Avis du Comité européen des régions — Simplification de la politique agricole commune (PAC)

17.12.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 423/13

1.

se félicite de la demande du commissaire européen chargé de l’agriculture et du développement rural visant à associer le Comité des régions (CdR) à cet exercice, qu’il a indiqué comme figurant au sommet de ses priorités pour l’année 2015;

2.

souscrit à l’objectif déclaré selon lequel un cadre simplifié pour la politique agricole commune (PAC) permettrait d’augmenter la compétitivité dans le secteur agricole et d’assurer des économies de temps et d’argent à tous les acteurs concernés par cette politique, y compris les agriculteurs, les acteurs économiques et les pouvoirs publics;

3.

estime que la valeur ajoutée de la contribution du CdR résiderait dans le fait de se concentrer sur les aspects territoriaux de la PAC et de promouvoir la subsidiarité et la gouvernance à plusieurs niveaux en tant que dimensions essentielles de la mise en œuvre de la PAC gérées par les autorités locales et régionales;

4.

entend non seulement formuler des propositions à court terme susceptibles d’améliorer le régime actuel tout en garantissant la réalisation des objectifs de la PAC et la sécurité juridique pour les bénéficiaires, mais aussi utiliser le présent avis comme un tremplin pour lancer les discussions au CdR concernant l’avenir de la PAC après 2020;

5.

est favorable à une poursuite de la libéralisation et de la simplification de la PAC et n’est pas partisan d’un retour aux politiques ratées du passé qui ont coupé les agriculteurs du marché; insiste néanmoins sur le fait que cela ne devrait pas se faire au détriment de la sécurité alimentaire, ni porter atteinte à la capacité des agriculteurs de tirer un revenu équitable de leur livraison des produits sur le marché;

6.

rappelle que la nouvelle PAC se caractérise notamment par une décentralisation significativement accrue en ce qu’elle comporte de nombreuses dispositions laissées à la liberté des États membres et, souvent, des collectivités locales et régionales. Les décisions relatives à l’importance de la marge de manœuvre concernant les transferts entre le premier pilier (paiements directs) et le second pilier (développement rural), la définition de l’agriculteur actif, les exigences minimales pour les paiements directs, le soutien couplé facultatif, le plafonnement des paiements directs et la régionalisation figurent parmi les questions laissées à la décision des États membres et des régions;

7.

note que les États membres ont demandé des dérogations et des exemptions qui ont renforcé de manière significative les préoccupations actuelles concernant la complexité croissante de la PAC;

8.

rappelle que dans son avis CdR 65/2012, le Comité a déjà recommandé la mise en œuvre d’une plus grande subsidiarité dans le cadre de la réforme, afin de garantir une flexibilité accrue pour les États membres et les régions. Il y a toutefois lieu de veiller à ce que le renforcement de la subsidiarité, de la gouvernance à plusieurs niveaux et de la cohésion territoriale ne se traduise pas par une fragmentation excessive de la PAC, qui ne serait alors plus en mesure de fonctionner en tant que politique commune de l’Union européenne;

9.

s’agissant de la poursuite du processus de simplification de la PAC, voit un test décisif dans le fait que les États membres, les régions et les collectivités locales peuvent être habilités à bénéficier d’une plus grande souplesse dans la mise en œuvre et la fiabilité des contrôles, pour autant que cela ne fausse pas les conditions de concurrence équitables à l’échelle de l’Union européenne, conditions que la PAC est tenue d’assurer en tant que politique européenne poursuivant des objectifs au niveau de l’Union;

10.

avertit que la simplification de la PAC ne peut aujourd’hui servir d’excuse pour supprimer un large éventail de biens publics, notamment environnementaux, censés être le fruit de cette politique commune de l’Union européenne;

11.

insiste sur l’importance de s’assurer, dans le cadre de toute simplification des règles de la PAC, que la production alimentaire demeure compétitive, que les producteurs agricoles soient en mesure de retirer un profit équitable du marché, que des mesures incitatives encouragent les agriculteurs et les communautés locales à générer des biens publics tels que la protection de l’environnement, l’inclusion sociale et les services ruraux, de manière à autonomiser les communautés et à les doter des moyens de diversifier l’activité économique en vue d’atténuer l’exode rural;

