Avis du Comité économique et sociale européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Un plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux» [COM(2015) 468 final]

14.4.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 133/17

Rapporteur:

Daniel MAREELS

1.1.

Dès lors que le redressement des économies européennes reste lent et fragile et que le niveau d’investissement est toujours faible, il importe de donner la priorité à la mobilisation de tous les moyens pour favoriser une reprise économique saine et stable dans un environnement plus unifié. Le CESE est d’avis qu’une union des marchés des capitaux peut contribuer à cet objectif et salue dès lors le plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux.

1.2.

Le CESE souscrit aux objectifs du plan d’action. L’enjeu consiste ici à mobiliser les capitaux en Europe et à les canaliser vers l’ensemble des entreprises, des infrastructures et des projets durables à long terme, qui ont des effets positifs sur l’emploi. Les investisseurs doivent obtenir davantage de possibilités tout en jouissant d’une meilleure protection.

1.3.

Un élargissement et une diversification des sources de financement constituent des éléments clés pour accroître les investissements et la croissance, ainsi que pour créer des emplois. Cette démarche doit être réalisée dans le cadre d’un marché de capitaux unique. Le CESE estime qu’une harmonisation et une uniformisation maximales des règles doivent être une priorité. En conséquence, il est nécessaire que tous les États membres instaurent, appliquent et contrôlent de la même manière les différentes mesures du plan d’action.

1.4.

Le CESE est d’avis que le succès de l’union des marchés des capitaux sera fonction de la capacité à conjuguer les meilleurs atouts de la situation actuelle avec le plus large éventail de nouvelles possibilités. Les priorités doivent consister à assurer un accès aisé, adéquat et diversifié au financement, à mieux allouer les capitaux et à en réduire le coût. Il y a lieu d’apporter des garanties concernant la compétitivité et la capacité d’attraction de l’Europe à l’échelle internationale.

1.5.

Le financement bancaire continuera de jouer un rôle substantiel pour financer l’économie. Les banques ont une fonction importante à remplir, non seulement comme créancières, mais aussi comme intermédiaires sur les marchés des capitaux. Pour le CESE, il convient d’analyser de manière plus approfondie certains nouveaux marchés, notamment celui des crédits non productifs, car ils sont susceptibles d’accroître les ressources disponibles, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME).

1.6.

Le financement des PME constitue une préoccupation majeure du CESE, en particulier pour ce qui est des petites entreprises et des microentreprises, qui sont le cœur vivant de l’économie européenne et revêtent une importance cruciale pour l’emploi. Le CESE se pose toutefois de sérieuses questions quant à la pertinence et à l’efficacité de l’union des marchés des capitaux pour les PME.

1.6.1.

Pour les microentreprises et les petites entreprises, l’accès aux marchés des capitaux est, en règle générale, hors de portée. Il faut qu’elles aient la possibilité d’opter pour les canaux de financement qui leur conviennent le mieux. À cette fin, il y a lieu de veiller à mettre en place la gamme la plus étendue de possibilités d’investissement et de financement, ainsi qu’à diversifier aussi largement que possible l’écosystème financier.

1.6.2.

S’agissant des financements bancaires classiques qui doivent continuer d’être soutenus, notamment en ce qui concerne les garanties, il convient de noter qu’ils portent eux aussi la marque de caractéristiques nationales. L’union des marchés des capitaux ne peut remettre en cause des structures qui ont fait leurs preuves. À l’avenir, la règlementation financière devra mieux tenir compte de telles spécificités nationales bien établies, afin de ne pas compromettre l’octroi de crédits aux PME à l’échelon régional.

1.6.3.

En outre, il convient d’examiner toutes les autres solutions pertinentes et, chaque fois que possible, de développer de nouvelles filières, comme le plan Juncker. Par ailleurs, il serait possible de renforcer encore le rôle de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le domaine des instruments destinés au financement de l’économie, notamment les systèmes de garanties (1). Les propositions de titrisation «simple, transparente et standardisée» (STS) (2) constituent également un pas dans la bonne direction.

