RÉPONSES DE LA COMMISSION AU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

«L’AIDE À LA PRÉVENTION ET À LA RÉPARATION DES DOMMAGES CAUSÉS AUX FORÊTS PAR LES INCENDIES ET LES CATASTROPHES NATURELLES EST-ELLE BIEN GÉRÉE?»

Synthèse

IV. La Commission estime que, de manière générale, les mesures de prévention des catastrophes forestières ont contribué à la réalisation des objectifs des programmes de développement rural. Des résultats concrets ont été obtenus et moins d’incendies sont survenus. De plus, les enseignements qui ont été tirés, concernant notamment la portée de la mesure et l’amélioration des lignes directrices, sont appliqués à la période 2014-2020.

V. Le règlement sur le développement rural[1] dispose que les mesures de prévention des incendies doivent s’appliquer aux zones classées par les États membres dans leurs plans de protection des forêts parmi les zones présentant un risque d’incendie élevé ou moyen. Ces plans de protection des forêts et les programmes forestiers nationaux ou infranationaux des États membres, ou des instruments équivalents, ont fourni une base appropriée pour cibler les actions et établir les priorités lors de la sélection.

Dans le document de travail des services de la Commission de 2005 accompagnant la communication relative à la mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne[2], la Commission a analysé la situation du secteur forestier, et notamment les aspects liés à la prévention des catastrophes forestières et au suivi. Le règlement sur le développement rural précise que les mesures concernant la sylviculture devraient contribuer à la mise en œuvre de la stratégie forestière communautaire. La stratégie forestière susmentionnée couvre les aspects économiques, environnementaux et sociaux de la gestion durable des forêts.

En ce qui concerne la nouvelle période de programmation, la Commission a analysé la situation du secteur forestier dans le document de travail des services de la Commission de 2013 accompagnant la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Une nouvelle stratégie de l’UE pour les forêts et le secteur forestier.»[3]

VI. Dans le cadre de la gestion durable des forêts, les routes forestières (ou d’autres investissements) qui ont été construites avant tout à des fins de prévention des incendies peuvent aussi être utilisées en prévention d’autres risques ainsi que pour les travaux de reconstitution et de réparation et pour l’exploitation économique et récréative des forêts. La création d’un réseau adéquat de routes forestières contribue non seulement à mieux protéger les forêts contre les incendies, mais aussi à valoriser durablement les ressources forestières de nombreuses régions sur le plan économique. Ces actions sont souvent nécessaires pour éviter la perte totale de l’intérêt socio-économique des zones forestières, qui pourrait conduire à leur abandon et, à terme, à un accroissement du risque d’incendie.

En ce qui concerne la nouvelle période de programmation, des fiches d’orientation ont été élaborées afin de s’assurer que les États membres/régions utilisent la mesure de manière adéquate. De plus, les États membres/régions devront mieux spécifier leurs besoins et mieux motiver leurs choix s’ils souhaitent accroître la densité de leur réseau routier.

VII. Au titre de la gestion partagée, la Commission adopte les PDR nationaux ou régionaux, tandis que la mise en œuvre et le contrôle de la rentabilité et de l’utilisation efficiente de l’aide relèvent de la responsabilité des États membres et de leurs autorités de gestion.

En ce qui concerne les cas où la main-d’œuvre remplace les solutions mécaniques, de tels choix peuvent parfois être dictés par les caractéristiques du terrain (orographie, aspects environnementaux, etc.) et ils doivent être considérés dans un contexte plus large de développement rural.

VIII. Un juste équilibre doit être trouvé entre les coûts du suivi et de l’évaluation et leurs avantages potentiels. En ce qui concerne, en particulier, la mesure de l’efficacité des actions de prévention, il est difficile et, par conséquent, coûteux d’établir un lien de cause à effet. De plus, l’efficacité de mesures forestières particulières ne peut être évaluée qu’après quelques années, voire quelques décennies.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, des améliorations ont été apportées. Par exemple, un nouvel indicateur «surface bénéficiant d’une aide» concernant les actions de prévention sera établi dans le SCSE. De plus, afin d’obtenir des résultats d’évaluation exploitables, un rapport annuel de mise en œuvre plus approfondi est prévu en 2019. Le PDR sera évalué dans le cadre de ce rapport et les premiers résultats relatifs à l’efficience du PDR seront communiqués.

IX.

Premier alinéa

b) La Commission estime que les surfaces forestières Natura 2000 présentent un grand intérêt pour l’environnement et qu’elles offrent des services écosystémiques importants et variés. De plus, plusieurs dispositions de Natura 2000 s’appliquent à toutes les forêts qui peuplent l’Union européenne, qu’elles soient situées dans le réseau Natura 2000 ou en dehors de celui-ci. À cet égard, le rôle que jouent les forêts situées hors du réseau Natura 2000 est également très important.

c) La Commission estime que le nouveau règlement sur le développement rural comporte une mesure révisée relative à la protection et à la reconstitution des forêts. Au titre de la nouvelle mesure, une aide peut être accordée pour des actions liées à la prévention et à la réparation des dommages causés aux forêts par les incendies, les catastrophes naturelles et les événements catastrophiques et une aide peut également être octroyée pour des actions de prévention liées aux ravageurs et aux maladies, à condition que le risque de catastrophe dans ces domaines soit étayé par des preuves scientifiques et reconnu par des organisations scientifiques publiques.

e) Plusieurs garde-fous environnementaux relatifs aux actions bénéficiant d’une aide sont déjà disponibles. Par exemple, en ce qui concerne le réseau Natura 2000, le régime de protection établi au titre de l’article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive «Habitats»1 préserve les zones concernées de toute détérioration significative. Dans d’autres zones, des études d’impact sur l’environnement contribueront également à prévenir tout effet préjudiciable à l’environnement. Enfin, pour toutes les actions qui seront cofinancées par des fonds européens, un certificat de bonne pratique environnementale ou de gestion durable des forêts pourrait être exigé des autorités nationales compétentes comme condition préalable à tout cofinancement de l’Union européenne.

