RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL RAPPORT SUR LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DU PROGRAMME HERCULE II

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 27.5.2015

COM(2015) 221 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

RAPPORT SUR LA RÉALISATION DES OBJECTIFS
DU PROGRAMME HERCULE II

1.CONTEXTE

Le présent rapport expose les principaux résultats du programme Hercule II 2007-2013 1 adopté en 2007 afin de promouvoir des actions de protection des intérêts financiers de la Communauté européenne. Il se fonde sur une évaluation indépendante commandée par l’Office de lutte antifraude (OLAF) de la Commission européenne et menée entre mars et décembre 2014 par un contractant externe 2 , 3 avec l’appui et sous la supervision d’un groupe de pilotage composé de fonctionnaires de l’OLAF et du Secrétariat général de la Commission.

Le premier programme Hercule, établi par la décision n° 804/2004/CE, visait à protéger les intérêts financiers de l’Union en soutenant la lutte contre les irrégularités, la fraude et la corruption qui affectent le budget de l’Union. En 2007, il a été remplacé par Hercule II avec l’adoption de la décision n° 878/2007/CE, qui modifiait la décision n° 804/2004/CE. En 2014, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) n° 250/2014 sur le programme Hercule III pour 2014-2020.

2. Le programme

L’objectif général d’Hercule II était d’établir un programme d’action communautaire pour la promotion d’actions ayant pour but de renforcer l’action de l’Union dans le domaine de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et de la lutte contre cette fraude, y compris la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes 4 , en particulier:

a.«renforcement de la coopération transnationale et multidisciplinaire entre les autorités des États membres, la Commission et l’OLAF;

b.construction, dans les États membres, les pays en voie d’adhésion et les pays candidats, conformément à un protocole d’accord, de réseaux facilitant l’échange d’informations, d’expériences et des meilleures pratiques, non sans respecter les traditions particulières de chaque État membre;

c.fourniture d’un soutien opérationnel et technique aux services répressifs des États membres dans leur lutte contre les activités illicites transfrontalières, en particulier un soutien aux autorités douanières;

d.équilibrage géographique, sans porter atteinte à l’efficacité opérationnelle, en incluant, si possible, tous les États membres, les pays en voie d’adhésion et les pays candidats, conformément à un protocole d’accord, dans les actions financées au titre du programme; et

e.multiplication et renforcement des mesures dans les domaines reconnus comme les plus sensibles, notamment ceux de la contrebande et de la contrefaçon de cigarettes» 5 .

Types d’actions

Le programme prévoyait un soutien financier pour trois types d’actions 6 :

assistance technique aux autorités nationales;

formation, séminaires et conférences; et

appui informatique.

Assistance technique

L’assistance technique constituait le principal type d’actions en termes de budget et de nombre de conventions de subvention. Les actions comprenaient un soutien financier pour l’achat d’équipements utilisés par les administrations nationales et régionales dans leurs enquêtes afin de protéger les intérêts financiers de l’Union. Les projets d’assistance technique se répartissaient dans deux groupes:

«appui aux travaux d’enquête» dans le cadre de la lutte contre la fraude et la corruption en général; et

«cigarettes» – il s’agissait ici de renforcer la capacité des bénéficiaires à combattre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes. Le programme a financé, entre autres, l’achat de scanners à rayon X destinés à être utilisés aux frontières extérieures de l’Union pour détecter les cigarettes de contrebande et de contrefaçon dans les véhicules ou les conteneurs et l’achat et le dressage de chiens renifleurs.

Formation, séminaires et conférences

Ce type d’actions comprenait deux volets:

conférences, séminaires et activités de formation, par exemple, en vue de diffuser les meilleures pratiques dans le domaine de la lutte contre la fraude, la contrebande et la contrefaçon de cigarettes, de sensibiliser les acteurs concernés et d’améliorer la prévention. Un soutien financier a aussi été apporté pour des formations spécialisées en investigation numérique à l’intention des agents des douanes et des policiers; et

«formation juridique», portant notamment sur des études spécifiques de droit comparé nécessaires à l’élaboration des documents de politique et des propositions législatives.

Appui informatique

Le programme a financé l’acquisition par la Commission de (l’accès à des) bases de données dont se servent les bénéficiaires, par exemple, les services des douanes ou la police des États membres, au cours de leurs enquêtes. Ces bases de données contiennent des informations sur les entreprises, leur actionnariat, les chiffres des échanges commerciaux, les mouvements des navires et les manifestes de fret. Le programme a aussi soutenu le développement d’outils informatiques spécifiques pour l’analyse automatisée de volumes considérables de données d’échanges commerciaux, dont les résultats sont utilisés pour les analyses de risque et aident les douanes des États membres à concentrer leurs activités sur les domaines à risque.

Budget

Le budget (crédits d’engagement) pour le cadre financier pluriannuel (CFP) 2007-2013 s’élevait à 98 525 000 EUR 7 , soit environ 14,3 millions d’EUR par an. La figure 1 présente la ventilation par type d’actions.

Figure 1: Crédits budgétaires par type d’actions (200713) 8

Conformément au règlement financier 9 , le financement au titre du programme Hercule II pouvait prendre deux formes:

des subventions, allouées à la suite d’appels à propositions; et

des marchés publics, attribués à la suite d’appels d’offres 10 .

Les subventions pouvaient couvrir jusqu’à 50 % des coûts éligibles pour l’assistance technique, jusqu’à 80 % pour les activités de formation et jusqu’à 90 % pour la formation juridique. Les bénéficiaires 11 étaient:

a)des administrations nationales et régionales des États membres ou des pays en voie d’adhésion (l’assistance technique était limitée à cette catégorie);

b)des instituts de recherche et d’enseignement (qui n’étaient pas autorisés à demander des subventions pour l’assistance technique, mais pouvaient soumettre des demandes pour des activités de formation, des séminaires, des conférences, des études et un appui informatique); et

c)des organismes à but non lucratif.

