Avis du Comité européen des régions — Les instruments financiers en faveur du développement territorial

17.12.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 423/35

1.

formule des recommandations concernant le recours aux instruments financiers pour le développement territorial, en se fondant sur une analyse du cadre juridique, sur la question de l’utilité de ces instruments pour la politique de développement territorial, sur la garantie de leur efficacité ainsi que sur l’institutionnalisation de leur utilisation;

2.

souligne que, compte tenu de l’importance du recours aux instruments financiers pour le développement territorial, les membres de la commission COTER et du groupe BUDG ont été interrogés sur leurs expériences lors du processus d’élaboration de l’avis et qu’une consultation a été réalisée avec la Commission européenne (Commission), la Banque européenne d’investissement (BEI) et d’autres acteurs disposant de connaissances et d’une expérience relatives à l’utilisation de ces instruments;

3.

reconnaît que les instruments financiers peuvent constituer des outils importants pour le développement territorial. Le financement remboursable peut permettre, dans certains domaines où le financement privé peut compléter le financement public et où les rendements sont suffisamment attractifs, de bénéficier d’un plus grand effet de levier de capitaux investis;

4.

précise que le système de subventions joue un rôle essentiel lorsqu’il s’agit de stimuler le développement territorial, notamment dans les domaines où le marché est défaillant et où les défis en matière de cohésion territoriale posent réellement problème, et souligne que les subventions et les instruments financiers sont complémentaires étant donné qu’ils s’appliquent à des situations différentes. La promotion du recours aux instruments financiers ne doit pas conduire à une limitation trop poussée du système de subventions ou à un effet d’éviction sur le budget de l’UE alloué à la politique de cohésion;

5.

marque son soutien aux conclusions du Conseil sur les défis de mise en œuvre de la politique de cohésion 2014-2020 adoptées le 9 juin 2015 à Riga, conclusions à travers lesquelles la Commission est invitée «à fournir des orientations sur le recours aux instruments financiers et sur les synergies entre les différents instruments, en temps utile et d’une manière cohérente et claire, et à étudier toutes les possibilités de clarification, sans jamais outrepasser le champ des dispositions juridiques adoptées par les colégislateurs en créant de nouvelles obligations»;

6.

prend acte des conclusions du rapport spécial no 5/2015 de la Cour des comptes sur l’utilisation des instruments financiers dans les zones rurales (1) qui a mis en lumière le risque de surcapitalisation des fonds de garantie par rapport à la demande d’investisseurs privés mais aussi les conséquences liées à un manque d’effet de levier lorsqu’il est fait appel à des financements privés pour compléter des financements publics; appelle dès lors la Commission à tirer les enseignements de ce rapport.

7.

l’objectif de l’intervention publique provenant des Fonds structurels est de garantir la mise en œuvre de l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Chaque fois qu’elles présentent une position ou prennent une décision concernant les instruments financiers, les autorités compétentes de l’UE et des États membres devraient en analyser l’incidence sur la réalisation dudit objectif;

8.

la sous-réglementation de l’utilisation des instruments financiers est tout aussi préjudiciable que sa surréglementation. C’est pourquoi il importe, en particulier dans la présente phase de démarrage du cadre financier 2014-2020, d’adopter sans délai toutes les mesures juridiques nécessaires afin de ne pas reproduire les erreurs qui avaient été constatées lors du lancement du cadre 2007-2013;

9.

l’introduction d’une réglementation à l’échelon de l’UE après le début de la mise en œuvre par les États membres d’instruments financés grâce aux Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) ne devrait intervenir que dans des circonstances exceptionnelles. Il est nécessaire de veiller à ce que les autorités et les institutions de l’UE, et en particulier la Commission, se concertent avec les représentants des régions au sujet de toute modification législative ayant une incidence sur la programmation, la mise en œuvre et la compensation d’instruments financiers pertinents pour le développement territorial;

10.

il est indispensable de mettre en place une structure permanente de dialogue entre les représentants des régions, de la Commission, de la BEI et des organisations représentatives des entreprises concernant l’interprétation de la réglementation en vigueur, des résultats de la mise en œuvre ou des problèmes rencontrés, afin de maximiser les avantages qu’offre la mise en œuvre d’instruments financés grâce aux Fonds ESI. Le Comité des régions invite la Commission à institutionnaliser sans délai cette coopération;

11.

