RAPPORT DE LA COMMISSION Finlande Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 16.11.2015

COM(2015) 803 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Finlande

Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

RAPPORT DE LA COMMISSION

Finlande

Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

1.Introduction

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée plus avant dans le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs» 1 , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) n°°473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE 2 .

En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L'article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. La Commission peut également élaborer un rapport si, en dépit du respect des exigences découlant des critères, elle estime qu’il y a un risque de déficit excessif au sens de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine la question du respect par la Finlande des critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents.

À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de garantir que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur).

Le présent rapport met à jour la précédente évaluation du dépassement des valeurs de référence du traité par les ratios du déficit et de la dette, effectuée par la Commission le 12 mai 2015 3 . Cette évaluation concluait que, globalement, ni le critère du déficit ni celui concernant la dette prévus par le traité n'était respecté. Toutefois, aucune nouvelle mesure n'a été prise dans le cadre de la procédure de déficit excessif, le rapport du mois de mai observant que le nouveau gouvernement avait annoncé de nouvelles mesures d'assainissement dans son programme. Se fondant sur cette annonce, les services de la Commission ont publié un addendum à l’évaluation du programme de stabilité 4 , qui indiquait en conclusion que, en tenant compte des nouvelles mesures, le déficit resterait sous la valeur de référence en 2016 tandis que le ratio de la dette au PIB devrait croître moins fortement que ne l'envisageaient les prévisions de printemps. Le 28 septembre 2015, la Finlande a présenté une mise à jour de son programme de stabilité en même temps que le projet de plan budgétaire (PPB).

Le déficit public de la Finlande a atteint 3,3 % du PIB en 2014, dépassant ainsi la valeur de référence de 3 % du PIB. Dans son PPB, la Finlande prévoit une nouvelle progression du déficit, à 3,4 % du PIB en 2015, néanmoins suivie d'un recul à 2,8 % en 2016. Selon les prévisions de l’automne 2015 de la Commission, le déficit devrait revenir à 3,2 % du PIB en 2015, et tomber à 2,7 % du PIB en 2016 puis 2,3 % en 2017. Le déficit notifié pour 2014 ainsi que le ratio de déficit prévu pour 2015 semblent établir, à première vue, l’existence d’un déficit excessif en Finlande au sens du traité comme du pacte de stabilité et de croissance, avant toutefois que ne soient pris en compte tous les facteurs pertinents comme indiqué cidessous.

La dette des administrations publiques s'est élevée quant à elle à 59,3 % du PIB en 2014, soit un niveau inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Tant le projet de plan budgétaire que les prévisions de l’automne 2015 de la Commission indiquent que le ratio d’endettement brut devrait être supérieur à la valeur de référence de 60 % prévue par le traité en 2015 et en 2016 (62,5 % du PIB en 2015 et 64,5 % en 2016 selon les prévisions de la Commission, et 62,6 % en 2015 et 64,3 % en 2016 d'après le PPB). Le ratio de la dette prévu pour 2015 et projeté pour 2016 semble indiquer, à première vue, l’existence d’un risque d'endettement excessif en Finlande au sens du traité comme du pacte de stabilité et de croissance, avant toutefois que ne soient pris en compte tous les facteurs pertinents comme indiqué ci-dessous.

Par conséquent, la Commission a procédé, dans le présent rapport, à une évaluation complète du dépassement des valeurs de référence du traité, pour vérifier si celles-ci sont respectées lorsque tous les facteurs pertinents sont pris en considération. La section 2 du rapport examine le critère du déficit, et la section 3 l’évolution de la dette. La section 4 traite des facteurs pertinents. Le rapport tient compte des prévisions de l'automne 2015 des services de la Commission, publiées le 5 novembre 2015.

2.Critère du déficit

Selon les données budgétaires communiquées par la Finlande en septembre 2015 et validées par Eurostat le 21 octobre, le déficit public finlandais s'est élevé à 3,3 % du PIB en 2014, contre 2,5 % du PIB en 2013.

D'après le PPB, le déficit devrait atteindre 3,4 % du PIB en 2015 avant de revenir à 2,8 % en 2016 (voir tableau 2). Les prévisions de l’automne 2015 de la Commission tablent quant à elles sur un déficit de 3,2 % en 2015 et de 2,7 % en 2016.

Bien qu’il dépasse les 3% du PIB, le déficit est proche de la valeur de référence du traité en 2014, et il devrait en être de même en 2015 de l'avis tant des autorités nationales que de la Commission.

Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014 peut être considéré comme exceptionnel, le déficit de 2014 ayant été creusé par le passage à la méthode du SEC 2010, et notamment par la modification intervenue dans le traitement des swaps. Le passage au SEC 2010 a entraîné la suppression de la notion de «déficit dans le cadre de la PDE» qui existait dans le SEC 95. La définition de cette notion tenait compte de l’incidence nette des flux d’intérêts sur les accords de swap et les contrats à terme de taux d'intérêt. Depuis l’introduction du SEC 2010 en 2014, ce traitement particulier des swaps dans le contexte des statistiques de la PDE a disparu, et ceux-ci sont traités comme des transactions financières sur des produits dérivés, et non comme des intérêts. En conséquence, le déficit de 2013 a été revu à la hausse de 0,3 % du PIB. La Finlande continue à recourir aux accords de swap, dont le produit s’est élevé à 0,3 % du PIB en 2014. Si l’on avait conservé la notion antérieure, le déficit serait resté sous la barre de 3 % du PIB en 2014.

Pour l’année 2015, l’effet du passage au SEC 2010 était parfaitement connu et a pu être intégré dans le processus de préparation du budget. Par conséquent, le dépassement n’a plus un caractère exceptionnel en 2015. Selon les prévisions de l'automne 2015 de la Commission, le solde des finances publiques devrait s’améliorer légèrement, sous l'effet d'une conjoncture favorable en 2015, le solde structurel demeurant quant à lui inchangé.

En 2016, la réduction prévue du déficit s’explique principalement par des mesures budgétaires discrétionnaires, en particulier du côté des dépenses. Les coupes programmées réduiront les dépenses de coopération au développement et d’éducation et de formation ainsi que les subventions aux entreprises. Les dépenses d’intérêt diminueront, mais cette évolution sera plus que compensée par la baisse des recettes tirées des actifs publics. Les partenaires sociaux ayant décidé d’augmenter les cotisations de chômage à partir de 2016, le déficit des caisses de sécurité sociale s'en trouvera réduit.

Par conséquent, le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB est temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. En particulier, les prévisions budgétaires de la Commission comme du PPB indiquent que le déficit repassera sous la valeur de référence en 2016.

En résumé, le déficit, en 2014 et en 2015, reste proche de la valeur de référence de 3 % du PIB, bien que légèrement supérieur à celle-ci. En outre, le dépassement existant et prévu de la valeur de référence est temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. En 2014, le déficit pouvait aussi être considéré comme exceptionnel. Cependant, étant donné que le déficit n’est pas considéré comme revêtant un caractère exceptionnel en 2015, le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE) n 1467/97 du Conseil ne semble pas, avant l'examen des facteurs pertinents, être rempli pour cette année-là.

3.Critère de la dette

Le ratio de la dette publique brute au PIB a augmenté rapidement au cours des dernières années, passant de 32,7 % du PIB en 2008 à 59,3 % en 2014, en raison de déficits (qui s’expliquent par une diminution des recettes pendant la grave récession économique alors que les dépenses restaient élevées) et d’ajustements stocks-flux liés aux investissements financiers des caisses de sécurité sociale. Ces deux facteurs ont contribué à parts à peu près égales à l’augmentation de la dette nominale pendant cette période.

Le PPB de la Finlande prévoit une poursuite de cette hausse de la dette publique, qui devrait atteindre 62,6 % du PIB en 2015 et 64,3 % du PIB en 2016. Selon les prévisions de l'automne 2015 de la Commission également, le ratio de la dette devrait dépasser la valeur de référence de 60 % du PIB pour s’établir à 62,5 % en 2015 et 64,5 % en 2016 (tableau 1).

Dans ses prévisions d'automne, la Commission est d'avis que la croissance nominale projetée n’est pas suffisante pour compenser l’incidence des dépenses d’intérêts sur le ratio de la dette en 2015, ce qui se traduira par un effet «boule de neige» de nature à accroître la dette. En 2016 par contre, cet effet boule de neige devrait disparaître. Le rôle des ajustements stockflux devrait perdre en importance au cours de la période de prévision, compte tenu de la baisse attendue de l’excédent des caisses de sécurité sociale.

Il ressort de l'analyse qui précède que, sur la base tant du PPB 2016 que des prévisions de l'automne 2015 de la Commission, et avant que ne soient pris en compte tous les facteurs pertinents, le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) n°°1467/97 du Conseil n’est apparemment pas rempli.