12.

insiste sur la nécessité d’une cohérence et d’une complémentarité renforcées entre la PAC et d’autres politiques de l’Union européenne telles que la politique environnementale (et les fonds). Une cohérence accrue est indispensable entre le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et les autres Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) établissant conjointement un cadre stratégique commun fondé sur les grands objectifs politiques de la stratégie Europe 2020;

13.

estime que le pouvoir de négociation des agriculteurs vis-à-vis des autres acteurs de la chaîne alimentaire (essentiellement les fournisseurs d’intrants, les détaillants et l’industrie de transformation) doit être renforcé et la transparence du marché améliorée, de sorte que les producteurs primaires reçoivent une part plus équitable du prix du marché. Une concurrence équitable doit être garantie et le Comité demande à la Commission d’enquêter sur tous les éventuels abus de pouvoir d’achat tout au long de la chaîne d’approvisionnement alimentaire;

14.

estime que, dans le cadre de l’actuelle révision de la réglementation de la PAC portant sur plus de 200 actes législatifs, y compris les règles relatives aux zones d’intérêt écologique, le régime de paiement de base en faveur des agriculteurs et des organisations communes des marchés agricoles (OCM) ou les règles relatives aux indications géographiques, il est essentiel de garantir la sécurité juridique et la prévisibilité pour les bénéficiaires;

15.

est d’avis que la simplification de la PAC apporterait la plus grande valeur ajoutée en permettant une réduction ciblée de la charge administrative pesant sur les agriculteurs et bénéficiaires tels que les communautés rurales, qu’elle améliorerait la clarté du cadre juridique et assurerait une plus grande cohérence entre les deux piliers de la PAC tout en garantissant la bonne gestion des finances de cette politique européenne;

16.

recommande d’adopter une approche plus efficace en matière de partage des données ainsi que des solutions informatiques intégrées, telles que des formulaires électroniques et des bases de données, afin de mettre en place un guichet unique permettant de réduire la charge des formalités administratives qui pèse sur les agriculteurs, les exploitants de terres et les autorités de gestion. Cela requiert une évaluation préalable des risques quant à la nature des données pouvant être partagées et nécessite également la participation de la Commission et des instances de contrôles dont la Cour des comptes européenne afin d’éviter des problèmes d’audit ultérieurs;

17.

se félicite de la création du groupe de haut niveau sur la simplification concernant les Fonds ESI et du fait qu’une attention particulière devrait être accordée à l’impact sur les bénéficiaires. Le Comité propose qu’un de ses membres représente dans ce groupe le Comité des régions. Ce représentant recueillerait les contributions de la commission NAT, des délégations nationales et des organes de nomination du CdR, ainsi que celles de ses réseaux de monitorage de la subsidiarité et de la stratégie Europe 2020, et leur ferait rapport par la suite;

18.

rappelle que la PAC 2014-2020 s’articule toujours autour d’un important premier pilier axé sur les paiements directs et d’un second, plus réduit, consacré au développement rural. Si le fait que les transferts entre piliers se décident aux échelons national ou régional est une bonne chose du point de vue de la subsidiarité, la situation qui en a découlé à l’échelle de l’Union européenne est très complexe. Dans son avis CdR 65/2012, le Comité marque son soutien à la possibilité d’un transfert allant jusqu’à 10 % des fonds du premier vers le second pilier, plutôt que l’inverse;

19.

fait observer qu’alors que des progrès ont été accomplis pour assurer une délimitation entre les piliers, des chevauchements évidents subsistent toutefois dans des domaines tels que les zones soumises à des contraintes naturelles, la protection environnementale et le soutien aux jeunes agriculteurs, de même que dans le cadre du lien entre le second pilier et les autres Fonds ESI;

20.

estime que, dans un scénario idéal, il ne devrait pas y avoir de tels chevauchements et pense qu’il serait opportun de mettre en place après 2020 un instrument politique européen destiné à soutenir la production alimentaire, un deuxième pour favoriser le développement durable et un troisième pour donner aux communautés rurales les moyens de se diversifier et de ne plus se limiter à la production agricole, le tout de façon cohérente et en évitant les chevauchements entre les instruments. Cependant, pour l’heure, la simplification devrait s’attacher principalement à réduire ces chevauchements et à faire en sorte que les règles en vigueur empêchent efficacement les bénéficiaires de se voir octroyer pour une seule et même activité un «double financement» provenant des deux piliers;

