en œuvre et tous les acteurs, et s’applique de manière universelle à tous les pays.

4.5

Le CESE recommande dès lors de mettre en place un cadre efficace de relations internationales, qui dépasse la simple relation donateur-bénéficiaire, qui soit adapté à sa finalité afin de mettre en œuvre les ODD et obtenir de meilleurs résultats à la fois pour les citoyens des pays ACP et pour ceux d’Europe, à travers la coopération politique, économique et de développement.

5.1.1

Le CESE estime que le rééquilibrage du partenariat, conformément au Programme de développement durable à l’horizon 2030 et ses 17 ODD, constitue la manière la plus appropriée de «renforcer les moyens de mettre en œuvre le Partenariat mondial pour le développement durable et le revitaliser» (ODD no 17). Les ODD proposent un cadre commun, comprenant 169 cibles spécifiques, qui vise à éliminer la pauvreté et la faim, à garantir l’accès à une énergie durable et financièrement abordable pour tous, à bâtir une infrastructure résiliente, à lutter contre le changement climatique et ses conséquences, et à promouvoir l’État de droit et l’égalité d’accès à la justice de tous les citoyens.

5.1.2

Conformément au principe de cohérence des politiques de développement, le cadre des ODD offre un guide complémentaire et global pour permettre à l’avenir aux relations UE-ACP d’atteindre des objectifs communs, ce qui leur permettra d’avoir une portée planétaire. En outre, compte tenu du fait que les politiques internes de l’UE ont des implications externes susceptibles de produire des effets négatifs sur des pays partenaires, travailler ensemble à la réalisation des ODD a un effet d’entraînement positif qui permet de garantir la cohérence des politiques de développement en harmonisant les priorités, tout en respectant les programmes de développement régional.

5.1.3

Les ressources financières nécessaires pour atteindre les ODD sont considérables, les investissements dans les infrastructures représentant environ 80 % de ces ressources, selon la Banque mondiale et d’autres banques multilatérales de développement. Si le FED reste une source importante de financement pour les pays les moins développés, il est d’un niveau modeste par rapport à de nombreux budgets nationaux généraux, et il devrait encore diminuer. Toutefois, la mobilisation des ressources nationales dans de nombreux pays ACP peut être une source essentielle pour financer le développement. Le rapport 2013 de la Banque mondiale sur le financement du développement pour l’après-2015 estime qu’entre 50 % et 80 % du financement des infrastructures prévu dans le cadre des ODD devrait provenir de ressources internes des différents pays.

5.1.4

Le CESE estime dès lors que le financement du développement devrait être utilisé pour renforcer la capacité de mobiliser et d’utiliser les ressources nationales. Par exemple, d’après l’OCDE, chaque dollar versé au titre de l’aide européenne au développement et affecté à la construction de capacité administrative fiscale peut potentiellement générer des milliers de dollars de recettes fiscales progressives, en fonction de la situation du pays. Selon les estimations, la fiscalité ne représente que 10 à 15 % du PIB dans la plupart des pays africains (3). De même, les pays riches en ressources naturelles peuvent être soutenus afin de renforcer leurs capacités de négocier des contrats équitables avec les entreprises minières et les autres entreprises extractives, de manière à améliorer leurs recettes, ce qui leur permettrait de mettre en œuvre leurs engagements concernant les objectifs de développement durable. De plus, les pays ACP devraient être soutenus dans leurs objectifs d’industrialisation et de transformation de leurs propres matières premières et produits de base à destination des marchés locaux, régionaux et internationaux.

