Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Évaluation de la consultation des parties prenantes par la Commission européenne» (avis d’initiative)

17.11.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 383/57

Rapporteur:

Ronny LANNOO

1.1.

Dans le présent avis, le CESE formule des recommandations sur la consultation des parties prenantes, prévue par le traité, en vue d’accroître la qualité de ces consultations et de réduire le fossé entre les citoyens et l’Europe. Cet exercice a également été repris par la Commission européenne sous la forme d’une vaste consultation des parties prenantes sur les procédures de consultation, et traduit dans le paquet «Mieux légiférer» du vice-président, M. Timmermans. Le CESE rendra ultérieurement, à la demande de la Commission, un avis concernant l’ensemble du paquet «Mieux légiférer».

1.2.

Le CESE est préoccupé par la façon dont la consultation des parties concernées se déroule et, par conséquent, par la qualité de ses résultats. C’est pourquoi le Comité demande des consultations stables, représentatives, assurant une valeur ajoutée pour les organisations et groupes d’intérêt concernés.

1.3.

L’examen d’un échantillon de consultations, effectué par le CESE au cours du premier semestre de 2014, amène celui-ci aux conclusions suivantes: l’approche qualitative varie en fonction de la direction générale (DG) concernée; le nombre de réponses est insuffisant, ce qui nuit à la représentativité; le langage et la terminologie ne sont pas adaptés aux groupes cibles visés; les rapports sur les résultats et le suivi font défaut. Globalement, on peut donc affirmer que les lignes directrices en vigueur jusqu’à présent en la matière ne sont pas suffisamment appliquées.

1.4.

Conscient de la difficulté de consulter de manière adéquate la diversité de citoyens et des organisations dans les États membres de l’Union européenne, le CESE présente, ci-après, un certain nombre de propositions structurelles concrètes et réalistes, et invite la Commission européenne à coopérer de manière constructive à l’élaboration et à la mise en œuvre de nouvelles mesures.

1.5.

Le CESE demande à la Commission de rendre obligatoires pour toutes ses directions générales les lignes directrices et normes de qualité en matière de consultation des parties prenantes. Afin de garantir l’application de ces lignes directrices, le Comité propose de créer, au niveau du secrétariat général, une cellule de coordination qui pourrait apporter un soutien aux DG lors de la consultation des parties prenantes.

1.6.

Une approche plus stratégique du processus de consultation, depuis la préparation jusqu’à l’évaluation, prévoyant une participation systématique des structures concernées (organisations représentatives des publics visés et organes consultatifs et de concertation), devrait garantir une qualité et un nombre de réponses plus élevés. Une meilleure planification des consultations et la communication de leurs objectifs faciliteraient la participation des parties concernées.

1.7.

Le Comité souligne qu’une cartographie appropriée des parties prenantes est essentielle à une procédure de consultation de qualité. Le CESE recommande donc à la Commission d’utiliser à cette fin les structures existantes, telles que le Comité et les organisations représentatives, et de s’appuyer sur le registre de transparence. C’est pourquoi la création de nouvelles structures n’est pas nécessaire.

1.8.

Le CESE estime qu’il convient de rationaliser à nouveau les méthodes et outils utilisés pour la consultation des parties prenantes. Il existe fondamentalement deux méthodes possibles de consultation: écrite/en ligne ou orale/débats interactifs. Les méthodes et outils appropriés doivent être choisis en fonction de l’objectif poursuivi, du public cible, etc., et ce dans le cadre de l’approche stratégique générale du processus de consultation. En plus, il est indiqué d’introduire d’une façon efficace les nouvelles technologies, notamment pour mieux atteindre certains groupes cibles, tels que les jeunes.

1.9.

Dans cette approche, il convient de faire une distinction entre les consultations des organisations de la société civile et celles du grand public. La différence entre les deux n’est pas seulement de méthode, mais d’objectif, puisque, pour les premières, il s’agit d’assurer la représentativité alors que, pour les secondes, il s’agit de promouvoir l’inclusion et la participation.