Tableau 1: Dynamique de la dette

4.Facteurs pertinents

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre afin d’établir si la violation du critère de la dette justifie le lancement d’une PDE.» Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui stipule en outre que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» doit être dûment pris en compte.

Lors de l’évaluation du respect du critère du déficit, si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence, les facteurs pertinents sont pris en compte au cours des étapes conduisant à la décision sur l’existence d’un déficit excessif, car la double condition du principe fondamental — qui veut que, avant que ces facteurs pertinents ne soient pris en considération, le déficit public reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de cette valeur soit temporaire — est remplie. Les facteurs pertinents seront également être pris en compte pour l’évaluation du respect du critère de la dette.

Dans les sous-sections qui suivent, on examine tour à tour: 1) la position économique à moyen terme, 2) la position budgétaire à moyen terme, y compris le respect de l'ajustement requis pour atteindre l'OMT et l'évolution de l'investissement public, 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa durabilité; 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission; et 5) les autres facteurs avancés par l’État membre.

Le présent rapport tient compte des facteurs en question sur la base des données notifiées et des prévisions de l'automne 2015 de la Commission.

4.1.Position économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle

Après une chute de 8,3 % du PIB réel en 2009, l’activité économique de la Finlande s’est redressée progressivement en 2010 et 2011, avant une nouvelle récession pendant la période 2012-2014. En 2014, le PIB s'est légèrement contracté, diminuant de 0,4 %. Pour 2015 et 2016, les perspectives de croissance s’améliorent lentement (tableau 2). La crise a eu des répercussions négatives sur le taux de croissance du PIB potentiel de la Finlande, qui, tel qu’estimé par la Commission selon la méthode commune, a été en moyenne de 0 % sur les quatre dernières années et négatif (- 0,1 %) en 2013 et 2014. Pour 2015, la croissance du PIB potentiel est estimée à - 0,1 % et, pour 2016, à 0,1 %. La contraction du PIB potentiel résulte de la baisse de la contribution du facteur travail et de la contribution négative, selon les estimations, de la productivité totale des facteurs, qui reflète la restructuration en cours de l’économie. De plus, la contribution positive du capital a elle aussi diminué pendant la crise, du fait de la faiblesse des investissements. Globalement, le PIB réel en 2014 a été inférieur de 5,9 % à son niveau de 2008, tandis que la production potentielle a augmenté d’à peine 0,6 % au cours de cette période.

Le PIB réel ayant reculé sur la période 2012-2014, l’écart de production s’est creusé pour atteindre -2,9 % du PIB potentiel en 2014, mais il devrait commencer à se combler progressivement en 2015 pour s’établir à -2,5 %, dans la mesure où, selon les estimations, le PIB connaîtra une croissance légèrement supérieure au potentiel. En 2016, la croissance du PIB devrait encore dépasser la croissance potentielle, ce qui ramènera l’écart de production à -2,0 % du PIB.

Tableau 2: Évolution macroéconomique et budgétairea

Ces développements conjoncturels défavorables ont eu un impact notable sur le déficit public et le ratio de la dette au PIB mais, à l’avenir, l’économie devrait connaître une croissance supérieure à son taux de croissance potentiel. Selon la Commission et le projet de plan budgétaire, le ratio de la dette, corrigé des variations conjoncturelles observées au cours des trois dernières années, devrait rester inférieur en 2015 à la valeur de référence fixée dans le traité; toutefois, cela ne devrait plus être le cas en 2016. Les prévisions de l'automne 2015 de la Commission indiquent que la dette corrigée des variations conjoncturelles devrait s’élever à 57,5 % du PIB en 2015 et à 60,7 % en 2016 (tableau 3).

Tableau 3: Déficit public et dette publique (en % du PIB)

Réformes structurelles récentes

La réforme récente la plus importante est celle des retraites, que les partenaires sociaux ont approuvée en septembre 2014. Cette réforme lie l’âge de la retraite à l’espérance de vie, comme recommandé par le Conseil en juillet 2014. Selon les autorités nationales, elle améliorera d'environ 1 % du PIB la viabilité à long terme des finances publiques. Cependant, cette réforme doit encore être votée. L'adoption par le Parlement des actes législatifs correspondants est attendue pour la fin de l'année, l’objectif étant de mettre en œuvre la réforme à partir de 2017. Par conséquent, l’effet budgétaire ne devrait pas se ressentir avant 2017 non plus. En outre, aucune décision n’a été prise dans le cadre de la réforme en question concernant l’extension des prestations de chômage pour les travailleurs proches de l’âge de la retraite (le «tunnel du chômage»). Cela pourrait limiter l’incidence positive que la réforme du régime des retraites est censée avoir sur l’offre de main-d’œuvre, les chômeurs âgés pouvant continuer à prétendre au bénéfice des prestations de chômage jusqu’à l’âge de la retraite.

