Avis du Comité européen des régions — Nouvelle politique européenne de voisinage

22.9.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 313/25

1.

rappelle que la politique européenne de voisinage (PEV) a été conçue en 2003 (1) afin de renforcer les relations entre l’UE et ses pays voisins. L’idée maîtresse de cette politique est que l’intégration se fasse progressivement et passe par la réalisation de réformes politiques, économiques et institutionnelles, sous l’égide d’un engagement en faveur de valeurs communes, dont les plus importantes sont la démocratie, le respect des droits de l’homme et l’État de droit, la non-discrimination et l’égalité entre hommes et femmes;

2.

fait observer que la PEV, telle qu’elle s’est constituée jusqu’à aujourd’hui, s’articule autour de trois axes principaux: a) la construction de la démocratie, b) le développement économique et c) le renforcement des deux dimensions régionales du voisinage (l’Union pour la Méditerranée (2) et le partenariat oriental (3)). Le caractère pluriannuel de la mise en œuvre de la PEV a joué un rôle positif pour aider à progresser vers les objectifs qui lui avaient été assignés. Les relations de l’UE avec ses partenaires de la PEV se sont considérablement développées, bien qu’à des degrés fort différents. Aussi, dans un environnement international en perpétuelle évolution, est-il indispensable de procéder à des adaptations constantes de cette politique afin de répondre aux nouveaux besoins qui apparaissent continuellement;

3.

relève qu’alors que les régions ultrapériphériques (RUP) constituent les frontières maritimes les plus lointaines de l’UE et que la Commission européenne reconnaît elle-même qu’elles jouent le rôle d’«avant-postes» de l’Europe sur d’autres continents, la PEV a été construite sur des principes qui font l’impasse sur cette réalité, laquelle ne se reflète ni dans sa conception initiale, ni dans ses remaniements ultérieurs.

4.

part du constat liminaire que, bien que la PEV semble à première vue être une question qui relève presque exclusivement de la compétence des gouvernements nationaux, les collectivités locales et régionales (CLR) et leurs réseaux de coopération (associations et réseaux de villes, groupements européens de coopération territoriale) jouent un rôle important dans ce domaine précis. Par conséquent, cette politique ne doit pas constituer un processus qui s’exerce simplement entre les gouvernements et les institutions de l’UE mais elle devra aussi prévoir la participation d’autres parties prenantes des pays partenaires, au premier rang desquelles figurent les collectivités locales et régionales. Le CdR attire aussi tout particulièrement l’attention sur la diplomatie des villes, qui constitue un mécanisme favorisant le dialogue entre les collectivités locales et régionales sur la scène internationale et qui contribue à la création d’un espace commun de stabilité, de sécurité et de prospérité;

5.

soutient que les collectivités locales et régionales doivent être associées à toutes les phases de la PEV: l’établissement des priorités, l’évaluation des résultats et le contrôle du contenu des politiques gouvernementales. Elle ne peut se fonder sur la seule coopération avec les gouvernements des pays partenaires, ce pour plusieurs raisons:

6.

souligne qu’il importe d’associer le niveau local et régional aux actions déployées par l’UE dans la zone couverte par la PEV, parce que c’est d’abord et avant tout du terrain que procèdent la construction de la démocratie et la transition démocratique et qu’elles ne peuvent être imposées par le haut. Pour que la démocratie soit stable et profondément enracinée, il est essentiel que l’ensemble de la communauté locale y adhère. Il conviendra que tous les niveaux de gouvernement, à commencer par les municipalités et les collectivités locales, participent sans équivoque à ce processus;

7.

est d’avis qu’il y a lieu d’associer également à la réalisation des visées de la PEV les institutions de la société civile, le milieu des entreprises et le monde scientifique. Les activités de ces acteurs influent considérablement sur la détermination des besoins locaux, sur l’établissement de partenariats solides ainsi que sur la réalisation d’objectifs communs;

8.

se félicite des efforts consentis par l’UE pour soutenir la mise en place de structures politiques et administratives pérennes et estime qu’il convient d’y inclure le soutien au développement institutionnel à l’échelon local, en fournissant aux collectivités territoriales une assistance technique et une formation qui soient efficaces, afin que l’aide humanitaire et les instruments de financement actuels et futurs destinés à promouvoir le développement social, économique et territorial soient utilisés de manière optimale;

9.

rappelle que le CdR investit beaucoup d’efforts et de ressources dans le développement de la dimension locale et régionale de la PEV. Il a institué, en 2010, l’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM) puis, en 2011, la Conférence des collectivités régionales et locales pour le partenariat oriental (Corleap). Ces instances ont pour but, d’une part, de diffuser les concepts qui rapprocheront de l’UE les pays qui sont ses partenaires et, d’autre part, d’encourager la réalisation de réformes internes ainsi que le renforcement des capacités au niveau local et régional.