Toute entité légale qui satisfaisait aux conditions juridiques applicables pouvait participer aux procédures de marchés publics et soumissionner en vue de conclure un contrat dans le cadre du programme. Les marchés publics étaient utilisés pour l’acquisition de (l’accès à des) bases de données, les formations spécialisées et le développement d’outils informatiques spécifiques.

Sous certaines conditions, le programme pouvait aussi couvrir les frais de participation des représentants de certains pays tiers à des formations 12 .

L’affectation du budget et le nombre de subventions et de marchés montrent que 52,8 % des fonds ont été consacrés aux subventions et 47,1 % aux marchés publics.

Tableau 1: Aperçu du nombre de subventions et de marchés par type d’actions et par année

Quand l’évaluation a débuté en mars 2014, de nombreuses activités pour lesquelles des conventions de subvention ou des marchés avaient été conclus étaient encore en cours et il n’était pas possible de recueillir des informations sur les résultats obtenus. Cependant, l’avis des bénéficiaires et des contractants concernés a été sollicité à propos de l’efficacité de la mise en œuvre du programme.

Mise en œuvre

Le programme a été mis en œuvre sur la base de décisions de financement annuelles de la Commission approuvant le budget et le programme de travail annuels. Ces éléments donnent un aperçu indicatif des priorités retenues pour les activités de l’année en question et du budget disponible pour chaque type d’action. Des rapports annuels 13 ont été établis sur la mise en œuvre des programmes de travail annuels.

3. Objectifs, méthodologie et source de données de l’évaluation

Objectifs

Le premier objectif de l’évaluation indépendante était d’apprécier l’efficacité du programme, c’est-à-dire la mesure dans laquelle les objectifs du programme ont été atteints.

Le deuxième objectif était d’apprécier l’efficience de la mise en œuvre sur la base des critères suivants:

économie: les ressources permettant de réaliser les objectifs ont-elles été mises à la disposition des bénéficiaires en temps utile, en quantité et en qualité appropriées?

utilité: dans quelle mesure l’action menée a-t-elle répondu aux besoins, aux problèmes et autres aspects identifiés quand le programme a été adopté? Y a-t-il eu des effets collatéraux ou secondaires?

cohérence: dans quelle mesure les retombées positives/négatives dans les domaines d’actions liés, comme les programmes Douane et Fiscalis 14 , ont-elles été maximisées/minimisées?

acceptabilité: dans quelle mesure les parties prenantes ont-elles accepté le programme et l’ont-elles jugé utile?

Le troisième objectif était d’apprécier la valeur ajoutée européenne du programme (son «additionnalité») et la durabilité de ses résultats.

L’évaluation ne couvrait pas explicitement la pertinence du programme, étant donné qu’elle était examinée dans le cadre d’une analyse d’impact 15 accompagnant la proposition de la Commission relative au programme Hercule III (2014-2020). L’évaluation a porté sur toutes les actions menées au titre du programme au cours de la période de programmation 20072013. Une attention particulière a été prêtée à l’assistance technique, dont les résultats étaient jugés essentiels pour la réussite globale du programme.

Méthodologie

L’évaluation a été menée sur la base d’une méthode («analyse de la contribution») élaborée par le contractant qui consiste à recueillir des informations sur le programme, sa mise en œuvre et ses réalisations afin de produire des hypothèses sur les liens de causalité entre, d’une part, les actions rendues possibles grâce au soutien financier du programme et, d’autre part, leurs produits et leurs résultats. Les hypothèses ont ensuite été vérifiées au regard de nouvelles données collectées au moyen d’enquêtes, d’entretiens et d’études de cas. Les résultats ont été intégrés dans une «théorie du changement» qui décrit comment les activités financées par Hercule contribuent en définitive à un impact à long terme en engendrant des produits et des résultats. De cette façon, il a été possible de cerner et de préciser les mécanismes productifs au sein du programme et les facteurs contextuels qui ont joué un rôle. Le caractère hétérogène des actions financées au titre du programme, ainsi que des résultats engendrés par ces activités, imposait d’apprécier la réalisation des objectifs du programme dans le cadre d’une approche globale. La méthodologie proposée par le contractant a permis d’évaluer les résultats quantitatifs du programme (ses produits) et ses effets à plus long terme en les comparant avec les perceptions et les avis d’experts et de parties prenantes qui ont été recueillis au cours d’entretiens et d’enquêtes. Les entretiens et les enquêtes englobaient des questions et des déclarations portant aussi bien sur les résultats du programme (son efficacité) que sur la qualité de sa mise en œuvre (son efficience). Les taux de réponse aux enquêtes étaient satisfaisants, et les personnes interrogées étaient représentatives des bénéficiaires du programme en termes de distribution géographique, de type d’actions et d’instrument de financement. Les intervenants rencontrés lors des entretiens étaient en nombre suffisant et couvraient tous les secteurs d’activités, ainsi que la totalité de la période. Les résultats des entretiens et des enquêtes ont permis de valider les constatations initiales et de cerner plus précisément les réalisations du programme.

L’envergure modeste du programme ne justifie pas une analyse coûts/bénéfices complète, dont les coûts seraient disproportionnés au regard du budget du programme.

L’impact global sur la protection des intérêts financiers de l’Union est difficile à apprécier du fait de l’ampleur limitée du programme, mais la méthodologie proposée par le contractant offre quand même des raisons suffisantes de penser que les résultats de l’évaluation externe sont valables, représentatifs et fiables.

Sources des données

L’évaluateur externe a eu accès à des informations administratives et financières provenant des bases de données de la Commission concernant le nombre, les montants et la distribution géographique des subventions et des marchés, et notamment à des copies des rapports finaux soumis par les bénéficiaires de subventions. Ces rapports comprennent des informations sur les résultats obtenus qui ont contribué à la protection des intérêts financiers de l’Union, comme le nombre et la valeur des saisies opérées grâce aux scanners à rayon X, les pertes évitées pour les budgets des États membres et de l’Union et l’évaluation par les participants des résultats des conférences et des séances de formation.

L’évaluateur a aussi pu consulter le rapport sur l’évaluation à mi-parcours 16 du programme réalisée en 2010 et les principaux résultats et recommandations des audits de 2005 17 et 2010 18 que la Cour des comptes a présentés sur la gestion des programmes de financement de la Commission (OLAF).