21.

insiste pour que la Commission puisse jouer tout au long de la période un rôle actif et de soutien dans l’évaluation critique des choix opérés initialement par les États membres et les autorités de gestion de manière à faciliter l’adaptation de ces priorités au cours de la période s’il s’avère que celles-ci n’ont pas apporté de réelle valeur ajoutée, tout en veillant dans le même temps à ce que ces changements ne mettent pas en péril la sécurité juridique des bénéficiaires tout au long du programme;

22.

estime que, bien que l’écologisation de la PAC constitue l’une des innovations majeures de la nouvelle période de programmation, sa mise en œuvre est souvent perçue comme excessivement complexe et l’interprétation de la Commission comme trop rigide, en particulier s’agissant des pratiques équivalentes à l’écologisation, ainsi que des actes délégués et d’exécution de la Commission allant bien au-delà du texte des règlements;

23.

note que les préoccupations découlant des règles relatives à la fourniture d’éléments de preuve concernant la diversification des cultures, aux taux d’inspection, à la superficie minimale pour les parcelles ou au maintien de prairies permanentes pèsent trop lourdement sur les bénéficiaires;

24.

insiste sur le fait que la PAC doit être équitable pour tous les agriculteurs. Toutefois, les conditions naturelles, les coûts de production et le niveau de vie général n’étant pas les mêmes dans toute l’Europe et devant être pris en considération dans la redistribution de l’aide, il considère que celle-ci doit refléter la diversité agricole de l’Union européenne;

25.

rappelle que, dans son avis CdR 65/2012, il a réclamé instamment plus de subsidiarité afin que les collectivités locales et régionales soient habilitées à mettre en place et à gérer des mesures environnementales ciblées, notamment au moyen de contrats territoriaux en partenariat avec les acteurs agricoles, environnementaux et socio-économiques locaux. Il a également demandé dans ce même avis que toutes les catégories de mesures soient ouvertes à l’ensemble des exploitations agricoles;

26.

souligne que la crédibilité de la PAC ne sera garantie que si celle-ci non seulement soutient la production alimentaire et le revenu des agriculteurs et contribue au développement rural, mais aussi favorise la biodiversité et la réalisation des objectifs climatiques;

27.

fait observer que la PAC constitue la deuxième plus importante part du budget de l’Union européenne, comporte une forte dimension territoriale et forme avec la politique régionale le principal instrument permettant de mettre en œuvre les engagements environnementaux de l’Union;

28.

craint qu’étant donné la manière dont l’écologisation a été conçue, elle ne sera pas en mesure de libérer tout son potentiel, considérant par exemple le fait que la grande majorité des exploitations européennes n’est pas tenue de mettre en œuvre le statut relatif aux zones d’intérêt écologique;

29.

rappelle, dans le même temps, les inquiétudes considérables exprimées par les bénéficiaires concernant la complexité excessive des règles en matière d’écologisation, qui souvent décourage plus qu’elle n’encourage l’adoption de pratiques agricoles durables;

30.

estime toutefois que la simplification des règles d’écologisation de la PAC ne peut servir de prétexte pour affaiblir ses objectifs environnementaux. La modification des règles devrait être fondée sur des preuves scientifiques de manière à s’assurer que les changements apportés soient respectueux de l’environnement. C’est en outre sur la base de ces mêmes preuves scientifiques qu’il convient de déterminer l’ampleur de toute nouvelle modification des procédures administratives afin de réduire la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires;

31.

rappelle que les règles actuelles de la PAC autorisent l’adoption de mesures équivalentes à l’écologisation et estime que, dans certaines circonstances, de telles mesures peuvent constituer une alternative raisonnable, tant qu’elles renforcent ou, à tout le moins, n’affaiblissent pas les performances environnementales de la PAC;

32.

