1. INTRODUCTION

L'article 18, paragraphe 2 du règlement (UE) nº 98/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 sur la commercialisation et l'utilisation de précurseurs d'explosifs[1] prévoit que: «Au plus tard le 2 mars 2015, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les possibilités de transférer les dispositions pertinentes relatives au nitrate d’ammonium du règlement (CE) nº 1907/2006 au présent règlement.»

Le nitrate d'ammonium (N° CAS 6484-52-2) est une substance chimique largement utilisée comme engrais dans l'Union européenne. Il peut jouer le rôle d'agent comburant et explose lorsqu'il est mélangé à certaines autres substances chimiques. C'est pourquoi les engrais à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote sont soumis à des prescriptions techniques[2]. C'est en raison de ces propriétés que les engrais à base de nitrate d'ammonium ont fait l’objet d’une utilisation abusive aux fins de la fabrication illicite d’explosifs. Pour empêcher une telle utilisation abusive, l'accès du grand public au nitrate d'ammonium, en tant que substance ou dans des mélanges, est limité et contrôlé.

À l'heure actuelle, il existe des dispositions relatives au nitrate d'ammonium à la fois dans le règlement (CE) nº 1907/2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH)[3] et dans le règlement (UE) nº 98/2013 sur la commercialisation et l'utilisation de précurseurs d'explosifs (règlement sur les précurseurs d'explosifs). Le règlement REACH restreint la fourniture de nitrate d'ammonium, en tant que substance (ou dans des mélanges qui contiennent 16 % ou plus en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium), aux utilisateurs et aux distributeurs possédant une licence au sens de la directive 93/15/CEE du Conseil, aux agriculteurs et aux utilisateurs professionnels. Le règlement sur les précurseurs d'explosifs soumet la fourniture de nitrate d'ammonium à un mécanisme de signalement des transactions suspectes, et il permet aussi aux États membres, grâce à une clause de sauvegarde, de mettre en place des restrictions supplémentaires lorsqu'il y a de bonnes raisons de le faire.

Le règlement sur les précurseurs d'explosifs vise à améliorer la sécurité publique en rendant la fabrication illicite d'explosifs plus difficile, tandis que l'objectif principal du règlement REACH est de s'assurer que les substances sont utilisées en toute sécurité, en fonction de leurs propriétés intrinsèques, et de trouver un équilibre entre la libre circulation des substances chimiques dans le marché intérieur et un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement contre les risques liés aux produits chimiques.

La Commission considère donc que les dispositions relatives au nitrate d'ammonium relèvent du règlement sur les précurseurs d'explosifs. Ce rapport présente les conclusions de l'examen, par la Commission, de la possibilité de transférer ces dispositions du règlement REACH au règlement sur les précurseurs d'explosifs.

2. CONTEXTE

2.1 Inclusion du nitrate d'ammonium dans le règlement REACH

L'entrée 58 de l'annexe XVII du règlement REACH interdit la fourniture au grand public de nitrate d'ammonium dans des concentrations supérieures à un certain seuil. Cette restriction a été transférée de la directive 76/769/CEE au règlement REACH,[4] ladite directive ayant été abrogée par le règlement REACH avec effet au 1er juin 2009.

L'entrée 58 de l'annexe XVII est libellée comme suit:

«58. Nitrate d’ammonium (AN)

Nº CAS 6484-52-2

Nº CE 229-347-8

1. Ne peut être mis sur le marché pour la première fois après le 27 juin 2010, en tant que substance, ou dans des mélanges contenant plus de 28 % en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium, pour utilisation en tant qu’engrais solide, simple ou composé, à moins que l’engrais ne soit conforme aux dispositions techniques concernant les engrais à base de nitrate d’ammonium à forte teneur en azote, énoncées à l’annexe III du règlement (CE) nº 2003/2003 du Parlement européen et du Conseil (*).

2. Ne peut être mis sur le marché après le 27 juin 2010 en tant que substance ou dans des mélanges contenant 16 % ou plus en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium, sauf pour livraison:

a) aux utilisateurs et distributeurs en aval, y compris aux personnes physiques et morales possédant une licence ou une autorisation au sens de la directive 93/15/CEE du Conseil (**);

b) aux agriculteurs pour l’utilisation dans les activités agricoles à temps complet ou à temps partiel et pas nécessairement en fonction de la superficie des terres cultivées.