1.6.4.

Pour les autres PME, il importe, comme pour toutes les entreprises, que l’accès au marché des capitaux puisse s’effectuer de manière efficace. Le crédit devrait être moins onéreux et induire des frais moindres pour son obtention. Il importe de remédier au déficit d’information qui prévaut aujourd’hui et de rendre le dispositif général plus convivial pour les PME. À cette fin, il pourrait être opportun de s’inspirer des «meilleures pratiques» existantes.

1.7.

Pour le CESE, l’union des marchés des capitaux doit être le fer de lance de la stabilité économique et financière dans l’Union européenne. Élargir et diversifier les sources de financement dans le cadre d’un marché unique favorisera une saine répartition des risques et les économies européennes devraient devenir plus solides et résistantes aux chocs.

1.8.

En matière de réglementation et de surveillance, le CESE estime qu’un cadre réglementaire adapté devrait contribuer à développer pleinement les points forts des marchés des capitaux et garder sous contrôle leurs points faibles, comme les prises de risques superflues ou excessives. Le nouveau système doit être capable de résister aux retombées négatives de toute nouvelle crise qui pourrait survenir. Cet impératif implique également d’accroître la convergence et la coopération en matière de surveillance microprudentielle et macroprudentielle, tant au niveau de l’Union européenne que sur le plan national.

1.9.

Le système bancaire parallèle devrait lui aussi être régi par ce cadre et il y a lieu de circonscrire le risque d’arbitrage réglementaire. Il est également important de veiller à ce que tous les prestataires qui développent des activités financières comparables sur les marchés bénéficient de conditions de concurrence équitables et que le principe «à même risque, même règle» s’applique de manière générale.

1.10.

Les marchés des capitaux ouvrent également de nouvelles possibilités aux investisseurs qui y sont actifs. Le CESE trouve que cette évolution est positive, pour autant qu’un cadre de protection adapté et amélioré soit prévu. Il y a lieu, dès lors, d’accroître la simplification, la transparence et la comparabilité des instruments financiers et des informations, cette amélioration devant d’ailleurs s’avérer bénéfique aussi pour les entreprises à la recherche de financements. Il serait également opportun d’intensifier les efforts d’éducation financière.

1.11.

En ce qui concerne la mise en œuvre du plan d’action, le CESE est favorable à la démarche ascendante et progressive qui a été adoptée, tout en estimant qu’il convient d’engager sans tarder de nouveaux travaux, en s’appuyant sur l’élan et le soutien qui se sont manifestés après le livre vert. Le CESE souligne que la création d’une union des marchés des capitaux constitue un projet de grande envergure dont le succès sera entièrement tributaire de ses dispositions détaillées et de ses garanties. En outre, assouplir l’accès au crédit ne représente certainement pas un problème dans tous les États membres et un tel assouplissement au niveau de l’offre ne pourra jamais résoudre un problème venant de la demande. Il convient donc de se garder de considérer que l’union des marchés des capitaux constitue le moyen de résoudre l’ensemble des problèmes rencontrés dans l’Union européenne.

1.12.

Il importe à présent de toujours garder fermement à l’esprit les objectifs fixés et d’enregistrer régulièrement des progrès. Le CESE s’inquiète du temps qui sera nécessaire avant de parvenir au résultat final, non seulement en raison du grand nombre d’éléments que comporte le plan, mais également parce que les profondes disparités nationales ne disparaîtront pas immédiatement. Il est favorable à des évaluations intermédiaires à intervalles réguliers, auxquelles il apportera volontiers son concours.

2.1.

En vue de réaliser ses priorités absolues, qui sont la croissance, l’emploi et les investissements, la Commission Juncker a, depuis son entrée en fonction, mis en œuvre un plan d’investissement pour l’Europe. Il est constitué de trois volets, parmi lesquels «créer un environnement propice aux investissements» (3). Au même titre qu’un marché unique numérique et une union de l’énergie, l’établissement progressif d’une union des marchés des capitaux constitue l’un des principaux objectifs repris dans ce troisième volet.

2.1.1.