est d’avis qu’il y a lieu de doter les règles d’écologisation en matière d’inspection et de conformité d’une dimension de proportionnalité afin de renforcer la tolérance en cas d’infractions mineures, de mauvaises conditions climatiques et d’événements imprévus échappant au contrôle des bénéficiaires. Cela serait particulièrement pertinent au cours des premières années suivant l’introduction des nouvelles règles de la PAC, alors que le risque d’erreur sera susceptible d’être élevé, aussi en raison du fait que les orientations des autorités de gestion ainsi que celles de la Commission ont été élaborées de manière tardive;

33.

propose davantage de flexibilité en matière de cartographie, afin d’éviter que les bénéficiaires soient tenus de déclarer l’ensemble des éléments dans la zone concernée, écartant ainsi le risque de surdéclaration;

34.

rappelle que l’un des principaux changements introduits avec les nouvelles règles de la PAC consiste à s’assurer que seuls les agriculteurs qui cultivent réellement leurs terres puissent bénéficier du soutien de la PAC, et non ceux qu’on appelle communément les «agriculteurs en pantoufles» (slipper farmers), comme l’avait demandé le Comité dans son avis CdR 65/2012 adopté antérieurement;

35.

note que, bien que l’on s’en assure au moyen des exigences dites d’«activité minimale» qui requièrent du bénéficiaire potentiel d’apporter la preuve d’une densité minimale de cheptel, d’aucuns s’inquiètent quant au fait que la réglementation telle qu’elle a été formulée laisse encore une marge de manœuvre permettant à des agriculteurs non actifs de continuer à recevoir des paiements au titre de la PAC;

36.

se déclare toutefois préoccupé par le fait que les règles et définitions actuelles relatives aux agriculteurs actifs sont excessivement complexes et estime qu’une clarification s’impose. Les États membres doivent être autorisés à établir eux-mêmes, dans le respect des principes généraux du droit de l’Union, les critères qui définissent un agriculteur actif;

37.

se déclare en faveur d’une reconnaissance spécifique pour les petits exploitants agricoles au sein de la PAC, étant donné qu’ils représentent une part très significative de l’emploi rural dans plusieurs États membres de l’Union européenne, et rappelle la mesure de simplification qu’il a proposée antérieurement, à savoir que le seuil minimum de soutien soit porté à 1 000 EUR;

38.

pense que les jeunes agriculteurs sont les moteurs de diverses performances économiques et environnementales, à la fois dans le cadre de l’exploitation mais aussi au bénéfice de l’ensemble de la communauté rurale;

39.

recommande que les nouvelles dispositions juridiques et financières de la PAC soient réexaminées afin de s’assurer qu’elles soient réellement de nature à encourager les jeunes agriculteurs à se lancer. Elles devraient être plus flexibles s’agissant de la reconnaissance du rôle des jeunes agriculteurs dans le cadre des réalités concrètes, juridiques et économiques, sur le terrain (transfert de droits, agriculteurs plus âgés nouveaux dans le métier, etc.), nombre de jeunes agriculteurs démarrant leur carrière avec, à leur côté, des membres de leur famille plus âgés ou d’autres entrepreneurs du monde rural;

40.

fait observer que le règlement et le règlement délégué mentionnent des pourcentages différents — respectivement 5 % et 3 % — pour déterminer quand il y a lieu de prévoir une sanction. Le taux de 3 % est largement considéré comme disproportionné;

41.

s’inquiète du fait qu’en dépit de l’objectif affiché de la nouvelle PAC de réduire la législation au niveau de l’Union européenne, la production réglementaire de la Commission ait augmenté par le biais de la législation secondaire, cette institution considérant souvent les lignes directrices comme équivalentes à la législation;

42.

insiste sur l’importance d’éviter la «surréglementation» dans la législation de l’Union européenne causée par l’adoption d’orientations nationales ou régionales supplémentaires. À cet égard, la publication tardive des lignes directrices de la Commission a elle-même contribué à la complexité de la PAC, ce qui augmente la probabilité du risque d’audit par la suite;

43.

est d’avis que, chaque fois que des lignes directrices ou des dispositions législatives européennes prévoient un certain degré de flexibilité, les pouvoirs publics et les autorités de gestion au niveau national devraient s’abstenir d’ajouter des dispositions trop normatives et difficiles à contrôler;

44.