1.10.

Lorsque la solution du questionnaire écrit est choisie, le CESE est d’avis que celui-ci doit être mis à disposition dans toutes les langues officielles de l’Union européenne. Par ailleurs, le CESE plaide pour que le questionnaire soit préalablement transmis aux organisations représentatives des publics concernés, afin d’éviter qu’une terminologie trop spécialisée ne le rende difficilement compréhensible pour le public cible.

1.11.

Le Comité met en exergue l’importance que, lors du traitement des résultats, une pondération quantitative et qualitative soit prévue selon que la réponse provient d’un individu ou d’une organisation représentative de la société civile, ou selon la représentativité et l’implication de celle-ci. La réponse fournie par une organisation représentative bénéficierait alors d’une pondération plus élevée.

1.12.

Afin d’accroître la participation aux consultations, le CESE souligne l’importance que, pour chaque consultation, un rapport de synthèse des réponses reçues soit établi, et que celui-ci indique également pourquoi certaines réponses ont été prises en compte dans le cadre de la poursuite de l’élaboration de la proposition et pourquoi d’autres ne l’ont pas été.

1.13.

Au vu de son rôle prévu par les traités, le Comité se propose de jouer le rôle de facilitateur pour favoriser la réussite de la consultation des parties prenantes. Il peut participer et collaborer à toutes les phases importantes du processus (identification des parties prenantes, élaboration des questionnaires, synthèse et suivi des résultats). Afin d’apporter une structuration, une stabilité et une représentativité au processus, le Comité peut, comme par le passé, organiser des auditions et conférences ainsi qu’établir des plates-formes et forums de dialogue.

1.14.

Dans le cadre de la consultation des parties prenantes, la Commission européenne devrait exploiter davantage le potentiel qu’offre une coopération renforcée avec le Comité, comme préconisé par le protocole de coopération signé le 22 février 2012 par le Comité et la Commission (1). Cela permettrait, dans un souci d’optimisation des ressources et dans une approche de coopération interinstitutionnelle, de tirer le meilleur profit à la fois des compétences et connaissances spécifiques des parties prenantes et de son expertise, expérience et compétence dans les pratiques de consultations.

1.15.

En ce qui concerne les rencontres interactives, le CESE peut agir en collaboration avec la Commission en tant qu’organisateur, comme il le fait déjà régulièrement dans le cadre de plates-formes de dialogue structurées (par exemple, sur l’immigration, sur la consommation, etc.).

1.16.

Enfin, le CESE plaide pour une campagne d’information soutenue sur le processus de consultation et les consultations. Le Comité souhaite y participer activement avec les organisations qu’il représente.

1.17.

Par ailleurs, le CESE, en tant que promoteur du dialogue civil structuré comme instrument fondamental de démocratie participative, encourage la Commission à une utilisation accrue des plates-formes de dialogue structuré. Cela, d’une part, permettrait aux acteurs impliqués de participer de façon continue à toutes les phases du processus politique et, d’autre part, aurait part une incidence positive en termes de coûts et de temps.

2.1.1.

Conformément à l’article 11, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, «en vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées».

2.1.2.

La «consultation» est un processus par lequel la Commission collecte les avis et vues des citoyens et des parties prenantes. Ce processus complémentaire s’effectue sans préjudice du dialogue civil structuré [article 11, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)] ou des consultations ayant lieu dans des cadres spécifiques, telles que la consultation des partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social (organisations patronales et syndicales) (article 154 du TFUE) ou la consultation des organes consultatifs comme le Comité économique et social européen (article 304 du TFUE) (2), auxquels il ne peut en aucun cas se substituer.

2.1.3.

En dehors de la consultation menée dans le cadre de l’article 154 du TFUE, les partenaires sociaux, organisations syndicales et patronales participent pleinement à la consultation mentionnée aux points 2.1.1 et 2.1.2, notamment en matière de protection des consommateurs, de droit de l’environnement, de politique commerciale, etc.