À la fin du mois de septembre 2015, la Commission a publié son «plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux» (4), faisant suite à une consultation qui a été organisée sur ce sujet sur la base d’un livre vert et a donné lieu à une large participation, dont celle du CESE (5). Ce plan d’action établit les bases nécessaires pour mettre en place, d’ici 2019, une union des marchés des capitaux efficace et intégrée, comprenant tous les États membres.

2.1.2.

Ces éléments de base, qui sont au nombre de 33 et dont l’annonce sera échelonnée dans le temps, concernent principalement les domaines et les thèmes suivants (6):

2.1.3.

Selon le plan d’action, chacun de ces éléments pris isolément contribuera à la réalisation des objectifs fixés, mais, en outre, leur effet cumulé sera lui aussi significatif.

2.2.

L’union des marchés des capitaux, telle qu’elle a été conçue, poursuit plusieurs objectifs, dont celui de renforcer le lien entre l’épargne et la croissance.

2.2.1.

L’union des marchés des capitaux doit élargir l’éventail des possibilités de financement en Europe à d’autres sources que les prêts bancaires, en accordant un rôle plus important aux marchés financiers. Il s’agit donc de diversifier les financements de l’économie en envisageant également le recours à des sources non bancaires. Une union des marchés des capitaux devrait aider à mobiliser les capitaux en Europe et à les diriger vers l’ensemble des entreprises, des infrastructures et des projets durables de long terme.

2.2.2.

L’union des marchés des capitaux vise donc à approfondir le marché unique des services financiers. Son déploiement débouchera sur une intégration financière plus large et plus forte, ainsi que sur une concurrence accrue. Les marchés des capitaux profiteront des avantages résultant de la taille du marché unique et deviendront tout à la fois plus liquides et plus compétitifs.

2.2.2.1.

Cette union contribuera par ailleurs à la croissance et à la stabilité financière. En facilitant l’accès au financement pour les entreprises, elle favorisera la croissance et la création d’emplois. La diversification des risques conférera davantage de stabilité à l’ensemble du système.

2.2.3.

Les citoyens et les consommateurs pourront eux aussi en tirer des avantages substantiels, notamment grâce aux nouvelles possibilités de placements et d’investissements qui verront le jour.

3.1.

Il convient d’accueillir favorablement le lancement du plan d’action. Si sa présentation dans un délai qui excède tout juste six mois après la publication du livre vert est déjà une bonne chose, il est encore plus positif de constater que l’on déploie tous les efforts, et de manière prioritaire, pour stimuler l’économie, en élargissant et en améliorant ses possibilités de financement, et que l’on donne ainsi de nouvelles impulsions en faveur de la croissance et de l’emploi décent.

3.2.

Le CESE peut faire siens les objectifs du plan d’action et le choix de domaines jugés prioritaires:

S’il est important que les multiples efforts qu’exige la mise en place d’une union des marchés des capitaux soient réunis dans un même plan, l’existence d’une volonté claire de débattre est tout aussi essentielle, de même qu’une ferme résolution de lever les obstacles qui entravent le système financier européen dans la poursuite de son développement.

3.3.

L’objectif de diversification des sources de financement ne peut être poursuivi au détriment du système bancaire. Les financements assurés par les banques et par le marché vont de pair et doivent être considérés comme complémentaires. Les banques jouent d’ailleurs aussi un rôle d’intermédiaire sur le marché des capitaux.

3.3.1.

L’augmentation de la capacité des banques à prêter de l’argent à l’économie constitue un domaine d’intérêt prioritaire du plan d’action. Les «prêts non productifs» (7) restent une source de préoccupation dans l’Union européenne et immobilisent des capitaux qui, s’ils n’étaient pas bloqués de la sorte, pourraient être utilisés pour accorder davantage de prêts. Le CESE est d’avis que la Commission devrait mener une action en vue de libérer des capacités à partir des bilans des banques en encourageant la titrisation des prêts non productifs et en créant des marchés pour les «actifs dépréciés». Si des marchés profonds et transparents pour les «créances bancaires des entreprises en difficulté» étaient développés, ou revitalisés quand ils existent déjà, les prêts par les banques pourraient être débloqués.