Le gouvernement réfléchit à de nouvelles réformes, qui, une fois adoptées et mises en œuvre, pourraient contribuer à la viabilité des finances publiques. Le programme stratégique du gouvernement du 27 mai 2015 prévoit des réformes structurelles qui, d’une manière générale, sont cohérentes avec les conclusions du rapport par pays de 2015 et les recommandations par pays. Pour améliorer la compétitivité hors coûts, le gouvernement envisage des mesures visant à favoriser les start-ups, les entreprises à croissance rapide et le changement de génération dans les entreprises. Le gouvernement s’est engagé à ne pas augmenter les coûts de fonctionnement des entreprises au cours de sa législature. Il s'est fixé un objectif ambitieux de 15 % pour la réduction des coûts unitaires de main-d’œuvre, qu'il compte atteindre par la poursuite de la politique de modération salariale (5 points de pourcentage), des réformes structurelles du marché du travail (5 points de pourcentage) et un abaissement ponctuel des coûts de main-d'œuvre (5 points de pourcentage). Pour parvenir à cette réduction des coûts de main-d’œuvre, le gouvernement a présenté en septembre 2015 une proposition qui prévoit à la fois une réduction du nombre de jours fériés dans le secteur public, un abaissement de la rémunération des heures supplémentaires et des heures ouvrées le dimanche ainsi qu’une diminution des cotisations patronales à la sécurité sociale. Les mesures proposées sont en cours de discussion, et le gouvernement a accepté de mettre en œuvre toute autre mesure convenue par les partenaires sociaux qui aboutirait au même résultat (5 % de réduction des coûts de main-d’œuvre).

En ce qui concerne le marché du travail, le gouvernement prévoit de réformer les allocations sociales et de chômage pour renforcer les incitations au travail, raccourcir les périodes de chômage, faire baisser le chômage structurel et économiser les ressources publiques. Le 9 novembre 2015, il a publié sa proposition de réforme des services sociaux et de santé. L’un des objectifs stratégiques du gouvernement pour les quatre prochaines années est de simplifier la législation et la réglementation afin d’améliorer l’environnement des entreprises. Il est prévu de réduire les tâches et obligations de prestation des municipalités.

Le 28 septembre 2015, le gouvernement a publié son plan de mise en œuvre pour les projets et réformes clés du programme stratégique du gouvernement 5 .. Ce plan inclut des délais pour l'élaboration de la législation nécessaire à la réforme et à sa mise en œuvre. La plupart des délais pour présenter les propositions législatives au Parlement sont fixés au début de 2016.

4.2.Position budgétaire à moyen terme

Déficit structurel et assainissement budgétaire

Sur la base des calculs actuels de la Commission, le solde structurel de la Finlande s'élevait à -1,8 % du PIB en 2014. Il devrait rester stable en 2015 6 puis gagner 0,2 % du PIB en 2016 pour atteindre -1,5 % du PIB.

Il ressort de l'historique des prévisions de la Commission que la Finlande s'est heurtée à des conditions économiques exceptionnellement défavorables en 2014, à savoir une contraction du PIB réel, et elle a donc été exemptée de tout effort budgétaire. Alors que l'on considérait au début de 2014 qu'elle se situait au niveau de son objectif à moyen terme (- 0,5 % du PIB), elle s'en est écartée pendant l’année 2014 sous l’effet d’une détérioration du solde structurel de 0,8 % du PIB.