L’évaluateur a recueilli des données au moyen d’enquêtes en ligne auprès des bénéficiaires 19 et des participants, de 38 entretiens avec des parties prenantes et de 20 études de cas. Pour l’enquête menée auprès des bénéficiaires, un questionnaire a été envoyé à plus de 100 organisations, dont des ONG, les administrations judiciaires, douanières et policières, et les instituts d’enseignement qui ont obtenu une subvention ou un marché en vue de l’organisation d’un événement (par exemple, une conférence, un séminaire ou un programme de formation). Le taux de réponse était relativement élevé (65 %, soit 68 sondés), mais la plupart des réponses provenaient d’organisations qui avaient récemment reçu un soutien financier du programme. Peu d’organisations ayant bénéficié d’un soutien dans les premières années du programme (2007-2010) uniquement ont répondu et, pour les événements remontant à cette période, il a été difficile de trouver et de questionner des bénéficiaires et des participants 20 .

Le questionnaire de l’enquête menée auprès des participants a été envoyé à 1 464 personnes qui avaient assisté à une conférence, un séminaire ou un programme de formation financés par le programme. Après trois rappels, le taux de réponse était de 39 % (574 sondés), dont 90 % se rapportaient à des événements datant de 2013 ou 2014 et 23 % (131) à des séances de formation en investigation numérique.

Le contractant a mené une enquête spécifique auprès des utilisateurs des bases de données, mais le taux de réponse était trop bas pour en tirer des conclusions valables ou fiables. Le nombre d’utilisateurs dans les États membres est limité et leur avis avait déjà été sollicité à deux reprises à propos de l’utilité des bases de données pour leur travail. Les conclusions de l’évaluateur concernant l’utilisation des bases de données se fondent uniquement sur des études de cas.

4. Principales constatations de l’évaluation externe

Efficacité

L’efficacité d’Hercule II a été appréciée au regard des cinq objectifs énoncés dans la base juridique du programme 21 (voir ci-dessus).

Le programme a renforcé la coopération transnationale et multidisciplinaire. Les enquêtes et les entretiens avec les intervenants indiquent que la formation en matière de lutte antifraude et les activités de formation, séminaires et conférences en matière juridique ont joué un rôle déterminant dans l’obtention de ce résultat. Dans certains cas, l’assistance technique y a aussi contribué [par exemple, le développement transfrontière de systèmes automatisés de reconnaissance de plaques d’immatriculation de véhicules (ANPRS – automated numberplate recognition systems)], mais elle est principalement intervenue au sein des États membres, plutôt qu’entre des acteurs de deux ou plusieurs États membres. Le programme a aussi renforcé efficacement la compréhension des mécanismes nationaux et européens de protection des intérêts financiers de l’Union parmi les bénéficiaires et les participants; les constatations donnent à penser que cet aspect a contribué à sensibiliser les États membres aux avantages d’une coopération accrue.

Il apparaît que le programme s’est révélé efficace pour mettre en place et renforcer les réseaux d’acteurs concernés par la protection des intérêts financiers de l’Union. Des réseaux officiels et d’autres (majoritairement) informels ont été constitués entre les autorités des États membres, la Commission et l’OLAF. Ces réseaux ont permis, entre autres choses, un échange d’informations plus rapide entre les autorités nationales 22 , un meilleur accès à l’information et une capacité accrue de lutte contre la fraude. De plus, le programme a contribué à améliorer la coopération entre les acteurs de terrain et les milieux universitaires dans les États membres. Parmi les différents types d’actions, le domaine où la construction de réseaux s’est opérée le plus efficacement est celui de la formation en matière de lutte contre la fraude. L’efficacité du programme pourrait être renforcée par des contacts plus personnels entre les administrateurs, par exemple dans le cadre d’échanges de personnel.

Le programme a facilité l’échange d’informations, d’expériences et des meilleures pratiques. Plusieurs parties prenantes interrogées dans le cadre des enquêtes et des entretiens ont confirmé que cela s’appliquait surtout aux participants aux activités de formation, séminaires ou conférences en matière de lutte contre la fraude, en particulier lors des événements, mais aussi après leur retour dans leur environnement de travail habituel.

L’évaluation a montré que le programme a produit les résultats souhaités pour ce qui est du financement de l’assistance technique, en renforçant notamment la capacité des bénéficiaires à mener des opérations et des enquêtes pour lutter contre les activités préjudiciables aux intérêts financiers de l’Union. Il ressort des enquêtes, des entretiens et des études de cas que, d’une manière générale, l’équipement en question n’aurait probablement pas été acheté sans un cofinancement de l’Union. L’évaluateur a recueilli de nombreux exemples d’assistance technique offrant aux services répressifs un équipement de haute qualité qui a contribué à améliorer la collecte de preuves de corruption, de fraude et de contrebande dans les États membres 23 . En outre, l’assistance technique a renforcé la flexibilité et la capacité d’enquête des bénéficiaires.

Dans l’ensemble, les constatations ont montré que les bénéficiaires considéraient l’accès aux bases de données comme étant utile à leur travail. Le programme a efficacement facilité l’accès aux données et aux bases de données dans certains États membres, alors que dans d’autres, il n’y a contribué que dans une mesure limitée. La Commission a géré l’accès aux bases de données pour les points de contact nationaux, qui l’ont redistribué à l’échelon national. Il semble que la distribution de l’accès par l’intermédiaire des seuls points de contact nationaux n’ait pas suffi à garantir que toutes les autorités concernées dans les États membres en bénéficient. Globalement, l’accès a aidé les autorités nationales dans leurs enquêtes, qui auraient été moins fructueuses autrement, et a permis aux bénéficiaires de réaliser des économies d’échelle.