5.1.5

Le CESE recommande en outre que la future coopération s’attaque au problème de la grave pénurie de travailleurs qualifiés qui touche les pays ACP dans les secteurs à croissance rapide, en particulier compte tenu des prévisions des Nations unies, qui indiquent que le nombre d’Africains devrait atteindre 2,5 milliards, soit un quart de la population mondiale (4). Les secteurs concernés sont notamment les industries extractives, le secteur de l’énergie, des ressources hydriques et des infrastructures, ainsi que l’agriculture, la santé et les télécommunications. Cette pénurie de compétences est l’une des raisons pour lesquelles les pays ACP exportent des matières premières qui sont transformées dans d’autres régions du monde, au détriment des industries et de l’emploi dans les pays ACP. Ces pays doivent également pouvoir bénéficier de leurs propres programmes de recherche et de solutions innovantes pour relever les défis qui sont les leurs en matière de développement, notamment pour ce qui a trait au changement climatique. Toutefois, le nombre de chercheurs par rapport à la population totale est extrêmement faible dans les pays africains. Par exemple, le Burkina Faso compte 45 spécialistes en recherche et développement (R & D) par million d’habitants, et le Nigeria 38 spécialistes, alors que ce quotient est en moyenne de 481 pour les pays d’Amérique latine et de 1 714 pour ceux d’Asie orientale (5). Il conviendrait également d’envisager la migration circulaire comme un moyen de remédier au déficit de compétences. Le programme Erasmus+ fournit d’ores et déjà un dispositif de migration circulaire pour la jeunesse de l’UE, et il convient de mettre en place des dispositions similaires pour les jeunes gens des pays ACP. Cela nécessite de recadrer le débat sur la migration pour se concentrer davantage sur la mobilité, et notamment celle des jeunes à des fins d’éducation et de formation, de stages et d’échanges, et bien plus encore.

5.1.6

Conformément au principe de cohérence des politiques de développement et à la recommandation susmentionnée de recourir aux aides au développement pour renforcer la capacité administrative fiscale, il convient que l’UE et ses États membres s’attaquent efficacement au problème des flux financiers illicites (FFI). Disposer d’une gouvernance dans le domaine fiscal est un élément primordial qui est à même de renforcer le développement durable des pays ACP. En Afrique, tout particulièrement, les flux financiers illicites font perdre au continent un volume d’argent supérieur à celui qu’il reçoit en cumulant l’aide publique au développement et les investissements étrangers directs.

5.1.7

Le futur partenariat doit également reconnaître le rôle non négligeable des envois de fonds effectués par les travailleurs migrants et les membres des diasporas, qui sont devenus une source fondamentale de l’investissement étranger direct dans les pays ACP, dont le volume dépasse celui de l’aide publique au développement. Il est toutefois important que les États membres de l’UE respectent leur engagement de consacrer 0,7 % de leur revenu national brut (RNB) au développement, dans le cadre du respect du principe de cohérence des politiques de développement.

5.2.1

Les APE sont destinés à favoriser l’intégration régionale et notamment la création de communautés économiques régionales (CER) des ACP. Ces négociations ont démarré en 2002, dans une certaine urgence résultant de la dérogation de l’OMC — relative au maintien d’un traitement préférentiel pour les pays en développement du groupe ACP, par opposition à d’autres pays en développement non ACP — qui devait arriver à son terme à la fin de l’année 2007.

5.2.2

Les négociations sur les APE sont devenues difficiles pour un certain nombre de raisons: disparités des capacités de négociation et du degré de maturité des communautés économiques régionales des pays ACP; visions divergentes en matière de développement et d’intégration régionale; divergences sur la notion de commerce basé sur la réciprocité, entre autres. Depuis que les négociations ont commencé en 2002, il existe désormais des APE complets et des APE intérimaires, ainsi qu’une série de régimes commerciaux différents qui s’appliquent aux pays ACP, notamment le système de préférences généralisées (SPG et SPG+) et le régime «Tout sauf les armes» (TSA).

5.2.3

L’APE ayant notamment pour objectif de contribuer à une croissance économique durable, à l’éradication de la pauvreté, à l’augmentation du niveau de vie et à l’intégration régionale, une mise en œuvre et un suivi effectifs de l’application des APE seront indispensables à la réalisation de ces objectifs.

5.2.4

C’est pourquoi le CESE recommande vivement qu’un cadre (à savoir des comités consultatifs mixtes) soit mis en place pour garantir que les organisations de la société civile, tant dans l’UE que dans les régions ACP, jouent un rôle dans les structures de suivi des APE, que les recommandations qu’elles formulent sur la base de cette surveillance aient force exécutoire, que les processus adoptés soient compatibles avec le développement durable et que ce dispositif reste en place après 2020. Dans les cas où les négociations d’APE sont déjà achevées, comme celles qui ont été menées avec la CDAA, dont il est peu probable qu’elles puissent être rouvertes, le CESE soutiendrait la négociation à cet effet d’un protocole additionnel à l’APE.