En 2015, le solde structurel devrait rester inchangé, d'où un risque de glissement (de - 0,1 % du PIB) par rapport à l’effort budgétaire requis de 0,1 % du PIB. Le critère des dépenses devrait quant à lui être respecté. Toutefois, sur l'ensemble de la période 2014-2015, il existe un risque de glissement important en ce qui concerne le solde structurel (écart moyen de - 0,4 % du PIB, alors que le seuil à partir duquel un écart est considéré comme significatif est fixé à 0,25 % du PIB en moyenne sur deux ans), tandis que le critère des dépenses devrait être respecté (écart moyen positif de 0,5 % du PIB). Il convient donc de procéder à une appréciation globale. Cette divergence entre le solde structurel et le critère des dépenses s’explique par un déficit des recettes qui exerce un effet négatif sur le solde structurel, et par la différence entre les références utilisées pour la croissance potentielle. D’une part, l'estimation actuelle de la croissance du PIB potentiel qui sous-tend l'estimation du solde structurel est inférieure à la moyenne à moyen terme utilisée dans le critère des dépenses (gelée à son niveau des prévisions économiques de l’hiver 2013 de la Commission). La première semble fournir une estimation plus adéquate du taux de croissance potentielle à moyen terme dans la conjoncture actuelle, car les perspectives macroéconomiques en Finlande se sont dégradées par rapport à ce qui était attendu en 2013. D’autre part, la différence entre les références utilisées pour la croissance reflète aussi les effets d'une inflation plus faible que prévu. Alors que le critère des dépenses utilise le déflateur qui ressort des prévisions des années antérieures, le solde structurel reflète, lui, l’inflation réelle, qui s’est avérée nettement moins élevée qu’escompté, ce qui donne à penser que, sur ce point précis, le critère des dépenses est sans doute un meilleur indicateur de l’effort budgétaire dans la conjoncture actuelle. L'un dans l'autre, l’évaluation globale fait état d’un risque de glissement par rapport à l’ajustement requis pour atteindre l’OMT sur l'ensemble de la période 20142015, qui devra être apprécié de nouveau ex post, en tenant compte de la question de savoir si la situation économique du pays en 2014 (c'est-à-dire une croissance réelle négative) justifie ou non le relâchement observé du solde structurel.

En 2016, selon les projections, le solde structurel devrait s'améliorer de 0,2 % du PIB, ce qui laisse présager un risque de glissement (écart de - 0,3 % du PIB) par rapport à l’ajustement requis de 0,5 % du PIB. Sur l'ensemble de la période 2014-2015, le glissement, basé sur le solde structurel, s’établit à 0,2 % du PIB. Un glissement de 0,1 % du PIB est projeté en 2016 sur la base du critère des dépenses, mais ce critère est respecté sur l'ensemble de la période 20152016. La différence entre les taux de croissance potentielle utilisés a un effet positif considérable (0,4 % du PIB) sur le critère des dépenses. Dans ces conditions, il ressort de l'évaluation globale fondée sur les prévisions de l'automne 2015 de la Commission qu'il existe un risque de glissement en 2016 par rapport à la trajectoire d'ajustement nécessaire pour atteindre l'OMT.

Dépenses publiques et investissement public

Par rapport au début de la crise, l’investissement public a augmenté en pourcentage du PIB. En 2008, la formation brute de capital fixe dans le secteur des administrations publiques s’élevait à 3,6 % du PIB. En 2013, elle a atteint 4,2 % du PIB, avant de fléchir légèrement en 2014, à 4,1 % du PIB. Selon le projet de plan budgétaire, elle devrait rester stable à 4,1 % du PIB en 2015 et 2016. Pendant toute la période, le ratio du déficit des administrations publiques, tant en termes nominaux qu’en termes structurels, a été inférieur à celui des investissements publics par rapport au PIB. D’une manière générale, l’investissement public, exprimé en pourcentage du PIB, est l’un des plus élevés de la zone euro.

Le secteur des administrations publiques en Finlande accuse un déficit primaire depuis 2012, ce qui ne devrait pas changer en 2015 et 2016. Le taux d’intérêt effectif payé sur la dette a sensiblement baissé ces dernières années. Selon les prévisions tant de la Commission que des autorités nationales, les dépenses d’intérêt, exprimées en proportion du PIB, devraient diminuer sur l'ensemble de la période de prévision.