2.2.1.

La Commission européenne avait établi, en 2002, des normes minimales (4), obligatoirement applicables aux consultations engagées avec les parties intéressées, relatives à toute proposition, législative ou non législative. Dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), la Commission avait annoncé également que des consultations auront lieu pour les évaluations, les bilans de qualité et l’élaboration des actes délégués et des actes d’exécution (5).

2.2.2.

La Commission européenne, dans ses lignes directrices de 2002 à l’intention des DG pour la réalisation de consultations, prévoit, entre autres, la publication des notes explicatives relatives au thème concerné, de leur contenu et de l’objectif de la consultation. Il est également prévu de publier, au terme de la consultation, le nombre de réponses apportées, la nature des répondants et une synthèse des résultats.

2.2.3.

Concernant le multilinguisme, il n’y a pas actuellement de règle formelle qui soit en vigueur.

2.2.4.

Les lignes directrices et les normes minimales à respecter en matière de consultation des parties prenantes de 2002 établissent dix étapes dans le processus de consultation, réparties en trois phases: l’établissement d’une stratégie (6), la mise en œuvre de la consultation (7), l’analyse des résultats (8).

2.2.5.

La Commission européenne prévoyait douze méthodes différentes en ce qui concerne ses consultations préparatoires et ce en fonction des objectifs et du public visés. Ces douze méthodes sont les suivantes: consultation publique ouverte en ligne; études; eurobaromètre; conférences, auditions publiques, rencontres avec les parties concernées; réunions, ateliers de travail, séminaires avec les parties directement concernées; groupes cibles; entretien personnel; groupe d’experts de la Commission européenne; panels de petites et moyennes entreprises (PME); consultation des collectivités locales ou régionales; questionnaires; forums de discussion en ligne.

2.3.1.

En dépit de ces lignes directrices et du nombre important de méthodes et instruments possibles, de nombreuses parties prenantes émettent des critiques quant à l’efficacité du système actuel de consultation. Parmi les obstacles spécifiques, citons notamment la difficulté d’être informé de la consultation (possibilité de trouver aisément l’information sur les sites internet de l’Union européenne et publicité de la consultation), la langue et la terminologie, les informations sur les résultats et, enfin, le suivi.

2.3.2.

En outre, la qualité et l’approche des consultations varient fortement en fonction de la DG concernée, et l’on note l’absence de coordination ainsi que d’une approche méthodologique uniforme.

2.3.3.

Le CESE a examiné, sur la base d’un échantillonnage, l’application des lignes directrices dans le cadre des 25 premières consultations ayant eu lieu en 2014. Sur la base de cet échantillonnage, les constats suivants peuvent être établis:

En conclusion, on constate en général un manque de représentativité, de qualité et d’informations sur les résultats et le suivi.

3.1.

Dans les orientations politiques de la nouvelle Commission européenne, l’accroissement de la démocratie dans l’Union européenne compte parmi les 10 priorités. L’objectif de la mise en place d’un registre obligatoire pour toutes les organisations et personnes exerçant des activités de lobbying auprès du Parlement européen et de la Commission est au cœur de cette priorité.

3.2.

La Commission a publié le 19 mai 2015 un paquet de mesures visant à mieux légiférer, le paquet «Mieux légiférer» (10), sur lequel le Comité se prononcera, à la demande de la Commission. Les mesures prévues reposent sur quatre axes: une approche de transparence et de consultation, un réexamen permanent de la législation existante, des meilleures analyses d’impact et de contrôle de qualité ainsi qu’un nouvel accord interinstitutionnel.

3.3.

Dans ce cadre, des lignes directrices adaptées sont également proposées en matière de consultation des parties prenantes. En préparation de celles-ci, une consultation (11) sur les lignes directrices en matière de consultation des parties prenantes a été organisée. Les résultats (12) de cette consultation sont pris en compte dans le présent avis.

4.1.1.