Aux fins du présent sous-paragraphe, on entend par:

i) «agriculteur» une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national au groupement ainsi qu’à ses membres, dont l’exploitation se trouve sur le territoire de la Communauté, tel que défini à l’article 299 du traité, et qui exerce une activité agricole;

ii) «activité agricole» la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, telles que définies à l’article 5 du règlement (CE) nº 1782/2003 du Conseil (***);

c) personnes physiques ou morales se livrant à titre professionnel à des activités telles que l’horticulture, la culture sous serre, l’entretien de parcs, de jardins ou de terrains de sport, la sylviculture ou d’autres activités similaires.

3. Toutefois, les restrictions formulées au paragraphe 2 ne font pas obstacle à ce que les États membres appliquent, pour des raisons socio-économiques, jusqu’au 1er juillet 2014, une limite maximale de 20 % en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium aux substances et aux mélanges mis sur le marché sur leur territoire. Ils en informent la Commission et les autres États membres.

______________

(*) JO L 304 du 21.11.2003, p. 1.

(**) JO L 121 du 15.5.1993, p. 20.

(***) JO L 270 du 21.10.2003, p. 1.

L'annexe XVII du règlement REACH ne prévoit pas de régimes de licence ou d'enregistrement. Le règlement REACH interdit la fourniture au grand public de nitrate d'ammonium, en tant que substance, ou dans des mélanges qui contiennent 16 % ou plus en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium.

2.2. Inclusion du nitrate d'ammonium dans le règlement sur les précurseurs d'explosifs

La proposition de règlement de la Commission, de 2010, sur la commercialisation et l'utilisation de précurseurs d'explosifs[5] recommandait que: «À des fins de simplification, les dispositions existantes relatives au nitrate d'ammonium devraient être incluses dans le présent règlement et les paragraphes 2 et 3 de l'entrée 58 de l'annexe XVII du règlement (CE) nº 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) devraient être supprimés.»

L'objectif était de transférer les restrictions applicables au nitrate d'ammonium du règlement REACH au règlement sur les précurseurs d'explosifs. Par conséquent, le nitrate d'ammonium (Nº CAS RN 6484-52-2) a été inclus dans l'annexe I proposée, avec une valeur limite de 16 % en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium. La proposition indiquait explicitement que les agriculteurs n'étaient pas concernés par ces restrictions applicables au nitrate d'ammonium et aux mélanges qui en contiennent. Inclure le nitrate d'ammonium dans le règlement proposé aurait également permis de le soumettre automatiquement au mécanisme de signalement des transactions suspectes, qui n'avait pas d'équivalent dans le règlement REACH. Cependant, le transfert proposé aurait permis à un État membre ayant mis en place un régime de licence ou d'enregistrement de fournir cette substance chimique au grand public. En conséquence, le transfert proposé aurait pu être potentiellement moins strict que l'interdiction totale de fournir du nitrate d'ammonium au grand public prévue par le règlement REACH.

Le transfert proposé n'a pas été approuvé par le groupe de travail du Conseil sur l'harmonisation technique (substances dangereuses). Alors que certains États membres corroboraient le point de vue la Commission, d'autres estimaient que le transfert aurait affaibli la sécurité, dans la mesure où les restrictions applicables au nitrate d'ammonium auraient été assouplies.

Il a alors été suggéré de transférer les dispositions avec le même degré de restriction que dans le règlement REACH. Cette solution aurait impliqué la création d'un troisième régime dans le règlement proposé exclusivement pour le nitrate d'ammonium, l'exemptant des règles en matière de licence et d'enregistrement. Il aurait également été nécessaire d'ajouter un article spécifique sur le nitrate d'ammonium (comportant les paragraphes 2 et 3 de l'entrée 58 de l'annexe XVII), et d'inclure le nitrate d'ammonium à l'annexe II afin de garantir le signalement des transactions suspectes.

Entre janvier et octobre 2011, le groupe de travail du Conseil s'est réuni à dix reprises pour examiner la proposition de la Commission, et a conclu que les dispositions figurant dans le règlement REACH ne devaient pas être modifiées mais complétées par l'obligation de signaler les transactions suspectes en vertu du règlement proposé. Il a néanmoins constaté que plusieurs États membres avaient soutenu le transfert et a donc proposé que la Commission réexamine cette question à une date ultérieure en vue, au besoin, d'élaborer une proposition législative.

Afin de préparer le premier «trialogue informel» (discussions entre la Commission, le Parlement européen et le Conseil), le Conseil a suggéré d'apporter les modifications suivantes à la proposition de la Commission:

- la modification du considérant pour annuler le transfert des dispositions sur le nitrate d'ammonium;

- l'inclusion du nitrate d'ammonium à l'annexe II;

- l'ajout d'une disposition exigeant que la Commission réexamine rapidement la faisabilité d'un transfert des dispositions.