Le programme a encouragé le développement d’outils informatiques pour l’analyse de gros volumes de données. Parmi ceux-ci, l’outil «Contraffic» fournit aux services des douanes des informations sur le statut et les mouvements de conteneurs au moyen de messages (Container Status Messages) provenant de sources ouvertes. L’outil Contraffic reçoit plus de 15 000 requêtes par an émanant de plus de 300 agents des douanes et a amélioré la capacité des services douaniers à détecter la fraude. En outre, cet outil a permis une analyse automatisée de plus de 2 millions de déclarations d’importation effectuées au moyen de documents administratifs uniques (DAU) par des opérateurs de transport maritime afin de détecter les fausses déclarations de pays d’origine dans le cadre d’un projet pilote auquel participaient 12 États membres. Un autre outil informatique, l’outil de surveillance automatique (AMT – automatic monitoring tool), génère des alertes automatisées qui signalent les valeurs aberrantes dans les données d’échange et peut servir à surveiller les flux commerciaux pertinents dans le cadre des analyses de renseignements et des contrôles ciblés effectués par les douanes des États membres. L’AMT a amélioré la capacité des autorités à détecter la sous-évaluation des marchandises importées et les a rendues plus efficientes, en libérant des ressources humaines et du temps pour d'autres travaux d’enquête. Toutefois, avant de pouvoir exploiter pleinement le potentiel de l’AMT, des améliorations sont encore nécessaires en vue de réduire le taux de «faux positifs» dans les alertes. Or les efforts en ce sens ont seulement débuté dans le cadre du programme Hercule III et devront se poursuivre en 2015-2016.

Des activités en matière d’assistance technique, de formation et d’appui informatique ont été financées pour soutenir la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes. L’importance accrue accordée à ce domaine d’action dans le programme (par rapport à ses prédécesseurs), à la suite de la conclusion d’accords avec des entreprises de l’industrie du tabac 24 , a conduit à l’intensification de ces efforts. C’est une constatation qui ressort des nombreuses activités visant à financer l’achat d’équipements techniques et qui a été confirmée par les avis des bénéficiaires: 75 % des sondés convenaient du succès du programme à cet égard.

Les résultats obtenus au moyen des trois types d’actions sont complémentaires et il n’est pas possible d’apprécier si un type particulier a apporté une contribution plus efficace que d’autres aux réalisations et aux impacts du programme. Par exemple, l’assistance technique s’est révélée très efficace pour renforcer l’appui technique et opérationnel aux services répressifs et aux autorités douanières, et pour améliorer le travail d’enquête, de suivi et de renseignement. Sa contribution à l’intensification de la coopération transnationale et multidisciplinaire entre les autorités des États membres et la Commission a été limitée, mais ce n’était pas son principal objectif. Les activités de formation, les séminaires et les conférences ont renforcé la coopération transnationale entre les autorités des États membres, ainsi que la création de réseaux et l’échange d’informations, mais ont été moins efficaces pour ce qui est d’harmoniser les niveaux de compétences, d’équipement et de préparation dans les États membres afin de détecter les produits de contrebande et de contrefaçon. L’appui informatique à l’assistance technique a rendu le travail d’enquête, de suivi et de renseignement plus performant.

L’absence de protocoles d’accord sur la participation d’autorités nationales ou régionales de pays tiers au programme a restreint la distribution géographique des bénéficiaires aux États membres. (Cependant, des participants venus d’un grand nombre de pays tiers ont assisté à des événements comme les séances de formation en investigation numérique.) Les activités étaient généralement réparties de manière égale entre les États membres, mais certaines différences étaient clairement perceptibles: la Belgique, la France et l’Allemagne ont reçu la plus grande partie du financement et mis en œuvre la plupart des projets (subventions et marchés) pour tous les types d’action, mais des subventions en matière d’assistance technique ont été allouées à des bénéficiaires de tous les États membres – l’Espagne, la Pologne et la Hongrie étant les principaux bénéficiaires en termes monétaires, suivis par la Belgique, l’Allemagne, la Lituanie, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie et la Finlande. Tous ces États membres se caractérisent par des ports d’entrée dans l’Union très fréquentés ou par des frontières terrestres extérieures de l’Union à l’Est. La Pologne, la Hongrie et la Roumanie ont reçu la majorité des subventions pour la formation, les séminaires et les conférences. La Belgique a reçu un financement substantiel pour les conférences, parce que c’est le pays où est établi un des contractants qui organisaient des conférences et des séminaires dans d’autres États membres et pays tiers. Les universités et les ONG d’Italie et d’Allemagne ont obtenu une part non négligeable du financement de conférences et programmes de formation de moindre envergure sur les questions juridiques. Les participants à ces événements provenaient néanmoins d’un large éventail d’États membres et de pays tiers 25 .

Figure 2: Total des crédits d’engagement (2007-2013) pour tous les types d’action (assistance technique, formation, formation juridique et appui informatique), par État membre

Efficience

L’évaluation examine l’efficience de la mise en œuvre du programme et conclut, principalement sur la base d’entretiens et d’enquêtes, qu’il existe des raisons suffisantes de considérer que le programme a produit les effets souhaités pour un coût raisonnable. Bien qu’il ne soit pas possible de déterminer s’il s’est traduit par des gains d’efficience généralisés dans les États membres, il ressort des enquêtes et des entretiens avec les parties prenantes que sa gestion par la Commission (OLAF) a été efficiente en ce qu’elle a permis aux bénéficiaires de disposer de ressources en temps utile et dans les quantités et qualités appropriées. Néanmoins, des gains d’efficience supplémentaires pourraient être possibles si les États membres partageaient les meilleures pratiques en termes d’achat d’équipement et de passation de marchés.

Le budget annuel du programme variait entre 13,7 et 15 millions d’EUR, avec des fonds alloués pour 67 à 91 activités chaque année. Le montant moyen d’une subvention ou d’un marché était donc inférieur à 190 000 EUR. Dans chaque cas, les frais de transaction pour le destinataire des fonds et pour la Commission devaient être proportionnés au montant alloué. Lors de l’enquête auprès des bénéficiaires, 90 % des sondés se sont déclarés d’accord ou tout à fait d’accord avec la déclaration selon laquelle les résultats souhaités ont été obtenus à un coût raisonnable.

