Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement: État de l’union de l’énergie 2015» [COM(2015) 572 final]

20.7.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 264/117

Rapporteur:

M. Stéphane BUFFETAUT

1.1

C’est en février 2015 qu’a été lancé le cadre stratégique pour une union de l’énergie. C’est donc en 2016 que celle-ci commencera à prendre forme. Son origine réside dans les réflexions menées par divers cercles de réflexion ou personnalités européennes autour du concept de communauté européenne de l’énergie, projet porté notamment par l’Institut Jacques Delors et M. Jerzy Buzek. Le Comité économique et social européen (CESE) avait, dès l’origine, apporté son entier soutien à cette initiative

1.2

Le concept ne fut pas reçu très favorablement par nombre d’États membres car il aurait impliqué une révision des traités, procédure pour le moins hasardeuse dans ces temps d’euroscepticisme. Néanmoins, l’idée d’une meilleure coordination des politiques de l’énergie, les nécessités d’une diplomatie énergétique efficace, les impératifs de lutte contre le changement climatique, la dépendance énergétique croissante de l’Union européenne, la nécessité de minimiser les pressions extérieures sur l’approvisionnement, la mise en œuvre de la transition énergétique et l’accompagnement social des secteurs affectés par cette transition plaidaient en faveur d’une initiative menée sur le plan européen. C’est ainsi que naquit l’union de l’énergie, légère sur le plan institutionnel mais visant à l’efficacité par la mise en œuvre de convergences concrètes et d’engagements suivis.

1.3

Il est bon de rappeler que le CESE a soutenu très tôt la démarche en faveur d’une union européenne de l’énergie et, à tout le moins, d’une meilleure coordination des politiques énergétiques (1), de la diplomatie dans le domaine de l’énergie et de la transition énergétique, tout en soulignant la nécessité d’y associer pleinement la société civile, directement concernée non seulement en tant que consommatrice, mais aussi en qualité d’actrice de la transition énergétique, laquelle ne pourra réussir sans l’implication, voire la mobilisation, de la société civile qui, demain, sera plus encore qu’aujourd’hui productrice d’énergie décentralisée.

1.4

La communication de la Commission entend dresser un premier bilan de neuf mois d’union de l’énergie. Il est évident qu’un tel état des lieux ne peut être que partiel et non réellement significatif étant donné l’importance des enjeux et la profondeur des mutations à engager. Il convient donc de prendre avec précaution les premières indications, qui ne sont que l’amorce d’une politique appelée à être poursuivie avec persévérance, sur la longue durée, avec la coopération des États membres.

1.5

Il demeure que le cadre dans lequel cette politique sera poursuivie est connu: engagements pris lors de la COP21, instabilité géopolitique forte dans le domaine de l’énergie, objectifs européens en matière de climat et d’énergie, sécurité d’approvisionnement, efficacité énergétique, décarbonisation des économies européennes, développement des infrastructures, et achèvement du marché intérieur de l’énergie. On le voit, les défis politiques sont immenses et ne sauraient être relevés au moyen d’une simple démarche administrative et réglementaire. Nous avons besoin d’une volonté politique ferme et d’une vision forte mais réaliste et partagée par les États membres, qui tienne compte de la situation économique et des opportunités techniques disponibles, les faits s’imposant à la volonté politique.

1.6

Le CESE accueille favorablement ce premier rapport sur l’état de l’union de l’énergie pour 2015 mais regrette certaines lacunes dans la grille d’analyse de la mise en œuvre de cette initiative. Leur correction renforcerait l’approche que la Commission propose et serait de nature à accroître l’adhésion de la société civile à ce projet, qui implique une transition énergétique susceptible d’être une source d’inquiétude.

1.7

Le Comité considère que les points significatifs d’analyse retenus par la Commission sont pertinents mais devraient être complétés. Dans l’état actuel du texte, il s’agit de:

Le CESE est d’avis que la dimension sociale de l’union de l’énergie n’est pas suffisamment mise en relief et que cet aspect devrait faire partie des critères d’appréciation de l’union de l’énergie. En effet, cette union devrait, d’une part, avoir un impact favorable en matière de création de nouveaux emplois, de compétitivité et d’innovation, mais pourrait, d’autre part, affecter certains secteurs d’activité, ce qui nécessitera des mesures d’accompagnement social et de formation. Il est important que ces mesures soient préventives afin d’éviter la mise au chômage des personnels concernés et que les formations mises en place anticipent les évolutions à venir du secteur de l’énergie. Il serait donc opportun, pour le prochain rapport annuel, d’inclure cette dimension sociale dans les critères d’appréciation. De même, envisager les conséquences économiques des choix qu’implique la transition énergétique est impératif, d’autant plus que les impacts sociaux sont intimement liés aux conséquences économiques des choix réalisés.