Au cours de la nouvelle période de programmation, les performances environnementales des bénéficiaires seront au cœur de la mise en œuvre des différentes mesures.

f) La Commission estime que, lorsque des coûts standard sont appliqués dans les programmes, les États membres/régions doivent veiller à ce que les calculs correspondants soient appropriés et exacts et à ce qu’ils soient réalisés au préalable de manière juste, équitable et vérifiable. Un organisme indépendant devrait être désigné pour effectuer les calculs relatifs à tous les coûts standard ou pour confirmer l’adéquation des calculs effectués.

g) Un document d’orientation portant sur les contrôles et les sanctions relatifs au développement rural est en cours de préparation et fait l’objet de discussions avec les États membres. L’annexe I de ce document contient un aide-mémoire destiné aux États membres, relatif à l’évaluation du caractère raisonnable des coûts.

Deuxième alinéa

a) La Commission a entrepris de mettre la recommandation en œuvre.

La section «Analyse des besoins» de la stratégie du PDR pour la période 2014-2020 et, dans certains cas, les accords de partenariat prévoient que les actions de prévention doivent être décrites de manière adéquate.

La Commission examine les PDR qui lui ont été soumis, elle évalue la logique d’intervention ainsi que les besoins en matière d’actions de prévention au cours de la période d’approbation du programme et elle exige que les actions de prévention soient basées sur le plan de protection de la zone concernée.

b) La Commission accepte la recommandation.

En ce qui concerne l’établissement de critères fondamentaux communs, la Commission examinera, conjointement avec les autorités nationales, l’opportunité d’une action au niveau approprié en vue de classer les espaces forestiers comme zones à risque d’incendie faible, moyen ou élevé.

c) La Commission a entrepris de mettre la recommandation en œuvre.

La Commission réalise des audits de conformité dans les différents États membres afin de s’assurer que leurs dépenses sont conformes aux règles. Lorsque des faiblesses sont constatées au cours des audits, des corrections financières sont appliquées.

Les mesures et les organismes payeurs à auditer sont déterminés sur la base d’une analyse des risques. L’importance financière joue un rôle majeur dans la quantification de l’exposition au risque. Cela signifie qu’un domaine d’audit caractérisé par un niveau élevé de dépenses est plus susceptible de figurer en haut du classement et, par conséquent, d’être audité. La mesure 226 a été auditée en 2014 et elle le sera à nouveau en 2015.

d) La Commission a entrepris de mettre la recommandation en œuvre au moyen du cadre juridique pour les PDR et de lignes directrices supplémentaires.

La nouvelle mesure couvre davantage de risques et de dommages. Pour la période 2014-2020, la fiche relative à la mesure concernée comporte des exigences détaillées et des éclaircissements et, à ce titre, peut aider les États membres à concevoir la mesure de manière adéquate.

L’attention des États membres/régions a été attirée sur le fait que, en cas d’incertitudes concernant la finalité des actions, il existe d’autres mesures spécialement ciblées pour accroître la valeur économique des forêts.

e) La Commission accepte la recommandation.

Certaines modifications ont déjà été apportées: par exemple, l’indicateur «surface bénéficiant d’une aide» concernant les actions de prévention sera établi dans le SCSE 2014-2020.

Afin d’obtenir plus tôt des résultats d’évaluation exploitables, un rapport annuel de mise en œuvre plus approfondi sera présenté en 2019. Ce rapport plus approfondi fournira une évaluation des résultats des programmes et, le cas échéant, une étude d’impact.

Introduction

1. Étant donné que les forêts sont multifonctionnelles et qu’elles remplissent des fonctions économiques, sociales et environnementales en offrant des services écosystémiques essentiels, la Commission estime que leurs fonctions ne peuvent pas être entièrement dissociées. Par conséquent, des mesures forestières adoptées principalement à des fins économiques peuvent également favoriser la réalisation d’objectifs sociaux ou environnementaux. De même, des mesures principalement axées sur la protection peuvent avoir des retombées sociales, économiques et environnementales positives. Il convient de tenir compte du caractère spécifique des processus forestiers lors de la conception, de la gestion et du contrôle des mesures forestières.

4. La diminution de la superficie détruite par les incendies peut s’expliquer par une mise en œuvre adéquate des systèmes de prévention des incendies de forêt, facilitée par la mesure.

D’après les statistiques, la superficie détruite par les incendies est plus ou moins stable à l’heure actuelle, ce qui ne signifie pas que les incendies de forêt et autres calamités ne représentent pas une menace croissante.

5. Les incendies de forêt ont, par ailleurs, des répercussions socio-économiques importantes. Ils affectent les sources de revenus liées aux forêts, créent des distorsions sur les marchés du bois et font des victimes.

OBSERVATIONS

21.