Sur la base des informations provenant des trois rapports annuels sur la mise en œuvre du programme, des données des rapports finaux sur l’assistance technique examinées dans les études de cas et des déclarations recueillies lors des entretiens avec les parties prenantes, il a été possible de produire une estimation approximative de la valeur financière des saisies opérées et des pertes évitées grâce à l’équipement technique et aux services acquis dans le cadre du programme. Elle s’élève à plus de 270 millions d’EUR, soit trois fois le coût total du programme (98 millions d’EUR) 26 .

On peut donc en conclure que le programme paraît avoir produit les effets souhaités à un coût raisonnable. Il n’est cependant pas possible de déterminer s’il s’est traduit par des gains d’efficience importants pour les services répressifs des États membres dans leurs efforts en vue de renforcer la protection des intérêts financiers de l’Union. Les éléments recueillis font ressortir une gestion efficiente des projets pour ce qui était de mettre les ressources à la disposition des bénéficiaires en temps utile et dans les quantités et qualités appropriées. Cependant, diverses expériences donnent encore à penser que les États membres pourraient avoir intérêt à comparer davantage leurs appréciations concernant le type d’équipement utilisé et la façon dont il a été acquis.

L’évaluation montre l’importance des exigences supplémentaires de suivi mises en place à la suite de l’évaluation à mi-parcours du programme en 2010 et d’un audit interne mené en 2008, notamment en ce qui concerne les obligations en matière de rapports dans le cas des subventions allouées pour l’assistance technique 27 .

Les réponses aux enquêtes et les entretiens avec les parties prenantes ont démontré que l’équipement technique acheté dans le cadre du programme est efficace pour la protection des intérêts financiers de l’Union. En général, pour les différents types d’actions, les intervenants s’accordent à considérer que les résultats obtenus en utilisant cet équipement n’auraient pas pu être atteints, ou l’auraient été dans une moindre mesure, avec les moyens mis à disposition par les autorités nationales et régionales ou par d’autres partenaires. Cette constatation s’applique aux trois types d’actions, bien que la formation, les séminaires et les conférences soient perçus comme ayant été particulièrement utiles pour faciliter la coopération internationale et la mise en place de réseaux qui, autrement, n’auraient pas été créés. Les outils développés et fournis dans le cadre des actions d’appui informatique et d’assistance technique apportent une valeur ajoutée plus directe aux enquêtes des services douaniers et répressifs nationaux et, à ce titre, contribuent à la protection des intérêts financiers de l’Union.

Les bénéficiaires ont salué le fait que la gestion du programme ait été centralisée au sein d’une unité de l’OLAF en 2012. Ils portent une appréciation globalement positive sur les procédures des appels à propositions (81 % des sondés s’y sont déclarés favorables ou très favorables). S’ils considèrent que les obligations en matière de rapports étaient relativement faciles à respecter (78 % des sondés se sont déclarés d’accord ou tout à fait d’accord), les éléments recueillis ont montré que des efforts supplémentaires seraient nécessaires pour les améliorer. La Commission aurait été mieux à même de mesurer les résultats et les impacts des activités financées si les types de données demandés aux bénéficiaires dans leur rapport technique final avaient été plus adéquats.

Les bénéficiaires et les participants se disent satisfaits de la capacité du programme à répondre à leurs besoins au niveau des États membres. Lors de l’enquête menée auprès des bénéficiaires, la grande majorité des 68 sondés (86 %) était d’accord ou tout à fait d’accord avec l’affirmation selon laquelle les résultats du projet auquel ils avaient participé répondaient aux besoins et aux problèmes constatés dans leur pays. En particulier, les projets de formation en matière de lutte contre la fraude étaient considérés comme répondant aux besoins du pays dans une très large mesure: 94 % des sondés se déclaraient d’accord ou tout à fait d’accord sur le fait que les projets répondaient à leurs besoins ou à leurs problèmes. La finalité des actions menées va au-delà des besoins des États membres, puisqu’elles étaient censées protéger les intérêts financiers de l’Union. Le programme a atteint ses objectifs et est donc considéré comme ayant contribué à prévenir des pertes pour le budget de l’Union. Cependant, le programme ne pouvait pas répondre à tous les besoins en équipements techniques des autorités douanières des États membres 28 pour renforcer leurs capacités opérationnelles.

Valeur ajoutée européenne et durabilité des résultats

Toutes les sources confirment que le programme apportait une valeur ajoutée au niveau de l’Union. D’une manière générale et pour l’ensemble des différents types d’actions, les parties prenantes conviennent que leurs propres objectifs n’auraient pas pu être atteints, ou l’auraient été dans une moindre mesure, par des moyens nationaux ou régionaux. La nature de la valeur ajoutée varie selon les types d’action: la formation et les conférences sont particulièrement utiles pour faciliter la coopération internationale et constituer des réseaux, tandis que les outils informatiques et l’assistance technique apportent une valeur ajoutée plus directe aux enquêtes des services douaniers et répressifs nationaux.

Les bénéficiaires ont confirmé l’utilité du programme, en particulier pour les autorités douanières, et ont souligné que les bénéfices compensaient largement les frais de participation. De plus, ils ont clairement affirmé leur intention de continuer à utiliser l’équipement technique.

La Commission a garanti la durabilité des résultats en permettant que le cofinancement des subventions serve à couvrir les frais de maintenance. En échange, les bénéficiaires se sont engagés à soumettre un rapport final de mise en œuvre un an après la date de clôture du projet afin de démontrer son efficacité et la durabilité des résultats. En ce qui concerne la formation, les séminaires et les conférences, les participants se déclarent généralement confiants dans la possibilité de mettre en pratique les enseignements tirés, de telle sorte que la durabilité est aussi garantie à cet égard. C’est le cas, en particulier, des participants à la formation en investigation numérique.