La position du Parlement européen en première lecture, telle que présentée en plénière le 11 septembre 2011[6], correspondait à celle du Conseil. Par la suite, la Commission a accepté de conserver le texte du Conseil sur le nitrate d'ammonium.

Le règlement sur les précurseurs d'explosifs a été adopté le 15 janvier 2013 avec le considérant suivant:

«(24) En vertu de l’annexe XVII du règlement (CE) nº 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH)(1), il est interdit de fournir à des membres du grand public du nitrate d’ammonium susceptible d’être facilement utilisé comme précurseur d’explosif. Cependant, la fourniture de nitrate d’ammonium à certains utilisateurs professionnels, notamment les agriculteurs, est autorisée. Cette fourniture devrait donc être soumise au mécanisme de signalement des transactions suspectes établi par le présent règlement, puisque le règlement (CE) nº 1907/2006 ne prévoit aucune exigence équivalente.»

Le nitrate d'ammonium (N° CAS 6484-52-2) [en concentration de 16 % ou plus en poids d’azote provenant du nitrate d’ammonium] a été inclus dans l'annexe II, qui énumère les «substances en tant que telles ou présentes dans des mélanges ou substances au sujet desquelles toute transaction suspecte doit être signalée.» En outre, l'article 18, paragraphe 2, exigeait, pour le 2 mars 2015 au plus tard, un réexamen de la possibilité de transférer les dispositions relatives au nitrate d'ammonium du règlement (CE) nº 1907/2006 au règlement (UE) nº 98/2013.

3. CONSULTATIONS DES ÉTATS MEMBRES

Dès le début, le comité permanent sur les précurseurs (CPP), au sein duquel tous les États membres de l'Union sont représentés, a joué un rôle majeur dans l'élaboration de la proposition et dans l'évaluation des mesures de gestion des risques liés au nitrate d'ammonium. Ce groupe d'experts a été créé suite aux recommandations du plan d'action de l'UE de 2008 visant à renforcer la sécurité des explosifs, qui préconisait la mise en place de restrictions concernant la vente d'engrais à base de nitrate d'ammonium au grand public. En 2008, faute de règlement spécifique restreignant l'utilisation des substances qui représentent une menace pour la sécurité publique, le CPP a mené des travaux préparatoires à l'inclusion du nitrate d'ammonium dans la directive 76/769/CEE (abrogée par le règlement REACH en 2009). Plus tard, le CPP a également mené des travaux préparatoires pour le règlement sur les précurseurs d'explosifs.

Le 27 mai 2014, la Commission a envoyé un questionnaire aux membres du CPP, leur demandant de le transmettre aux autorités responsables de l'application du règlement sur les précurseurs d'explosifs. La question 23, qui concernait l'article 18, était la suivante: «Votre État membre soutiendrait-il le transfert des dispositions pertinentes relatives au nitrate d'ammonium du règlement (CE) nº 1907/2006 au présent règlement?»

Un total de 19 autorités sur 30 répondants potentiels[7] ont répondu au questionnaire et à la question 23 en particulier. Les réponses ont montré que les positions des États membres étaient encore très éloignées. Cependant, les États membres ont indiqué qu'ils souhaiteraient de nouvelles discussions et un projet de proposition législative avant de se prononcer de manière définitive.

Le CPP a examiné les réponses au questionnaire lors de sa réunion du 8 octobre 2014, mais n'est pas parvenu à un consensus à ce sujet.

La Commission a également soulevé la question du transfert lors de la 16ème réunion des autorités compétentes pour les règlements REACH et CLP[8] le 10 novembre 2014.

Les États membres ont été invités à exprimer leur position consolidée pendant et après ces deux réunions. Les points de vue divergeaient encore, et certains États membres étaient indécis.

Au terme de la consultation des États membres, la Commission relève les principaux arguments pour et contre le transfert des dispositions pertinentes relatives au nitrate d'ammonium du règlement REACH au règlement sur les précurseurs d'explosifs:

- les États membres en faveur du transfert font valoir que les restrictions applicables au nitrate d'ammonium sont directement liées à la sécurité publique, mais ne sont liées que de façon indirecte à la protection de la santé humaine. Elles ont été incluses dans le règlement REACH par défaut car aucun autre instrument réglementaire adéquat n'était disponible à l'époque. Il existe aujourd'hui une législation sur mesure; le transfert harmoniserait et simplifierait donc la législation de l'UE conformément au principe du «mieux légiférer» de la Commission. Ces États membres avancent aussi que la présence de dispositions sur le nitrate d'ammonium dans le règlement REACH est source de confusion pour les entreprises, étant donné la nature différente des risques en question

- les États membres qui s'opposent au transfert font valoir qu'il affaiblirait la sécurité en matière d'utilisation du nitrate d'ammonium car il pourrait permettre aux autorités nationales compétentes de rendre cette substance accessible au grand public par l'intermédiaire de régimes de licence ou d'enregistrement, qu'ils sont autorisés à mettre en place en vertu du règlement (UE) nº 98/2013.