1.8

En ce qui concerne la question de l’efficacité énergétique, la Commission européenne considère qu’elle constituerait en elle-même une source d’énergie. Le CESE recommande fortement de ne pas retenir cette formulation, source de confusion et qui n’est pas exacte sur le plan scientifique car aucune source d’énergie primaire ne pourra jamais être «remplacée» par des économies d’énergie. Cette remarque n’ôte rien au fait que l’efficacité énergétique est en effet un sujet de grande importance pour l’avenir du système énergétique européen. Accroître l’efficacité énergétique dans tous les champs d’utilisation de l’énergie peut être un moyen puissant de diminuer les coûts pour l’économie européenne.

1.9

Le Comité souhaiterait que, outre les partenaires sociaux, la société civile soit également associée au processus de rapport annuel. Les associations de consommateurs, les associations familiales représentatives, les représentants du monde économique, les agriculteurs, les associations environnementalistes, les scientifiques et les chercheurs, bref la société civile, sont pleinement intéressés par cette démarche européenne. C’est la raison pour laquelle le CESE plaide pour la mise en œuvre d’un dialogue européen de l’énergie qui permettrait de mieux associer la société civile à la réflexion et à la mise en place de la politique européenne de l’énergie. Ce dialogue pourrait se structurer à l’occasion du rapport annuel sur l’état de l’union de l’énergie et porter sur les points phares définis pour apprécier sa mise en œuvre.

1.10

S’agissant des données statistiques, le CESE relève que certaines d’entre elles sont assez anciennes, voire inexistantes. Cela implique que des efforts doivent être déployés pour obtenir des États membres des données qui soient plus actuelles, faute de quoi le suivi des effets de la mise en œuvre de l’union de l’énergie sera difficile à réaliser.

1.11

Enfin, le CESE souligne que les procédures administratives de suivi et d’information ne sauraient résumer à elles seules l’union de l’énergie. Elles sont un outil, utile et nécessaire, au service d’une politique dont les objectifs doivent être partagés par les États membres avec le soutien de la société civile.

2.1

Le document est d’abord un rapport d’étape destiné à faire le point sur la mise en œuvre de l’union de l’énergie et non un texte politique. Il passe les données recueillies auprès des États membres au crible des critères politiques retenus par la Commission. La méthodologie de la Commission repose donc sur l’analyse et le suivi, au moyen d’indicateurs clés, de la mise en œuvre de l’union de l’énergie. Ce suivi est par définition délicat, car les décisions politiques en matière d’énergie sont tributaires de l’évolution des marchés et des événements géopolitiques auxquels les États membres doivent réagir avec une certaine célérité. Les objectifs de long terme peuvent ainsi être contrariés par les nécessités du court terme et le suivi doit donc s’effectuer sans rigidité.

2.2

Quoi qu’il en soit, la Commission a défini six thèmes, six angles d’analyse stratégiques pour mesurer la mise en œuvre concrète des engagements des États dans la réalisation de cette union de l’énergie:

2.3

C’est donc à l’aune de ces thématiques que la Commission entend fournir une première mesure de la mise en œuvre de l’union de l’énergie.

3.1

En matière de décarbonisation, la Commission estime que l’Union européenne est la plus efficace des grandes économies mondiales en se fondant sur le fait que le PIB global de la zone, entre 1990 et 2014, a augmenté de 46 % et que les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 23 %. Encore faudrait-il mesurer les effets de la crise qui a frappé le monde et tout particulièrement l’Europe, de la langueur économique persistante, de la désindustrialisation de l’Union européenne, sur ces chiffres qui sont peut-être moins flatteurs qu’il n’y paraît!

3.2

La Commission souligne également que l’Union européenne produit plus de la moitié de son électricité sans émissions de gaz à effet de serre. Rappelons que ce résultat ne serait pas possible sans la contribution d’énergies qui sont parfois contestées ou abandonnées dans certains États membres (l’énergie nucléaire ou l’énergie hydroélectrique produite par les barrages, par exemple).