Premier point: la Commission estime que, grâce aux travaux du groupe d’experts de la Commission européenne sur les incendies de forêt et grâce au comité permanent forestier qui joue son rôle de plateforme de consultation et d’information auprès des États membres, elle dispose d’informations adéquates concernant les incendies de forêt et autres calamités, notamment les ravageurs et les maladies. Les PDR qui sont soumis à l’examen de la Commission comportent un chapitre consacré à la description des forêts et de la situation environnementale et c’est sur la base de ces informations que les propositions de programme sont évaluées.

De plus, l’adoption d’un module portant sur les perturbations forestières, dans le cadre du système d’information forestière pour l’Europe (FISE) et dans la foulée de la récente communication sur la stratégie forestière de l’Union européenne, permettra à la Commission d’avoir une meilleure vue d’ensemble des catastrophes naturelles qui menacent les forêts.

Deuxième point: les PDR comprennent une analyse SWOT (forces, faiblesses, possibilités, menaces) qui aide les États membres et les régions à faire des choix stratégiques en ce qui concerne les priorités, les objectifs et les mesures devant être intégrés au programme. Cette analyse devrait également servir de référence pour le suivi et l’évaluation du programme.

Réponse commune aux points 22-24:

Du cercle polaire arctique à l’océan Indien (île de la Réunion, France), les États membres présentent des différences biogéographiques et climatiques notables. La classification des zones présentant un risque d’incendie devrait, par conséquent, refléter les caractéristiques des régions qui présentent ce risque.

Le règlement (CEE) n° 2158/92 disposait que cette classification devait être proposée par les États membres et adoptée par la Commission.

Le Feader dispose désormais que les États membres ne sont pas tenus de proposer à la Commission une liste classant les zones forestières en fonction des niveaux de risque d’incendie. La désignation de ces zones relève de la compétence des États membres. Les nouveaux États membres font tous partie du groupe d’experts sur les incendies de forêt et ils prennent tous part aux activités d’EFFIS. Des informations sur les incendies de forêt sont donc disponibles. Ces dispositions reflètent la volonté commune de la Commission et des États membres de continuer de cibler les mesures de prévention des incendies et d’en assurer la cohérence autant que possible, en tenant compte des différences biogéographiques considérables d’un État membre à l’autre.

Le système européen d’information sur les feux de forêt a notamment pour objectif d’harmoniser les informations sur les feux de forêt à l’échelle de l’Europe. Ces informations sont essentielles à la mise en œuvre de la collaboration mutuelle en matière de prévention et de lutte contre les incendies de forêt.

25. Les services de la Commission ont conscience des risques généraux d’incendie de forêt qui pèsent sur un État membre ou sur une région lorsqu’ils analysent les PDR.

La Commission a proposé, dans le cadre des activités d’EFFIS, une méthode d’évaluation des risques d’incendie de forêt. Cependant, des travaux supplémentaires doivent être menés conjointement avec les États membres pour dresser une carte harmonisée à l’échelle de l’Europe des risques d’incendie de forêt.

26. La Commission a invité les autorités slovaques, dans la lettre d’observation qu’elle leur a adressée lors de la négociation du PDR 2014-2020, à revoir en profondeur la méthode de classification des forêts classées comme zones à risque d’incendie. La Commission, conjointement avec les autorités slovaques, analysera soigneusement les besoins de l’État pour la période 2014‑2020 en tenant compte des données à long terme sur les cas d’incendie et de la proportionnalité du financement en matière de prévention.

27. La Commission estime que, grâce au FISE et aux études qui ont été menées (par exemple sur l’adaptation des forêts au changement climatique[4] ou sur d’autres calamités[5]), elle possède des informations détaillées sur l’historique et sur l’évolution annoncée des catastrophes naturelles et d’autres événements catastrophiques ainsi que sur le développement potentiel des ravageurs et des maladies. Cependant, ces informations ne sont pas encore harmonisées à l’échelle des États membres. La Commission fait, par ailleurs, suite aux demandes des États membres qui souhaitent que soit activé le Fonds de solidarité de l’Union européenne après la survenue de catastrophes majeures et que soient modifiés les programmes de développement rural. De plus, les États membres informent régulièrement le comité permanent forestier des événements extrêmes majeurs qui sont survenus.

28. La Commission travaille à la mise en place du système d’information forestière pour l’Europe (FISE). Un prototype du système sera disponible et présenté au comité permanent forestier en décembre 2014.

29. La Commission estime qu’elle a un niveau de connaissances adéquat concernant les types de catastrophes naturelles qui affectent les forêts et les besoins en matière de prévention des catastrophes lorsqu’elle évalue les PDR grâce aux contacts directs avec les États membres et les régions, aux réunions régulières avec les directeurs généraux des forêts de l’UE et aux travaux du comité permanent forestier et du FISE.

30. Étant donné qu’il n’existe pas de définition commune des «zones forestières présentant le plus grand intérêt», la Commission encouragerait la mise en place d’une sorte de «cadre d’action prioritaire» concernant le cofinancement des projets par l’UE, semblable à celui qui existe déjà dans les tous États membres pour le financement de Natura 2000 par les différents fonds européens. Les priorités des États membres, telles que formulées dans ce cadre, se refléteraient alors dans la procédure de sélection.

Réponse commune aux points 31 – 33:

L’un des critères définis par l’autorité de gestion concernant la sélection des opérations est la cohérence par rapport au plan forestier régional et à d’autres instruments de planification forestière. Cette cohérence permet de garantir une certaine qualité des opérations sélectionnées et la priorité est accordée aux interventions dans des zones forestières qui présentent un niveau de risque d’incendie plus élevé.