10.

estime indispensable que l’UE continue d’être le principal partenaire stratégique des pays du sud et de l’est de la Méditerranée, ainsi que de ceux du partenariat oriental. L’UE doit être en mesure, tout en respectant leur souveraineté nationale, d’aider les pays de son voisinage afin qu’ils soient à même de tracer une voie claire vers un avenir prospère et de jeter les bases d’une meilleure gouvernance;

11.

tient pour particulièrement importante et bienvenue la volonté de la Commission européenne de promouvoir la coopération infrarégionale en vue de renforcer les liens économiques, dans la mesure où cette action pourra contribuer de manière significative à accroître la prospérité dans ces régions. L’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM) et la Conférence des collectivités régionales et locales pour le partenariat oriental (Corleap) représentent l’une et l’autre des initiatives qui tissent des liens entre l’UE et ses partenaires respectifs du Sud et de l’Est, œuvrant ainsi à l’amélioration de la coopération régionale.

12.

fait observer qu’il est communément admis que la plus grande réussite en matière de politique de voisinage a été la politique d’élargissement. En offrant «tout, y compris des institutions», aux pays de l’Europe centrale et orientale, l’UE a joué un rôle de catalyseur pour la mise en œuvre de changements et l’établissement de normes. Il importe cependant de rappeler que la perspective d’adhésion à l’UE n’est pas ouverte aux pays méditerranéens partenaires de la PEV;

13.

souligne que l’élargissement de l’UE et la PEV sont deux politiques distinctes, dotées d’objectifs différents, et qu’elles ne sauraient être confondues. Toutefois, les États européens qui sont partenaires de la PEV peuvent solliciter l’adhésion s’ils remplissent les conditions prévues par l’article 49 du traité sur l’Union européenne;

14.

à cet égard, estime qu’il serait utile d’ouvrir un débat sur de nouveaux modèles de relations, qui iraient au-delà de ceux actuellement proposés par la PEV;

15.

estime que même s’ils soulignent la mobilisation de l’UE envers ses valeurs fondamentales, le principe de conditionnalité et, en particulier, la règle du «plus pour plus» n’ont pas toujours eu une incidence positive pour créer un environnement égalitaire dans les relations entre l’UE et ses partenaires de la PEV. En outre, dans bien des cas, ils n’ont pas contribué à fournir aux pays voisins de l’UE des incitations à effectuer des réformes. Par conséquent, une approche plus souple faciliterait non seulement une mise en œuvre plus efficace de la PEV mais aiderait aussi, en dernière analyse, la promotion même des principes fondamentaux de l’UE dans les pays partenaires de la PEV;

16.

estime que la PEV, pour gagner en efficacité, devrait être fondée sur une approche adaptée aux spécificités des différents pays partenaires. En effet, chacun d’entre eux présente une situation distincte, qui doit être traitée en tant que telle, c’est-à-dire suivant un principe de différenciation. La nouvelle politique européenne de voisinage devrait, sans enfreindre les principes généraux de l’Union européenne, être dotée de la souplesse nécessaire pour maximiser les avantages de sa mise en œuvre. Il serait souhaitable de donner à chaque pays partenaire la possibilité de développer ses relations avec l’UE d’une manière différente des autres, qui serait adaptée à ses besoins et à ses capacités spécifiques. Il ne faudrait cependant pas pour autant adopter des normes doubles ou renoncer au caractère unitaire de la PEV, grâce auquel l’UE a réussi à appliquer une approche globale à l’ensemble de ses pays partenaires. Cette démarche à géométrie variable que l’UE a adoptée dans ses relations avec ses voisins devrait également être d’application en ce qui concerne les régions ultrapériphériques, de manière à garantir une coopération efficace entre elles et leurs voisines;

17.

recommande d’analyser systématiquement la politique de l’UE en matière de visas, qui doit encourager la facilitation de leur délivrance pour les ressortissants des pays concernés par la PEV, tout en tenant compte de la situation particulière de chacun d’entre eux. Une politique européenne souple en matière de visas facilitera le dialogue entre les sociétés, et jettera les bases pour bâtir des partenariats solides et développer différents niveaux de coopération dans divers domaines;

18.

accueille favorablement l’idée de concentrer les domaines de coopération définis dans les plans d’action sur ceux dont l’intérêt commun est le plus marqué, afin de gagner en efficacité.