Complémentarité

La complémentarité a été suffisamment assurée dans la préparation et la mise en œuvre du programme. Les parties prenantes s’accordent généralement à considérer qu’il présentait un profil caractéristique du fait de l’accent mis sur la protection des intérêts financiers de l’Union, qui le distingue d’autres programmes (de la DG HOME et de la DG TAXUD). En particulier, il a été souligné que l’assistance technique représentait un aspect qui n’était pas proposé par d’autres initiatives de l’Union, même si les actions menées en matière d’assistance technique ont pu bénéficier de synergies avec d’autres initiatives de l'Union. Cela vaut, par exemple, pour l’utilisation du système ANPRS, dont les résultats ont pu être renforcés par l’exploitation des informations provenant de systèmes existants financés par l’Union, comme le système d’information européen concernant les véhicules et les permis de conduire (réseau EUCARIS) 29 , le registre européen des entreprises de transport routier (ERRU) 30 et le réseau «Permis de conduire» (RESPER) 31 qui ont été mis en place par diverses initiatives de l’Union.

Si des efforts ont été accomplis pour coordonner la planification des différents programmes de l’Union dans le domaine des douanes, par exemple, il serait possible d’en faire davantage encore pour renforcer la coopération entre les services de la Commission afin de tirer un meilleur parti des synergies entre les programmes et d’éviter les chevauchements entre les programmes et initiatives de l’Union.

5. Facteurs contextuels ayant une incidence sur les performances du programme

Les facteurs contextuels qui ont eu un impact sur les performances du programme couvrent plusieurs aspects, bien qu’ils soient difficiles à quantifier:

dans le cas des subventions allouées pour l’assistance technique, les administrations nationales et régionales devaient contribuer à hauteur d’au moins 50 %. Depuis l’éclatement de la crise financière en 2008, les contraintes budgétaires ont considérablement réduit la capacité financière des demandeurs et des bénéficiaires, au point d’entraîner le retrait de certaines demandes, et même de certaines subventions qui avaient déjà été octroyées. Il a été remédié au problème dans le nouveau règlement relatif au programme Hercule III, qui prévoit de financer jusqu’à 80 % des coûts éligibles (voire 90 % dans des cas exceptionnels et dûment justifiés);

la TVA représentait une proportion substantielle du budget de l’action financée par les subventions (jusqu’à 25 %, selon les taux applicables), mais les règlements financiers excluaient la TVA des coûts éligibles au titre du programme. Dans la pratique, par conséquent, les subventions ont couvert un pourcentage moins élevé des coûts (moins de 40 % dans le cas de l’assistance technique) et la différence a dû être supportée par les bénéficiaires;

l’examen des demandes soumises en réponse aux appels à propositions a montré que les demandeurs rencontraient souvent des difficultés pour respecter les exigences administratives et juridiques à cause d’obstacles linguistiques ou d’une méconnaissance des procédures de soumission des demandes ou de mise en œuvre des subventions;

l’insuffisance des crédits de paiement à la fin du programme a entraîné des retards considérables dans le règlement final des subventions octroyées au cours des deux dernières années.

6. Conclusions et perspectives

L’évaluation externe a conclu 32 que le programme «a atteint les objectifs qu’il s’était fixés, et a donc […] produit l’impact désiré». Elle a aussi conclu que les trois types d’actions ont débouché sur des résultats complémentaires et durables et que la mise en œuvre a été efficiente et a produit les effets souhaités à un coût raisonnable. Certains aspects peuvent cependant être améliorés; ils sont présentés ci-après, ainsi que les mesures qui seront prises pour remédier aux problèmes constatés:

1.L’impact du programme pourrait être renforcé en augmentant les contacts personnels entre les administrations, par exemple au moyen d’échanges de personnel 33 . Le financement des coûts liés aux échanges de personnel est déjà prévu par le cahier des charges en ce qui concerne la formation et de fructueux échanges ont eu lieu, par exemple entre l’Italie et la Bulgarie en 2010. La Commission encouragera et facilitera les échanges de personnel à différents niveaux des administrations nationales et régionales dans des États membres voisins afin de renforcer la coopération lors des opérations et des enquêtes transfrontières. Pour améliorer le rapport coût-efficacité et la qualité des formations financées par le programme, la Commission examinera d’autres possibilités de formation et d’échange de personnel, comme une coopération plus étroite au sein des réseaux européens existants d’établissements médico-légaux et d’organismes de formation judiciaire nationaux.

2.La distribution de l’accès aux bases de données par l’intermédiaire des points de contact nationaux n’a pas permis de garantir que toutes les autorités concernées dans les États membres en bénéficient. Les conclusions de l’évaluation indiquent qu’il en va de même dans tous les États membres, à des degrés parfois divers 34 . Le programme a facilité l’accès aux données en faisant l’acquisition de (l’accès à des) bases de données et en gérant les droits d’accès pour le personnel des services répressifs des États membres. Dans la mesure où les droits d’accès sont limités, les points de contact nationaux doivent définir des priorités lorsqu’ils autorisent l’accès des administrations nationales et régionales. Les conclusions relatives à l’utilisation des bases de données soulignent leur utilité, mais aussi la difficulté d’établir la contribution qu’elles apportent à la protection des intérêts financiers de l’Union. La Commission procédera à un examen minutieux des besoins en informations des utilisateurs actuels, ainsi qu’à une analyse des sources d’informations disponibles sur le marché afin d’assurer une meilleure adéquation entre les attentes des utilisateurs et les sources d’informations existantes. Cela devrait permettre d’optimiser l’utilisation des bases de données, notamment à des fins relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union.

3.Diverses expériences relatives à l’efficience de la gestion de projets donnent à penser qu’il pourrait être intéressant pour les États membres de partager leurs expériences concernant le type d’équipement utilisé et la façon dont il a été acquis 35 . Les actions financées au titre du programme sont gérées par les bénéficiaires des subventions et le cofinancement national devrait les inciter à le faire de la manière la plus efficiente possible. La Commission sélectionne les demandes sur la base de leur rapport coût-efficacité et, à plusieurs reprises, elle a invité les demandeurs à examiner les coûts à la lumière des meilleures pratiques et des prix demandés dans d’autres États membres, en particulier pour les équipements coûteux comme les scanners à rayon X ou les systèmes ANPRS. Elle encouragera encore davantage l’échange des meilleures pratiques, notamment dans le contexte de projets transfrontières combinant les efforts de plusieurs États membres en vue de protéger les intérêts financiers de l’Union.