De plus, en ce qui concerne les programmes de prévention des incendies de forêt qui bénéficient d’une aide de l’Union depuis 1992, les États membres disposent d’une grande expertise en matière de hiérarchisation des projets.

Les plans de protection des forêts des États membres/régions contiennent des informations sur la manière de traiter les incendies de forêt et autres calamités. Des informations sont également disponibles au niveau administratif des provinces (niveau NUTS-3) en ce qui concerne le lieu, la taille et les causes des incendies de forêt. La Commission a demandé que, au cours de la nouvelle période de programmation, le plan de protection forestière réponde aux besoins en matière de prévention et de protection recensés dans les programmes de développement rural.

34. L’Autriche a mis en place un système de sélection des projets qui a été approuvé par le comité de suivi le 19 juin 2014. Ce système est une approche en 3 étapes qui repose sur les conditions d’éligibilité décrites dans les mesures, sur des dispositions juridiques nationales supplémentaires et, le cas échéant, sur des critères plus détaillés. Ce nouveau système devrait garantir une qualité élevée des opérations sélectionnées pour la période de programmation 2014-2020.

35. Les États membres ont, depuis 2012, mis en place des cadres d’action prioritaire (CAP) pour le financement de leurs réseaux Natura 2000. Au cours de la nouvelle période de financement, ces CAP représenteront un instrument particulièrement utile pour fixer les priorités d’action relatives aux sites Natura 2000. La Commission veillera à ce que la priorité voulue soit donnée aux actions proposées pour les sites Natura 2000 qui s’inscrivent dans le cadre des CAP des États membres, mais aussi aux actions menées dans d’autres zones présentant un intérêt environnemental, par exemple des parcs nationaux.

La Commission estime que les forêts sont multifonctionnelles et que leur intérêt environnemental devrait être replacé dans le bon contexte. Par conséquent, les critères de sélection établis dans les programmes devraient aussi refléter d’autres aspects de la gestion durable des forêts.

De plus, plusieurs dispositions de Natura 2000 s’appliquent à toutes les forêts qui peuplent l’Union européenne, qu’elles soient situées dans le réseau Natura 2000 ou en dehors de celui-ci.

Encadré 1 – Priorités environnementales non prises en compte dans les États membres

Les autorités slovaques ont proposé d’inclure des critères environnementaux dans les critères de sélection des sous-mesures 8.3 et 8.4 (prévention et réparation des dommages causés aux forêts) au titre du PDR 2014-2020.

En France, les interventions spécifiques devraient être sélectionnées en fonction des conditions locales. En présence de sols secs sablonneux dont la couche supérieure contient très peu de matières organiques, l’utilisation de bulldozers pourrait être considérée comme appropriée et peut constituer un moyen rapide de reconstituer les zones endommagées. Dans certaines zones, compte tenu des conditions biogéographiques spécifiques, une action rapide appropriée est nécessaire afin d’éviter la prolifération de ravageurs et de maladies (qui pourrait avoir des effets négatifs sur les forêts protégées ou non endommagées), d’atténuer les risques d’incendie de forêt et d’éviter la désertification. Il convient d’accorder un degré de priorité élevée à cette action.

37. Les routes forestières qui ont été construites dans le cadre de la prévention des incendies de forêt peuvent être utilisées à d’autres fins. Elles jouent un rôle important dans la réparation et la prévention des effets négatifs des calamités. De plus, la construction de deux types de routes (d’une part, pour la prévention des incendies de forêt et, d’autre part, à d’autres fins) reviendrait à réaliser un investissement à la fois inefficace et coûteux.

En Slovaquie, les routes forestières qui ont été construites à des fins de prévention des incendies de forêt dans le cadre des programmes de développement rural ont été utilisées efficacement pour réparer rapidement les dommages causés aux forêts après des tempêtes. La facilitation de l’accès aux forêts a permis d’atténuer les risques d’autres calamités (incendies ou ravageurs) et de limiter la perturbation des sols. Les matières organiques présentes dans les sols ont été préservées, ce qui a bénéficié à la faune et à la flore.

Il n’existe aucun mécanisme efficient de protection des forêts contre les calamités causées par le vent ou la neige. Par conséquent, les actions se concentrent principalement sur la prévention des incendies de forêt. Les actions de prévention ne sont jamais liées aux dommages abiotiques occasionnés; elles préviennent leur apparition. La proportion d’aide publique allouée aux actions de prévention des incendies ne peut donc pas être directement liée aux dommages causés par les incendies.

Voir aussi la réponse au point 50.

38. Les évaluations des risques pour les forêts sont financées par des fonds européens et nationaux. L’Autriche alloue un certain montant (quotas) des fonds européens aux différents Länder. Le reste est financé par des fonds nationaux.

Réponse commune aux points 39 - 41:

Les montants alloués au titre de la mesure 226 peuvent être octroyés à tous les types de forêts, qu’elles soient privées ou publiques. Même si, lors de la mise en œuvre du programme, les dépenses au titre de la mesure ont été plus élevées pour les forêts publiques, ce déséquilibre est compensé par le nombre d’hectares qui bénéficient d’une aide. Selon le rapport d’étape annuel de 2013, 78 % des surfaces forestières qui, en Andalousie, ont bénéficié d’une aide étaient privées.

La Commission estime qu’il appartient aux États membres et aux autorités de gestion de sélectionner les meilleurs projets sur la base de leurs conditions socio-économiques et géographiques et de justifier l’adéquation du calcul des coûts appliqués.