3.3

L’objectif affiché demeure de «délaisser encore davantage le modèle économique reposant sur les combustibles fossiles». À cet égard, la baisse actuelle et la volatilité du prix du pétrole ne sont pas des éléments favorables, même si l’objectif de 20 % d’énergie renouvelable en 2020 semble possible à atteindre. Mais une politique énergétique ne peut être fondée sur une approche négative et restrictive. Le CESE souhaite donc que soit évalué, dans la mesure du possible, le rôle que pourraient jouer dans l’avenir des ressources telles que l’énergie éolienne, l’énergie marine, l’hydrogène, etc., et que leur développement soit soutenu par une politique de recherche et de développement ambitieuse.

3.4

La Commission note que la transition vers des sources d’énergie à faible intensité de carbone nécessitera des investissements considérables. À cet égard, un effondrement continu des prix du pétrole rendrait le coût comparatif de ces investissements encore plus lourd. Ainsi, la mise en œuvre concrète des engagements pris à Paris dans le cadre de la COP sera-t-elle scrutée avec attention.

3.5

Le CESE souligne que les résultats de la COP 21 fournissent pour la première fois les bases d’une protection du climat coordonnée sur le plan mondial et légitiment ainsi les efforts importants consentis par l’Europe qui auraient eu peu d’impact sur le dérèglement climatique mondial si le reste du monde n’avait pas suivi la même voie. Nous pouvons donc suivre la feuille de route européenne dans l’esprit de l’accord de Paris et faire en sorte que chaque État membre puisse apporter sa pleine contribution à la protection du climat en fonction de ses propres capacités.

3.6

La Commission indique qu’elle a mis en place des outils et des instruments qui considèrent l’efficacité énergétique comme une source en elle-même. Le CESE recommande fermement de ne pas utiliser une telle formulation qui est une source de confusion en plus d’être inexacte sur le plan scientifique, aucune source d’énergie primaire ne pouvant être remplacée par des économies d’énergie. Économiser de l’énergie est certes une nécessité mais ne constitue pas une énergie. Il demeure que l’efficacité énergétique est un paramètre important dans le futur système énergétique européen. Améliorer l’efficacité énergétique dans tous les domaines d’utilisation de l’énergie peut s’avérer un moyen puissant de réduction des coûts additionnels pour l’économie européenne. Dans l’idéal, une augmentation de l’efficacité énergétique proportionnelle à l’augmentation des coûts d’une énergie donnée pourrait stabiliser les prix à leur niveau actuel.

3.7

Mais une augmentation significative de l’efficacité énergétique requiert inévitablement des investissements substantiels de la part des consommateurs, des industriels et des organisations publiques (bâtiments, infrastructures, voitures automobiles, etc.). D’une part, la limitation générale des investissements déterminera la vitesse des améliorations. D’autre part, certains secteurs de la société européenne pourront supporter des investissements importants et profiter d’économies considérables, tandis que d’autres seront dans l’impossibilité de le faire. Ceci pourrait creuser un fossé sur le plan économique entre différentes parties de l’Union européenne. Le CESE estime donc qu’il faut prévoir des mesures d’accompagnement pour s’assurer que l’efficacité énergétique bénéficiera à tous.

3.8

La réalisation du marché intérieur de l’énergie nécessitera de nouvelles infrastructures de transport de l’énergie, lignes électriques ou gazoducs. Donc des investissements coûteux. La Commission se félicite à juste titre des progrès accomplis dans ce domaine, tout comme elle se réjouit du lancement du forum de Copenhague, certainement utile pour identifier les problèmes mais qui ne constitue toutefois pas une solution en soi. Un certain nombre d’accords de coopération entre États ont été mis en œuvre, comme ceux conclus entre la Pologne et la Lituanie ou entre la Norvège et la Suède. On sait toutefois qu’il a pu exister des divergences de vue entre certains États membres concernant des projets tels que Nord-Stream, à propos duquel des critiques s’étaient fait entendre en Pologne, dans les pays baltes et en Suède. Il convient donc de veiller à ce que certaines décisions d’investissement ne soient pas en contradiction avec l’esprit de l’union de l’énergie. En outre, certaines décisions politiques peuvent avoir une importance considérable pour les investissements, ce qui implique que ces choix soient déterminés avec un certain recul et pesés avec une prudence scientifique et technique.