À l’inverse, les dépenses courantes, hors intérêts, n’ont cessé d’augmenter, Concrètement, elles ont augmenté de 9 points de pourcentage du PIB depuis 2004. Il convient de noter que, sur ce total, 5,7 points de pourcentage correspondent à l'année 2009, lorsque le PIB nominal s’est contracté de 6,5 %. À 58,3 % du PIB, le niveau de ces dépenses était le plus élevé de l’UE en 2014. Les dépenses ont augmenté dans tous les sous-secteurs des administrations publiques au cours de la période 2004-2014, mais cette augmentation a été proportionnellement la plus élevée dans le secteur des régimes de retraite liés aux revenus. L’examen par fonction des dépenses des administrations publiques montre que la croissance des dépenses est due principalement aux dépenses de santé et de retraite, ce qui reflète le vieillissement de la société. Les dépenses ont également augmenté pour les services publics généraux en dépit du fait que les dépenses liées aux transactions de la dette publique (c’est-à-dire les dépenses d’intérêts), qui sont incluses dans cette catégorie, ont diminué en proportion du PIB.

Qualité des finances publiques

La Finlande a mis en œuvre, en droit national, la règle relative à l’équilibre budgétaire structurel prévue par le pacte budgétaire et consacrée dans des dispositions d’application spécifiques du droit dérivé. Le cadre budgétaire de la Finlande fixe des plafonds de dépenses pluriannuels et s’est vu récemment renforcé par une disposition imposant à l’administration centrale de prendre en compte l’impact de ses mesures sur l’équilibre budgétaire des autorités locales et des caisses de sécurité sociale. Cependant, il semble que la marge de manœuvre pour réagir aux défis de l’année en cours soit limitée. Si, comme cela a été le cas en 2013 et 2014, une prévision de croissance est fortement revue à la baisse pendant l’année, il n’existe pas de procédure permettant d’ajuster les plafonds de dépenses en conséquence.

4.3.Situation de la dette publique à moyen terme

Viabilité à long terme des finances publiques

En 2014, le ratio d’endettement brut consolidé des administrations publiques s’élevait à 59,3 % du PIB. Selon les projections à moyen terme fondées sur les prévisions du printemps 2015 de la Commission, la dette devrait s'accroître pour s’approcher de 80 % du PIB d’ici 2025 (sur la base du scénario de politiques inchangées, dans l’hypothèse où le solde primaire structurel évolue jusqu’en 2016 selon les prévisions du printemps 2015 de la Commission), demeurant constamment au-dessus du seuil de 60 % du PIB prévu dans le traité. Cette augmentation serait principalement le fait des coûts liés au vieillissement de la population.

À court terme, les risques de tensions budgétaires auxquels la Finlande est exposée semblent faibles, mais le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé élevé à moyen terme et moyennement élevé à long terme, en raison du coût budgétaire du vieillissement de la population. L’accent devrait donc être mis sur une plus grande maîtrise de la croissance des dépenses liées au vieillissement afin de contribuer à la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme. Toutefois, la dernière réforme des retraites convenue par les partenaires sociaux à l’automne 2014 n’est pas prise en compte dans ces évaluations, la législation correspondante devant être finalisée d'ici la fin de 2015, et la réforme entrer en vigueur à partir de 2017.

Ajustement stock-flux

L’ajustement stock-flux a un effet important sur l’évolution de la dette publique en Finlande. En 2012, l’ajustement stock-flux entrait pour 70 % dans l’augmentation du ratio de la dette au PIB. Par la suite, en 2013 et 2014, il a représenté environ 30 % de la variation de ce ratio. Un impact similaire est prévu pour 2015, tandis qu’en 2016, l’ajustement stock-flux devrait représenter un quart de l’évolution du ratio de la dette au PIB. Cela tient au fait que le régime de retraite lié aux revenus, qui est inclus dans le secteur des administrations publiques, est partiellement préfinancé et dégage un excédent. Celui-ci s’élevait à 1,9 % du PIB en 2013 et à 1,4 % en 2014. En 2015, selon le PPB, cet excédent devrait tomber à 0,5 % du PIB et remonter à 0,8 % du PIB en 2016. Bien qu’inclus dans le solde des administrations publiques, il n’est pas utilisé pour rembourser la dette. Ces caisses de retraite apparaissent comme une accumulation nette d’actifs dans l’ajustement stock-flux. D’après les prévisions, la position nette des actifs financiers des administrations publiques en Finlande ne devrait plus s’élever qu’à 51,0 % du PIB en 2015, contre 54,7 % en 2014 7 . Selon les projections de l’OCDE, ces actifs nets devraient s’établir à 47,2 % du PIB d’ici la fin de 2016. C’est l’une des positions nettes positives les plus élevées des pays de l’OCDE.