L’aide apportée aux activités à forte intensité de main-d’œuvre peut être liée aux caractéristiques du terrain (orographie, aspects environnementaux, etc.) et elle doit être considérée dans un contexte plus large de développement rural.

42. La Commission estime qu’il est très risqué de recourir au brûlage pour défricher des zones forestières. Le brûlage est subordonné à des conditions administratives très restrictives et il n’est pas accepté du point de vue social.

44. La Commission rappelle que, en raison de l’accroissement de la fréquence et de la puissance des vagues de chaleur et des épisodes de sécheresse prolongés («cause principale»), qui dans certaines conditions peuvent être assimilés à des catastrophes naturelles, certains programmes ont prévu des actions de lutte contre les parasites et les maladies («dégâts secondaires») afin d’empêcher que ne s’étendent des dommages causant de graves conséquences environnementales et socio-économiques. Par conséquent, il est juste d’affirmer que les interventions qui bénéficient d’une aide au titre des mesures de développement rural ont contribué à la réalisation de l’objectif de la mesure et des programmes respectifs.

45. La Commission a observé que, au cours de la période de programmation, l’Autriche a rencontré des difficultés en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures 224 et 225. Malgré des encouragements constants, ces mesures n’ont pas été correctement mises en œuvre. Pour cette raison, l’Autriche a aussi approuvé, au titre de la mesure 226, des projets qui visent au maintien du potentiel forestier.

46. La Commission estime, sur la base des connaissances disponibles en matière d’interactions forêt - climat, que la diversification des forêts et l’introduction de diverses essences peuvent renforcer la résilience des forêts face aux catastrophes et aux incendies et qu’elles peuvent aussi améliorer la capacité d’adaptation aux changements climatiques. Les actions de diversification devraient être menées avant que les catastrophes n’aient lieu, en tenant compte de l’avis des experts, des plans de protection des forêts et des stratégies à long terme d’adaptation des forêts ou d’adaptation aux changements climatiques.

47. Étant donné que le GIEC prévoit, dans son rapport[6], un accroissement de la fréquence ou de la puissance des événements météorologiques extrêmes, la Commission estime que cette mesure permettra de réagir rapidement face à de nouvelles calamités.

Les insectes, mais aussi plusieurs types de champignons, peuvent altérer la qualité du bois de hêtre, ce qui entraînerait une perte significative de sa valeur, exposerait les forêts non endommagées au risque de ravageurs et de maladies et serait ainsi néfaste aux écosystèmes jusque là sains.

Le cas spécifique relevé par la Cour sera examiné par la Commission.

Encadré 3 – Exemples de manque d’informations ou de documents concernant l’octroi des aides au titre de la mesure 226

On a remédié à la situation. En Aquitaine, des images satellites sont désormais utilisées pour surveiller les zones endommagées. Chaque parcelle est contrôlée par un expert qui évalue l’ampleur des dégâts avant toute demande d’aide. Les services publics traitent ensuite les demandes et effectuent des contrôles sur le terrain sur la base d’échantillons avant d’octroyer les aides.

Les autorités slovaques ont reconnu une erreur administrative et ont informé la Commission que les procédures internes concernées ont été mises à jour.

50. Les routes forestières peuvent être multifonctionnelles. Elles peuvent faciliter l’accès aux zones qui sont la proie de feux de forêt ainsi qu’aux zones qui font l’objet d’actions de prévention des incendies. Elles peuvent également être utilisées pour l’extraction de bois et d’autres produits forestiers.

La Commission estime que les routes forestières qui ont été construites dans le cadre de la prévention des incendies de forêt peuvent également être utilisées à d’autres fins, à condition que leur rôle de départ ne soit pas entravé par une utilisation alternative.

Voir aussi la réponse au point 51.

51. L’utilisation à des fins économiques des routes forestières ne met pas à mal le rôle qu’elles jouent dans la prévention des incendies de forêt. Les éclaircies et l’enlèvement de la biomasse sont des aspects importants des mesures de prévention des incendies de forêt. Les routes sont, par ailleurs, utilisées pour le transport du bois dans le cadre des actions de prévention nécessaires. Les fonctions multiples de ces routes accroissent la rentabilité de l’investissement.

52. L’utilisation à des fins économiques des routes forestières ne met pas à mal leur capacité de jouer un rôle dans la prévention des catastrophes forestières.

53. La Commission estime, en raison du fait que les conditions biogéographiques, géologiques et écologiques des forêts varient fortement d’un État membre à l’autre, que la mise en place de critères à l’échelle de l’Union européenne concernant des exigences minimales pourrait être problématique. Ces exigences minimales devraient être définies au niveau le plus adéquat.

De plus, la création d’un réseau adéquat de routes forestières contribuera non seulement à mieux protéger les forêts contre les incendies, mais aussi à valoriser durablement sur le plan économique les ressources forestières de nombreuses régions. Ces actions sont souvent nécessaires pour éviter la perte totale de l’intérêt socio-économique des zones forestières, qui pourrait conduire à leur abandon et, à terme, à un accroissement du risque d’incendie.

54. La Commission estime que la densité du réseau routier forestier peut être plus ou moins élevée en fonction des conditions biogéographiques et géologiques locales. De plus, des routes forestières peuvent desservir plusieurs zones et exploitations et il peut arriver que certains tronçons d’une route forestière couvrent des zones où la densité du réseau routier est déjà suffisante. Dans les PDR 2014‑2020, la Commission a invité les autorités slovaques à faire figurer la densité du réseau routier dans la zone au nombre des critères de sélection.