Le CESE demande à la Commission européenne d’imposer les lignes directrices internes existantes aux DG et d’en sanctionner le non-respect (par exemple en cas d’absence de transparence des réponses ou du rapport d’analyse), tout comme le manque de qualité de l’analyse d’impact est sanctionné par le comité d’analyses d’impact.

4.1.2.

Le CESE plaide à cette fin en faveur d’une cellule de coordination au secrétariat général de la Commission, sous la conduite directe du vice-président compétent de la Commission. Cette cellule apporterait également son soutien à toutes les DG en matière d’approche globale et de stratégie des consultations, d’élaboration et de mise en œuvre des exigences de qualité et des procédures, d’accompagnement concernant la qualité, d’information et de suivi.

4.1.3.

La cellule de coordination se ferait assister par un groupe d’experts, auquel s’ajouteraient des représentants des groupes cibles à qui s’adresse la consultation. Le CESE demande que la Commission y associe l’expertise du Comité, notamment concernant la sélection des groupes cible, la validation des questionnaires, la synthèse et le suivi des résultats.

4.1.4.

Une approche plus systématique des consultations, avec calendrier précis et annonce préalable, doit permettre d’aider les parties prenantes à préparer leur participation. À cet égard, un calendrier prévisionnel des consultations, fiable et mis à jour régulièrement, est indispensable. Plus généralement, le CESE propose à la Commission de mieux structurer les consultations, notamment sur une base institutionnelle et représentative, en tirant parti des ressources des organes consultatifs ou de leurs équivalents, au niveau des États membres, des régions et au niveau local.

4.1.5.

Le CESE demande à la Commission de publier chaque année une évaluation de son approche des consultations et des résultats de celle-ci.

4.2.1.

La bonne définition du groupe cible de la consultation est essentielle pour obtenir les informations nécessaires. Des outils professionnels dont la fiabilité est avérée sont nécessaires. Il est également indispensable d’assurer une coopération efficace avec les structures existantes, le Comité et les organisations représentatives et légitimes de la société civile. Le CESE peut participer, dans le cadre de ses compétences et en bonne collaboration avec les organisations concernées et avec la Commission, à l’identification des organisations représentatives au sein de groupes cibles déterminés.

4.2.2.

Les travaux effectués par le CESE (16) sur la définition de critères de représentativité des organisations de la société civile organisée pourraient être pris comme référence de base dans le cadre du processus d’identification des organisations représentatives mentionné ci-dessus. Le CESE veut ainsi encore intensifier l’impact de, et la collaboration avec, ces organisations lors des consultations.

4.2.3.

Une bonne répartition, géographique et par groupe cible, doit constituer une préoccupation systématique. Il convient en outre de veiller à ce qu’une attention supplémentaire soit accordée aux groupes sous-représentés ou qui ont moins de ressources dans la «cartographie des parties prenantes».

4.2.4.

Le CESE souligne l’importance d’introduire un mécanisme de pondération motivée dans l’analyse des réponses aux consultations, afin de donner la priorité aux organisations représentatives et directement concernées.

4.2.5.

Pour accroître la participation des parties prenantes aux consultations, le contenu du retour d’informations à l’issue de ces consultations revêt une grande importance. Les parties prenantes doivent pouvoir constater le résultat de leur contribution et donc ressentir qu’elles ont eu une influence réelle sur les propositions présentées ou recevoir des explications quant aux raisons pour lesquelles certains éléments n’ont pas été pris en compte.

4.3.1.

Le CESE peut intervenir en tant que «réseau de réseaux» afin de diffuser les consultations par écrit (en ligne) auprès des différentes parties prenantes (comme le Comité des régions le fait également vers les administrations locales). En ce qui concerne les rencontres interactives, le CESE peut agir en tant qu’organisateur au vu de ses relations et de son expertise à ce propos.

4.3.2.