Encours total de la dette garantie par l'État

Les garanties de l'administration centrale finlandaise s’élevaient à 17,4 % du PIB en 2014. Parmi elles, celles liées au secteur financier représentaient, cette même année, 0,9 % du PIB. La majeure partie de ces garanties (12 % du PIB) sont fournies à un large groupe de sociétés non financières, principalement par l’intermédiaire de Finnvera, une entreprise publique de financement spécialisée. Compte tenu de la solidité du secteur financier 8 et du faible niveau de recours aux garanties constaté, les risques associés à la dette garantie par l’État ne semblent pas importants.

Incidence de la conjoncture

La Finlande ayant traversé une période difficile en 2012-2013, et un écart de production négatif très marqué, estimé à -2,9 % du PIB en 2014, étant apparu, le ratio de la dette au PIB est également influencé par la situation conjoncturelle. En termes corrigés des effets cycliques, la dette publique finlandaise, selon les estimations de la Commission, devrait s'établir à 57,5 % du PIB en 2015, mais dépasser le seuil de référence en 2016 (60,7 % du PIB).

4.4.Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Opérations de stabilisation financière

Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant du soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97].

Lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, l’assistance financière aux États membres de la zone euro ayant pour effet d’accroître la dette a été prise en compte. Selon les prévisions de l'automne 2015 de la Commission, l’incidence cumulée de cette assistance serait de 2,8 % du PIB en 2015. Par conséquent, la dette publique brute de la Finlande serait de 59,7 % du PIB en 2015 et de 61,8 % en 2016 si les montants liés aux opérations de stabilisation financière en étaient déduits.

4.5.Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans une lettre reçue par la Commission le 3 novembre 2015, les autorités finlandaises ont insisté sur le fait que le gouvernement a pris les mesures prévues dans le programme stratégique du mois de mai. Les autorités font référence au programme de stabilité actualisé (présenté le 28 septembre 2015), qui fournit des informations sur les plans visant à réduire le déficit public jusqu’en 2019 9 . Elles font également observer que le programme de stabilité de septembre utilise une estimation prudente des plans du gouvernement, qui prend en compte seulement les mesures suffisamment détaillées, alors que le gouvernement prévoit en réalité un effort d’assainissement plus net encore.

La Finlande fait également valoir que le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit est exceptionnel en raison d’une croissance annuelle négative du PIB réel de - 0,4 % en 2014. Le gouvernement n'épingle pas de facteurs connus actuellement qui permettraient de considérer également le déficit comme exceptionnel en 2015. Toutefois, les autorités font valoir que les dépenses liées à la crise des réfugiés devraient être prises en considération en tant que facteur pertinent tant du point de vue du déficit que de celui de la dette, et elles fournissent des informations sur les coûts liés, selon les prévisions, à l’augmentation du nombre de demandeurs d’asile en 2015, en faisant remarquer que ce phénomène pourrait échapper au contrôle du gouvernement et justifier, a posteriori, de constater l'existence de circonstances exceptionnelles en 2015 également. Bien que les coûts soient difficiles à estimer pour l'instant, les dépenses supplémentaires occasionnées, telles qu'elles ressortent actuellement des données communiquées, s’élèvent à 0,06 % du PIB en 2015, ce qui n’est pas suffisant pour justifier le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité en 2015. Les autorités prévoient qu'en 2016, les dépenses supplémentaires liées à l’immigration pourraient représenter jusqu’à 0,3 % du PIB.

Parmi les autres facteurs pertinents devant être pris en compte lors de l’examen de la conformité au critère du déficit, le gouvernement fait observer que les exigences du volet préventif sont largement respectées. En outre, les autorités finlandaises notent que la faiblesse de l’inflation et des taux d’intérêt a eu une influence négative sur le déficit. Les estimations actuelles pour 2015 laissent entrevoir une inflation inférieure de 1½ point de pourcentage à ce qui était prévu lors de la préparation du budget 2015, ce qui a entraîné une baisse des recettes. Et un contexte de faibles taux d’intérêt a un effet négatif sur le budget général de l'État car la perte de recettes tirées des actifs du pays excède les gains résultant de la diminution des dépenses d’intérêt.

En ce qui concerne la dette, parmi les autres facteurs pertinents qui doivent être pris en considération pour évaluer le respect de ce critère, les autorités finlandaises rappellent que le ratio de la dette au PIB devrait rester inférieur à la valeur de référence de 60 % en 2015 si l'on tient compte des effets conjoncturels ainsi que des opérations de solidarité. Pour 2016, les autorités relèvent, en tant que facteurs pertinents, le large respect des exigences du volet préventif et l’accumulation d’actifs financiers.