Encadré 5 – Exemples de justification insuffisante des coûts standard

Des taux d’aide variables n’étaient pas exclus lors de la période de programmation précédente. Ils ne sont cependant pas tolérés lors de l’actuelle période de programmation.

Exemple 2

Voir la réponse au point 57.

57. L’aide apportée aux activités à forte intensité de main-d’œuvre peut être liée aux caractéristiques du terrain (orographie, aspects environnementaux, etc.) et elle doit être considérée dans un contexte plus large de développement rural. Le recours à de la main-d’œuvre pourrait impliquer plus de méthodes respectueuses de l’environnement et plus d’avantages socio-économiques, ce qui est aussi l’un des objectifs de la politique de développement rural.

Encadré 6 – Exemple d’activité coûteuse liée au recours à de la main-d’œuvre

Des conditions écogéographiques et géologiques différentes ainsi que d’autres facteurs peuvent entraîner une variation des coûts. Par ailleurs, la présence de pentes, un accès difficile, des règles environnementales, etc. peuvent rendre impossible le recours à des machines ou à des machines plus onéreuses.

58. La Commission a invité les autorités slovaques à faire figurer la vérification du caractère raisonnable des coûts dans les PDR 2014-2020.

60. Dans certaines zones, le nombre de prestataires de services auxquels peuvent être confiées des tâches spécifiques est limité.

61. La Commission estime qu’il appartient aux autorités de gestion d’assurer l’efficience de l’aide au niveau du projet.

L’effet d’aubaine en tant que tel devrait être évité en veillant à ce que l’investissement soit réalisé uniquement après que la demande d’aide a été introduite ou que l’aide a été octroyée. Dans le cas contraire, l’évaluation de l’effet d’aubaine pourrait être subjective et donner lieu à un traitement inégal des demandeurs.

62. Pour la période 2014-2020, en ce qui concerne les projets d’investissement, seules les dépenses qui ont été effectuées après la présentation d’une demande par le bénéficiaire seront admissibles, conformément à l’article 60, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1305/2013. Les États membres peuvent même prévoir que seules les dépenses effectuées après une échéance ultérieure, telle que l’adoption de la décision d’octroi, sont admissibles.

63. La Commission estime que la réponse des bénéficiaires mériterait une analyse plus approfondie afin de déterminer dans quelles conditions un tel investissement aurait été réalisé, quelle aurait été son efficacité et si l’objectif de départ aurait été atteint sans l’aide octroyée au titre de la mesure.

64. Dans certaines limites, une terre déclarée comme «hectare admissible» pour activer des droits au paiement peut contenir des arbres, des arbustes ou des arbrisseaux.

Freiner le développement excessif de ces arbres, arbustes ou arbrisseaux peut atténuer les risques d’incendie de forêt dans les parcelles situées dans les zones forestières environnantes.

Réponse commune aux points 65 – 67:

La Commission estime que, en raison de la complexité des processus naturels à l’œuvre dans les forêts et étant donné que les effets de certaines interventions ne peuvent être mesurés qu’après plusieurs années voire plusieurs décennies, les mesures de prévention des catastrophes forestières doivent être considérées dans un contexte de développement rural plus large et à plus long terme. Les inventaires forestiers des États membres qui pourraient être répétés dans 10 à 20 ans ainsi que d’autres programmes de suivi peuvent fournir des informations sur les changements. Les mesures forestières sont conçues et mises en œuvre sur la base des informations et des expériences engrangées par les instituts forestiers et les universités des États membres qui administrent les modèles de gestion forestière, dont certains existent depuis 100-150 ans.

68. Dans un souci de proportionnalité, le CCSE 2007-2013 contenait un ensemble d’indicateurs communs de réalisations qui assuraient l’agrégation et la comparaison entre les PDR et qui étaient conçus pour être pertinents dans la majorité des cas. Les États membres peuvent, le cas échéant, utiliser des indicateurs supplémentaires pour refléter des spécificités.

L’indicateur «surface bénéficiant d’une aide» concernant les actions de prévention sera établi dans le SCSE 2014-2020. Cet indicateur permettra de combler les lacunes du CCSE 2007-2013.

69. Il ressort des observations que, en raison de la complexité des différentes actions et de leur interconnexion, dans de nombreux cas, il est inutile de trop détailler les indicateurs de résultats. Pour cette raison, la Commission a choisi, dans le cadre commun de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2014-2020, d’évaluer les résultats au niveau du domaine prioritaire.

70. Cet indicateur est l’un des éléments du système d’évaluation. Le nouveau système d’évaluation devrait être considéré dans son ensemble.

71. La Commission a reconnu que, dans le cadre des PDR, la valeur ajoutée des évaluations à mi-parcours est limitée. Partant, l’obligation de réaliser une évaluation à mi-parcours a été supprimée pour la période programmation 2014-2020.

72. Voir les réponses aux points 69 et 71.

73. Si, à l’échelle de l’UE, la superficie moyenne détruite par le feu n’augmente pas, les dégâts occasionnés chaque année par les incendies sont souvent concentrés dans quelques États. Ces pays changent d’année en année (par exemple, Portugal et Espagne en 2003, Portugal en 2005, Italie et Grèce en 2007, Espagne en 2012, etc.). Chaque année, des régions données présentent un risque d’incendie très élevé en raison d’une chaleur et d’une sécheresse intenses associées à des vents violents. Certains États du bassin méditerranéen ou d’autres régions d’Europe peuvent donc, selon les années, être confrontés à des incendies dévastateurs en raison des conditions météorologiques prédominantes qui exacerbent les risques d’incendie.