19.

estime que la nouvelle politique européenne de voisinage devrait fixer des objectifs précis et offrir à ses partenaires une visibilité quant à l’horizon chronologique de ses actions. La nouvelle PEV n’aura que peu d’effet, voire aucun effet du tout, si elle n’est pas en mesure d’apporter des avantages tangibles à des acteurs spécifiques ou s’ils ne se profilent que dans un futur lointain;

20.

estime que la coopération étroite sur les questions énergétiques constitue un volet important des relations de l’UE avec ses voisins. De nombreux États partenaires de la PEV sont d’importants fournisseurs de sources d’énergie pour les États membres de l’UE. Il convient que cette collaboration soit consolidée et encouragée encore davantage, en vue de servir les intérêts mutuels de toutes les parties;

21.

fait valoir qu’améliorer l’interconnexion des transports de ces pays avec l’UE mais également entre eux pourrait favoriser le développement économique de l’ensemble de la région;

22.

est d’avis qu’un volet essentiel de la PEV devrait consister à mettre en place des structures de la société civile qui soient indépendantes et, lorsqu’elles existent, à les soutenir. La coopération avec des partenaires tels que le Forum de la société civile pour le partenariat oriental ou le Fonds européen pour la démocratie fournit des instruments importants pour promouvoir également, dans une perspective d’avenir, les forces démocratiques de la société civile aux niveaux local et régional;

23.

considère que la coordination des actions de l’UE et de ses voisins sur les questions migratoires constitue un domaine particulièrement important de la PEV. Lorsqu’elle est bien organisée et favorise les jeunes générations, la mobilité d’un État membre de l’UE à l’autre, qu’elle concerne des étudiants, des travailleurs ou des agents de la fonction publique, produit des effets positifs, non seulement dans des secteurs tels que l’éducation et les échanges culturels mais également pour l’administration publique. En revanche, les flux migratoires irréguliers, qui ont particulièrement augmenté ces derniers temps, suscitent de nouveaux défis et perspectives qu’il y a lieu de gérer de manière adéquate;

24.

estime qu’il est de la plus haute importance de renforcer la participation des jeunes et l’émancipation des femmes, en tant qu’il s’agit de facteurs essentiels pour le développement de ces pays;

25.

relève que la coopération de l’UE avec ses voisins en matière de sécurité revêt la plus haute importance. Pour promouvoir des relations de confiance mutuelle et créer un environnement de paix et de stabilité, il est indispensable de mener une lutte commune contre le terrorisme et les autres menaces asymétriques;

26.

estime qu’un aspect très important de la coopération entre les collectivités locales et régionales et les partenaires de la PEV réside dans la réforme de l’administration publique en vue de mettre en place un système qui soit transparent et exempt de formes plus ou moins voilées de corruption;

27.

estime, dans le cadre des domaines de coopération de l’UE avec ses voisins que l’on vient de mentionner, qu’il convient de renforcer le rôle spécial que jouent les régions des États de l’UE qui jouxtent ses frontières orientales et méridionales qui sont sensibles et recommande que lesdites régions bénéficient d’un soutien spécifique dans le cadre de la PEV;

28.

met en avant l’importance que revêt le domaine de la PEV consistant à appuyer les processus démocratiques, le respect des droits de l’homme et du citoyen, l’État de droit, ainsi que le déroulement des processus de transformation des institutions et de l’économie dans chaque pays. Le CdR se félicite grandement de l’appui qu’ont apporté jusqu’à présent les régions de l’UE en faveur des pays relevant de la PEV et encourage l’intensification des efforts à cet égard.

29.

est d’avis que le processus de réforme de l’architecture constitutionnelle et de l’administration publique qui est en cours dans les pays partenaires de la politique européenne de voisinage offre la possibilité d’ouvrir la voie au développement progressif de la démocratie, sur la base d’un cadre législatif qui reconnaisse les principes, les valeurs et les normes démocratiques. Ce développement devrait aboutir à la décentralisation, afin d’assurer une gouvernance appropriée et utile, qui permettra de répondre aux défis locaux et aux situations particulières en se fondant sur le principe de subsidiarité. Le CdR considère dès lors qu’il importe tout particulièrement que la PEV soutienne activement ces démarches de décentralisation et qu’elle soit utilisée comme un outil efficace pour encourager les processus de réforme;

30.