Le questionnaire de la consultation (en ligne) doit être soumis pour commentaires aux organisations civiles du ou des groupes cibles concernés ainsi que dans la langue du public à atteindre. Il est en outre indiqué que le questionnaire soit préalablement testé auprès d’un panel d’acteurs concernés. À cette fin, une cartographie préalable des acteurs concernés ainsi que le registre de transparence pourraient être utilisés comme outils pour cibler ces organisations (voir point 4.2). Pour ce faire, le CESE peut jouer un rôle de facilitateur.

4.4.1.

Les lignes directrices prévoient que, pour une consultation en ligne, il y a lieu de prévoir un délai d’au moins douze semaines, ce délai étant de vingt jours ouvrables pour la rencontre interactive. Le CESE recommande de ne pas lancer de consultation lors des périodes estivales. De plus, un calendrier prévisionnel (voir point 4.1.4) doit être respecté au mieux.

4.5.1.

Le CESE demande à la Commission, y compris ses délégations dans les États membres, de mettre sur pied une campagne d’information efficace et soutenue en vue d’annoncer les consultations et d’inciter les parties prenantes à y participer. Le Comité peut assurément également jouer un rôle en la matière et demander à ses membres de diffuser les informations au sein de leur réseau.

4.5.2.

Chaque consultation sera annoncée clairement, de manière appropriée et en temps utile, dans les médias de la Commission, des États membres et aux organisations de la société civile concernées. Les représentants de la Commission dans les États membres devraient également être associés à cette approche globale.

4.6.1.

Le CESE souligne l’importance que la Commission prenne en considération les points de vue émis lors des consultations et de motiver dans quelle mesure elle en a tenu compte.

4.6.2.

Lors de la pondération motivée dans le traitement des résultats (voir point 4.2.3), les acteurs de la société civile organisée doivent proportionnellement être les plus représentés.

4.7.1.

Le CESE appuie la publication d’un rapport de synthèse allant de pair avec un aperçu de toutes les réponses reçues. La transparence sera ainsi favorisée.

4.7.2.

En outre, le CESE plaide pour que des informations sur la suite de la procédure soient transmises, en particulier aux répondants, notamment concernant les ajustements de la proposition et les étapes suivantes dans le processus de décision.

5.1.1.

Dans un souci d’optimisation des ressources et dans une approche de coopération interinstitutionnelle, le Comité pourrait ainsi mettre à la disposition du processus décisionnel à la fois sa connaissance des parties prenantes actives dans les différentes politiques de l’Union européenne, et aussi son expertise, expérience et compétence dans les pratiques de consultation.

5.1.2.

Le CESE souhaite procéder, en fonction de ses priorités de travail et en coopération avec la Commission, au suivi et à l’évaluation de certaines consultations, élaborer un avis à ce sujet et, le cas échéant, organiser une audition publique.

5.1.3.

Le Comité veut, en bonne collaboration avec les organisations concernées, apporter sa contribution et son expertise à la Commission lors des étapes essentielles du processus de consultation, notamment la sélection du groupe cible, le questionnaire, la synthèse et le suivi.

5.1.4.

Le CESE peut de plus intervenir en tant que «réseau de réseaux» et facilitateur, afin de diffuser les consultations par écrit (en ligne) auprès des différentes parties prenantes (comme le Comité des régions le fait également vers les administrations locales).

5.1.5.

En ce qui concerne les rencontres interactives, le CESE peut agir en collaboration avec la Commission en tant qu’organisateur, comme il le fait déjà régulièrement dans le cadre de plates-formes de dialogue structuré (par exemple, sur l’immigration, sur la consommation, etc.).

5.1.6.

Dans le cadre d’une campagne d’information efficace et soutenue, le Comité peut contribuer en s’appuyant sur ses membres pour diffuser les informations au sein de leur réseau.

5.2.1.

Le CESE peut, à différents stades de la préparation, de la mise en œuvre et du suivi de la consultation, constituer un canal de communication entre la Commission européenne et la société civile organisée.

5.2.2.

Pour certaines activités, comme les rencontres interactives, une action conjointe de la Commission et du Comité peut être mise sur pied.