3.4.

Des marchés des capitaux plus profonds, liquides et efficaces seront bénéfiques pour tous les opérateurs et acteurs qui y sont présents.

3.4.1.

Ainsi, les marchés des capitaux peuvent améliorer l’accès aux financements pour les entreprises à la recherche de fonds, lesquelles bénéficieront par-là de meilleures conditions d’accès et, par conséquent, de coûts en capital moindre, grâce à une concurrence accrue entre les investisseurs. En outre, les financements resteront davantage assurés pendant les périodes difficiles, étant donné que les marchés des capitaux seront généralement mieux à même de gérer des environnements incertains et des projets plus risqués.

3.4.2.

Les marchés des obligations d’État sont très importants dans la perspective de l’évaluation des différents risques. Aussi leur intégration est-elle nécessaire pour réaliser une union des marchés des capitaux. Elle est également de nature à renforcer la convergence en matière de coût des capitaux des émetteurs privés. Des mesures appropriées dans ce domaine sont donc les bienvenues.

3.4.3.

La mise en œuvre de l’union des marchés des capitaux ne sera couronnée de succès qui si les éléments qui la constituent sont suffisamment solides et crédibles. Il s’agira donc de tenir compte des spécificités du paysage financier actuel tout en suscitant un nombre suffisant de chances et de possibilités nouvelles d’obtenir des financements. Le dispositif qui en résultera doit également offrir des garanties pour la compétitivité et la capacité d’attraction de l’Europe à l’échelle internationale.

3.4.4.

Les PME, en particulier, représentent un véritable défi. La question qui se pose est de savoir comment arriver à ce que les crédits puissent leur parvenir. Ce sera un énorme chantier que de leur donner accès aux marchés des capitaux et aux possibilités et instruments de financement et de leur permettre d’en tirer parti utilement. Il arrive souvent aussi que ces entreprises soient confrontées à un déficit d’information qui ne leur facilite pas la tâche (8). Aussi conviendra-t-il d’évaluer le nouveau cadre à l’aune de facilités qu’il offre à ces entreprises

3.4.5.

Il faut que les entreprises et les PME, en particulier les microentreprises, qui n’ont pas accès aux marchés des capitaux disposent à tous les stades de leur évolution de la faculté d’opter pour les canaux de financement qui leur conviennent le mieux. Pour les petites entreprises et les microentreprises, il importe dès lors de mettre en œuvre la diversification la plus large possible de l’écosystème financier, afin qu’elles aient à leur disposition l’éventail le plus étendu de structures et de possibilités de financement, y compris le crédit-bail. Il convient d’examiner toutes les options. Les solutions devraient être recherchées non pas uniquement dans le secteur bancaire et sur le marché des capitaux, mais aussi en dehors. Le plan Juncker a déjà donné une bonne impulsion dans ce sens. La BEI pourrait également s’efforcer de jouer un rôle plus actif dans ce domaine, directement ou indirectement, par exemple au moyen de régimes de garantie.

3.4.6.

De nouvelles possibilités s’ouvriront aux investisseurs. Grâce à l’élargissement de l’offre de produits financiers, ils pourront être plus attentifs aux objectifs finaux de leurs investissements, veiller à la diversification et à la maîtrise des risques, ainsi qu’améliorer leur profil de risque-rendement.

3.4.7.

Les investisseurs ont droit à une protection appropriée. À cette fin, il est nécessaire de disposer d’un cadre de protection adapté, ainsi que de consentir un certain nombre d’autres efforts, par exemple en ce qui concerne l’éducation financière et l’information, qui doit être plus fournie et de meilleure qualité. Pour commencer, on pourrait œuvrer à une simplification accrue, à une plus grande transparence et à une meilleure comparabilité des instruments financiers sur les marchés, la démarche pouvant d’ailleurs être également bénéfique pour tous les intervenants qui sont à la recherche de moyens financiers.

3.5.