estime qu’il est opportun, à cette fin, de prévoir une évaluation détaillée portant sur la possibilité d’intégrer dans la nouvelle PEV la méthodologie, les concepts et les instruments de la politique européenne de cohésion, ainsi que d’associer progressivement les pays de la région méditerranéenne aux politiques et programmes structurels européens, sur le modèle du dispositif actuellement mis en place pour les pays du partenariat oriental. Il est certain que renforcer encore, par exemple, l’initiative sur la coordination des investissements dans la région de la Méditerranée du Sud (AMICI), dans le cas des États de la région méditerranéenne, ou de la Convention des maires (Est), en ce qui concerne les pays du partenariat oriental, exercera un effet positif sur la coopération en matière de développement et d’investissement. Aussi faut-il en faire une priorité;

31.

relève que, pour compléter la politique de cohésion, il semble judicieux de mettre également en œuvre dans le bassin méditerranéen l’approche macrorégionale que l’UE a suivie avec succès dans d’autres régions qui partagent des caractéristiques géographiques communes — telles que les macrorégions du Danube et de la Baltique — ou qu’elle continue d’appliquer dans la région adriatico-ionienne. Cette démarche pourrait être mise progressivement en application dans trois macrorégions distinctes de la Méditerranée et comprendrait l’actuelle stratégie pour la région de l’Adriatique et de la mer Ionienne et deux autres, pour la Méditerranée occidentale et pour la Méditerranée orientale. Une autre option consisterait à encourager une participation progressive des pays et territoires de l’ensemble de la région à une macrorégion unique, de plus en plus étendue. Cette approche permettrait d’éviter une fragmentation de la région en sous-régions. La coordination d’un tel projet peut être confiée aux groupements européens de coopération territoriale qui opèrent dans la Méditerranée et constituent le meilleur instrument à disposition pour assurer une coopération stable et à long terme entre les collectivités territoriales d’Europe et de pays tiers;

32.

estime pouvoir et devoir jouer un rôle décisif dans le cadre de certaines des initiatives régionales en rapport avec la Russie et la Turquie. Le défi qu’il est appelé à relever sera de faire pression pour obtenir des résultats concrets, qui soient visibles pour les citoyens. Pour la PEV, il sera essentiel que la Russie et la Turquie prennent part à la coopération transfrontalière de manière concrète et sur une base de projets. À cet égard, les collectivités locales et régionales pourraient également participer à la révision de l’initiative «Synergie de la mer Noire»;

33.

affirme résolument sa conviction que le petit trafic frontalier institué par le règlement (CE) no 1931/2006 du Parlement européen et du Conseil s’est avéré un outil efficace pour développer la coopération entre l’UE et ses pays voisins et apporte une contribution positive à la réalisation des objectifs poursuivis, tels que le rapprochement des partenaires dans les dimensions économique, sociale et citoyenne. Compte tenu de ce constat, il conviendrait à l’avenir de recourir à plus grande échelle à ce mécanisme du petit trafic frontalier afin de contribuer à la réalisation des objectifs de la PEV;

34.

souligne que la plupart des difficultés auxquels l’UE doit répondre en commun avec ses voisins ne peuvent être abordées si l’on ne prend pas en compte les voisins des voisins et si, pour certains cas, on ne développe pas une coopération avec eux. Toutefois, les relations que l’UE cultive avec ses partenaires de la PEV ne sauraient subir l’incidence négative des rapports que les voisins de l’UE entretiennent avec leurs propres voisins.

35.

se dit surpris de constater que le document (4) ne fait aucune référence au rôle que jouent les villes et les régions dans la politique de voisinage;

36.

souligne que les collectivités locales et régionales jouent un rôle capital pour la réussite de la PEV, en particulier dans le cas des régions frontalières, dont il convient de reconnaître le rôle. Par conséquent, inclure les concepts de décentralisation et de dimension territoriale dans la nouvelle version de cette politique en augmentera la force d’attraction et l’efficacité;

37.

note qu’il conviendra de renforcer le rôle des collectivités locales et régionales dans les plans d’action élaborés dans le cadre du volet bilatéral de la PEV pour les pays du Sud et de l’Est, afin de promouvoir, dans le cadre de ces plans d’action nationaux, une répartition de l’aide fondée sur une approche qui ne soit pas uniquement sectorielle mais aussi territoriale;

38.

estime que les programmes régionaux de la PEV et la coopération territoriale doivent être renforcés et qu’il convient de donner aux collectivités locales et régionales de réelles possibilités de mettre en œuvre les programmes et priorités fixés conjointement avec l’ARLEM et la Corleap, ainsi que de prendre part à leur élaboration et à leur gestion;

39.

apprécie la référence qui figure dans la déclaration commune du sommet du partenariat oriental, tenu à Riga les 21 et 22 mai 2015, concernant les activités que la Corleap mène actuellement au niveau des collectivités locales et régionales, tout comme la recommandation qui y est adressée à la Commission européenne de fournir auxdites collectivités un soutien adapté et ciblé pour les soutenir dans leur rôle s’agissant d’atteindre les objectifs du partenariat oriental;