fait également observer que toutes les informations à ce sujet doivent être transparentes, les plus détaillées possibles et communiquées sous forme simplifiée, afin que toutes les parties potentiellement intéressées, qu’il s’agisse de personnes physiques ou morales, puissent disposer de toutes les informations de fond nécessaires à la prise d’une décision d’investissement ou de développement. Les risques cachés s’en trouvent ainsi réduits, les démarches administratives peuvent être évaluées et planifiées et dans l’ensemble, l’intérêt des investisseurs augmente;

12.

il y a lieu de veiller à ce que les problèmes auxquels sont actuellement confrontées les collectivités locales et régionales qui avaient choisi de mettre en place et d’utiliser des instruments remboursables dans le cadre 2007-2013 ne les dissuadent pas d’opter spécifiquement pour cette forme de financement lors de la période de programmation 2014-2020. Il convient en outre d’arrêter des mesures qui garantiront que les autorités de gestion, les intermédiaires financiers et surtout les bénéficiaires finaux ne souffriront pas du risque de réglementation insuffisante des instruments financiers dans le cadre 2007-2013;

13.

lorsqu’il est procédé à d’éventuelles corrections financières pour la période 2007-2013, il convient, conformément à l’article 98 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006, de tenir compte de la nature et de la gravité des irrégularités et de la perte financière qui en résulte pour les Fonds. La Commission européenne devrait prendre des mesures afin de garantir le respect de cette disposition tant au niveau de l’UE que des États membres;

14.

le Comité des régions relève que le point 20 des lignes directrices relatives aux aides d’État visant à promouvoir les investissements en faveur du financement des risques (2) prévoit que «les mesures d’aide au financement des risques doivent être mises en œuvre par des intermédiaires financiers ou des plateformes de négociation alternatives, excepté pour ce qui est des incitations fiscales aux investissements directs dans des entreprises admissibles. En conséquence, une mesure par laquelle un État membre ou une entité publique réalise des investissements directs dans des entreprises sans faire intervenir de telles structures intermédiaires ne relève pas du champ d’application des règles relatives aux aides d’État en faveur du financement des risques énoncées dans le règlement général d’exemption par catégorie et dans les présentes lignes directrices». Dès lors, lorsqu’une autorité de gestion opère dans le cas d’un montage financier le versement direct d’une aide à une petite ou moyenne entreprise (PME), l’aide en question ne peut être une aide d’État compatible avec le traité que si elle est d’un montant inférieur aux montants du règlement de minimis ou si elle est accordée dans le cadre d’autres dispositions horizontales régissant des aides (en faveur, par exemple, des PME, de la cohésion régionale, de la recherche et du développement, etc.). Le Comité des régions demande par conséquent à la Commission de vérifier si ce dispositif n’incite pas à un morcèlement des projets soutenus par des instruments financiers et si ces lignes directrices ne sont pas en contradiction avec l’article 38 du règlement (UE) no 1303/2013 sur les dispositions communes applicables aux Fondsstructurels relatif à la mise en œuvre des instruments financiers;

15.

il y a lieu de s’employer, à tous les niveaux de mise en œuvre, à éliminer les restrictions règlementaires superflues qui entraînent une hausse des coûts et une baisse de la demande en matière d’instruments financiers;

16.

en cas d’irrégularités dans la mise en œuvre des financements issus des Fonds structurels au titre du cadre 2007-2013, il est essentiel de veiller à ce que les dépenses associées ne soient pas présentées à la Commission pour compensation. Il est toutefois à noter qu’en cas d’irrégularités, le retrait des financements d’un intermédiaire ou d’un Fonds ne devrait avoir lieu que lorsque la poursuite de son utilisation efficace ne peut être garantie. C’est ce qui ressort, entre autres, de l’objectif de l’article 78, paragraphe 6, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006, qui prévoit que les dépenses éligibles sont définies à la clôture partielle ou finale du programme opérationnel. Le Comité des régions invite la Commission à garantir ce qui précède et, s’il y a lieu, à procéder à toute modification nécessaire de la réglementation dans ce domaine;

17.

il est indispensable de veiller à ce que, dans le cadre de la procédure de compensation des dépenses, les bénéficiaires présentent des documents fiables. Le Comité des régions précise toutefois que la plupart des instruments financiers utilisés ont été élaborés sur le marché commercial et qu’il convient donc de tenir compte, dans la procédure de compensation, de leur nature et de la structure de leur mise en œuvre;

18.