4.La capacité de la Commission à mesurer les résultats et les impacts des activités financées pourrait être renforcée en veillant à demander aux bénéficiaires de communiquer les types de données adéquats dans leurs rapports techniques finaux et aux autorités compétentes des États membres d’améliorer leurs mesures de suivi spécifiques afin de mieux démontrer la valeur ajoutée des actions financées par Hercule pour combattre et prévenir les activités préjudiciables aux intérêts financiers de l’Union, notamment la contrebande et la contrefaçon de cigarettes 36 . Depuis 2013, la Commission a demandé aux bénéficiaires de présenter un rapport sur les résultats obtenus un an après la date de clôture de la convention de subvention pour lui permettre de disposer d’informations portant sur une période durant laquelle les équipements étaient pleinement opérationnels. Les informations demandées se rapportent aux résultats obtenus au moyen des équipements ou des services acquis grâce au soutien financier du programme et utilisés dans le cadre d’opérations d’appui aux enquêtes visant à protéger les intérêts financiers de l’Union. Les informations peuvent concerner des enquêtes sur des allégations d’irrégularité ou de corruption ayant trait aux dépenses de l’Union; des mécanismes frauduleux; le nombre d’arrestations effectuées (et de condamnations, si l’information est déjà disponible) ou des estimations de l’impact financier sur le budget de l’État membre ou de l’Union. À terme, les obligations en matière de rapports permettront à la Commission de démontrer la contribution du programme à la protection des intérêts financiers de l’Union, tout en permettant aux bénéficiaires de satisfaire à leurs obligations nationales en matière de rapports.

5.Si des efforts ont été accomplis pour coordonner la planification des différents programmes de l’Union dans le domaine des douanes, par exemple, il serait possible d’en faire davantage encore pour renforcer la coopération entre les services de la Commission afin de tirer un meilleur parti des synergies entre les programmes et d’éviter les chevauchements 37 . La Commission poursuivra ses activités de coordination internes afin d’exploiter les synergies entre les programmes de l’Union et d’éviter les chevauchements. De plus, dans le cadre de la stratégie «Mieux légiférer» de la Commission, il sera envisagé de simplifier et de rationaliser encore les activités nécessaires à la mise en œuvre du programme afin de réduire les efforts et les coûts pour les bénéficiaires du programme comme pour les services de la Commission.

(1)

Dans le présent rapport, le terme «le programme» renvoie au programme Hercule II tel qu’adopté à la suite de la modification de la décision n° 804/2004/CE par la décision n° 878/2007/CE.

(2)

Le contractant était Rambøll Management Consulting. L’évaluation a été entreprise en application de l’article 7 de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée par la décision n° 878/2007/CE du Parlement et du Conseil du 23 juillet 2007 modifiant et prolongeant la décision n° 804/2004/CE établissant un programme d’action communautaire pour la promotion d’actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté (programme Hercule II), JO L 193, du 25.7.2007, qui dispose qu’«[a]u plus tard le 31 décembre 2014, la Commission (OLAF) présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la réalisation des objectifs du programme». Le retard dans l’adoption du rapport est dû à la restructuration des services de la Commission européenne à la fin 2014.

(3)

Le rapport du contractant et ses annexes peuvent être consultés à l’adresse: https://bookshop.europa.eu/fr/home/

(4)

Article 1er de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée.

(5)

Article 1er, paragraphe 2, de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée.

(6)

Article 1er bis de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée.

(7)

Article 6, paragraphe 2, de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée; prix de 2007.

(8)

Les chiffres se fondent sur les crédits d’engagement mis à disposition dans les décisions de financement pour la période 2007-2013. En 2007, les activités de «formation juridique» faisaient partie des «conférences, séminaires et activités de formation» qui se répartissaient entre «formation – volet opérationnel» et «formation – volet juridique». Le budget affecté à ce dernier volet s’élevait à 375 000 EUR.

(9)

Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 (le règlement financier) et règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 (les modalités d’exécution) pour 2007-2012, et règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 (le nouveau règlement financier) et règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 (les règles d’application) pour 2013 et au-delà. L’évaluation n’a pas tenu compte de l’impact du nouveau règlement financier sur la mise en œuvre du programme Hercule II, mais on peut faire valoir qu’il a réduit la charge administrative (par exemple, pour les bénéficiaires de subventions) en simplifiant les règles pour les subventions de faible valeur et en raccourcissant les délais de paiement.

(10)

Voir l’article 2, et en particulier le paragraphe 1, de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée, qui détermine les instruments et conditions de financement.

(11)

Article 2 bis de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée. Tous les bénéficiaires de subvention devaient «promouv[oir] le renforcement de l’action communautaire dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté». L’article 3 de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée énumère les conditions que les organismes des pays candidats ou autres pays tiers devaient satisfaire pour pouvoir prétendre à des subventions au titre du programme. Dès lors que ces conditions n’étaient pas remplies, aucune subvention n’a été octroyée à de tels organismes dans des pays tiers.

(12)

Voir l’article 2 bis de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée. Les entités des catégories b), «tout institut de recherche et d’enseignement», et c), «tout organisme à but non lucratif», doivent aussi posséder la personnalité juridique depuis au moins un an et être situées et actives dans un État membre ou dans un pays en dehors de la Communauté, tel que défini à l’article 3.

(13)

Conformément à l’article 7 de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée, la Commission a adopté des rapports annuels qu’elle a présentés au Parlement européen et au Conseil. Les plus récents étaient consacrés aux années 2011 [SWD(2012) 445 final, du 11.12.2012], 2012 [SWD(2013) 287 final, du 24.7.2013] et 2013 [SWD(2014) 247 final, du 17.7.2014].

(14)

Fiscalis était un programme d’action communautaire pluriannuel visant à améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux sur le marché intérieur (décision n° 1482/2007/CE, JO L 330, du 15.12.2007). Douane était un programme d’action pluriannuel visant à appuyer et compléter les actions engagées par les États membres pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur dans le domaine douanier (décision n° 624/2007/CE, JO L 154, du 14.6.2007).