Cette consultation n'a pas abordé la possibilité de créer un troisième régime pour le nitrate d'ammonium en vertu du règlement sur les précurseurs d'explosifs. De plus, il n'a pas été question de la faisabilité juridique du transfert ou des éventuels coûts excessifs qui en découleraient.

4. RÉSUMÉ ET CONCLUSIONS

En 2008, le plan d'action de l'UE visant à renforcer la sécurité des explosifs préconisait la mise en place de restrictions concernant la vente au grand public d'engrais à base de nitrate d'ammonium. De l'avis général, la commercialisation et l'utilisation du nitrate d'ammonium posent des problèmes de sécurité importants.

La Commission considère que comme ces risques sont liés à la sécurité publique, le règlement sur les précurseurs d'explosifs est plus indiqué pour contenir les restrictions applicables au nitrate d'ammonium, et elle soutiendrait le transfert vers ce règlement des dispositions pertinentes contenues dans le règlement REACH, comme prévu initialement dans sa proposition de 2010. L'objectif principal du règlement REACH reste de garantir la santé publique et la protection des travailleurs et il ne fait pas référence à la sécurité publique. Avec le transfert des dispositions concernant le nitrate d'ammonium au règlement sur les précurseurs d'explosifs, les préoccupations d'ordre sanitaire liées à cette substance seraient encore couvertes par le règlement (CE) nº 2003/2003 relatif aux engrais.

Cependant, faute de consensus à ce sujet chez l'un des colégislateurs, à savoir le Conseil, à la fois quant à l'opportunité du transfert lui-même et quant à la forme qu'il prendrait (c'est-à-dire si le nitrate d'ammonium serait simplement transféré à l'annexe I ou si des arrangements particuliers seraient mis en place), une proposition législative visant à transférer les dispositions pertinentes ne serait sans doute pas suffisamment soutenue par le Conseil.

En outre, la Commission observe que les autorités compétentes des États membres ont eu peu de temps pour acquérir une expérience pertinente en ce qui concerne l'application du règlement sur les précurseurs d'explosifs, étant donné que ce dernier n'est entré en vigueur que le 2 septembre 2014. Les États membres peuvent dès lors raisonnablement souhaiter examiner les coûts et avantages du transfert ultérieurement.

Par conséquent, la Commission n'entend pas, à ce stade, présenter de proposition législative visant à transférer les dispositions pertinentes relatives au nitrate d'ammonium du règlement (CE) nº 1907/2006 au règlement (UE) nº 98/2013. La Commission s'attachera plutôt à réexaminer la possibilité et la nature exacte d'un tel transfert dans le cadre du réexamen de plus grande ampleur prévu en 2017 en vertu de l'article 18, paragraphe 1, de ce dernier règlement.

[1] JO L 39 du 9.2.2013, p. 1.

[2] Voir les annexes III et IV du règlement (CE) nº 2003/2003 du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 relatif aux engrais (JO L 304 du 21.11.2003, p. 1), qui précisent les caractéristiques et limites de l'engrais simple à base de nitrate d'ammonium et à forte teneur en azote, décrivent les essais de détonabilité, et énumèrent les méthodes permettant de vérifier la conformité et d'autres prescriptions relatives à la traçabilité et à l'emballage.

[3] JO L 396 du 30.12.2006, p. 1.

[4] JO L 262 du 27.9.1976, p. 201 – Abrogée par le règlement REACH le 31 mai 2009.

[5] COM(2010) 473 final.

[6] Rapport: Jan Mulder (A7-0269/2012), rapport sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la commercialisation et l'utilisation de précurseurs d'explosifs [COM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)], commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures.

[7] Le Royaume-Uni a désigné des autorités distinctes pour la Grande Bretagne et l'Irlande du Nord; la Norvège applique également le règlement sur les précurseurs d'explosifs.

[8] Règlement (CE) nº 1272/2008 relatif à la classification, à l’étiquetage et l’emballage des substances et mélanges dangereux.