Si l’on veut effectivement parvenir à un marché unique, il ne suffit pas de supprimer les barrières transfrontières et de surmonter la fragmentation actuelle, mais il importe également d’éviter que de nouveaux obstacles n’apparaissent. Le CESE estime qu’une harmonisation et une uniformisation maximales des règles doivent être des priorités, pour lesquelles il conviendra d’accorder une grande attention au choix des instruments utilisés. En conséquence, il est nécessaire que tous les États membres instaurent, appliquent et contrôlent de la même manière les différentes mesures du plan d’action.

3.6.

Une union des marchés des capitaux doit rendre les économies européennes plus solides et résistantes aux chocs. Il en va de la stabilité économique et financière de l’Union européenne. C’est pourquoi un cadre réglementaire adéquat est indispensable. Il faudra que grâce aux dispositions qu’il contiendra, les points forts de l’union des marchés des capitaux, telles qu’une répartition et une diversification adéquates du risque, puissent se déployer comme il convient, tandis que leurs points faibles seront fermement gardés sous contrôle. Il est indispensable d’agir afin que le système financier, dans son ensemble, devienne mieux armé pour faire face à d’éventuelles nouvelles crises. Le cas échéant, les conséquences de tels épisodes doivent être amorties de manière plus rapide et plus ciblée.

3.7.

Tant au vu des risques susceptibles de survenir qu’aux fins de la stabilité économique et financière, il y a lieu également de prévoir, au niveau national comme à celui de l’Union européenne, une surveillance micro- et macroprudentielle appropriée portant sur les segments des marchés des capitaux concernés. Les nouveaux canaux de financement doivent être soumis au principe «à risque égal, règle égale».

3.8.

Il y a lieu de prendre en compte le système bancaire dit «parallèle». Le CESE s’est prononcé antérieurement pour que la réglementation (9) lui soit également applicable et a déjà signalé la nécessité de prévenir le risque d’arbitrage réglementaire (10). Pour le CESE, il ne devrait en fait pas exister d’«activités bancaires parallèles»; autrement dit, le système bancaire parallèle devrait être soumis aux mêmes exigences réglementaires et prudentielles que les autres établissements financiers (11). Dans le même temps, il estime qu’il faut reconnaître que le système bancaire parallèle constitue également un canal substitutif de financement complémentaire qui peut s’avérer utile pour l’économie réelle (12).

3.9.

S’agissant de la mise en œuvre du plan d’action, il y a lieu de soutenir largement l’approche ascendante et la démarche progressive qui ont été adoptées, car elles donnent la possibilité de s’appuyer utilement sur la contribution des opérateurs économiques, d’établir des priorités et de travailler sur la base d’une combinaison d’initiatives et de mesures à court et à long terme.

3.10.

Pour l’heure, il est important de capitaliser sur la dynamique et sur le large soutien qui se sont exprimés en faveur d’une union des marchés des capitaux à l’occasion de la consultation publique sur le livre vert, ainsi que d’obtenir rapidement des résultats concrets.

3.11.

Au cours de la période à venir, il s’imposera de toujours garder fermement à l’esprit les objectifs fixés et d’enregistrer régulièrement des progrès. Il est important d’engranger des résultats positifs et tangibles dans tous les domaines sur lesquels porte le plan d’action. Dans ce contexte, le CESE apprécie l’intention de la Commission de faire rapport à intervalles réguliers sur son état d’avancement et d’en réaliser une évaluation globale en 2017, étant donné que des mesures complémentaires et des adaptations du calendrier s’avéreront éventuellement nécessaires.

3.12.

Il est permis de se demander si le calendrier fixé pour l’union des marchés des capitaux, à savoir d’ici 2019, est bien réaliste et tenable. Il reste encore beaucoup à faire et il est à craindre que les disparités considérables qui subsistent entre les États membres ne seront pas résorbées et éliminées aussi facilement. Les différents éléments du plan d’action peuvent offrir une bonne base pour réaliser l’union des marchés des capitaux, mais c’est le marché lui-même qui sera le facteur déterminant pour son succès ou son échec.