3.9

Il convient de souligner que la Commission reconnaît que les consommateurs — particuliers, familles ou entreprises — souhaitent plus de transparence concernant les prix et les coûts de l’énergie qui, de surcroît, doivent s’apprécier en regard de la situation de nos principaux concurrents. Le CESE soutient fermement cette démarche d’information transparente et simple qu’il a souvent réclamée. Néanmoins, à une époque où s’accroît la pauvreté énergétique, il convient de réaffirmer la nécessité du service universel de l’énergie et de disposer d’indicateurs spécifiques sur le rôle que les services d’intérêt économique général peuvent jouer à cet égard. Nos sociétés vivent de l’énergie, qui conditionne notre confort de vie, nos déplacements, nos communications, la vie de nos entreprises. Le CESE souhaite que la société civile soit représentée dans les instances où sont définies, au niveau européen, les conditions de fonctionnement des services universels. Les consommateurs doivent pouvoir participer pleinement à la définition de ce service universel et être en mesure d’en suivre la réalisation pratique.

3.10

Le CESE prend de plus en plus conscience de la nécessité d’entamer, à partir de ce point de vue, une nouvelle discussion sur la libéralisation du marché de la production d’énergie engagée à la fin des années 90. Cette libéralisation s’est accompagnée, de manière insidieuse et sur la base d’arguments généralement pertinents, d’instruments non conformes au marché, tels que des subventions (pour la production durable d’énergie) et des restrictions (par exemple en matière d’émissions de CO2). Pour les entreprises et les travailleurs du secteur, la sécurité du cadre régissant les investissements est importante, étant donné que des sommes considérables sont en jeu et que la durée du retour sur investissement est longue. L’insécurité résultant des modifications constantes de la politique énergétique n’encourage pas la prise de risques et entrave de ce fait l’innovation technologique favorisant le développement durable dans le secteur européen de l’énergie.

3.11

Pour les citoyens, le succès de l’union de l’énergie se mesurera aussi à des éléments très concrets, notamment le niveau des prix, qui sont d’abord la résultante des taxes sur l’énergie, l’accessibilité aux réseaux, la sécurité d’approvisionnement (éviter les coupures ou les pannes générales), l’information des consommateurs concernant les matériels qu’ils utilisent, qui doit être simple et immédiatement compréhensible (labels énergétiques pour les matériels électroniques ou électroménagers, mesure de consommation pour les automobiles) (2).

3.12

Il convient aussi de souligner que les salariés des entreprises sont pleinement concernés par les choix réalisés en matière de politique énergétique. La transition énergétique implique des mutations et des changements technologiques. De nouveaux métiers apparaissent, d’autres disparaîtront peut-être par la fermeture ou la réduction de certains types d’exploitation (mines de charbon ou centrales nucléaires). D’autres métiers évoluent ou se transforment, par exemple le couvreur qui pose des tuiles ou des ardoises devra apprendre à poser des panneaux solaires. Il convient donc que soit bien prise en compte, dans la mise en œuvre des différents chapitres de l’union de l’énergie, la nécessité de l’effort de formation à consentir au profit des salariés et des artisans des secteurs concernés directement ou indirectement. Il faudra aussi veiller à conserver des compétences de haut niveau et très précieuses dans la compétition économique (par exemple dans le domaine de l’énergie nucléaire). Mais il faudra aussi anticiper le soutien et le reclassement des salariés qui pourraient perdre leur emploi en raison des mutations qu’implique la transition énergétique. De la même façon, il conviendra d’évaluer en amont les conséquences économiques des choix politiques qui auront été faits, afin de bien en mesurer les effets, notamment dans le contexte d’une concurrence mondiale très vive.

3.13

En ce qui concerne les entreprises elles-mêmes, les objectifs de décarbonisation, d’efficacité énergétique et de modération de la demande devront pleinement tenir compte de la concurrence mondiale, notamment en ce qui concerne les industries à haute intensité énergétique (sidérurgie, aluminium, industrie pneumatique, chimie…). Le secteur des transports pose une difficulté particulière en ce qui concerne les objectifs d’émission de carbone. Tous les modes de transport devront contribuer, en fonction de la quantité de combustibles fossiles qu’ils consomment, à réduire ces émissions. En effet, les techniques disponibles offrent des solutions propres viables pour les trajets courts, et donc, dans la pratique, les trajets urbains. Les longs trajets, hors le transport ferroviaire électrique, sont tributaires des carburants fossiles. Le transfert modal peut contribuer à la décarbonisation, mais il est difficile en Europe. À cette fin, les investissements doivent être mieux ciblés afin d’intégrer différents modes de transport tout en favorisant les moins polluants. L’énergie est aussi une arme géopolitique et la dépendance dans des activités stratégiques est dangereuse sur le plan politique pour les nations concernées mais aussi pour leurs citoyens qui sont salariés, consommateurs, ou chefs d’entreprise. Il conviendra donc d’éviter les délocalisations qui feraient perdre à la fois de la puissance économique, des compétences précieuses et de l’indépendance.