les preuves exigées confirmant l’admissibilité des dépenses doivent être indispensables à la réalisation de l’objectif poursuivi. À chaque fois que cela est possible, il y a lieu d’admettre des preuves qui représentent une moindre charge pour les bénéficiaires et les destinataires finaux, comme par exemple des déclarations. Cette constatation ne change rien à la nécessité de procéder aux contrôles visant à vérifier les preuves soumises. Il y a lieu de formuler une proposition concernant le recours aux registres publics des États membres. Le Comité propose en outre que dès la phase de programmation, ce système de preuves et de contrôles soit conçu de manière à ne pas influencer négativement la décision des bénéficiaires ou des utilisateurs finaux concernant l’appel de fonds;

19.

l’équilibre du marché des instruments financiers, à l’instar de tout marché, repose sur l’offre et la demande. Le facteur qui influence le volume de l’offre et de la demande est le prix. Le Comité des régions souligne que, dans le cas d’instruments financiers publics, il convient aussi de recourir autant que faire se peut aux mécanismes naturels du marché;

20.

dans ce contexte, il est à noter que la réduction du volume des dépenses admissibles financées au titre du cadre financier 2007-2013, dans le cas où les intermédiaires perçoivent des honoraires et des commissions de la part des PME, peut dissuader de gérer adéquatement les ressources publiques et donner lieu à une distorsion excessive des mécanismes naturels du marché. Le Comité des régions invite la Commission à prendre, conjointement avec les régions, des mesures en vue de cerner les domaines inefficaces et d’élaborer rapidement des solutions correctives appropriées;

21.

il y a lieu de souligner que la décision de recourir à des instruments financiers doit toujours procéder d’une analyse approfondie et du souci d’une utilité sociale maximale. Par conséquent, le Comité des régions insiste sur le fait que les instruments financiers doivent résoudre des problèmes économiques, sociaux ou environnementaux concrets et avoir comme objectif de promouvoir une croissance intelligente, inclusive et durable;

22.

la décision de mobiliser des instruments financiers doit toujours s’appuyer sur une analyse de l’incidence de tels instruments sur les autres formes d’aide disponibles, y compris la possibilité de créer des synergies par l’association de différentes formes d’aide et l’éventuel chevauchement entre plusieurs instruments. Les autorités compétentes doivent assurer la cohérence entre les instruments mis en œuvre à l’échelon de l’UE, tels que COSME ou «Horizon 2020», et les autres sources d’aide, provenant notamment de la BEI et des Fonds ESI ou financées par l’intermédiaire de banques de développement nationales ou locales et de banques d’aide publique. Étant donné les avantages de ces synergies, le Comité des régions demande à la Commission et à la BEI d’assurer une consultation permanente avec les partenaires locaux et régionaux dans ce domaine;

23.

il convient de souligner la nécessité de mettre en œuvre des solutions qui ouvrent la possibilité de combiner avec plus de souplesse les différentes formes de financement issues de sources diverses. En ce qui concerne les Fonds ESI, il y a lieu d’autoriser le chevauchement des dépenses admissibles en vue d’associer subventions et instruments financiers. Cet aspect est particulièrement important pour les opérateurs exclus du secteur bancaire. Le Comité des régions invite dès lors la Commission à élaborer, en collaboration avec les représentants des régions, des propositions de modifications législatives qui tiennent compte des intérêts des acteurs les plus faibles sur le plan économique;

24.

dans le cas des instruments destinés au développement territorial, il convient d’éviter d’y recourir pour stabiliser le système financier et appliquer des mesures anticycliques, de telles interventions devant être financées à partir d’autres sources. Le Comité des régions prie les autorités et les institutions de l’UE de veiller à ce que les moyens de développement soient utilisés conformément à leur objectif;

25.

la Commission et la BEI devraient garantir une participation appropriée des régions pour ce qui est du recours aux instruments financiers dans le cadre du «plan d’investissement pour l’Europe». À cet égard, le Comité se félicite du fait que le considérant 56 du règlement sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques prévoit que les collectivités locales et régionales doivent avoir la possibilité de prendre part à l’élaboration et à la gestion du répertoire ouvert des projets européens d’investissement;

26.

il est positif que les instruments financiers attirent des capitaux privés et la Commission européenne doit s’assurer que l’effet de levier des instruments financés par les fonds européens soit optimal et cohérent avec l’objectif social fixé;

27.

le Comité des régions préconise la simplification des instruments financiers de l’UE et souligne que ces instruments doivent être simples, faciles à utiliser et assortis d’un nombre adéquat de poids et contrepoids;

28.

le Comité des régions insiste sur la nécessité de mieux promouvoir les instruments financiers auprès des utilisateurs potentiels afin de les sensibiliser davantage à leur valeur ajoutée spécifique et aux méthodes permettant d’en exploiter toutes les possibilités;

29.