(15)

SEC(2011) 1610 final et SEC(2011) 1611 du 19 décembre 2011.

(16)

(Mise à jour de l’)Examen intermédiaire sur la réalisation des objectifs du programme Hercule II. Cette évaluation a été réalisée en application du deuxième alinéa de l’article 7 de la décision n° 804/2004/CE telle que modifiée. En 2008, la structure d’audit interne a procédé à un audit financier du programme Hercule pour la période 2004-2006. Il formulait plusieurs recommandations en vue d’améliorer la mise en œuvre du programme par l’OLAF.

(17)

Rapport spécial n° 1/2005 (JO C 202, du 18.8.2005).

(18)

Rapport spécial n° 2/2011; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011SA0002 .

(19)

Les bénéficiaires du programme sont les entités légales avec lesquelles la Commission a conclu une convention de subvention ou un marché. Les participants sont les personnes qui ont assisté ou pris part à un événement (conférence, séminaire et formation) financé au titre du programme. Ils ne reçoivent pas de soutien direct de la Commission, mais leurs frais sont couverts par le budget de l’événement.

(20)

Théoriquement, l’échantillon des bénéficiaires sondés n’était peut-être pas représentatif, dans la mesure où il n’incluait pas d’organisations qui ont bénéficié d’un soutien au tout début, mais qui ont considéré que le programme ne présentait pas d’intérêt pour elles et se sont retirées. Toutefois, la Commission n’a jamais eu connaissance de tels cas de figure. Les réponses aux questions et les déclarations en rapport avec des événements organisés il y a un certain temps sont moins fiables, d’une manière générale; cela aurait pu aussi fausser les résultats de l’enquête. L’échantillon contient des réponses d’organisations qui ont bénéficié d’un soutien durant toute la période du programme.

(21)

Décision n° 804/2004/CE telle que modifiée, article 1er, paragraphe 2, points a) à e).

(22)

Il ne s’agit pas ici du recours à des outils informatiques, mais du fait que les membres du personnel des administrations nationales utilisent spontanément les réseaux pour se mettre en rapport avec leurs homologues dans d’autres États membres afin d’échanger des informations.

(23)

Huit parties prenantes sur 16 dans les États membres et une ONG ont confirmé sans ambiguïté que le programme avait procuré aux services répressifs nationaux (en particulier les douanes) un soutien technique et opérationnel dans la lutte contre les activités transfrontalières illégales: les nouveaux équipements ont, par exemple, apporté plus de flexibilité aux autorités – les anciens scanners étaient lents et encombrants, tandis que les nouveaux sont plus petits et d’un fonctionnement plus rapide.

(24)

L’Union a conclu des «arrangements» avec quatre entreprises de l’industrie du tabac pour combattre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes. En application de ces arrangements, l’Union et les États membres ont reçu de ces entreprises des paiements considérables.

(25)

Les subventions sont octroyées aux demandes qui ont été retenues dans le cadre d’un appel à propositions pour lequel la Commission a reçu des réponses émanant d’un nombre limité d’États membres. Après la publication d’avis dans le Journal officiel et la diffusion active d’informations à propos de l’appel parmi les réseaux professionnels, le nombre de demandes et le nombre d’États membres représentés ont sensiblement augmenté au cours des dernières années de mise en œuvre du programme.

(26)

Ce chiffre est à prendre avec précaution, car il est loin d’être complet. Cette estimation se fonde sur l’examen des rapports annuels et finaux soumis par les bénéficiaires, en particulier dans le cas des actions d’assistance technique, et d’un grand nombre de sources secondaires utilisées par le contractant pour son analyse. Les bénéficiaires de subventions allouées pour l’assistance technique, par exemple, déclarent le nombre de saisies effectuées et les pertes évitées pour le budget national et celui de l’Union à la suite des actions qui ont été rendues possibles par l’acquisition d’équipement ou d’informations au titre du programme. L’interception d’un conteneur renfermant des cigarettes de contrebande ou de contrefaçon représente un montant considérable de pertes évitées. L’estimation n’inclut pas les gains imputables à la prévention ou d’autres résultats qui sont difficiles à quantifier. Les études de cas ne couvrent pas toutes les activités d’Hercule II. L’impact financier est probablement plus grand.

(27)

Les bénéficiaires de subventions allouées pour l’assistance technique doivent soumettre un rapport final de mise en œuvre un an après la date de clôture de la convention de subvention. Cette obligation a été imposée compte tenu de la brièveté de la période écoulée entre l’achat d’équipements et la date de clôture de la convention, qui permet difficilement au bénéficiaire de déclarer des résultats tangibles obtenus grâce à l’utilisation des équipements.

(28)

Une analyse réalisée par la DG TAXUD en 2013-2014 afin de déterminer le total des besoins en investissements des autorités douanières des États membres en 2014-2020 a révélé que cela représente un montant 30 fois supérieur au budget qui sera mis à disposition dans le cadre du programme Hercule III.

(29)

Voir: https://joinup.ec.europa.eu/community/eucaris/description .

(30)

Voir par exemple: http://ec.europa.eu/transport/modes/road/access/erru_en.htm .

(31)

Voir: http://ec.europa.eu/idabc/en/document/3989/5926.html .

(32)

Le rapport du contractant présente 16 conclusions. Il n’avait pas été demandé au contractant de formuler des recommandations mais il a émis des suggestions dans six de ses conclusions (2, 5, 7, 10,11 et 15) en vue de mesures éventuelles. Les conclusions et perspectives exposées dans cette section se fondent sur les observations du contractant, complétées par les constatations et l’expérience de la Commission durant la mise en œuvre du programme et par les retours d’information que la Commission a reçus des demandeurs de subventions, des bénéficiaires et des contractants, des services de la Commission et des autres institutions dans le prolongement des négociations relatives au suivi du programme en vue du nouveau cadre financier pluriannuel 2014-2020 durant les années 2012-2014.

(33)

D’après la conclusion 2 du rapport du contractant.

(34)

D’après la conclusion 5.

(35)

D’après la conclusion 10.

(36)

D’après les conclusions 7 et 11.

(37)

D’après la conclusion 15.