RAPPORT DE LA COMMISSION Bulgarie Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 16.11.2015

COM(2015) 802 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Bulgarie

Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

RAPPORT DE LA COMMISSION

Bulgarie

Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

1.Introduction

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs 1 , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance.

En vertu de l'article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L'article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la Bulgarie respecte le critère du déficit prévu par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et d'autres facteurs pertinents.

Les données communiquées par les autorités bulgares le 31 mars 2015 montraient que le déficit public de la Bulgarie avait atteint 2,8 % du PIB en 2014, soit un niveau inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. Toutefois, le 21 avril 2015, Eurostat a exprimé une réserve quant à la qualité des données fournies par la Bulgarie en ce qui concerne le classement sectoriel du Fonds de garantie des dépôts et l'incidence sur le déficit public du remboursement par ledit Fonds des dépôts garantis auprès de la Corporate Commercial Bank 2 . Les données communiquées par les autorités le 15 octobre 2015 3 et validées ultérieurement par Eurostat 4 montrent que le déficit public de la Bulgarie a atteint 5,8 % du PIB en 2014 (et donc dépassé la valeur de référence de 3 % du PIB), tandis que la dette publique s'est établie à 27,0 % du PIB en 2014, niveau inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Selon ces mêmes données, le déficit devrait atteindre 2,8 % du PIB en 2015, soit un niveau inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. Ces chiffres sont confirmés par les prévisions de l’automne 2015 de la Commission.

Tableau 1. Déficit public et dette publique (en % du PIB)

Le déficit budgétaire communiqué pour 2014 semble indiquer qu'a priori, et avant de prendre en compte tous les facteurs évoqués ci-dessous, il existe en Bulgarie un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance.

La Commission a donc élaboré le présent rapport pour pouvoir évaluer globalement le dépassement de la valeur de référence et établir si cette valeur prévue par le traité est respectée après examen de tous les facteurs pertinents. La partie 2 du rapport examine le critère du déficit, la partie 3 l'évolution de la dette et la partie 4, les facteurs pertinents. Le rapport tient compte des prévisions de l'automne 2015 de la Commission, publiées le 5 novembre 2015.

2.Critère du déficit

En 2014, selon les données notifiées par les autorités bulgares et validées par Eurostat, le déficit public a atteint 5,8 % du PIB, contre 0,8 % en 2013, soit un niveau largement supérieur à la valeur de référence prévue par le traité.

Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB peut être considéré comme exceptionnel. Il résulte notamment d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'État concerné au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance: le déficit de 2014 a subi les répercussions négatives du reclassement statistique, au sein des administrations publiques, du Fonds de garantie des dépôts après le remboursement des dépôts garantis auprès de la Corporate Commercial Bank, représentant environ 3,0 % du PIB. Cette révision à la hausse par rapport à la notification de printemps explique le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité, et les autorités bulgares n'en avaient pas connaissance au moment de l'adoption du budget initial pour 2014. Étant donné que le dépassement est de nature inattendue, est indépendant de la volonté de l'État et a été connu tard dans l'année, il ne devrait pas entraîner de conséquences sur le plan de la procédure concernant les déficits excessifs.

En outre, le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB est temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. En particulier, les prévisions de l'automne 2015 de la Commission indiquent que le déficit devrait tomber sous la valeur de référence de 3 % à partir de 2015. À politiques inchangées, il restera en deçà de cette valeur en 2016 et 2017 5 .

En résumé, le déficit de 2014 était supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB et n'en était pas proche, mais ce dépassement de la valeur de référence est à la fois exceptionnel et temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Cette analyse semble indiquer qu'avant analyse des facteurs pertinents, le critère du déficit prévu par le traité n'est pas rempli.

3.Évolution de la dette

La dette publique brute est passée de 18,0 % du PIB en 2013 à 27,0 % en 2014. Cela est dû à plusieurs facteurs: i) le financement du déficit budgétaire de 2014; ii) le refinancement d'un vaste emprunt obligataire qui arrivait à échéance en janvier 2015; iii) la dette émise à la mi-2014 afin de contribuer à la stabilisation du secteur financier par un système de liquidité et iv) le remboursement des dépôts dans la dernière partie de l'année. Pour établir ses prévisions de l'automne 2015, qui se fondent sur l'hypothèse de politiques inchangées, la Commission n'a pas tenu compte de l'éventualité d'une nouvelle émission de dette destinée à financer des mesures de stabilisation du secteur financier, étant donné qu'elle n'en avait pas connaissance au moment d'élaborer ses prévisions. Le ratio de la dette devrait augmenter pour atteindre 33,6 % du PIB en 2017, en conséquence principalement des besoins de financement du déficit budgétaire.