il s’agit de garantir que les instruments financiers soient distribués en fonction des besoins sociaux et économiques sur la base d’une conscience claire des enjeux territoriaux, avec comme point de départ la prise en compte des divergences de conditions qui prévalent souvent entre les villes et les campagnes, et d’envisager par exemple le soutien des projets de moindre envergure et l’accès de régions de petite taille à ces possibilités de financement. Il importe de prêter attention aux éventuels effets indésirables susceptibles de compromettre la distribution optimale des instruments financiers;

30.

le Comité des régions fait observer que de nombreuses autorités locales et régionales ont des difficultés à accéder aux Fonds de l’UE car elles ne sont pas en mesure d’assurer leur part du financement. Il convient dès lors de développer ces instruments pour améliorer cette situation;

31.

compte tenu de la limitation du financement extérieur, en particulier pour les microentreprises et petites entreprises européennes, il est indispensable d’assouplir les possibilités de financer les fonds de roulement. En raison des goulets d’étranglement en matière de crédit ou du caractère saisonnier de la production, lesdits fonds de roulement devraient pouvoir être financés sans restrictions inutiles. La Commission devrait prendre, de concert avec les représentants des régions, des mesures appropriées pour garantir une telle solution;

32.

le fait d’autoriser, en réponse à la crise économique, le financement de fonds de roulement au titre du cadre financier 2007-2013 doit être considéré comme une mesure appropriée au regard des intérêts de l’économie européenne;

33.

on se doit de souligner qu’une bonne coopération entre la Commission, la BEI et les collectivités locales et régionales constitue un facteur essentiel pour assurer la réussite du recours aux instruments financiers dans le cadre du développement territorial et de la politique de cohésion dans son ensemble;

34.

compte tenu de l’expérience acquise en lien avec la crise, il convient de garder à l’esprit que les instruments financiers ne peuvent aboutir à une augmentation excessive des risques dans le système financier et, notamment, le système bancaire;

35.

avant de décider de mettre en œuvre des instruments, il y a lieu d’examiner si le financement des investissements, par exemple via un titre de créance, n’imposera pas aux consommateurs une charge excessive en rapport avec les coûts d’administration de ce titre. En outre, il convient de se rappeler qu’on ne peut accepter que les intermédiaires financiers accaparent ou limitent les avantages qui découlent de la mobilisation d’instruments financiers financés par des fonds publics (ainsi, l’instrument de garantie devrait entraîner une baisse du coût de la levée de capitaux). Il s’impose également de veiller à ce que les instruments financiers ne constituent pas une source de profit indu pour des intermédiaires, par exemple via la bancassurance ou la vente liée. La Commission et les autorités nationales devraient prendre des dispositions appropriées dans ce sens;

36.

il convient de renforcer l’échange d’expériences et de connaissances entre la Commission et la BEI, d’une part, et les collectivités locales et régionales, d’autre part. Un diagnostic partagé entre les collectivités et les instances responsables des instruments financiers déjà mis en place est également nécessaire, afin d’optimiser l’efficacité de ceux-ci. Le Comité des régions prend acte de l’engagement de la Commission et de la BEI à cet égard, mais tient à souligner que, compte tenu du caractère essentiel de la période initiale de mise en œuvre, il est nécessaire d’intensifier les travaux sur la mise en œuvre complète de ces solutions, comme par exemple la plateforme Fi-Compass;

37.

dans le but de promouvoir l’utilisation des instruments financiers, et pas uniquement dans le cadre de la mise en œuvre des Fonds ESI, la Commission et la BEI devraient offrir aux régions la possibilité de bénéficier d’un appui fonctionnel. Cet appui devrait permettre une approche personnalisée pour chaque région, mais il requiert toutefois la mise en place d’un dispositif d’orientation global adéquat destiné à accompagner les autorités locales et régionales dans leurs démarches visant à bénéficier des instruments financiers, des lignes de crédit de la BEI et des prêts des Fonds ESI. L’objectif du dispositif est de s’assurer que ces autorités soient suffisamment informées avant de choisir l’instrument financier le plus pertinent en termes de taille, de type d’investissement et de niveau de risque;

38.

le Comité des régions souligne que les utilisateurs potentiels des instruments financiers doivent se voir proposer des conditions plus avantageuses que celles des prêts commerciaux standard;

39.