Dans les États membres, les différences observées au niveau des tendances sont souvent dues aux incendies dévastateurs qui ont eu lieu au cours de la série temporelle examinée. Elles apparaissent clairement lors de l’analyse des données sur une base annuelle par rapport aux indicateurs météorologiques de risques d’incendie.[7]

74. La Commission estime qu’il existe une expérience considérable en ce qui concerne la nature des mesures préventives, et notamment des connaissances sur leur efficience et leur efficacité dans les zones où les programmes ont été engagés. Plusieurs projets et programmes de prévention des catastrophes forestières ont bénéficié d’un concours des fonds européens et plusieurs études et projets de recherche ont été menés au cours de 20 dernières années.

Conclusions et recommandations

76. La Commission estime que, de manière générale, les mesures de prévention des catastrophes forestières ont contribué à la réalisation des objectifs des programmes de développement rural. Des résultats concrets ont été obtenus et moins d’incendies sont survenus. De plus, les enseignements qui ont été tirés sont appliqués à la période 2014-2020, notamment en ce qui concerne la portée de la mesure et l’amélioration de l’accompagnement.

78. Le règlement sur le développement rural[8] dispose que les mesures de prévention des incendies doivent s’appliquer aux zones classées par les États membres dans leurs plans de protection des forêts parmi les zones présentant un risque d’incendie élevé ou moyen. Ces plans de protection des forêts et les programmes forestiers nationaux ou infranationaux des États membres, ou des instruments équivalents, ont fourni une base appropriée pour cibler les actions et établir les priorités lors de la sélection.

Dans le document de travail des services de la Commission de 2005 accompagnants la communication relative à la mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne, la Commission a analysé la situation du secteur forestier, et notamment les aspects liés à la prévention des catastrophes forestières et au suivi. Le règlement sur le développement rural prévoit que les mesures forestières doivent contribuer à la mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne. La stratégie forestière susmentionnée couvre les aspects économiques, environnementaux et sociaux de la gestion durable des forêts.

En ce qui concerne la nouvelle période de programmation, la Commission a analysé la situation du secteur forestier dans le document de travail des services de la Commission de 2013 accompagnant la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Une nouvelle stratégie de l’UE pour les forêts et le secteur forestier»[9].

Recommandation n° 1

Les États membres devraient:

Deuxième tiret: la Commission estime que les surfaces forestières Natura 2000 présentent un grand intérêt pour l’environnement et qu’elles offrent des services écosystémiques importants et variés. De plus, plusieurs dispositions de Natura 2000 s’appliquent à toutes les forêts qui peuplent l’Union européenne, qu’elles soient situées dans le réseau Natura 2000 ou en dehors de celui-ci. À cet égard, le rôle que jouent les forêts situées hors du réseau Natura 2000 est également très important.

La Commission devrait:

Premier tiret: la Commission a entrepris de mettre la recommandation en œuvre.

La section «Analyse des besoins» de la stratégie du PDR pour la période 2014-2020 et, dans certains cas, les accords de partenariat, prévoient que les actions de prévention doivent être décrites de manière adéquate.

La Commission examine les PDR qui lui ont été soumis, elle évalue la logique d’intervention ainsi que les besoins en matière d’actions de prévention au cours de la période d’approbation du programme et elle exige que les actions de prévention soient basées sur le plan de protection de la zone concernée.

Deuxième tiret: la Commission accepte la recommandation.

La Commission déterminera, conjointement avec les autorités nationales compétentes, le niveau d’action adéquat en ce qui concerne l’établissement de critères fondamentaux communs permettant de distinguer les forêts à répertorier comme zones à risque d’incendie faible, moyen ou élevé.

79. Dans le cadre de la gestion durable des forêts, les routes forestières (ou d’autres investissements) qui ont été construites avant tout à des fins de prévention des incendies peuvent aussi être utilisées comme mesures de prévention d’autres risques ainsi que pour les travaux de reconstitution et de réparation et pour l’exploitation économique et récréative des forêts. La création d’un réseau adéquat de routes forestières contribue non seulement à mieux protéger les forêts contre les incendies, mais aussi à valoriser durablement les ressources forestières de nombreuses régions sur le plan économique. Ces actions sont souvent nécessaires pour éviter la perte totale de l’intérêt socio-économique des zones forestières, qui pourrait conduire à leur abandon et, à terme, à un accroissement du risque d’incendie.

En ce qui concerne la nouvelle période de programmation, des fiches d’orientation ont été élaborées afin de s’assurer que les États membres/régions utilisent la mesure de manière adéquate. De plus, les États membres/régions devront mieux spécifier leurs besoins et mieux motiver leurs choix s’ils souhaitent accroître la densité de leur réseau routier.

Recommandation n° 2

Les États membres devraient:

Premier tiret: la Commission estime que le nouveau règlement sur le développement rural comporte une mesure révisée relative à la protection et à la reconstitution des forêts. Au titre de la nouvelle mesure, une aide peut être accordée pour des actions liées à la prévention et à la réparation des dommages causés aux forêts par les incendies, les catastrophes naturelles et les événements catastrophiques et une aide peut également être octroyée pour des actions de prévention liées aux ravageurs et aux maladies, à condition que le risque de catastrophe dans ces domaines soit étayé par des preuves scientifiques et reconnu par des organisations scientifiques publiques.