3.14

La sécurité énergétique, la solidarité et la confiance entre les États membres sont des éléments essentiels du succès de l’union de l’énergie dans un monde très instable sur le plan de la géopolitique énergétique. On ne peut que souscrire à l’idée que plus d’efficacité énergétique, plus d’énergies renouvelables et plus d’énergies indigènes contribuent à réduire la dépendance et la vulnérabilité de l’Union européenne. C’est une évidence. Encore faut-il y parvenir dans des conditions économiques soutenables.

3.15

La nécessaire stabilisation des relations diplomatiques de l’Union européenne avec ses partenaires de l’Est, du Sud, du Moyen-Orient et de l’Ouest est un élément de développement et d’indépendance pour l’union de l’énergie. Le CESE estime qu’il est impératif d’avoir une diplomatie énergétique claire et unifiée à l’égard des pays tiers, orientée en fonction des intérêts bien compris de l’Union européenne.

3.16

À très juste titre, la Commission souligne que la recherche et l’innovation sont essentielles si l’on veut accélérer la transition énergétique. À plusieurs reprises, le CESE a souligné l’impérieuse nécessité de coordonner les efforts des États membres dans ce domaine et de lancer des projets communs afin de diminuer les coûts et de mutualiser les résultats de la recherche. C’est certainement par les progrès de la recherche et du développement et par la réglementation que nous pourrons atteindre nos objectifs en matière d’énergie. À cet égard, un des objectifs de l’union européenne de l’énergie devrait être de mobiliser les efforts sur des projets communs et d’éviter une dispersion des moyens contraire à l’efficacité scientifique, technique et économique. Cela nécessite évidemment la mobilisation de fonds, mais il est peu probable que le système d’échange de quotas d’émissions qui fonctionne de façon insatisfaisante aujourd’hui puisse y suffire. Notre système de commerce d’émissions se heurte en effet à un prix bien trop faible des certificats de carbone imputable à l’offre excédentaire de droits disponibles, qui ne permet absolument pas d’atteindre l’objectif recherché de réduction des émissions, et à l’effet induit des subventions à certaines énergies vertes.

3.17

Le CESE soutient l’approche de la Commission en ce qui concerne une participation étroite des partenaires sociaux dans le processus de transition énergétique qui nécessitera évidemment des efforts de formation et d’adaptation à de nouvelles technologies et à de nouveaux métiers. Aucune transition énergétique ne pourra aboutir sans la mobilisation des acteurs de la vie sociale et économique. Encore faut-il leur procurer les moyens d’être des acteurs du changement et non pas seulement de le subir passivement ou de façon résignée. Il conviendra en outre de proposer des requalifications aux salariés qui viendraient à perdre leurs emplois dans le secteur de l’énergie.

3.18

Enfin, la Commission développe sa vision de la mise en œuvre de l’union de l’énergie. Elle appelle de ses vœux un processus de gouvernance fiable et transparent. Elle ajoute cependant que ce processus doit être ancré dans la législation; or le CESE estime qu’une politique ne peut se réduire à des procédures législatives ou à une planification administrative. Le succès d’une politique énergétique ne peut être assuré que par l’action politique des gouvernements concernés, l’adhésion des peuples à des objectifs clairs et compréhensibles, la prise en compte des réalités économiques, le développement de l’innovation, l’appui de la société civile et l’utilisation des ressorts de l’économie de marché. Si l’idée d’un rapport annuel de suivi est nécessaire, elle ne se suffit pas à elle-même. Un rapport est toujours un document formel, qui risque de tomber dans l’abstraction technocratique. Pour éviter cet écueil, le CESE estime qu’il convient de parvenir à un véritable dialogue européen sur l’énergie qui puisse impliquer les citoyens, qu’ils soient consommateurs, représentants d’organisations de protection de l’environnement, salariés, chefs d’entreprise, agriculteurs, citadins et ruraux, retraités, c’est-à-dire (3) la société civile qui, dans son ensemble, est concernée quotidiennement et de façon très concrète par les questions d’énergie. Il s’agit de préparer l’avenir et non de le subir; or, dans cet avenir, il y aura des prosumeurs, des consommateurs, des producteurs et des «épargnants» d’énergie. C’est en dépassant l’aspect bureaucratique et en s’engageant résolument dans une action politique que l’union de l’énergie trouvera les conditions de son succès.