dans le cadre du processus de réexamen en cours des instruments de la PAC, plaide en faveur de l’utilisation des critères de la stratégie «Mieux légiférer» et du programme pour une réglementation affûtée (REFIT) récemment formulés par la Commission;

45.

observe qu’à l’instar d’autres fonds européens, la PAC continue d’avoir un système d’audit à plusieurs niveaux, qui donne souvent lieu à des interprétations différentes. Il en résulte une insécurité juridique pour les autorités nationales, régionales et locales, mais surtout pour les bénéficiaires;

46.

pense que la PAC devrait s’orienter vers une approche du contrôle et de l’audit plus proportionnée et axée sur les résultats, centrée moins sur la sanction que sur l’amélioration, et qui veillerait à ce que les objectifs généraux de la PAC soient atteints. La diminution du nombre d’inspections requises constitue pour les bénéficiaires, collectivités locales et régionales comprises, un critère essentiel de la simplification, la règle en vigueur des 5 % de contrôles sur place étant souvent perçue comme trop lourde;

47.

plaide en faveur d’une approche de l’inspection qui soit fondée sur les risques, plus souple et plus proportionnée, afin que plus d’un type de contrôle puisse être réalisé lors d’une seule visite, et dans le cadre de laquelle l’inspection serait, lorsque cela se justifie, annoncée à l’avance en vue de s’assurer qu’elle puisse se dérouler efficacement et avec le moins de perturbations possible pour l’activité quotidienne des exploitants agricoles et des autres bénéficiaires. Lorsque la probabilité de découvrir des erreurs est élevée, une pré-inspection pourrait avoir lieu, avec pour objectif d’améliorer la conformité et d’accroître l’adhésion du bénéficiaire;

48.

s’inquiète de ce que le nouvel article 9 du règlement horizontal de la PAC augmentera la charge liée aux inspections annuelles et souligne la nécessité de réduire à un minimum les règles nationales d’audit supplémentaires. Ces dernières devraient faire l’objet d’une évaluation des risques du point de vue de leur compatibilité avec les règles et les pratiques de l’Union européenne en matière d’audit, et être élaborées après réception d’un avis des auditeurs de l’Union européenne;

49.

insiste sur la nécessité à l’avenir de développer plus avant l’approche d’audit fondée sur le risque afin de parvenir à un scénario selon lequel, si une autorité nationale et régionale est en mesure de démontrer qu’elle dispose d’un système d’audit propre, aucun autre contrôle ne serait plus requis de la part de la Commission ou de la Cour des comptes européenne, si ce n’est, très exceptionnellement, l’un ou l’autre contrôle aléatoire afin de s’assurer que ledit système d’audit national demeure efficace;

50.

est préoccupé par le fait que le régime d’audit sera cette fois-ci de facto plus lourd et estime que, pour éviter cela, les autorités de gestion et d’audit devront se réunir à un stade précoce de la conception des plans, dans le but d’éviter que des contradictions surviennent par la suite et que différents organismes aient à réaliser plusieurs audits de la même activité. Compte tenu de la lenteur de la mise en place des programmes de la PAC, cette rencontre entre autorités compétentes est encore possible dans de nombreux pays et régions;

51.

est d’avis que la conformité à la réglementation peut encore être améliorée en rendant le processus d’audit plus transparent. À cette fin, la Commission pourrait publier les conclusions de ses audits à un stade précoce, de même que les résultats des procédures de conciliation et de recours dès que celles-ci sont achevées;

52.

pense que, bien que la nouvelle OCM constitue en elle-même une importante simplification — du fait qu’elle a remplacé les 21 OCM qui existaient auparavant et supprimé 81 textes législatifs — des améliorations sont encore possibles grâce à la réduction de la quantité et de la nature des informations qu’elle est tenue de transmettre à la Commission;

53.

constate que, dans de nombreux États membres, le milieu rural n’est pas seulement synonyme d’agriculture; c’est également un espace de petites entreprises actives dans d’autres secteurs que la production alimentaire, et de résidence;

54.

rappelle plusieurs avis antérieurs dans lesquels le CdR a estimé essentiel, en conformité avec l’objectif européen de cohésion territoriale, de réserver au développement des zones rurales un pourcentage de ressources adéquat, en renforçant le Feader afin de garantir un développement harmonieux et intégré de ces zones, passant notamment par la mise en place d’infrastructures locales, l’aide aux petites et moyennes entreprises, la rénovation rurale et une diversification économique accrue;