40.

juge que dans les pays voisins de l’UE, les collectivités territoriales ne jouent généralement pas un rôle essentiel dans la prise de décisions et la fourniture de services au niveau local et qu’elles ne disposent pas d’une autonomie significative par rapport au pouvoir central de l’État. Pourtant, elles apportent des connaissances, des ressources et une expertise supplémentaires dans les activités des administrations centrales. Elles peuvent agir comme des catalyseurs pour mettre en œuvre des changements, prévenir des conflits, assurer la décentralisation et instaurer la confiance en matière de relations extérieures. Dans ce contexte, il est suggéré de concentrer les efforts sur un certain nombre de sujets qui revêtent un véritable intérêt concret pour les municipalités et les régions dans toute la zone concernée par la politique de voisinage et, ensuite, de développer des initiatives concrètes et laisser les collectivités définir les principes de leur mise en œuvre.

41.

souligne que le CdR, en tant qu’organe politique, devrait faciliter et promouvoir le renforcement de la confiance ainsi qu’une coopération simple au niveau local, avec des hommes et femmes politiques qui partagent les valeurs européennes et défendent la liberté d’expression et la primauté du droit. Cette recommandation s’applique aux pays partenaires de l’Est comme du Sud;

42.

Le CdR considère que, dans ce contexte, il convient de déployer des efforts pour interconnecter et jumeler des villes et régions dont les représentants participent à l’ARLEM ou, à l’avenir, prendront part à la Corleap. Il semble également judicieux que la Commission européenne collabore avec l’ARLEM et la Corleap et qu’elle soutienne leur travail, y compris sur le plan du financement. À cette fin, le CdR propose d’étendre les programmes de jumelage et les projets TAIEX (assistance technique et échange d’informations) entre collectivités territoriales de l’UE et des pays de la PEV. Ce point est très important, non seulement pour améliorer la gouvernance dans tous les pays de la PEV mais aussi pour que ces pays perçoivent l’importance des structures de gouvernance à plusieurs niveaux qui existent dans l’UE. Le CdR souligne la portée que revêt le renforcement institutionnel des autorités locales, en réitérant la demande qu’il a adressée à la Commission européenne pour qu’elle élargisse aux pays voisins de l’UE le champ d’application de l’instrument pour l’administration locale;

43.

souligne qu’il convient de s’attacher avec une attention toute particulière à améliorer la capacité administrative des gouvernements des pays couverts par la PEV, en mettant spécifiquement l’accent sur la dimension tant locale que régionale. Le CdR, ses membres et les autorités participantes ainsi que les associations nationales sont bien placés pour jouer un rôle dans le programme de renforcement global des institutions que la Commission européenne et les États membres ont proposé afin d’améliorer les capacités administratives des collectivités locales et régionales dans les pays de la PEV;

44.

considère que les mesures de soutien à la création de structures politiques et administratives pérennes qui seront prises par l’UE devront inclure aussi des dispositions destinées à soutenir les institutions locales, en fournissant aux administrations territoriales une assistance technique et des formations qui soient efficaces et accordent une attention spécifique aux nouvelles générations, l’objectif étant d’utiliser les instruments financiers existants et futurs de manière opérante, afin de faire progresser le développement social, économique et territorial;

45.

demande, à titre de mesure concrète, que le Service européen pour l’action extérieure renforce son effort de coopération entre, d’une part, les délégations de l’UE présentes dans les États de la PEV et, d’autre part, les organismes publics qui existent déjà ou seront créés à l’avenir dans l’UE et dans les pays partenaires, comme, pour ne prendre que cet exemple, les points de contact nationaux et les antennes des programmes de coopération transfrontalière, dont il convient de capitaliser et d’élargir l’expérience. La coopération renforcée facilitera l’information pour les organisations territoriales et les collectivités locales et régionales dans l’UE et les pays partenaires de la PEV s’agissant, d’une part, du rôle et du fonctionnement de cette politique et, de l’autre, des possibilités de financement. De surcroît, les acteurs concernés contribueront également à transmettre les messages importants du CdR à leurs homologues respectifs dans lesdits pays;

46.

souligne, enfin, que le CdR assume une mission politique majeure en tant qu’observateur des élections locales et régionales dans les pays partenaires. Il est le seul organe de l’UE qui effectue régulièrement des missions d’observation de ces scrutins. Par conséquent, il est indispensable qu’il joue un rôle accru dans la nouvelle PEV pour promouvoir les principes de la démocratie, qui sont la pierre angulaire de nos valeurs communes européennes.