5.Conclusions

Critère du déficit

Le déficit des administrations publiques en Finlande a atteint 3,3 % du PIB en 2014 et devrait continuer d'augmenter en 2015, pour s'élever à 3,4 %. Tant le projet de plan budgétaire que les prévisions de l’automne 2015 de la Commission prévoient cependant qu'en 2016, le solde budgétaire des administrations publiques retombera en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Dans ces conditions, le déficit peut être considéré comme proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et le dépassement de cette valeur comme temporaire. Le dépassement de la valeur de référence en 2014 peut être qualifié d’exceptionnel au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Le présent rapport a examiné les facteurs pertinents, en particulier la situation économique à moyen terme, les réformes structurelles et les progrès accomplis sur la voie de l'OMT. En particulier, comme la position budgétaire de la Finlande est fortement influencée par la conjoncture et est globalement conforme aux progrès requis vers l’objectif à moyen terme, l’analyse présentée dans ce rapport semble indiquer que le critère du déficit, tel qu'il est défini dans le traité et dans le règlement (CE) n° 1467/97, doit être considéré comme actuellement respecté.

Critère de la dette

La dette publique brute, qui était inférieure à 60 % du PIB en 2014, devrait s'élever à 62,6 % en 2015 selon le PPB pour cette année-là, soit un niveau supérieur à la valeur de référence fixée par le traité. Les prévisions de l'automne 2015 de la Commission concernant la dette anticipent elles aussi un dépassement de la valeur de référence, à 62,5 % du PIB en 2015 et 64,5 % en 2016. Comme le montre le présent rapport, si le dépassement prévu du critère de la dette s’explique entièrement, en 2015, par le soutien apporté par la Finlande au maintien de la stabilité financière de la zone euro, cela ne sera plus le cas en 2016. Le niveau de la dette a été influencé par d’importants achats d’actifs financiers de la part des caisses de sécurité sociale, ce qui a conduit à l’accumulation d’actifs parallèlement à l’augmentation de la dette. En outre, s'il faut noter que le ratio de la dette est influencé par la situation conjoncturelle actuelle de la Finlande, ce facteur n’explique pas, à lui seul, le dépassement de la valeur de référence de 60°% du PIB en 2016. Le présent rapport s'est également penché sur les autres facteurs pertinents, observant notamment que la Finlande devrait globalement se conformer à la trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT en 2015 et 2016, ce qui devrait garantir à moyen terme – que la dette recule à un rythme suffisant. Sur cette base, l'analyse présentée dans ce rapport semble indiquer que le critère de la dette, tel qu'il est défini dans le traité et dans le règlement (CE) n° 1467/97, doit être considéré comme actuellement respecté. Toutefois, comme le ratio de la dette de la Finlande est en hausse constante et que cette tendance, dans l'hypothèse de politiques inchangées, devrait se poursuivre à moyen terme d'après les prévisions, la réforme des retraites et d’autres réformes structurelles contribuant à renforcer la productivité et l’offre de main-d’œuvre sont essentielles pour améliorer les perspectives de croissance du pays à moyen terme. L'adoption et la mise en œuvre rapides de ces réformes permettrait de donner suite aux recommandations par pays et améliorerait la viabilité des finances publiques.

(1) JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le présent rapport tient également compte des «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 3 septembre 2012 et disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) JO L 140 du 27.5.2013, p. 11. Règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro.

(3) COM(2015) 246 final, http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-03_commission/2015-05-13_fi_126-3_en.pdf

(4) http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/20_scps/2015/26_fi_scp_addendum_en.pdf

(5) http://valtioneuvosto.fi/documents/10184/321857/Toimintasuunnitelma+strategisen+hallitusohjelman+k%C3%A4rkihankkeiden+ja+reformien+toimeenpanemiseksi.pdf

(6) Dans le tableau 2, les chiffres semblent indiquer que le solde structurel s'améliorera de 0,1 %, mais c'est uniquement parce qu'ils sont arrondis

(7) Perspectives économiques de l’OCDE nº 97, tableau 33 (annexe).

(8) Comme indiqué dans le rapport par pays de 2015:
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_finland_en.pdf

(9) Le programme de stabilité actualisé est brièvement abordé dans le document de travail accompagnant l’avis de la Commission sur le projet de plan budgétaire de la Finlande pour 2016.