55.

insiste sur la nécessité d’une politique globale de développement rural, qui garantisse également l’accès aux autres Fonds ESI, pour réaliser conjointement les priorités du cadre stratégique commun de la stratégie Europe 2020;

56.

déplore à cet égard que les investissements dans le domaine du développement rural continuent de se focaliser sur des activités agricoles similaires à celles qui bénéficient déjà d’un soutien au titre du premier pilier; demande instamment à la Commission de profiter de la probable révision des programmes de développement rural (PDR) pendant toute la période pour amener les autorités de gestion à se détourner de ces interventions lorsque leur valeur ajoutée sur le plan de la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 s’avère insuffisante, au profit de la diversification et de l’autonomisation des communautés rurales;

57.

fait part de sa préoccupation concernant le retard significatif accumulé dans l’approbation des PDR, lequel a pris des proportions telles que le budget 2014 a dû être déplacé sur des années ultérieures;

58.

considère que ces retards découlent pour une grande part de la coordination interne entre directions générales, la rapidité de l’approbation étant souvent déterminée par le rythme du plus lent des fonctionnaires participant à la révision de la consultation interservices. Une proposition pour l’avenir pourrait être de détacher des fonctionnaires des autres DG vers la DG AGRI pendant le processus d’approbation des PDR;

59.

juge qu’étant donné la lenteur de la Commission à produire les orientations et la législation secondaire, il serait raisonnable de la part de celle-ci, en ce qui concerne les négociations sur les PDR, de ne pas exiger que ces programmes lui soient soumis tant que ces règles européennes n’auront pas été adoptées. Cela ne réduirait pas les retards dans l’approbation des programmes, mais aurait le mérite de simplifier leur négociation;

60.

note que l’instrument de développement local mené par les acteurs locaux est allé au-delà de l’ancienne initiative Leader dans l’autonomisation des communautés locales en s’appuyant non seulement sur le Feader mais également sur les autres Fonds ESI. Dans son avis CdR 1684/2012, le Comité a présenté le développement local participatif comme l’une des grandes avancées de la période de programmation actuelle;

61.

regrette cependant qu’alors que dans certains États membres, régions et collectivités locales, la méthode du développement local mené par les acteurs locaux sera abondamment utilisée, dans de nombreux autres, elle se résumera en substance à la précédente initiative Leader concentrée essentiellement sur le Feader;

62.

estime qu’il s’agit là d’une occasion manquée pour les communautés rurales, produit de la coordination fragmentée des Fonds ESI et de l’application de règles distinctes et propres à chaque fonds en matière de notification et de contrôles, fonds qui, souvent, font l’objet d’une gestion séparée et relèvent de compétences ministérielles distinctes. Le Comité est également préoccupé par le fait que les nouvelles règles d’audit en matière de développement local participatif sont plus lourdes pour les organismes responsables et les groupes d’action locale (GAL);

63.

insiste sur la nécessité de reconnaître que, dans la plupart des cas, c’est l’autorité locale qui veille à ce que les GAL puissent mettre en œuvre le développement local mené par les acteurs locaux;

64.

se déclare préoccupé par le fait qu’une stricte application de la majorité de 51 % des votes pour les membres non-publics dans le cadre de la prise de décisions au sein des GAL ne serait pas toujours garantie dans la pratique, ce qui entraînerait des sanctions pour les municipalités, qui sont les instances responsables; insiste dès lors pour que ces sanctions soient proportionnées lorsque que ces instances responsables sont en mesure de prouver qu’elles n’ont associé aucun groupe privé et civique à la prise de décision du GAL;

65.

constate que les règles relatives à la taille maximale de la population des GAL et à la dimension minimale de leur budget offrent aux États membres une certaine marge de manœuvre pour s’écarter des orientations de la Commission quand cela se justifie, mais regrette que cette marge de manœuvre ait été insuffisamment exploitée, avec pour conséquence que certaines zones de GAL n’ont pas été définies d’une manière reflétant mieux les réalités géographiques existantes.