5.2.5

Les délégations de l’Union européenne sont des acteurs essentiels et devraient coopérer avec les acteurs non étatiques locaux ainsi que les institutions régionales de l’UE et des pays ACP afin de développer une action commune qui soit transparente, coordonnée et efficace. En outre, il serait souhaitable que les feuilles de route relatives aux organisations de la société civile des délégations de l’Union européenne d’une part, et la stratégie régionale correspondante des ACP concernant ces mêmes organisations d’autre part, bénéficient d’une coordination conjointe, afin de favoriser une approche globale concernant la participation des organisations de la société civile.

5.2.6

Le CESE recommande en outre que les comités consultatifs mixtes (CCM) prévoient une vaste participation de la société civile, en associant de manière égale les milieux universitaires, les entreprises et les partenaires sociaux (y compris, entre autres, les associations d’agriculteurs et de femmes et les mouvements de jeunesse), et que ces comités soient dotés de ressources suffisantes, c’est-à-dire qu’ils disposent d’un budget disponible qui leur permette d’agir de manière efficace et autonome. En outre, le CESE souligne qu’il importe que les deux parties financent la participation des organisations de la société civile au partenariat, afin de donner corps au «partenariat d’égal à égal» que l’UE et les ACP s’efforcent d’obtenir.

5.3.1

Le FED est considéré comme une source fiable et prévisible de financement du développement, qui joue un rôle important pour préserver les intérêts des pays ACP au sein de l’accord de Cotonou. L’appui budgétaire, ou des aides directes aux budgets nationaux, que ce soit dans le cadre de priorités prédéfinies (appui budgétaire sectoriel) ou sans (appui budgétaire général) constitue une forme controversée de financement par le FED. Au cours de la période 2002-2010, la Commission a engagé un montant total de 6,2 milliards d’EUR pour l’appui budgétaire général — dont plus de 90 % à destination de l’Afrique. En dépit de cela, quelle que soit la forme que prendra le futur partenariat, il importe de ne pas vider de leur substance les relations avec les Caraïbes et le Pacifique et, de manière générale, la classification comme pays à revenu intermédiaire ne doit pas constituer non plus une entrave au développement durable. Le futur partenariat doit favoriser l’inclusion et en faire une priorité.

5.3.2

En moyenne, un cinquième des fonds du FED sont utilisés pour l’appui sectoriel et budgétaire. Même si l’appui budgétaire est généralement considéré comme un moyen efficace d’acheminer l’aide des donateurs, il affaiblit la responsabilité et la gouvernance parce qu’un suivi adéquat et des mesures de conditionnalité suffisantes lui font défaut. Par ailleurs, il n’est pas très visible étant donné qu’il est intégré au budget global du pays concerné; les citoyens et les parties prenantes nationales ignorent donc pour la plupart l’ampleur de ces contributions du FED.

5.3.3

Le CESE recommande vivement, en vue d’améliorer la responsabilité et la transparence, que toutes les formes d’aide au développement accordées par l’UE à des pays tiers relèvent du même cadre juridique et soient soumises au même contrôle démocratique de la part du Parlement européen, tout en conservant les aspects positifs du partenariat.

5.3.4

Les retours d’information des réunions régionales du CESE montrent que les acteurs de la société civile jugent les procédures d’appel d’offres de l’UE pour les financements trop longues, trop bureaucratiques et opaques. Par ailleurs, les procédures de candidature sont trop lourdes pour nombre d’acteurs non étatiques, les informations utiles étant insuffisamment diffusées dans certains pays.

5.3.5

Le CESE a régulièrement plaidé en faveur du renforcement des capacités des organisations de la société civile ayant accès aux ressources nécessaires pour devenir des partenaires efficaces dans le suivi et la promotion de l’appropriation des stratégies de développement, de la gouvernance et des droits de l’homme, dans leurs pays et régions respectifs, comme cela est établi dans l’article 6 de l’accord de Cotonou. Ces principes doivent être respectés tant dans les États membres de l’UE que dans les pays ACP.