compte tenu des mesures déjà prises, le Comité des régions invite la Commission et la BEI à mettre rapidement en œuvre des programmes de développement des connaissances, y compris des cours et des formations (à différents niveaux et dans des langues régionales) destinés aux administrations chargées de la programmation, de la mise en œuvre et de la compensation d’instruments financiers, mais aussi aux acteurs financiers régionaux, et notamment aux organismes à but non lucratif, qui ont un accès limité à ce type de connaissances. De même, étant donné que certains groupes de municipalités et régions ont par le passé recouru avec succès aux instruments de prêt financés par l’UE, il faudrait favoriser la transférabilité de leurs modèles et faire bénéficier les autres pays et régions des leçons tirées de leur expérience. Le Comité souligne qu’à cet effet, il est nécessaire de recourir à l’apprentissage en ligne;

40.

le financement des entités mettant en œuvre des instruments financiers doit inciter à une gestion efficace des moyens qui leur sont alloués;

41.

dans l’analyse menée sur la nécessité de soumettre les instruments financiers à une normalisation, à l’échelon des régions, des États membres ou de l’UE, il y a lieu de prendre comme critères prioritaires l’efficacité par rapport aux objectifs poursuivis et la diversité des régions. Une normalisation résultant exclusivement de la volonté de réduire les coûts de gestion supportés par les intermédiaires est à proscrire;

42.

bien que le processus de programmation des instruments puisse s’avérer plus long que dans le cas de subventions, la rapidité de distribution des instruments financiers (prêts et garanties) devrait, en cette période de démarrage du nouveau cadre financier, rester leur atout essentiel par rapport aux subventions. Pour que l’utilisation des instruments financiers gagne en efficacité et en efficience, sans préjudice de la rigueur et de la qualité des analyses ex ante requises dans le cadre du processus de planification, il importe que le temps nécessaire aux procédures administratives soit réduit au strict minimum;

43.

les opérateurs responsables doivent tenir compte du risque que des phénomènes indésirables se produisent lors la mise en œuvre des instruments financiers et, notamment, que l’intervention publique ait pour effet d’évincer du marché les fonds privés. Il est donc indispensable d’adopter des mesures de protection contre ce type de danger. Dans ce domaine, il est nécessaire d’établir une coopération adéquate entre la Commission, la BEI et les régions, qui inclue un dispositif global d’orientation officiel concernant les instruments financiers mis à disposition des autorités locales et régionales;

44.

il est à noter que le recours à des instruments financiers, notamment dans le cas d’opérateurs exclus du système bancaire, doit aboutir à les intégrer dans les circuits des banques et à leur donner la possibilité de se financer à long terme sur le marché commercial;

45.

la mise en œuvre des instruments financiers provenant des Fonds ESI ne devrait pas se concentrer sur la compensation de l’aide octroyée, mais sur l’obtention d’effets positifs à long terme pour l’économie européenne;

46.

il convient que les instruments financiers soient mis en œuvre tant par de grandes institutions financières, notamment dans le cas de produits complexes et de grande envergure, que par des intermédiaires de plus petite taille mettant en œuvre des produits du domaine de la microfinance, lorsqu’il s’agit d’instruments plus simples;

47.

compte tenu de la nécessité d’assurer l’efficacité des structures de financement extérieur après la clôture de l’intervention publique, la Commission, en collaboration avec les représentants des régions, devrait trouver des solutions adéquates qui garantiront, à la suite de l’intervention pendant la période 2014-2020, le renforcement des institutions liées à l’environnement des entreprises;

48.

le Comité des régions souligne que les contrôles effectués à différents niveaux doivent être mieux coordonnés, de façon à supprimer les charges inutiles pour les autorités locales et régionales; en revanche, il importe que les gouvernements des divers États membres soient tenus de collaborer avec les collectivités locales et régionales;

49.

pour autant que la démarche n’aille pas à l’encontre d’autres objectifs, les instruments financiers doivent également servir au développement des produits financiers; il convient par exemple de les utiliser pour promouvoir le partenariat public-privé ou des sociétés de services énergétiques (SSE). À cette fin, la Commission européenne et la BEI devraient garantir des possibilités de soutien aux régions;

50.

il convient de garder à l’esprit que les modifications de la réglementation, les charges supplémentaires ou les risques liés à la distribution des instruments ne peuvent aboutir à un affaiblissement des intermédiaires financiers en les exposant à des difficultés financières ou en entamant leur crédibilité sur le marché;

51.

il y a lieu de soutenir les efforts déployés en faveur de l’internationalisation des instruments financiers, qu’il s’agisse des mesures prises par les institutions, des flux des fonds privés, etc. Il sera ainsi possible d’améliorer leur efficacité et, par là même, de contribuer à accroître la compétitivité de l’économie européenne.