4.Facteurs pertinents

Conformément à l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre». Ces facteurs sont clarifiés à l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui précise également que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» doit être dûment pris en compte. Enfin, l'article 2, paragraphe 5, du règlement dispose que la mise en œuvre de réformes des retraites consistant à introduire un système à piliers multiples avec un pilier obligatoire financé par capitalisation doit être prise en compte dans toutes les évaluations budgétaires menées dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs.

Comme le ratio de la dette au PIB est inférieur à la valeur de référence prévue par le traité, ces facteurs doivent être pris en compte à toutes les étapes de la décision constatant l'existence d'un déficit excessif, même si le déficit public n'est pas proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et que le dépassement n'est pas temporaire (conformément à l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil).

Compte tenu de ce qui précède, les sous-parties suivantes examinent tour à tour 1) la position économique à moyen terme, 2) la position budgétaire à moyen terme; 3) la situation de la dette publique à moyen terme; 4) les réformes du système des retraites; 5) d’autres facteurs mis en avant par l’État membre.

4.1.Situation économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle. Après la crise économique mondiale de 2009, l'activité économique est restée faible en Bulgarie, comme en témoigne la croissance du PIB réel d'environ 1 % en moyenne sur la période 2010-2014. En outre, d'après les estimations, la croissance potentielle de la Bulgarie a fortement diminué par rapport aux années de forte expansion qui ont précédé la crise: sur la période 2010-2014, elle aurait été réduite à 0,5 % en moyenne (alors qu'elle dépassait 5 % avant la crise) en raison du recul de l'investissement et d'une contribution moins importante du travail à la croissance. Toutefois, le potentiel de croissance se serait redressé progressivement pour atteindre environ 1,7 % en 2014, ce qui traduit le potentiel de rattrapage de l'économie bulgare par l'accumulation de capital et l'accroissement de la productivité totale des facteurs. Si l'on tient compte des caractéristiques du potentiel de croissance et des performances réelles de la croissance, l'écart de production dans l'économie bulgare aurait été quasiment comblé en 2013 et serait resté pratiquement au même niveau en 2014-2015. Toutefois, l'écart de production faiblement négatif devrait se creuser modérément en 2016-2017, en raison principalement d'une baisse des investissements pour des projets cofinancés par des fonds de l'UE.

Tableau 2: Évolutions macroéconomiques et budgétaires a

4.2.Position budgétaire à moyen terme

Déficit public. Selon les prévisions de l'automne 2015 de la Commission, le déficit public s'est creusé rapidement, pour passer de 0,8 % du PIB en 2013 à 5,8 % en 2014, et devrait s'améliorer à 2,8 % du PIB en 2015 et 2,7 % en 2016 et 2017. La hausse du déficit en 2014 a été induite en grande partie par le soutien considérable au secteur financier, lié au remboursement des dépôts garantis auprès de la Corporate Commercial Bank (représentant environ 3 % du PIB). En outre, les recettes publiques, en particulier la TVA, ont été plus faibles que prévu, ce qui a eu une incidence négative d'environ 1 % du PIB sur le déficit nominal. Le reste du creusement du déficit en 2014 peut être attribué à la hausse des dépenses courantes et des dépenses en capital. Les dépenses courantes ont augmenté notamment en ce qui concerne les dépenses sociales et les salaires dans la fonction publique. Les dépenses en capital ont elles aussi augmenté de façon importante en 2014 en raison du pic d'absorption des fonds de l'UE à la fin de la période de programmation 2007-2013. Toutefois, elles devraient fléchir en 2016, car un ralentissement de la mise en œuvre de projets UE est attendu au début de la nouvelle période de programmation. Sur le plan des recettes, la Commission s'attend, selon ses prévisions de l'automne 2015, à ce que les recettes courantes croissent au même rythme que leur assiette fiscale sur la période 2015-2017, sans modification importante de l'élasticité de l’impôt. Comme, par ailleurs, les dépenses d'intérêt devraient passer progressivement de 0,8 % du PIB en 2014 à 1 % du PIB en 2016, le solde primaire devrait rester stable à -1,8 % du PIB en 2015 et -1,7 % en 2016.

Déficit structurel et écart par rapport à l'OMT. En 2014, la Bulgarie a dû renforcer les mesures budgétaires eu égard à l’apparition d’un écart par rapport aux exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. Le 14 juillet 2015, le Conseil a recommandé à la Bulgarie d'éviter une détérioration du déficit structurel en 2015 et d'opérer un ajustement à hauteur de 0,5 % du PIB en 2016.