Troisième tiret: la Commission estime que plusieurs garde-fous environnementaux relatifs aux actions bénéficiant d’une aide sont déjà disponibles. Par exemple, en ce qui concerne le réseau Natura 2000, le régime de protection établi au titre de l’article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive «Habitats»[1] préserve les zones concernées de toute détérioration significative. Dans d’autres zones, des études d’impact sur l’environnement contribueront également à prévenir tout effet préjudiciable à l’environnement. Enfin, pour toutes les actions qui seront cofinancées par des fonds européens, un certificat de bonne pratique environnementale ou de gestion durable des forêts pourrait être exigé des autorités nationales compétentes comme condition préalable à tout cofinancement de l’Union européenne.

Au cours de la nouvelle période de programmation, les performances environnementales des bénéficiaires seront au cœur de la mise en œuvre des différentes mesures.

La Commission devrait:

Premier tiret: la Commission a entrepris de mettre la recommandation en œuvre.

La Commission réalise des audits de conformité dans les différents États membres afin de s’assurer que leurs dépenses sont conformes aux règles. Lorsque des faiblesses sont constatées au cours des audits, des corrections financières sont appliquées.

Les mesures et les organismes payeurs à auditer sont déterminés sur la base d’une analyse des risques. L’importance financière joue un rôle majeur dans la quantification de l’exposition au risque. Cela signifie qu’un domaine d’audit caractérisé par un niveau élevé de dépenses est plus susceptible de figurer en haut du classement et, par conséquent, d’être audité. La mesure 226 a été auditée en 2014 et elle le sera à nouveau en 2015.

Deuxième tiret: la Commission a entrepris de mettre la recommandation en œuvre au moyen du cadre juridique pour les PDR et de lignes directrices supplémentaires.

La nouvelle mesure couvre davantage de risques et de dommages. Pour la période 2014-2020, les documents d’orientation détaillent et clarifient les conditions que les actions doivent remplir et, à ce titre, ils peuvent aider les États membres à concevoir les mesures de manière adéquate.

L’attention des États membres/régions a été attirée sur le fait que, en cas d’incertitudes concernant la finalité des actions, il existe d’autres mesures spécialement ciblées pour accroître la valeur économique des forêts.

80. Au titre de la gestion partagée, la Commission adopte les PDR nationaux ou régionaux, tandis que la mise en œuvre et le contrôle de la rentabilité et de l’utilisation efficiente de l’aide relèvent de la responsabilité des États membres et de leurs autorités de gestion.

En ce qui concerne les cas où la main-d’œuvre remplace les solutions mécaniques, de tels choix peuvent parfois être dictés par les caractéristiques du terrain (orographie, aspects environnementaux, etc.) et ils doivent être considérés dans un contexte plus large de développement rural.

Recommandation n° 3

Les États membres devraient:

Premier tiret: la Commission estime que, lorsque des coûts standard sont appliqués dans les programmes, les États membres/régions doivent veiller à ce que les calculs effectués soient appropriés et exacts et à ce qu’ils soient réalisés au préalable de manière juste, équitable et vérifiable. Un organisme indépendant devrait être désigné pour effectuer les calculs relatifs à tous les coûts standard ou pour confirmer l’adéquation des calculs effectués.

Deuxième tiret: un document d’orientation portant sur les contrôles et les sanctions relatifs au développement rural est en cours de préparation et fait l’objet de discussions avec les États membres. L’annexe I de ce document contient un aide-mémoire destiné aux États membres, relatif à l’évaluation du caractère raisonnable des coûts.

81. Un juste équilibre doit être trouvé entre les coûts du suivi et de l’évaluation et leurs avantages potentiels. En ce qui concerne, en particulier, la mesure de l’efficacité des actions de prévention, il est difficile d’établir un lien de cause à effet. De plus, l’efficacité de mesures forestières particulières ne peut être évaluée qu’après quelques années, voire quelques décennies.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, des améliorations ont été apportées. Par exemple, un nouvel indicateur «surface bénéficiant d’une aide» concernant les actions de prévention sera établi dans le SCSE. De plus, afin d’obtenir des résultats d’évaluation exploitables, un rapport annuel de mise en œuvre plus approfondi est prévu en 2019. Le PDR sera évalué dans le cadre de ce rapport et les premiers résultats relatifs à l’efficience du PDR seront communiqués.

Recommandation n° 4

La Commission devrait:

La Commission accepte la recommandation.

Certaines modifications ont déjà été apportées: par exemple, l’indicateur «surface bénéficiant d’une aide» concernant les actions de prévention sera établi dans le SCSE 2014-2020. Cet indicateur permettra de combler les lacunes du CCSE 2007-2013.

Afin d’obtenir plus tôt des résultats d’évaluation exploitables, un rapport annuel de mise en œuvre plus approfondi sera présenté en 2019. Ce rapport plus approfondi fournira une évaluation des résultats des programmes et, le cas échéant, une étude d’impact.

[1] Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil

[2] Commission staff working document - Annex to the : Communication on the implementation of the EU Forestry Strategy {COM(2005) 84 final} /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf (document de travail des services de la Commission – annexe à la communication sur la mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne)

[3] COM(2013) 659 final: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0659

[4] Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation («Étude des impacts du changement climatique sur les forêts européennes et mesures possibles d’adaptation») http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm

[5] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm

[6] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf

[7] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, pp. 11-22

[8] Règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil

[9] COM(2013) 659 final: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0659