Pour 2015, il existe un risque d'écart (-0,1 % du PIB) sur le plan du solde structurel, tandis que le critère des dépenses devrait être respecté. Cependant, si l'on considère ensemble les années 2014 et 2015, il existe un risque d'écart significatif sur la base du critère du solde structurel (écart annuel moyen de -0,8 % du PIB), tandis que le critère des dépenses semble être respecté (écart annuel moyen positif de 2,3 % du PIB). Une évaluation globale apparaît donc comme nécessaire. L'écart sur deux ans provient en partie de moins-values fiscales notables en 2014, qui ont eu une incidence notable sur le solde structurel. En outre, la forte augmentation des investissements publics en 2014 a contribué à la détérioration du solde structurel, tandis qu'elle est lissée dans le calcul du critère des dépenses. Le solde structurel indique encore un risque d'écart après correction de ces facteurs. Par conséquent, au total, l’évaluation globale montre un risque d’écart pour les années 2014 et 2015 considérées ensemble.

Pour 2016, il existe un risque d'écart (-0,4 % du PIB) sur la base du critère du solde structurel, tandis que le critère du solde structurel présente un risque d'écart significatif (-0,9 % du PIB). Une évaluation globale apparaît donc comme nécessaire. L'écart significatif par rapport au critère des dépenses est dû à l'incidence négative de la baisse notable et soudaine des investissements financés par l'UE 6 . Compte tenu de ce facteur, le solde structurel semble constituer actuellement un meilleur indicateur de l'effort budgétaire. Il ressort donc de l'évaluation globale qu'il existe un risque d'écart par rapport à la trajectoire d'ajustement en direction de l'OMT en 2016.

Qualité des finances publiques. Compte tenu des retards dans sa mise en œuvre, le cadre budgétaire bulgare en vigueur n'a pas permis d'empêcher le dérapage budgétaire en 2014, notamment les dépassements des dépenses non liées au secteur financier. Une nouvelle loi sur les finances publiques est entrée en vigueur en janvier 2014 comme prévu, mais des retards ont été observés en 2013-2014 concernant les actes de droit dérivé liés à cette loi (notamment ceux concernant le «conseil budgétaire» et le «mécanisme de correction»). La loi sur les finances publiques imposait au gouvernement de soumettre au Parlement une proposition en vue de la création d'un organisme indépendant, le «conseil budgétaire», pour la mi-2013. Le Parlement a approuvé l'acte juridique en question en 2015, soit bien après la date limite prévue pour la transposition de la directive 2011/85/UE sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres et du pacte budgétaire par lequel la Bulgarie est liée. Dans le cadre du semestre européen de 2014, la Bulgarie a été invitée à donner au nouveau conseil budgétaire des moyens suffisants pour remplir sa mission, mais ledit conseil n'est toujours pas opérationnel. La Bulgarie a aussi été invitée à améliorer le recouvrement fiscal et réduire l'économie souterraine, en se fondant sur une analyse globale des risques et sur l'évaluation des mesures antérieures. Ces recommandations restent valables.

Investissement public. Les investissements publics en Bulgarie sont étroitement liés à la mise en œuvre des projets financés par l'UE et suivent donc le cycle des périodes de programmation. Les dépenses en capital, y compris les contributions de l'UE et les cofinancements nationaux, devraient atteindre un pic en 2015, à environ 5,4 % du PIB, après avoir connu un point bas à 3,4 % en 2011. Elles devraient ensuite diminuer à environ 4,7 % en 2016, puis augmenter progressivement au fil de la période de programmation 2014-2020.

4.3.Situation de la dette publique à moyen terme

Selon le rapport de 2015 sur le vieillissement publié le 12 mai 2015, la dette publique brute de la Bulgarie devrait passer de 27,0 % du PIB à la fin de 2014 à 39 % en 2025, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. Le rapport inclut des projections à long terme des dépenses liées au vieillissement de la population, notamment en matière de retraites, de soins de santé, de soins de longue durée, d'éducation et d'allocations chômage.

En outre, sur la base des indicateurs de durabilité mis au point par la Commission, il apparaît que les risques qui pèsent sur la viabilité budgétaire de la Bulgarie sont faibles à moyen terme et moyens à long terme. L'écart de viabilité à moyen terme est de -1,3 % du PIB, ce qui indique de faibles risques à moyen terme. À long terme, la Bulgarie semble exposée à des risques moyens. L’écart de viabilité à long terme, qui montre l'effort d'ajustement nécessaire pour que le ratio dette/PIB ne s'engage pas sur une trajectoire d'augmentation constante, s'établit à 2,3 % du PIB.

4.4. Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans une lettre du 28 octobre 2015, les autorités bulgares ont dressé la liste de ce qu'elles considèrent comme des facteurs pertinents conformément à l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil.

L'analyse ci-dessus englobe largement les principaux facteurs mis en avant par les autorités. Celles-ci ont indiqué que le reclassement statistique, au sein des administrations publiques, du Fonds de garantie des dépôts avait entraîné le déficit public au-delà de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Pour expliquer davantage l'augmentation inattendue du déficit en 2014, les autorités ont fait valoir que les recettes avaient été moins bonnes qu'escompté, du fait notamment d'une croissance nominale faible dans un environnement déflationniste. Les autorités ont également fait observer que les dépenses imprévues liées à l'augmentation des flux migratoires et aux catastrophes naturelles qui ont marqué l'année 2014 avaient entraîné des dépenses supplémentaires de l'ordre de 0,1 % du PIB. Elles ont en outre fait référence à la suspension provisoire des paiements européens en faveur de certains programmes financés par l'UE. La mise à contribution du budget national pour pallier cette situation a dès lors occasionné un déficit budgétaire substantiel en comptabilité de caisse, mais pas en comptabilité d'exercice.

4.5.Réformes du système des retraites

Avec sa réforme des retraites en 2000, la Bulgarie a instauré un deuxième pilier obligatoire de fonds de pension privés, en sus du pilier «répartition». Selon les données fournies à Eurostat par les autorités nationales, le coût annuel du deuxième pilier avoisine en moyenne 1,0 % du PIB sur la période 2009-2012 et devrait rester plus ou moins à ce niveau jusqu'en 2014. Toutefois, à compter de 2015, le gouvernement a introduit la possibilité pour les salariés de rediriger leur épargne-retraite entre les fonds de pension privés du «deuxième» pilier et le système public, jusqu'à cinq ans avant leur retraite. En fonction du volume des cotisations redirigées, le déficit public pourrait s'améliorer et le coût du pilier financé par capitalisation, être réduit proportionnellement.

5.CONCLUSION

La dette publique brute de la Bulgarie reste inférieure à la valeur de référence de 60 % prévue par le traité, mais son déficit public a atteint 5,8 % du PIB en 2014, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB et non proche de celle-ci. Le dépassement de la valeur de référence peut être qualifié d’exceptionnel au sens du pacte de stabilité et de croissance. Il peut en outre être jugé temporaire.

Le présent rapport a également porté sur les facteurs pertinents. Notamment, il est prévu que la Bulgarie respecte globalement la trajectoire d'ajustement requise en direction de l'OMT en 2015 comme en 2016. De plus, les dépenses en capital, y compris les contributions de l'UE et les cofinancements nationaux, ont fortement augmenté ces dernières années et devraient atteindre un pic en 2015, à environ 5,4 % du PIB, puis diminuer à environ 4,7 % du PIB en 2016. Sur cette base, l'analyse présentée dans le rapport, y compris l'examen de tous les facteurs pertinents, semble indiquer qu'il y a lieu de considérer que la Bulgarie respecte actuellement le critère du déficit tel qu'il est défini dans le traité et dans le règlement (CE) n° 1467/97.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le rapport tient compte également des «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 3 septembre 2012, disponibles à l’adresse: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) Communiqué de presse Eurostat nº 72/2015 du 21 avril 2015.

(3) Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent notifier à la Commission, deux fois par an, leur déficit public et leur dette publique prévus et effectifs. Les données les plus récemment communiquées par la Bulgarie sont disponibles à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-notification-tables

(4) Communiqué de presse Eurostat nº 186/2015 du 21 octobre 2015.

(5) Vu les mesures d'assainissement prévues dans le budget 2015 tel qu'approuvé, le déficit public devrait diminuer à 2,8 % du PIB en 2015, puis à 2,7 % en 2016-2017.

(6) D'une part, le taux de croissance nette des dépenses publiques qui sous-tend le critère des dépenses est calculé en excluant les dépenses financées par l'UE. D'autre part, les dépenses totales d'investissement sont lissées pour réduire la volatilité inhérente aux investissements. Cependant, les projets d'investissement (FBCF) sont en grande partie financés par des programmes de l'UE. Comme les investissements financés par l'UE devraient diminuer de manière substantielle en 2016, la valeur lissée des dépenses d'investissement pour 2016 telle qu'elle est prise en compte pour le critère des dépenses est nettement plus élevée que la valeur réelle pour ladite année. Dès lors, puisque c'est le total des investissements qui est lissé et non les investissements non financés par l'UE, le critère des dépenses surestime la croissance nette des dépenses. Si l'on corrige ce facteur, l'écart par rapport à l'ajustement requis sur la base du critère des dépenses serait plus faible et correspondrait à un écart pour 2016 et non à un écart significatif.